◎賀震

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機制

◎賀震

2017年6月，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，檢察機關提起公益訴訟明確寫入這兩部法律。自此，我國以立法形式正式確立了檢察機關提起公益訴訟制度。8月29日下午，中央全面深化改革領導小組第三十八次會議審議通過《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》。下一步，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度將在全國推開。加之此前已經(jīng)明確的社會組織提起公益訴訟制度，在涉及公共生態(tài)環(huán)境損害訴訟方面，有了三類適格主體，同一生態(tài)環(huán)境損害案件將可能出現(xiàn)多種索賠主體與賠償途徑。為此，亟須構(gòu)建科學合理的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與環(huán)境公益訴訟銜接機制，本文對此提出了解決思路與途徑。

隨著江蘇等7省市《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點實施方案》的陸續(xù)出臺實施及試點進入案例實踐階段，構(gòu)建科學合理的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與環(huán)境公益訴訟銜接機制就成為生態(tài)文明體制改革的一項當務之急。

一、同一生態(tài)環(huán)境損害案件出現(xiàn)多種可能的賠償途徑

目前，我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償分為磋商賠償與提起訴訟后經(jīng)由法院審理判決賠償兩種。其中，提起訴訟后經(jīng)由法院判決的賠償又分為三種情形：一種是由社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟；第二種是由檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟；第三種是磋商賠償不成，由試點地區(qū)政府作為賠償權(quán)利人提起的訴訟。

由社會組織提起環(huán)境公益訴訟的制度已由新《環(huán)保法》第五十八條和《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號）作出明確規(guī)定，并在全國實施。

由檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的制度，已由十二屆全國人大常委會第十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院開展試點。2015年7月2日和2016年1月6日，最高人民檢察院先后發(fā)布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，明確試點在北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅等13個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的部分檢察機關展開。

作為生態(tài)文明體制改革“1+6”方案之一的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》于2015年11月由中辦、國辦印發(fā)實施。2016年8月30日，中央全面深化改革領導小組第二十七次會議審議通過《關于在部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的報告》，同意在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點。由省級政府對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者提出賠償磋商，磋商不成以政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人提起的環(huán)境賠償訴訟，已經(jīng)在江蘇等地展開。

由此可以看出，在江蘇等13個開展檢察機關提起環(huán)境公益訴訟試點的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），可能會出現(xiàn)對同一起生態(tài)環(huán)境損害事件由社會組織與檢察機關兩方提起公益訴訟的情形；在江蘇等7個開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的省市，可能會出現(xiàn)對同一起生態(tài)環(huán)境損害事件，政府在開展損害賠償磋商的同時由社會組織提起公益訴訟；而在既開展檢察機關提起環(huán)境公益訴訟試點，又開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的江蘇、吉林、山東、云南等4省，則可能出現(xiàn)對同一起生態(tài)環(huán)境損害事件社會組織、檢察機關、政府三方不約而同提起訴訟或賠償磋商的情形。

二、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機制具有現(xiàn)實緊迫性

黨的十八大和十八屆三中、四中全會對生態(tài)文明建設做出了頂層設計和總體部署，把生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為生態(tài)文明制度體系建設的重要組成部分，要求實行最嚴格的損害賠償制度?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快推進生態(tài)文明建設的意見》進一步提出，建立獨立公正的生態(tài)環(huán)境損害評估制度，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制，形成源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的制度體系。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，使污染環(huán)境、破壞生態(tài)的責任人承擔應有的賠償責任，使受損的生態(tài)環(huán)境得到及時的修復，破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的不合理局面，是當下生態(tài)文明建設與改革的一項重要任務。

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，積極探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，充分發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能作用，促進依法行政、嚴格執(zhí)法，維護憲法法律權(quán)威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。

中辦、國辦《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》對“十三五”時期我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革做出了系統(tǒng)部署，確定先行部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點，“從2018年開始，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修復有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”。

無論是由社會組織還是由檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟，或者由政府開展磋商，磋商不成政府提起的環(huán)境損害賠償訴訟，都是貫徹環(huán)境保護法確定的“損害擔責”原則，達成污染環(huán)境、破壞生態(tài)的賠償義務人賠償?shù)膶崿F(xiàn)途徑。從貫徹環(huán)保法“損害擔責”的原則與國家生態(tài)文明改革的走向看，與社會組織提起環(huán)境公益訴訟一樣，兩項試點結(jié)束后，檢察機關提起環(huán)境公益訴訟和政府機關開展環(huán)境損害賠償磋商與訴訟將趨于常態(tài)。因此，當環(huán)保社會組織、檢察機關和代表政府的賠償權(quán)利人（即政府有關部門）三方同時關注一起生態(tài)環(huán)境損害事件，并啟動相關賠償磋商或公益訴訟時，如何處理，則需要構(gòu)建一種既節(jié)約行政成本、司法成本、訴訟成本，又能達成生態(tài)環(huán)境損害賠償目的的，科學、合理、可行、有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機制，以避免多方無序參與打亂仗，保障磋商或訴訟的有序進行。

三、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機制應遵循的原則

當達成生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪康挠卸嘀芈窂娇晒┻x擇時，如何采用最科學、最合理的途徑？筆者認為，從兩個原則出發(fā)可找到。這兩個原則即是效率原則和效益原則。花最少的時間，達成賠償?shù)哪康?，是應遵循的效率原則；在效率原則的基礎上，花最小的成本，包括資金成本和行政成本、司法成本等，在達成賠償目的的同時，讓賠償義務人吸取教訓，讓更多的公眾得到環(huán)境教育，喚起公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，是應遵循的效益原則。

在效率原則和效益原則的指導下，應確立如下順位。

一是磋商優(yōu)先。磋商與訴訟相比，訴訟的程序相對復雜，需要參與的部門、花費的時間和精力較多。中辦、國辦《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（簡稱《方案》）規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人主動與賠償義務人磋商。未經(jīng)磋商或磋商未達成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟。《方案》創(chuàng)設了磋商賠償機制，防止損害發(fā)生后單一采用訴訟途徑而產(chǎn)生的費時耗力問題，同時為試點地區(qū)提供了兩個選項，即先磋商，若磋商未達成一致，再提起民事訴訟；也可以不經(jīng)磋商程序，直接提起訴訟。雖然可以二選一，但從效率原則和效益原則出發(fā)，應確立磋商優(yōu)先。生態(tài)環(huán)境損害事實發(fā)生后，賠償權(quán)利人應主動與賠償義務人就損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償?shù)呢熑纬袚绞脚c期限等具體問題進行磋商，并統(tǒng)籌考慮修復方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協(xié)議，實現(xiàn)損害賠償。如達不成賠償協(xié)議，再行提起訴訟?？梢姡斗桨浮冯m未規(guī)定磋商是必經(jīng)程序，但也不宜不經(jīng)磋商，而直接提起訴訟。

二是社會組織優(yōu)先。良好的生態(tài)環(huán)境是全社會的公共產(chǎn)品，公眾參與生態(tài)環(huán)境保護既是義務也是權(quán)利。黨和國家十分重視公眾參與制度的建設，十八大報告明確提出“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運行的重要保證”。新環(huán)保法確立了“公眾參與”原則，并做了專章規(guī)定。《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，都明確提出要鼓勵公眾積極參與，完善公眾參與制度。為切實保障公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利，保持參與渠道暢通，引導公眾依法、有序、理性參與生態(tài)環(huán)境保護工作，環(huán)保部先后出臺了一系列文件。符合法律規(guī)定的環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟，是公眾參與環(huán)境保護的一種重要形式，應予以充分的保障。因此，當社會組織與檢察機關對同一起生態(tài)環(huán)境損害案件提起公益訴訟時，應由社會組織作原告，檢察機關可以以支持起訴的形式參與其中。

三是檢察機關優(yōu)先。相較于環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、水利、住建、林業(yè)、漁業(yè)等政府部門委托的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，檢察機關作為司法機關和憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督職能部門，對司法訴訟可謂是輕車熟路，優(yōu)勢十分明顯。與檢察機關相比，打官司絕非政府相關部門的強項。因此，當作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人（政府委托的部門）與賠償責任人磋商不成，需提起損害賠償訴訟，恰遇檢察機關擬對同一環(huán)境損害案件提起訴訟時，應確立檢察機關優(yōu)先，由檢察機關提起訴訟，政府相關部門予以支持。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點地區(qū)之一的重慶市制定的試點實施方案提出，提出磋商未達成一致的，由區(qū)級檢察院審查起訴，同級法院集中受理。

四、建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接的配套制度

一是信息溝通制度。建立環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、水利、住建、林業(yè)、漁業(yè)等具有生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理職能的政府部門，與檢察機關的生態(tài)環(huán)境保護信息交流、共享、溝通制度。環(huán)保等具有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能的政府有關部門在履職過程中，發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害公共環(huán)境權(quán)益的案件線索，應及時通報并配合公安部門偵破案件；如確定啟動磋商賠償，應通報檢察機關，以方便檢察機關進行監(jiān)督。檢察機關在履職過程中，如果發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與監(jiān)管中的問題，應適時向有關部門發(fā)出檢察建議，并督促整改問題，啟動賠償程序。

二是訴前程序制度。根據(jù)最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》的規(guī)定，檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，向人民法院提起民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規(guī)定的機關或有關組織提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機關或者有關組織應當在收到督促或者支持起訴意見書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況書面回復檢察機關。經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機關和有關組織確定不提起民事公益訴訟，或者沒有適格主體提起訴訟，人民檢察院才提起民事公益訴訟。參照檢察機關提起公益訴訟的訴前程序制度，政府賠償權(quán)利人與賠償義務人磋商不成擬提起訴訟前，應通報檢察機關及適格社會組織，并建議適格社會組織提起公益訴訟。適格社會組織不提起訴訟時，政府有關部門再代表政府向賠償義務人提起訴訟。

三是支持訴訟制度?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定：“檢察機關、負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其他機關、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第十五條的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟?！弊罡呷嗣穹ㄔ?、民政部、環(huán)境保護部《關于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》（法[2014]352號）規(guī)定：“人民法院因?qū)徖戆讣枰?，向負有監(jiān)督管理職責的環(huán)境保護主管部門調(diào)取涉及被告的環(huán)境影響評價文件及其批復、環(huán)境許可和監(jiān)管、污染物排放情況、行政處罰及處罰依據(jù)等證據(jù)材料的，相關部門應及時向人民法院提交?！边@兩個文件規(guī)定了檢察機關和負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，支持環(huán)境公益訴訟的制度。從環(huán)境公益訴訟近幾年的實踐看，檢察機關支持主動、得力，而一些行政機關則顯示出不配合、不支持的態(tài)度。從長遠看，應更加細致地對行政機關如何支持公益訴訟、如果不支持應如何處理作出制度規(guī)范。

四是聯(lián)合訴訟制度。對于同一起造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞，損害公共利益的行為，存在多個社會組織提起環(huán)境公益訴訟的可能。對此，《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應當在立案之日起五日內(nèi)將起訴狀副本發(fā)送被告，并公告案件受理情況。有權(quán)提起訴訟的其他機關和社會組織在公告之日起三十日內(nèi)申請參加訴訟，經(jīng)審查符合法定條件的，人民法院應當將其列為共同原告?！边@即是聯(lián)合訴訟制度。當發(fā)生不同的社會組織對同一環(huán)境損害事件分別提出環(huán)境公益訴訟時，若分別立案審理，必然會過度損耗人民法院相對有限的審判資源，因而應并案審理。從近年來環(huán)境公益訴訟的實踐看，曾有過不同社會組織聯(lián)合訴訟的案例，但尚未出現(xiàn)過檢察機關與社會組織作為共同原告進行訴訟的案例。如果考慮檢察機關與社會組織聯(lián)合訴訟有所不便，而對于開展生態(tài)環(huán)境損害賠償試點的地區(qū)，則應探索政府行政機關與檢察機關聯(lián)合訴訟的路子，以節(jié)約國家訴訟資源。

● 賀震，江蘇省環(huán)保廳。

（責任編輯 陳瑩）