鄭麗利

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

論國(guó)家監(jiān)察體制改革下監(jiān)察權(quán)力的配置問(wèn)題

鄭麗利

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

分析監(jiān)察權(quán)力分配的現(xiàn)狀可以看出我國(guó)監(jiān)察權(quán)力比較分散，且有重疊之處。而國(guó)家監(jiān)察體制改革成立監(jiān)察委員會(huì)有效地解決了這個(gè)問(wèn)題。但是試點(diǎn)方案在一些問(wèn)題上不是很明確，因此監(jiān)察權(quán)力的重組面臨許多重要問(wèn)題。現(xiàn)有的哪些職能部門(mén)應(yīng)該轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)、如何完成監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)力和偵查權(quán)的銜接以及留置權(quán)該如何行使都是監(jiān)察權(quán)力分配所亟待解決的問(wèn)題。

監(jiān)察權(quán)；監(jiān)察體制改革；監(jiān)察委員會(huì)

1 監(jiān)察權(quán)力分配的現(xiàn)狀分析

要弄清楚監(jiān)察權(quán)力的分配就要厘清監(jiān)察、監(jiān)督的區(qū)別。監(jiān)察針對(duì)的對(duì)象主要是公權(quán)力的行使主體，而監(jiān)督是一個(gè)比較寬泛的概念，廣義上的監(jiān)督是包括監(jiān)察的，但監(jiān)察更具專業(yè)性。我國(guó)大部分的主體都可以行使監(jiān)督權(quán)，但是監(jiān)察權(quán)的行使主體大多是國(guó)家機(jī)關(guān)。目前主要有以下機(jī)關(guān)具有監(jiān)察性質(zhì)的權(quán)力。

國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。它的監(jiān)督對(duì)象包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其工作人員。它的監(jiān)督范圍是比較廣泛的，但是在實(shí)踐中容易流于形式，監(jiān)督成效依賴于人大代表的素質(zhì)，因此主觀性比較強(qiáng)，也稍顯被動(dòng)。

行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。它包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)督。這里的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，是政府的內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)。它的監(jiān)察對(duì)象是本級(jí)人民政府的各個(gè)部門(mén)及其公務(wù)員或者由各部門(mén)任命的其他人員和下一級(jí)人民政府及其主要負(fù)責(zé)人。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)享有檢察權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和一定的行政處分權(quán)。這里還應(yīng)該理清信訪機(jī)構(gòu)和行政監(jiān)察部門(mén)的關(guān)系。信訪機(jī)構(gòu)是縣級(jí)以上人民政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，它的主要職責(zé)是協(xié)調(diào)處理好信訪事項(xiàng)、接待來(lái)訪等，這區(qū)別于行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的行政監(jiān)察部門(mén)。從信訪部門(mén)履行的七項(xiàng)職責(zé)上看，事實(shí)上信訪機(jī)構(gòu)不享有監(jiān)察權(quán)，它主要是為黨、政府和人民群眾之間架起一座溝通的橋梁。把人民的意見(jiàn)反饋給政府，但是不應(yīng)該處理與控告和申訴監(jiān)察對(duì)象相關(guān)的案件[1]。

檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)，主要監(jiān)督的是刑事法律的執(zhí)行，打擊違反法律的犯罪行為。它監(jiān)督的對(duì)象是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的國(guó)營(yíng)企、事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部以及自己職權(quán)范圍內(nèi)的行政案件。檢察院內(nèi)部設(shè)置的機(jī)構(gòu)中的大部分部門(mén)都可以行使監(jiān)察職能：反貪賄賂局（綜合處、大要案指揮中心辦公室、偵查處）、反瀆職侵權(quán)局（綜合處、大要案指揮中心辦公室、偵查處）、監(jiān)所處、機(jī)關(guān)黨委、紀(jì)檢監(jiān)察處、人民監(jiān)督員辦公室、案件管理中心等，還有專門(mén)的偵查處。刑事訴訟法中規(guī)定的刑事措施都是檢察院行使監(jiān)察權(quán)的體現(xiàn)。

黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有多個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室構(gòu)成。它的職責(zé)和實(shí)質(zhì)是黨內(nèi)的問(wèn)責(zé)監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部。但是難以上升到對(duì)國(guó)家公器的監(jiān)察上。

綜上所述，人大、行政機(jī)關(guān)中的審計(jì)部門(mén)和行政監(jiān)察部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)中的大部分部門(mén)、黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)等都享有監(jiān)察的權(quán)力。但是各種重要的監(jiān)察職能分布在這些行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)中，多頭負(fù)責(zé)，資源分散，而且還有重復(fù)重疊之處。

2 國(guó)家監(jiān)察體制改革中監(jiān)察權(quán)力的重組

就我國(guó)目前的監(jiān)督體系而言，監(jiān)督權(quán)力過(guò)于分散，監(jiān)察效率有待加強(qiáng)。黨內(nèi)監(jiān)督和行政的監(jiān)督大都是同體監(jiān)督，實(shí)踐中遇到了很多困難。國(guó)家監(jiān)察權(quán)力改革通過(guò)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)使監(jiān)察權(quán)力變得高效和集中統(tǒng)一，而且監(jiān)察權(quán)力的重組也是合憲合法合理的。經(jīng)過(guò)改革的國(guó)家監(jiān)察體制相比于舊的監(jiān)察體系，有很多優(yōu)勢(shì)。

從機(jī)構(gòu)的設(shè)置上來(lái)看，體現(xiàn)了監(jiān)察委員會(huì)的合憲性，也因此保障了監(jiān)察權(quán)力來(lái)源的合憲性。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)要合憲，有以下三種路徑：《憲法》第62條的關(guān)于全國(guó)人大職權(quán)兜底條款和67條的全國(guó)人大常委會(huì)履行全國(guó)人大授予的其他職權(quán)，67條的全國(guó)人大常委會(huì)、人大有權(quán)解釋?xiě)椃ǎ?2條的全國(guó)人大有權(quán)修改憲法[2]。試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人代會(huì)選舉產(chǎn)生，保證了監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生是符合憲法規(guī)定的，也說(shuō)明了監(jiān)察權(quán)力來(lái)源的合法性。從委員會(huì)主任、副主任、委員的任命上來(lái)看，是可以代表人民的意志的，保障了權(quán)力行使的民主。實(shí)踐中人大監(jiān)督缺位、流于形式，使監(jiān)督難以落到實(shí)處，成立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以和人大形成相互監(jiān)督的格局，還可以對(duì)其他人員進(jìn)行有效的監(jiān)督。國(guó)家組織體系的架構(gòu)從“一府兩院”變成了“一府一委兩院”。

從監(jiān)察對(duì)象上來(lái)看，它對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察。雖然相比于人大的監(jiān)督，它的范圍還比較狹窄，但是它解決了對(duì)行使公權(quán)力的人大工作人員進(jìn)行監(jiān)督的問(wèn)題。相比于行政監(jiān)察部門(mén)、黨紀(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察委員會(huì)，人大監(jiān)督的監(jiān)督對(duì)象覆蓋了所有的公職人員，對(duì)象比較廣泛，但是在監(jiān)察后的執(zhí)行效果上還存在不足，在實(shí)踐中可能流于形式，監(jiān)察委員會(huì)在這個(gè)方面比較高效。目前政府內(nèi)設(shè)的監(jiān)察部門(mén)主要監(jiān)督的是政府公務(wù)人員，但是對(duì)人大、政協(xié)、檢察院、法院的公職人員卻缺乏監(jiān)督，所以相比于行政監(jiān)察部門(mén)，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督對(duì)象更為廣泛。

從職權(quán)上來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)具有監(jiān)督權(quán)（監(jiān)督公職人員依法履責(zé)、秉公用權(quán)、廉潔從政、職業(yè)操守情況）、調(diào)查權(quán)（調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為）和處置權(quán)（對(duì)上述行為做出處置決定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴）[3]。從履行職權(quán)的措施上來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。將試點(diǎn)地區(qū)的政府監(jiān)察部門(mén)、預(yù)防腐敗部門(mén)和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等相關(guān)職能整合至相關(guān)委員會(huì)，有利于監(jiān)察權(quán)力的集中。并且新增了留置這項(xiàng)調(diào)查措施，在監(jiān)察方式上有了新的突破。

因此，在監(jiān)察權(quán)力重新分配的過(guò)程中，首先解決的是監(jiān)察權(quán)力來(lái)源的合憲性，在這個(gè)基礎(chǔ)上更好地進(jìn)行監(jiān)察權(quán)權(quán)力體系的架構(gòu)，使監(jiān)察的對(duì)象范疇變得更廣，監(jiān)察的方式種類變得更多，監(jiān)察也更能落到實(shí)處，更加高效。

3 監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行中需要注意的問(wèn)題

3.1 新成立的監(jiān)察委員會(huì)包括哪些職能部門(mén)

試點(diǎn)方案指出將政府的監(jiān)察部門(mén)和預(yù)防腐敗部門(mén)、檢察院的反貪污賄賂部門(mén)和反失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能整合到監(jiān)察委員會(huì)。因此我們可以看出方案并沒(méi)有明確地、窮盡地列舉需要轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)的部門(mén)。對(duì)政府監(jiān)察部門(mén)而言，目前沒(méi)有爭(zhēng)議的是將行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政監(jiān)察部門(mén)整體轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)。但是關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)是否需要進(jìn)行職能整合還存在爭(zhēng)議。支持者認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)察模式已經(jīng)相對(duì)完善，沒(méi)有必要再進(jìn)行調(diào)整。反對(duì)者則認(rèn)為將審計(jì)機(jī)關(guān)并入監(jiān)察委員會(huì)能更好更高效地反腐。筆者不贊同將審計(jì)機(jī)關(guān)并入監(jiān)察委員會(huì)，原因有：其一，十八屆六中全會(huì)公報(bào)指出：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！闭f(shuō)明未將審計(jì)納入到監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)范疇。其二，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立勢(shì)必會(huì)影響到很多法律的修改和變動(dòng)，而審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)察已經(jīng)相對(duì)獨(dú)立和完善，這可以降低修法的成本，避免社會(huì)資源的浪費(fèi)。對(duì)檢察院而言，可以說(shuō)它是監(jiān)察體制改革職能整合最核心的部分之一。目前試點(diǎn)中只明確列舉了檢察院的三個(gè)部門(mén)，對(duì)于其他相關(guān)的職能部門(mén)沒(méi)有做出說(shuō)明。北京市人民檢察院檢察長(zhǎng)敬大力提出檢察機(jī)關(guān)除撤銷反貪局、反瀆局、職務(wù)犯罪預(yù)防等部門(mén)外，還應(yīng)撤銷偵查指揮中心、舉報(bào)中心兩個(gè)部門(mén)。因此對(duì)于檢察院的哪些相關(guān)部門(mén)需要并入監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)該進(jìn)行明確的窮盡式列舉。

3.2 處理好監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)力和偵查權(quán)的銜接問(wèn)題

試點(diǎn)方案中提出要建立監(jiān)察委員會(huì)和司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。這里一個(gè)突出的問(wèn)題是偵查權(quán)與監(jiān)察權(quán)的銜接。

先前，關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)是否應(yīng)有偵查權(quán)引發(fā)了熱議。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)該定位為執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)而不是司法機(jī)關(guān)，它不繼受行使檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)、批捕權(quán)和公訴權(quán)[4]。但是從目前試點(diǎn)地區(qū)暫停行使的法律政策來(lái)看，是承認(rèn)監(jiān)察委員會(huì)有偵查權(quán)的，只不過(guò)行使偵查權(quán)的范圍是有限度的。通過(guò)試點(diǎn)地區(qū)暫?！缎淌略V訟法》第18、148條的行使說(shuō)明監(jiān)察委員會(huì)除了整合了檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，還對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)也有涉足。

在銜接機(jī)制上，試點(diǎn)地區(qū)探索檢察院三級(jí)院統(tǒng)一設(shè)立“職務(wù)犯罪監(jiān)察部”。北京相關(guān)職能部門(mén)轉(zhuǎn)隸后，檢察院對(duì)職務(wù)犯罪案件保留行使補(bǔ)充偵查等職能。北京市檢察院三級(jí)院擬統(tǒng)一設(shè)立“職務(wù)犯罪檢察部”，浙江省也提出設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)專門(mén)負(fù)責(zé)司法機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的銜接。這是為了專門(mén)與監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行辦案銜接。山西省還積極探索紀(jì)法協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，在線索處置、證據(jù)轉(zhuǎn)換、案件移送等方面，建立監(jiān)察委員會(huì)與執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。因此，要處理好線索證據(jù)偵查權(quán)與檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的銜接。除了處理好司法檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系，還應(yīng)當(dāng)注意和公安、海關(guān)、稅務(wù)、審計(jì)、工商等與職務(wù)犯罪關(guān)系密切的部門(mén)建立犯罪線索的移送機(jī)制。

具體而言，目前反貪污賄賂部門(mén)負(fù)責(zé)12個(gè)罪名的職務(wù)犯罪案件立案、偵查工作；反瀆職侵權(quán)部門(mén)負(fù)責(zé)42種瀆職侵權(quán)犯罪案件偵查工作。除上述犯罪的偵查權(quán)外，原由公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位人員失職罪和濫用職權(quán)罪以及涉及村民委員會(huì)等基層組織人員的非國(guó)家工作人員受賄罪、對(duì)非國(guó)家工作人員行賄罪、挪用資金罪、職務(wù)侵占罪等是否一并由監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，都應(yīng)明確規(guī)定[5]。而且試點(diǎn)方案中明確列舉的暫停適用的5種法律，兜底的是其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，但對(duì)于其他法律中規(guī)定的由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的職責(zé)并未做出規(guī)定。筆者認(rèn)為由監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)偵查的犯罪應(yīng)當(dāng)窮盡式列舉，否則容易與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)管轄的案件混淆。對(duì)于涉及偵查權(quán)的相關(guān)法律也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行梳理，厘清偵查權(quán)行使的界限。

3.3 行使監(jiān)察權(quán)力的措施：留置權(quán)的行使

試點(diǎn)方案明確規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)可以采取留置措施以保障職權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》中并未出現(xiàn)留置措施，也沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。2012年《警察法》第9條出現(xiàn)了“留置”二字，并對(duì)留置的時(shí)間、適用等作了規(guī)定；2016年《警察法》（修訂草案稿）中第19條也有現(xiàn)場(chǎng)留置的規(guī)定?！毒旆ā分械牧糁檬且环N行政強(qiáng)制措施。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的留置本質(zhì)上是一種調(diào)查措施，但是作為一項(xiàng)限制人身自由的權(quán)力，很多人擔(dān)心它會(huì)被濫用，因此它的審批權(quán)限、方式方法、工作流程等應(yīng)該做進(jìn)一步的規(guī)定。留置的期限可以參考《行政監(jiān)察法》中規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的6個(gè)月的期限來(lái)確定。有專家指出要嚴(yán)格控制留置期限；監(jiān)察委員會(huì)設(shè)到了縣一級(jí)，留置的審批權(quán)可以上收一級(jí)；留置過(guò)程中應(yīng)全程錄像錄音[6]。在實(shí)踐中，對(duì)“雙規(guī)”的質(zhì)疑聲也越來(lái)越大，留置權(quán)的適用可以減少“雙規(guī)”和“兩指”的使用。在一定程度上這兩者的功能是重合的，因此留置是否能取代雙規(guī)取決于留置權(quán)制度的優(yōu)劣。因此應(yīng)該積極探索，形成一套完備的留置權(quán)行使體系，最后完成監(jiān)察體制與紀(jì)檢機(jī)制的有效銜接。

4 結(jié)語(yǔ)

在監(jiān)察權(quán)力重組配置的過(guò)程中涉及的不僅僅是上述問(wèn)題，諸如監(jiān)察權(quán)力重組后監(jiān)察委員會(huì)與其他機(jī)關(guān)之間的關(guān)系如何處理、與權(quán)力清單制度如何銜接、涉及的法律如何修改等問(wèn)題都有待解決。監(jiān)察委員會(huì)的成立意味著整個(gè)權(quán)力組織架構(gòu)的變動(dòng)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。在國(guó)家監(jiān)察體制改革中，如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有機(jī)制和新的監(jiān)察機(jī)制的有效銜接是一個(gè)核心并且必須解決的問(wèn)題。目前我國(guó)只能依托于試點(diǎn)改革的實(shí)踐以及借鑒歷史和境外的經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)，逐步完成這項(xiàng)宏偉的工程。

（責(zé)任編輯 楊文忠）

[1] 孫佑海.國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他有關(guān)機(jī)關(guān)的關(guān)系[J].政治與法律，1987（5）:34-35.

[2] 肖巧平，喬正龍.監(jiān)察委試點(diǎn)后，如何獲得憲法“通行證”[J].人民之友,2017（1）:34-35.

[3] 國(guó)家監(jiān)察體制改革，你需要了解這些[J].方圓,2017（1）：58-59.

[4] 馬懷德.國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2016（6）:15-21.

[5] 沈思.國(guó)家監(jiān)察體制改革中法治保障初步思考[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2017-02-15（08）.

[6] 王麗娜.監(jiān)察改革試點(diǎn)首現(xiàn)“留置權(quán)”“雙規(guī)”或受影響[EB/OL].http://view.inews.qq.com/a/20161231A01SB900， 2016-12-31.

On the Allocation of Supervisory Power under the State Supervision System Reform

ZHENG Li-li
(Law School, Anhui University, Hefei 230601, China)

Analysis of the status quo of monitoring the distribution of power can be seen in China's supervisory power is more dispersed, and there is overlap. And the establishment of the national supervision system reform committee to effectively solve the problem. However, the pilot program is not very clear on some issues, so the restructuring of the supervisory power faces many important issues. What are the functions of the existing connection department should commission, to the commission over how to complete the supervision and investigation of the right of lien and how to exercise the supervisory power allocation is the problem to be solved.

supervisory power; supervision system reform; supervisory committee

D912.1

A

1008–2093(2017)03–0049–04

2017-03-16

安徽大學(xué)廉政法治協(xié)同創(chuàng)新中心2016年度研究生創(chuàng)新項(xiàng)目（ADLZFZ16YC07）

鄭麗利（1992―），女，浙江衢州人，在讀碩士，主要從事監(jiān)察體制研究。