◎康曉

制度優(yōu)勢與中國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展
——基于倫敦與北京重工業(yè)轉(zhuǎn)型的比較

◎康曉

倫敦和北京重工業(yè)的崛起都受到國際體系因素的影響，倫敦是英國對世界市場的依賴，北京是兩極格局中受前蘇聯(lián)的影響。從國內(nèi)層面看，英國以自由主義為核心的民主制度為倫敦重工業(yè)提供了寬松環(huán)境，北京則更多依靠黨和國家規(guī)劃建立起了最初的石化工業(yè)。兩相比較可以發(fā)現(xiàn)，倫敦由于議會制政體下利益集團(tuán)的阻礙對重工業(yè)產(chǎn)生了嚴(yán)重依賴，北京卻能在黨和政府不斷學(xué)習(xí)調(diào)整規(guī)劃后及時擺脫對重工業(yè)的依賴?？傊?，比較發(fā)達(dá)城市和發(fā)展中城市的意義不只在于后者對前者的借鑒，同樣在于發(fā)現(xiàn)后者符合自身特點的優(yōu)勢，為未來發(fā)展之路找準(zhǔn)方向。

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必須依賴科學(xué)的制度設(shè)計，其中如何處理市場與國家兩者關(guān)系是核心問題。中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)就是將國家與市場有效地融合起來，因此相比于市場經(jīng)濟(jì)鼻祖的英國而言，中國在向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中充分體現(xiàn)了制度優(yōu)勢。倫敦和北京作為英國和中國的首都，在各自國家工業(yè)化進(jìn)程中都具有代表性，比較二者重工業(yè)緣起與轉(zhuǎn)型過程中政治與經(jīng)濟(jì)的互動問題，對于研究兩個國家的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型具有一定參考意義。需要指出的是，英國和中國工業(yè)化的宏觀背景依然是比較倫敦和北京重工業(yè)路徑依賴的切入點，因為本文希望以更加綜合的視角考察國際體系、國內(nèi)政治、中央和地方關(guān)系等因素如何相互作用影響了兩個國家代表性城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程。

一、國際體系對倫敦和北京重工業(yè)緣起的影響

（一）對英國的影響

英國在1763年，經(jīng)過7年戰(zhàn)爭后正式確立了海上霸權(quán)，使其與世界市場的聯(lián)系日益密切，為工業(yè)革命的全面展開提供了重要國際條件。一方面，殖民地為英國國內(nèi)發(fā)展提供了大量資金，資金轉(zhuǎn)化為資本投入生產(chǎn)中有利于技術(shù)研發(fā)。另一方面，殖民地帶來的需求增長逐漸暴露出英國傳統(tǒng)手工生產(chǎn)力的不足，進(jìn)一步倒逼技術(shù)革新，1加速了工業(yè)革命爆發(fā)，由此帶來英國煤炭產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模發(fā)展。

工業(yè)革命首先大幅增加了羊毛需求，農(nóng)民大片砍伐森林建設(shè)牧場，由此大幅減少了用于熱能的木材供給。另一方面，工業(yè)革命也大幅增長了鐵的需求，特別是維持英國霸權(quán)地位的戰(zhàn)爭更以鐵為物質(zhì)基礎(chǔ)，因此鐵可以被真正看作是工業(yè)革命典型的核心投入。2同時，工業(yè)革命后英國人力成本上升而煤炭價格低廉，這使得當(dāng)時英國全社會都迫切希望找到一種燃料來代替人工生產(chǎn)的有效方式。3

需求的旺盛和價格的低廉帶來了工業(yè)革命后英國煤炭工業(yè)的大規(guī)模發(fā)展，倫敦成為了煤的需求中心。19世紀(jì)隨著蒸汽機(jī)的發(fā)明和廣泛采用，能源需求急劇上升，據(jù)統(tǒng)計，英國從1800年到1900年的100年內(nèi)，其人口僅僅增長了3倍，煤炭消費卻增加了18倍。1900年，英國人均煤炭年消費量已達(dá)4噸。4雖然英國煤炭工業(yè)集中于煤礦富集的東北和西部，但倫敦憑借優(yōu)良的交通優(yōu)勢很快成為英國現(xiàn)代工業(yè)的中心，煤炭消耗量大幅上升，重工業(yè)也逐步發(fā)展起來，并一直延續(xù)到20世紀(jì)中期。當(dāng)時倫敦是重要的銅、鉛、鋅等有色金屬工業(yè)和基本化學(xué)工業(yè)中心。經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加了電力消費，1948年時倫敦地區(qū)發(fā)電站的數(shù)目有28個為全國最多，并且全部是煤炭發(fā)電，總?cè)萘空嫉饺拇蠹s五分之一。5

（二）對中國的影響

新中國成立后北京重工業(yè)崛起的國際體系因素首先是蘇美冷戰(zhàn)的兩極結(jié)構(gòu)。出于國家安全目的，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃受到了前蘇聯(lián)的影響，具體表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想、技術(shù)指導(dǎo)和抗美援朝戰(zhàn)爭的激勵作用三個方面，北京作為新中國首都承擔(dān)著全國的政治示范作用，因此也是受前蘇聯(lián)因素影響較大的城市之一。

第一，所謂“蘇聯(lián)模式”，就是中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制模式加上優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。前者是保證后者目標(biāo)的體制基礎(chǔ)，后者是前者的必然選擇。6在這一思想指引下，發(fā)展重化工業(yè)等重工業(yè)在新中國建立初期被當(dāng)作了一項政治任務(wù)。北京作為全國政治中心本來就具有政治示范作用，又具有一定工業(yè)基礎(chǔ)和工業(yè)資源，因此成為發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)的樣板，重工業(yè)也由此崛起。1953年北京市委起草了《關(guān)于早日審批改建與擴(kuò)建北京市規(guī)劃草案的請示》上報中共中央，其中認(rèn)為：“關(guān)于首都的性質(zhì)和發(fā)展規(guī)模，市委認(rèn)為首都是我國的政治中心、文化藝術(shù)中心、科學(xué)技術(shù)中心，同時還應(yīng)當(dāng)是也必須是一個大工業(yè)城市?！?954年，國家計委向中共中央提出對中共北京市委《關(guān)于改建與擴(kuò)建北京市規(guī)劃草案的意見》，主張在北京適當(dāng)?shù)刂鸩降匕l(fā)展一些冶金工業(yè)。7北京重工業(yè)逐步發(fā)展起來。

第二，前蘇聯(lián)專家技術(shù)指導(dǎo)。主要是前蘇聯(lián)專家對首鋼前身石景山鋼鐵廠的援助，比如鐵廠一號高爐的大修就采用了當(dāng)時蘇聯(lián)先進(jìn)的修爐方法分段砌磚和用炸藥炸取爐底結(jié)鐵。這些措施對于提高生產(chǎn)起到了決定性作用，因此雖然設(shè)備相同，但1957年生鐵產(chǎn)量比1952年提高23%。8另外，蘇聯(lián)專家還通過幫助成立不久的北京鋼鐵學(xué)院的學(xué)科建設(shè)促進(jìn)了北京鋼鐵技術(shù)人員的培養(yǎng)，提升了他們理論聯(lián)系實際的能力，9間接推動了北京鋼鐵工業(yè)的發(fā)展。

第三，抗美援朝是新中國做出的重要對外戰(zhàn)略決策，也是兩極結(jié)構(gòu)影響當(dāng)時中國內(nèi)政外交的重要體現(xiàn)，其中就包括北京的重工業(yè)發(fā)展。

總體來看，倫敦和北京重工業(yè)的崛起雖然時間相差巨大，但由于國家獨立性的存在，兩座城市都受到國際體系因素的影響。與此相應(yīng)，英國和中國差異巨大的國內(nèi)政治結(jié)構(gòu)又與國際體系因素展開互動，共同決定了兩國首都重工業(yè)的發(fā)展軌跡。

二、國內(nèi)政治對倫敦和北京重工業(yè)緣起的影響

（一）對倫敦的影響

1688年光榮革命后確立的立憲君主制構(gòu)成了時至今日英國的基本國家政治制度，其制度架構(gòu)及其所體現(xiàn)的政治觀念也是工業(yè)革命以后倫敦重工業(yè)緣起的基本政治背景。倫敦作為英國的中心享有更多自治權(quán)力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本按照市場規(guī)律運(yùn)行，因此位于河道的交通優(yōu)勢和已經(jīng)具備的良好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就成為倫敦現(xiàn)代工業(yè)緣起的主要原因，其中就包括對煤炭大量需求的重工業(yè)。

值得注意的是，雖然自由主義思想主導(dǎo)了工業(yè)革命后的英國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但并未排斥強(qiáng)大國家的作用，只是國家的作用沒有體現(xiàn)在對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接投資推動上，而是通過設(shè)立保護(hù)關(guān)稅、立法、鼓勵通商以及對外戰(zhàn)爭維護(hù)英國霸權(quán)的方式為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造外部環(huán)境。法國大革命爆發(fā)后，英國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入迅速發(fā)展時期，倫敦也因此成為當(dāng)時世界工業(yè)的中心，其標(biāo)志就是大量煤炭通過河道和鐵路源源不斷地運(yùn)往倫敦，以滿足其重工業(yè)的大發(fā)展。

（二）對中國的影響

新中國成立后，北京的重工業(yè)起步是由當(dāng)時的國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)社會實際決定的。作為現(xiàn)代化的后來者，新中國必須要有一個堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心并通過制定規(guī)劃和強(qiáng)力執(zhí)行來推進(jìn)工業(yè)化建設(shè)，在這一前提下，新中國任何現(xiàn)代工業(yè)的緣起都是在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)生的，當(dāng)然北京重工業(yè)的起步也包括其中。

北京市石化工業(yè)緣起于上世紀(jì)60年代初，其重要背景是1959年新中國的中央與地方關(guān)系進(jìn)入第一次權(quán)力上收階段。1959年中央開始進(jìn)行調(diào)整，到1961年權(quán)力上收取得階段性成果，形成并提出了“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的八字方針，強(qiáng)調(diào)中央對全國的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一決策和統(tǒng)一行動。10在此背景下，時任北京市委第二書記的劉仁深入實際調(diào)研，與北京焦化廠專家共同研究煤炭綜合利用問題。專家認(rèn)為利用石油和煤炭發(fā)展化纖各有利弊，但應(yīng)以石油提煉為主。1962年化工部組織國內(nèi)專家赴英國、瑞士等五國考察石油化工技術(shù)和設(shè)備，周恩來總理親自聽取考察組關(guān)于以石油為原料生產(chǎn)化肥、合成纖維、合成橡膠、合成樹脂的情況匯報。1963年，中央在國家財政十分困難的情況仍然下決心從國外引進(jìn)12套以天然氣、清油為原料生產(chǎn)合成氨、有機(jī)原料及合成材料的石油化工生產(chǎn)裝置，這實現(xiàn)了中國石油化學(xué)工業(yè)的起步，提高了國內(nèi)乙烯和以石油為原料的化肥、化纖等合成材料產(chǎn)品產(chǎn)量。1963年11月15日，北京市《關(guān)于當(dāng)前工業(yè)問題的報告》不僅提出了發(fā)展石油工業(yè)，還確定了優(yōu)先發(fā)展石油化學(xué)工業(yè)以解決原料的來源問題。1964年5月，彭真、劉仁等帶領(lǐng)一批化工和紡織工業(yè)專家到大慶參觀學(xué)習(xí)，回京后決定建立石油化工廠。1966年3月國務(wù)院批準(zhǔn)北京建設(shè)年產(chǎn)100萬噸燃料型煉油廠，北京石化工業(yè)由此起步。11

通過比較可以發(fā)現(xiàn)，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)是倫敦和北京重工業(yè)緣起過程中的重要國內(nèi)政治因素，但二者有本質(zhì)區(qū)別。英國是為了保護(hù)國內(nèi)自由市場免遭外部因素破壞，目的是要建立和完善自由市場制度，因此不會直接干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中國是通過政府直接制定發(fā)展規(guī)劃，以至直接投資建設(shè)工廠，市場主體發(fā)展緩慢，市場機(jī)制建設(shè)也較為滯后。但是，市場力量的慣性往往不以執(zhí)政黨的意志為轉(zhuǎn)移，這就必然導(dǎo)致倫敦的重工業(yè)崛起耗時長，經(jīng)濟(jì)社會成本較高。而北京重工業(yè)的發(fā)展則得益于執(zhí)政黨的理念通過自我革新而不斷適應(yīng)新的條件與環(huán)境，這使得中國作為后發(fā)國家以較短的時間與社會成本擺脫了對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的依賴，具體到北京就是能夠在較短的時間里就擺脫了對重工業(yè)的依賴，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

三、倫敦和北京對重工業(yè)的路徑依賴分析

倫敦重工業(yè)之所以維持了200年才得以轉(zhuǎn)型，在很大程度上是由于立憲君主制政體中議會作為權(quán)力中心，極易被重工業(yè)的利益集團(tuán)綁架，因而難以做出環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的決策。比如，雖然政府希望通過立法治理倫敦的大氣污染，但相關(guān)法案在議會遭到堅決反對無法通過?？梢姡耆杂傻氖袌鲋贫扰c機(jī)制并非完美，其最大的問題就是多元主義的政治博弈使得權(quán)力分散，利益集團(tuán)可以出于私利通過影響議員阻礙符合公益的政策制定。從事重化工生產(chǎn)的企業(yè)因為市場力量的推動實際上成為重工業(yè)最為依賴的群體，他們通過英國的議會民主制將這種依賴轉(zhuǎn)變成了整個倫敦乃至整個英國對重工業(yè)的路徑依賴，從而延緩了倫敦及整個英國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

與其形成鮮明比較的，中國的優(yōu)勢首先體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨可以集中全黨和全國智慧為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定科學(xué)規(guī)劃，將重大戰(zhàn)略方針政策上升為國家意志。其次是可以在民主集中制原則上統(tǒng)一全國發(fā)展共識，避免西方國家議而不決、決而不行的現(xiàn)象，以國家意志推動重大戰(zhàn)略實施。更重要的是，中國共產(chǎn)黨十分善于通過學(xué)習(xí)不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，特別是根據(jù)最新的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流及時修正發(fā)展規(guī)劃，緩解市場慣性帶來的市場失靈現(xiàn)象，以強(qiáng)大的國家意志和政府效能使中國在短期內(nèi)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

在此背景下，北京市得以探索更加適合自身首都定位的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，逐漸形成了“首都經(jīng)濟(jì)”的概念，重點實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，12并取得明顯成效，此時距北京重工業(yè)的起步僅僅30年。

同時，北京市還通過關(guān)停重工業(yè)治理環(huán)境污染。在城區(qū)關(guān)停并轉(zhuǎn)259個企業(yè)，治理和停用120臺工業(yè)鍋爐，結(jié)合專業(yè)化調(diào)整、壓縮、撤銷62個鑄、鍛、熱處理和電鍍廠等。工業(yè)污染水處理率從1980年的15%，提高到1984年的43%。對比帕默斯頓在19世紀(jì)中期感嘆難以調(diào)整倫敦重工業(yè)以治理環(huán)境的例子，可以發(fā)現(xiàn)北京的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在很大程度上受益于中國政府的科學(xué)規(guī)劃與有效的宏觀調(diào)控。

同樣是在20世紀(jì)80年代，北京市提出加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。1992年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》發(fā)布后，北京第三產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了一個全面發(fā)展的新時期，1991年到1998年，北京第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)總量迅速膨脹，產(chǎn)業(yè)比重不斷攀升，到1994年，第三產(chǎn)業(yè)比重首次超過第二產(chǎn)業(yè)，成為全市最大的產(chǎn)業(yè)部門。1995年，第三產(chǎn)業(yè)比重首次超過50%。13

而1981年倫敦服務(wù)業(yè)占全市產(chǎn)業(yè)比重74.1%，此時離工業(yè)革命開始的重工業(yè)緣起已經(jīng)兩百余年，而北京服務(wù)業(yè)比重接近這一數(shù)字是在2007年，離北京重工業(yè)緣起只有58年。雖然有很多原因可以解釋這種差異，但兩國不同的政治制度無疑是其中發(fā)揮著根本性作用的因素。“總體上說，（中國）改革是一個自上而下制定政策與自下而上回應(yīng)創(chuàng)新之間的互動過程。然而，最關(guān)鍵的動力來自高層領(lǐng)導(dǎo)持續(xù)不斷深化改革進(jìn)程的決心?！?4

四、結(jié)論

將北京與倫敦比較，一方面是要學(xué)習(xí)倫敦依靠市場力量推動工業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，這是兩座首都城市在現(xiàn)代化過程中的共性，但也要看到倫敦的某些特殊經(jīng)驗是無法復(fù)制的，更要避免倫敦重工業(yè)發(fā)展中的問題。更為重要的是，通過比較我們可以更加清楚地看到中國特色社會主義道路與制度的優(yōu)越性，正是中國特色社會主義政治制度與經(jīng)濟(jì)制度使北京的工業(yè)化發(fā)展能夠擺脫對路徑的依賴，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。實踐證明，道路與制度的選擇是由一個國家的基本國情決定的，是全體人民意志的集中體現(xiàn)。因此北京，乃至中國應(yīng)該在借鑒一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家發(fā)展經(jīng)驗的同時，更應(yīng)該對中國特色的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路堅定不移。

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● 康曉，北京外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授。

本文源自：2017年北京社科基金一般項目“中國在氣候變化全球治理轉(zhuǎn)型中的作用研究”（課題編號：17ZGB009）的階段性成果。

（責(zé)任編輯 陳瑩）