◎周宏春

環(huán)保執(zhí)法是產(chǎn)業(yè)升級(jí)的倒逼機(jī)制

◎周宏春

正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，對(duì)促增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，增速由高速轉(zhuǎn)向中高速，發(fā)展方式由規(guī)模速度型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益型增長(zhǎng)，發(fā)展動(dòng)力由要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略地位的確定，以滿足廣大居民群眾對(duì)人居環(huán)境的新訴求，環(huán)保法、“氣十條”“水十條”“土十條”等政策法規(guī)相繼發(fā)布，特別是環(huán)境執(zhí)法力度的不斷加大，“環(huán)境執(zhí)法力度大影響經(jīng)濟(jì)”的聲音時(shí)有出現(xiàn)。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的一般關(guān)系

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)是一對(duì)矛盾的兩個(gè)方面，密切相關(guān)，相輔相成：環(huán)境污染是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，生態(tài)破壞則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠的表現(xiàn)。在貧困時(shí)，居民為了生存要砍柴燒，不僅生態(tài)環(huán)境遭破壞，還形成“貧困-生態(tài)退化-貧困”的惡性循環(huán)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要付出成本，要消耗資源能源、排放廢物；否則，高樓大廈和基礎(chǔ)設(shè)施不可能建成。只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展、不付出資源環(huán)境代價(jià)是不可能的，畢竟“既要馬兒跑又要馬兒不吃草”的好事是不存在的。

1．庫(kù)茲涅茲曲線揭示的發(fā)展與保護(hù)的一般規(guī)律

“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線”是庫(kù)茲涅茨用來(lái)分析人均收入水平與公平關(guān)系的一種學(xué)說(shuō)。環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線揭示了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的一般規(guī)律：當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，污染程度較輕；隨著人均收入水平的提高，環(huán)境質(zhì)量逐步惡化；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平或到達(dá)臨界點(diǎn)或“拐點(diǎn)”后，隨著人均收入水平的進(jìn)一步增加，環(huán)境質(zhì)量逐漸得到改善。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，單位經(jīng)濟(jì)的“重量”變輕，污染物排放強(qiáng)度下降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境“脫鉤”。這一規(guī)律又被認(rèn)為是“階段論”。由于各國(guó)國(guó)情、基礎(chǔ)和發(fā)展路徑不同，雖然我們不能以發(fā)展階段為借口任由企業(yè)排放廢物污染環(huán)境，但畢竟環(huán)境保護(hù)是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“外部性”問(wèn)題。

生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件，是當(dāng)代人和后代人生活的空間，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。人類擁有的生態(tài)環(huán)境是覆蓋所有國(guó)家和地區(qū)的一個(gè)龐大系統(tǒng)，人類行為對(duì)環(huán)境的影響在一定時(shí)間和地域內(nèi)可能是有限的，但影響的疊加可能是無(wú)限的。由于生態(tài)環(huán)境的整體性及其相互關(guān)聯(lián)性，任何一種環(huán)境問(wèn)題都不可能是孤立存在的，其產(chǎn)生原因、發(fā)展機(jī)制和影響往往都很復(fù)雜。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是由于人類活動(dòng)，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能嚴(yán)重失調(diào)，并威脅人類生存與發(fā)展的現(xiàn)象。人類活動(dòng)引起的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是生態(tài)遭到破壞，如水土流失、土壤沙化、資源枯竭、氣候變異、生態(tài)平衡失調(diào)等。二是環(huán)境受到污染，人類活動(dòng)排放的污染物，如廢水、廢氣、固體廢物等排入環(huán)境，使環(huán)境質(zhì)量下降，進(jìn)而影響人體健康。兩個(gè)方面相互影響，密切相關(guān)，具有復(fù)合效應(yīng)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是環(huán)境保護(hù)的前提，因?yàn)榄h(huán)境污染治理需要資金、技術(shù)和設(shè)備；而雄厚的資金和先進(jìn)的技術(shù)只有靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，治理環(huán)境污染資金不到位，環(huán)境保護(hù)可能會(huì)“力不從心”。西方國(guó)家的環(huán)境好，因?yàn)槲廴緡?yán)重的行業(yè)或工廠轉(zhuǎn)移到了境外，他們發(fā)展和生產(chǎn)的目的是滿足居民的日常生活需求，也有了剩余資金在國(guó)外投資建廠；污染型企業(yè)轉(zhuǎn)移也是改善環(huán)境質(zhì)量的最經(jīng)濟(jì)途徑。欠發(fā)達(dá)國(guó)家主要處于“短缺經(jīng)濟(jì)”階段，發(fā)展的根本目的是改善廣大群眾的福祉，即群眾的衣食住行條件應(yīng)當(dāng)?shù)玫街鸩礁纳?。?jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，有限的資金會(huì)優(yōu)先選擇經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目，拿不出更多的資金來(lái)保護(hù)環(huán)境；環(huán)境保護(hù)措施跟不上，勢(shì)必帶來(lái)排放廢物污染環(huán)境。也就是說(shuō)，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著互相依存又互相制約的關(guān)系，存在著對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)要想得到發(fā)展就要先發(fā)展工業(yè)，“無(wú)工不富”已經(jīng)說(shuō)明了其中的道理；工業(yè)生產(chǎn)又是環(huán)境的重要污染源，因?yàn)楣I(yè)原料不可能全部轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品，而治理污染需要投入資金，增加設(shè)備，提高生產(chǎn)成本。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、技術(shù)進(jìn)步等，無(wú)疑有利于環(huán)境質(zhì)量的改善；但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)是需求導(dǎo)向的，盡管政府可以發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施，縮短產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)時(shí)間。企業(yè)的生產(chǎn)先要滿足市場(chǎng)的需要，盡管存在生產(chǎn)者和消費(fèi)者的價(jià)格博弈，但市場(chǎng)需求主要由消費(fèi)者的收入水平?jīng)Q定。例如，一個(gè)進(jìn)城農(nóng)民工想買好車子、想買大房子，但手中沒(méi)有錢，向銀行貸款也沒(méi)有抵押，又不能露宿街頭，只能“量入為出”買些生活必需品。一旦居民手里有了錢，就想買質(zhì)量好的產(chǎn)品（因而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)），對(duì)環(huán)境質(zhì)量也有了新的訴求；政府制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高，環(huán)境保護(hù)的投入在增加，執(zhí)法力度在加大；在多方面原因的共同推動(dòng)下，環(huán)境質(zhì)量逐步改善就成為必然的趨勢(shì)。

從社會(huì)學(xué)角度看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的核心是公平性，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果由全體民眾公平分享，污染治理成本進(jìn)入產(chǎn)品的生產(chǎn)成本。我們面臨的現(xiàn)實(shí)卻是，由于各地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法不嚴(yán)，企業(yè)為獲得額外利潤(rùn)而不治理污染；而是將環(huán)境污染造成的損失由群眾承擔(dān)；污染治理的“外部性”，為一些企業(yè)所效仿，并將“先污染后治理”惡化為“只污染不治理”，在一個(gè)地方生產(chǎn)三五年就遷走；“劣幣驅(qū)逐良幣”的結(jié)果形成“老板發(fā)財(cái)、政府埋單、群眾受害”的特有問(wèn)題。因此，將“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”回歸為“污染者付費(fèi)”，以利于發(fā)揮第三方的作用，畢竟分工和專業(yè)化是提高污染治理效率的重要途徑。

我國(guó)的環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線，與我國(guó)處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，或“爬坡”階段相匹配：快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)資源的需求強(qiáng)度大，污染物排放總量多；在環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線上大致位于左側(cè)，既表明我國(guó)發(fā)展階段的客觀需求，也由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的粗放型方式尚未得到根本改變，因而迫切需要轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2．綠水青山就是金山銀山，是馬克思主義認(rèn)識(shí)論的中國(guó)化。

2005年8月15日，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平同志，在安吉余村調(diào)研時(shí)提出了“綠水青山就是金山銀山”的經(jīng)典結(jié)論；2013年9月7日，習(xí)近平總書記在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表演講并回答學(xué)生問(wèn)題時(shí)指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”習(xí)近平總書記以形象而通俗的語(yǔ)言揭示了馬克思主義關(guān)于人與自然關(guān)系認(rèn)識(shí)的時(shí)代變遷，是馬克思主義認(rèn)識(shí)論的中國(guó)化。

將發(fā)展比作登山過(guò)程，可以用“倒S型曲線”解釋“綠水青山就是金山銀山”：在登山前的山腳下，認(rèn)為綠水青山“不能當(dāng)飯吃”，想到的是“砍柴燒”；在登山過(guò)程中，由于餓怕了會(huì)亂砍濫伐、破壞生態(tài)環(huán)境；接近或翻過(guò)山頂，驀然回首會(huì)發(fā)現(xiàn)綠水青山的美輪美奐，意識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性。山還是那座山，但在不同的發(fā)展階段，人對(duì)自然的開(kāi)發(fā)與保護(hù)的態(tài)度和做法發(fā)生了變化。

“綠水青山就是金山銀山”，反映了人們對(duì)綠水青山價(jià)值的認(rèn)識(shí)過(guò)程。如果將發(fā)展比作一個(gè)登山過(guò)程，山還是那座山，在不同的發(fā)展階段人們對(duì)“綠水青山”的認(rèn)識(shí)不同，愿意付出的資金、即支付意愿（WTP）不同，對(duì)自然的開(kāi)發(fā)和保護(hù)態(tài)度和做法也不同。用“倒S型曲線”解釋就是：在登山前的山腳下，人們想到“砍柴燒”、綠水青山“不能當(dāng)飯吃”；在登山中，由于餓怕了會(huì)亂砍濫伐、破壞生態(tài)環(huán)境；接近或翻過(guò)山頂時(shí)，驀然回首發(fā)現(xiàn)綠水青山的美輪美奐，意識(shí)到要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，并探索用可持續(xù)的途徑將之轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。

“既要綠水青山也要金山銀山”，強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兼顧。從發(fā)展角度看，強(qiáng)調(diào)發(fā)展的后勁，要立足當(dāng)前，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)；在發(fā)展中保護(hù)生態(tài)環(huán)境，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境中發(fā)展經(jīng)濟(jì)。如果將發(fā)展比作“接力賽”，每一代人是接力賽中的一位“運(yùn)動(dòng)員”，人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展如“接力棒”從前一位運(yùn)動(dòng)員手中順利遞到后一位運(yùn)動(dòng)員手中、不能掉了或?yàn)橄乱晃贿\(yùn)動(dòng)員帶來(lái)不必要麻煩。我國(guó)有大量與可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵一致的詞匯。例如，“但存方寸地，留與子孫耕”、“前人栽樹(shù)、后人乘涼”等。

“寧要綠水青山不要金山銀山”，強(qiáng)調(diào)的是寧愿不發(fā)展也不能破壞生態(tài)環(huán)境；因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境一旦遭到破壞，恢復(fù)起來(lái)很難。由于人類不合理利用自然致使文明消失，國(guó)內(nèi)外有大量的例子。例如，古埃及文明、古巴比倫文明、瑪雅文明等都湮滅了。我國(guó)新疆境內(nèi)樓蘭古城的消失，可能與當(dāng)?shù)厮Y源利用不當(dāng)或水源枯竭有關(guān)。我國(guó)有大量反映這種思想的詞匯，如“坐吃山空”“吃祖宗飯、斷子孫路”等。從世界發(fā)展歷史看，一些國(guó)家在發(fā)展到一定階段后，要求通過(guò)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化發(fā)展的理念，以環(huán)境保護(hù)“倒逼”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)優(yōu)化。

“綠水青山就是金山銀山”，反映了人對(duì)自然生態(tài)價(jià)值的認(rèn)識(shí)回歸。核心是，人們要尊重自然規(guī)律，采用集約、高效、循環(huán)、可持續(xù)的利用方式開(kāi)發(fā)利用自然資源、環(huán)境容量和生態(tài)要素，體現(xiàn)了保護(hù)“綠水青山”就是做大“金山銀山”、破壞“綠水青山”就是損耗“金山銀山”的價(jià)值觀和政績(jī)觀。從投資角度看，今天的投資不僅要產(chǎn)生短期的效益，更要為明天的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

二、關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的若干討論

1．國(guó)際社會(huì)關(guān)于發(fā)展與保護(hù)關(guān)系的認(rèn)識(shí)是不斷深化的

人們對(duì)發(fā)展與環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)深化的過(guò)程。從污染者或企業(yè)的角度看，大致經(jīng)歷了五個(gè)階段，具體可以概括為：

第一階段：將環(huán)境污染看作是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)面影響。污染者將環(huán)境保護(hù)看作是主管部門采取的不必要措施，是小題大做。因而，企業(yè)對(duì)環(huán)境治理有抵觸情緒。在這一階段控制污染排放的措施是“末端治理”，并被大多數(shù)人認(rèn)為是增加生產(chǎn)成本的做法；

第二階段：將環(huán)境污染看作是生產(chǎn)成本的組成部分。這時(shí)候，污染者開(kāi)始認(rèn)識(shí)到降低污染水平可能會(huì)帶來(lái)好處；因而，他們?cè)谏a(chǎn)過(guò)程中開(kāi)始采取措施來(lái)減少?gòu)U棄物的排放；

第三階段：將環(huán)境看作是決策考慮的因素之一。污染者在做新的投資規(guī)劃時(shí)必須考慮環(huán)境因素，并被迫采取不同的措施，在產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)中保護(hù)環(huán)境；

第四階段：環(huán)境是極其重要的因素。當(dāng)污染者優(yōu)化其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，采用不同的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，即從系統(tǒng)上采取措施保護(hù)環(huán)境；

第五階段：環(huán)境作為發(fā)展的目標(biāo)之一。將環(huán)境問(wèn)題作為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)，引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)模式的變化，在結(jié)構(gòu)上采取措施改變?nèi)藗儗?duì)環(huán)境的態(tài)度。

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)，已經(jīng)將其作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)之一，從生產(chǎn)的源頭重視并保護(hù)環(huán)境，如重視提高資源的利用效率，減少?gòu)U棄物排放，減輕環(huán)境荷載；而發(fā)展中國(guó)家則大多數(shù)是采取被動(dòng)應(yīng)對(duì)，措施上大多是“末端治理”，污染者則將環(huán)境保護(hù)看作是政府強(qiáng)制性的行政手段。

2．環(huán)保執(zhí)法對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響存在雙重性

一段時(shí)間，因“舍弗勒求助函”引發(fā)的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境關(guān)系討論持續(xù)不斷，相關(guān)專家紛紛發(fā)聲，論述環(huán)保執(zhí)法的必要性和正確性；也有一些反映經(jīng)濟(jì)受到“沖擊”或基層失業(yè)增多的聲音。本文就此進(jìn)行討論，并提出完善環(huán)保執(zhí)法的對(duì)策建議。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，是我國(guó)政府多年來(lái)的政策目標(biāo)之一，業(yè)已找到可行之策：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和環(huán)境倒逼。改變長(zhǎng)期以來(lái)形成的經(jīng)濟(jì)慣性，需要理念創(chuàng)新、動(dòng)能轉(zhuǎn)換；由于我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的歷史任務(wù)尚未完成，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變并未收到預(yù)期效果，并導(dǎo)致前些年文件中經(jīng)常出現(xiàn)的“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化”問(wèn)題。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，是2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議作出的重要判斷；適應(yīng)并引領(lǐng)新常態(tài)，必然會(huì)對(duì)“舊”的增長(zhǎng)方式和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生沖擊。由于我國(guó)國(guó)土遼闊、人口眾多，各地的發(fā)展水平千差萬(wàn)別，粗放發(fā)展的“慣性”在不少地方和行業(yè)依然存在，既受制于我國(guó)的發(fā)展階段，也有技術(shù)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)等方面的原因。無(wú)論是發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，還是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，都將對(duì)落后的技術(shù)、產(chǎn)品乃至經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，這是不可避免的，也是可以理解的。對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的影響，人們必然有所反映；“舍弗勒求助函”或有關(guān)“沖擊經(jīng)濟(jì)”的聲音，就是佐證。

加大環(huán)保執(zhí)法力度，必然會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生影響，既有實(shí)證研究證明，也有一般常識(shí)描述。前者，如歐盟的物質(zhì)流研究表明，資源投入的僅約20%轉(zhuǎn)化成了財(cái)富；后者，如“既要馬兒跑、又要馬不吃草”，這種“好事”現(xiàn)實(shí)中是不存在的。這是因?yàn)椋挥迷暇涂棾鲆路?，只能是“皇帝的新衣”。?jīng)濟(jì)發(fā)展需要資源的投入、需要向環(huán)境排放廢物。沒(méi)有礦產(chǎn)資源的消耗就能建成高樓大廈和基礎(chǔ)設(shè)施，難以想象。

總體上看，環(huán)保執(zhí)法這柄“雙刃劍”，沖擊了資源密集型、污染密集型的經(jīng)濟(jì)，卻有利于技術(shù)密集型、環(huán)境友好型的經(jīng)濟(jì)；后者正是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所需要的，也是產(chǎn)業(yè)升級(jí)的方向。企業(yè)污染物如不加處理就任意排放，無(wú)疑具有產(chǎn)品的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但治理成本卻要有人來(lái)承擔(dān)?，F(xiàn)實(shí)存在的“政府埋單”式污染治理，任意排污的企業(yè)獲得了額外利潤(rùn)，不僅擾亂了市場(chǎng)秩序，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，還加大了社會(huì)的不公平。這種狀況必須改變，而加大環(huán)保執(zhí)法力度是有效的途徑。加大環(huán)保執(zhí)法力度，有利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)等綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速的階段，也是環(huán)保執(zhí)法力度大的時(shí)期，無(wú)論是大氣治理、水治理設(shè)備，還是民用環(huán)保產(chǎn)品均是如此；而綠色經(jīng)濟(jì)正是我國(guó)綠色發(fā)展理念落地的內(nèi)在要求。

3．環(huán)保執(zhí)法是改善民生的必然要求

作為環(huán)保執(zhí)法影響經(jīng)濟(jì)的附帶結(jié)果，會(huì)對(duì)部分人的就業(yè)和生活產(chǎn)生不利影響。我們可以從兩個(gè)方面加以分析，一是關(guān)閉污染型企業(yè)的影響，二是環(huán)境質(zhì)量改善的影響。

關(guān)閉污染型企業(yè)對(duì)就業(yè)的影響。過(guò)去，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，人們吃不飽穿不暖，靠犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，卻付出了巨大的環(huán)境代價(jià)，污染欠賬多，并成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。因此，改善環(huán)境質(zhì)量、加大環(huán)保執(zhí)法，勢(shì)在必行。與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)就業(yè)結(jié)構(gòu)變化的類似，淘汰污染型企業(yè)，勢(shì)必帶來(lái)關(guān)停企業(yè)中原有就業(yè)人員的失業(yè)問(wèn)題；而就業(yè)是一個(gè)家庭乃至社會(huì)和諧穩(wěn)定的基石。另一方面，隨著人們生活水平的提高生態(tài)環(huán)境破壞不僅影響國(guó)計(jì)民生，如逃離“霧霾”、到霧霾少的地方過(guò)冬成為部分北京人的選擇；甚至?xí)谱哔Y金、企業(yè)，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響就業(yè)機(jī)會(huì)。即環(huán)保執(zhí)法帶來(lái)的失業(yè)問(wèn)題，具有雙重性。

無(wú)需討論淘汰企業(yè)中就業(yè)人員的地位和報(bào)酬問(wèn)題，因?yàn)轳R克思的“剩余價(jià)值”、“資本原罪”等理論已經(jīng)對(duì)此予以了足夠說(shuō)明；盡管如此，中小企業(yè)提供的就業(yè)機(jī)會(huì)卻成為一個(gè)國(guó)家發(fā)展初期文化水平不高的人員的“飯碗”，也是社會(huì)和諧穩(wěn)定的基石，古語(yǔ)早已有了很好警示：“無(wú)事生非”。又如，“霧霾”對(duì)每個(gè)人的影響是“公平”的，因?yàn)榇蠹摇巴粑?，但每個(gè)人對(duì)“霧霾”天氣的“貢獻(xiàn)”是不等的，因而需要通過(guò)政策加以調(diào)節(jié)；開(kāi)征汽車尾氣排污費(fèi)或擁堵費(fèi)可能是一種行之有效的措施。

另一方面，好的環(huán)境質(zhì)量，會(huì)帶來(lái)新的投資機(jī)會(huì)、產(chǎn)生新的就業(yè)機(jī)會(huì)。更進(jìn)一步，好的生態(tài)環(huán)境本身就是民生。隨著人們生活水平的提高，環(huán)境價(jià)值越來(lái)越大，環(huán)境價(jià)值核算已經(jīng)證明了這一點(diǎn)；環(huán)境質(zhì)量也越來(lái)越成為富裕起來(lái)的民眾的訴求。習(xí)近平總書記指出，縱觀世界發(fā)展史，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。良好的生態(tài)環(huán)境成為吸引投資的條件。例如，節(jié)能減排等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的替代產(chǎn)業(yè)，成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，還能提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，我們必須保護(hù)環(huán)境。習(xí)近平總書記在2015年3月6日上午參加江西代表團(tuán)審議時(shí)指出，環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸福。要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。

總之，淘汰落后產(chǎn)能和污染型企業(yè)，會(huì)影響弱勢(shì)群體的就業(yè)和生活；發(fā)展以改善環(huán)境質(zhì)量為重點(diǎn)的新興產(chǎn)業(yè)會(huì)形成新業(yè)態(tài)，提供新的就業(yè)機(jī)會(huì)。這是環(huán)境執(zhí)法影響的兩個(gè)方面。

三、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)的對(duì)策建議

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的目的，是以最小的資源環(huán)境代價(jià)換取最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。把環(huán)境保護(hù)作為加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要抓手，是我國(guó)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)實(shí)需要。發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)。我們必須在未來(lái)的發(fā)展中占據(jù)制高點(diǎn)，贏得主動(dòng)權(quán)。

1．發(fā)揮政府在環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)

處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，核心是處理好市場(chǎng)起資源配置的決定性作用還是政府起決定性作用的問(wèn)題。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上也是市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就是要提高資源的配置效率，以盡可能少的資源投入生產(chǎn)盡可能多的產(chǎn)品、獲得盡可能大的效益。同時(shí)要兼顧公平性，考慮資源利用在當(dāng)代人之間和代際之間的公平性，以保證“在滿足當(dāng)代人需求的同時(shí)，又不危害未來(lái)人滿足他們的需求”。

環(huán)境保護(hù)是政府的職責(zé)之一。生態(tài)環(huán)境是公共物品，理應(yīng)發(fā)揮政府的公共管理和調(diào)控作用。習(xí)近平總書記指出，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。我國(guó)的自然資源價(jià)格扭曲、環(huán)境成本沒(méi)有內(nèi)部化，是我國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻、生態(tài)系統(tǒng)退化的重要原因，也是需要政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域。換言之，保護(hù)環(huán)境是各級(jí)地方政府的職責(zé)之所在。

我國(guó)將進(jìn)入環(huán)境保護(hù)的攻堅(jiān)階段。以主動(dòng)姿態(tài)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，探求環(huán)保新常態(tài)，是形勢(shì)使然，是發(fā)展所需，更是一種戰(zhàn)略選擇?！跋蛭廴拘麘?zhàn)”是政府職責(zé)之所在。通過(guò)目標(biāo)導(dǎo)向（確定近期、中長(zhǎng)期目標(biāo)），或問(wèn)題導(dǎo)向(圍繞重大問(wèn)題確定目標(biāo)和重大任務(wù))，既不能追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)付出過(guò)大的資源環(huán)境代價(jià)，也不能強(qiáng)調(diào)環(huán)境優(yōu)先限制發(fā)展，延緩工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程。處理好盡力而為和量力而行的關(guān)系，使目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向相協(xié)調(diào)；處理好近期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益和全局利益的關(guān)系，使天藍(lán)、地綠、水清成為美麗中國(guó)、永續(xù)發(fā)展的標(biāo)志；以法律、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)的和必要的行政措施為抓手，加大信息披露、監(jiān)督和處罰力度，形成“倒逼”機(jī)制；以盡可能少的資源能源投入和廢物排放發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以盡可能少的投入保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益有機(jī)統(tǒng)一。

2．發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提高環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)性

利用市場(chǎng)機(jī)制解決環(huán)境污染問(wèn)題，本質(zhì)是提高資金的利用效率，以較少的資金投入達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目的。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“誰(shuí)污染環(huán)境、誰(shuí)破壞生態(tài)誰(shuí)付費(fèi)”原則。將“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”調(diào)整為“污染者付費(fèi)”，不僅是國(guó)際社會(huì)污染治理的基本原則，還可以更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用，收到專業(yè)化和規(guī)?；闹挝坌Ч鴮I(yè)化和規(guī)?；翘岣咝实闹匾緩健?/p>

推行環(huán)境污染的第三方治理。這對(duì)于扭轉(zhuǎn)“環(huán)境保護(hù)靠政府”的認(rèn)識(shí)，也將起到重要作用。由于大氣環(huán)境是無(wú)價(jià)的，企業(yè)會(huì)向大氣環(huán)境免費(fèi)排放污染物，居民出門就開(kāi)車，因?yàn)槠嚺欧盼矚獠灰顿M(fèi)。因此，改變環(huán)境“無(wú)價(jià)”的認(rèn)識(shí)，需要充分利用價(jià)格杠桿，將大氣環(huán)境定義為一種環(huán)境資源，并給這一環(huán)境資源定價(jià)，使之充分反映環(huán)境資源利用和污染治理成本，讓清潔大氣環(huán)境利用者、污染者承擔(dān)成本。

完善污染物排放許可制，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，開(kāi)展市場(chǎng)交易，并利用資本市場(chǎng)募集更多的資金進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域；還可以發(fā)揮公共財(cái)政資金“種子”作用，引導(dǎo)社會(huì)資本投入生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。只有加大資金投入強(qiáng)度，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)，也才能有環(huán)境質(zhì)量乃至民生的不斷改善。相反，如果在生態(tài)建設(shè)中不注重改善民生，不解決好群眾的生活問(wèn)題，就難以實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。因此，應(yīng)堅(jiān)持在生態(tài)建設(shè)中改善民生，在改善民生中保護(hù)環(huán)境，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路。

3．加強(qiáng)能力建設(shè)，實(shí)行責(zé)任終身追究制度

量化“紅線”內(nèi)容、數(shù)量和指標(biāo)，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)心中有“紅線”，辦事不越“紅線”。我國(guó)建立了嚴(yán)格的耕地用途管制，但對(duì)水域、林地、海域、灘涂等生態(tài)空間還沒(méi)有完全建立用途管制制度，一些地方在用光了占地指標(biāo)后，轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)山地、林地、濕地湖泊等自然資源。砍了林，毀了山，荒蕪了土地，淤積了河湖，水資源變成了洪水，山也變成了禿山，生態(tài)系統(tǒng)功能完全喪失。生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律，因地制宜。完善生態(tài)補(bǔ)償政策，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品受益十分明確的地區(qū)應(yīng)按照誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則，開(kāi)展不同行業(yè)、河流上下游、流域間的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。只有保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)不吃虧、有收益、愿意干，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境才能得到保護(hù)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量也才能得到改善。

實(shí)行責(zé)任終身追究制。完善發(fā)展成果的考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)等項(xiàng)指標(biāo)在政績(jī)考核指標(biāo)中的權(quán)重，解決“形象工程”、“政績(jī)工程”以及不作為、亂作為等問(wèn)題。建立環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，終身追究責(zé)任，不能把一個(gè)地方的生態(tài)環(huán)境搞得一塌糊涂，再拍屁股走人，異地當(dāng)官。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)一個(gè)地區(qū)的水資源、環(huán)境質(zhì)量、林地、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等進(jìn)行評(píng)價(jià)，作為實(shí)行離任審計(jì)和終身追究的基礎(chǔ)。

4．提高環(huán)保執(zhí)法能力，形成常態(tài)化機(jī)制

必須把保護(hù)環(huán)境這件事關(guān)群眾切身利益的大事抓緊做好，讓人們喝上干凈的水，呼吸清新的空氣，吃上放心的食品，有一個(gè)良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，這些既是“十三五”規(guī)劃綱要的目標(biāo)，更是黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)全面建成小康社會(huì)的莊嚴(yán)承諾。

推動(dòng)環(huán)保執(zhí)法的常態(tài)化。環(huán)境保護(hù)將伴隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的全過(guò)程，是一場(chǎng)“持久戰(zhàn)”。讓環(huán)保法“硬”起來(lái)，真正成為一把利劍，必須從“督企”到“督政”，實(shí)現(xiàn)黨政同責(zé)，以免產(chǎn)生“檢查時(shí)關(guān)門、人一走再開(kāi)”的怪象。抓環(huán)境保護(hù)怕的是虎頭蛇尾，難的是善始善終，要的是久久為功。環(huán)保工作常態(tài)化、永遠(yuǎn)在路上，就是要表明對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為，不能手軟，不能下不為例；就是要打消“松一口氣”“再等一等”的僥幸心理。

明晰執(zhí)法邊界。以環(huán)境質(zhì)量改善為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將督察對(duì)象和范圍從散亂污收縮到“污”上，因?yàn)樯?、亂的界定較難且已有執(zhí)法部門；對(duì)違法生產(chǎn)、超標(biāo)排放、未安裝污染治理設(shè)施、治污設(shè)施運(yùn)行不正常的企業(yè)依法追究責(zé)任，加大處罰力度。對(duì)黨委政府，要完善評(píng)價(jià)考核體系，加大資源消耗、環(huán)境損害等指標(biāo)在政績(jī)考核指標(biāo)中的權(quán)重，對(duì)地方黨委政府的環(huán)境不作為，加強(qiáng)督察，以解決“形象工程”、“政績(jī)工程”以及不作為、亂作為問(wèn)題。

提高執(zhí)法能力。要加大對(duì)環(huán)保執(zhí)法部門支持力度，包括能力建設(shè)，培養(yǎng)執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和能力，并對(duì)關(guān)閉企業(yè)的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行咨詢指導(dǎo)；不允許或禁止對(duì)執(zhí)法的干擾和法外施權(quán)。執(zhí)法部門要敢于擔(dān)當(dāng)，承擔(dān)責(zé)任；對(duì)工作不到位、工作不力的人和事要問(wèn)責(zé)，瀆職失職的要依法追究，從而使環(huán)保執(zhí)法起到“殺手锏”而不是“棉花棒”的作用。

5．建立長(zhǎng)效機(jī)制，邁向生態(tài)文明新時(shí)代

加強(qiáng)環(huán)境全周期管理?？刹扇∈虑?、事中和事后措施，保護(hù)環(huán)境。事前，政策制定和實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)體現(xiàn)公平；并通過(guò)政策措施的實(shí)施使原來(lái)的環(huán)境不公平變?yōu)楣健Ｈ鐚?duì)排污企業(yè)征稅，避免污染治理成本由全社會(huì)承擔(dān)。事中，對(duì)不同類型的企業(yè)采取不同的措施或分步實(shí)施，使關(guān)閉企業(yè)的人員失業(yè)影響最小化。事后，應(yīng)考慮關(guān)閉企業(yè)的人員培訓(xùn)和安置、貸款償還、設(shè)備再利用等問(wèn)題，將社會(huì)不穩(wěn)定的可能影響降低到最小。

促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)銜接。傳統(tǒng)的污染治理是將污染物由一種形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N形態(tài)，而目前的環(huán)保產(chǎn)業(yè)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)銜接不夠。例如，脫硫是環(huán)保產(chǎn)業(yè)，而脫硫石膏利用是循環(huán)經(jīng)濟(jì)；又如水處理是環(huán)保產(chǎn)業(yè)，而污水處理廠的淤泥利用是循環(huán)經(jīng)濟(jì)。因此，將污染物治理和資源綜合利用的有機(jī)統(tǒng)一，可以更好地改善環(huán)境質(zhì)量。

行動(dòng)靠大家，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)。決策層真正形成“將生態(tài)建設(shè)放在重要位置”的認(rèn)識(shí)尤為重要。改變那種“重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)境、重速度輕效益、重局部輕整體、重當(dāng)前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)、重利益輕民生”的發(fā)展觀念；我國(guó)沒(méi)有理由也不能重蹈發(fā)達(dá)國(guó)家“先污染后治理”老路。應(yīng)采用現(xiàn)代媒體加大節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展的宣傳力度，將之作為全民教育、全程教育和終生教育的內(nèi)容，使大家都能夠不僅認(rèn)識(shí)到更能做得到，并從小事做起，摒棄過(guò)度消費(fèi)和用后即扔等不良習(xí)慣，形成節(jié)約光榮、浪費(fèi)可恥的社會(huì)文明風(fēng)尚。

● 周宏春，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員。

（責(zé)任編輯 張亮）