楊志軍

(貴州大學公共管理學院副教授，博士)

城管和攤販“互動”關系的過程解讀與路徑優(yōu)化探析

楊志軍

(貴州大學公共管理學院副教授，博士)

城管與攤販的沖突是當前城市管理工作的難題之一，二者沖突是如何形成的？除了沖突是否還有別的狀態(tài)？要如何全面準確地描述并加以破解呢？通過分析GY市HX區(qū)城管和攤販行為，發(fā)現(xiàn)二者呈現(xiàn)出“流動中的博弈”和“靜默中的盯守”兩種狀態(tài)，是一種動靜結合的“互動”過程。因此，有必要按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，從人本意識、源頭治理、清單制度和管理能力四個方面采取措施，改變城管游擊式運動執(zhí)法風格，構建攤販與城管之間的良性互動關系，實現(xiàn)城市讓生活更美好目標。

城管；攤販；游擊互動；良性互動；路徑探析

一、引言

近年來，城管與攤販之間的矛盾沖突頻發(fā)。2015年4月9日，在四川師范大學成都學院門口，五六名身穿城管制服的人員圍毆一名賣菠蘿的小販，將其打趴在地不能動彈。[1]2015年4月17日，云南城管人員與小販起沖突，遭數(shù)千學生圍攻，造成2名城管隊員受傷。[2]2015年5月19日，遼寧大連市旅順口區(qū)一商販持刀捅傷兩名綜合執(zhí)法人員，其中一名送醫(yī)搶救無效死亡。[3]2015年7月14日，湖北十堰市鄖西縣城管監(jiān)察大隊在執(zhí)法時，遭攤主家屬駕車撞擊，致使4名城管執(zhí)法人員遭撞傷，兩人傷情嚴重。[4]出現(xiàn)這種情形的原因是雙重的：一方面，攤販者多是城市失業(yè)者和無業(yè)者、進城農(nóng)民工、郊區(qū)失地農(nóng)民以及就業(yè)困難的學生等，群體的形成有著深刻的市場、戶籍和社會福利等方面的原因。其擺攤行為確實存在很多問題，影響市場秩序、市容市貌。另一方面，城市管理者，尤其是城市管理綜合執(zhí)法人員，擔負著維護城市基本公共秩序和維護市容環(huán)境衛(wèi)生職責，工作中經(jīng)常會出現(xiàn)執(zhí)法程序缺位、過度濫用自由裁量權等問題。

在生存?zhèn)惱砗桶踩珓傂柘嗉m纏中，攤販行為很難被禁止，城管行為很難被改變。顯性的觀察和研究遵循從問題到對策的邏輯，基本都能切中要害。但是二者難道就只有沖突關系嗎？除了沖突是否還有別的狀態(tài)？少有研究注意到二者關系的全面性。本文將二者定位為一種“互動”關系，從“動”和“靜”兩種狀態(tài)來揭示。動的方面，主要體現(xiàn)為一種流動中的博弈關系，即城管在職責和任務驅(qū)動下，必須主動執(zhí)法作為，致使與攤販之間產(chǎn)生你追我趕、你搶我喊、你奪我哭的局面；靜的方面，主要表現(xiàn)為一種場域中的默守，即城管在街道活動范圍內(nèi)，會出現(xiàn)放空、懶政、得過且過、求得安順等靜默狀態(tài)。對這兩種狀態(tài)的客觀描述和機制性解釋，需要跳脫在不關注微觀行為過程的前提下就主觀建構優(yōu)化路徑的臆想癥窠臼。因此，論文選擇GY市HX區(qū)城管執(zhí)法人員和該區(qū)的流動攤販作為研究對象，試圖揭示城管與攤販作為博弈的雙方在互動中產(chǎn)生沖突的過程和具體形態(tài)，探明二者游擊式互動關系，進而破解沖突，尋找優(yōu)化路徑。

二、流動中的博弈：情景—權變模式下的策略互動

城管和攤販的關系從城管執(zhí)法過程中體現(xiàn)，可以用“你追我趕”來形容，這是社會大眾和輿論最直觀感受到的狀態(tài)，很多時候的暴力事件也是在這個執(zhí)法的過程中發(fā)生，可以用“流動中的博弈”來概括?！傲鲃又械牟┺摹北磉_的是二者互動過程中“動”的一種學術用語，實際中的情況可能還要更復雜些?；诔枪苈氊熀蛿傌溕娼嵌榷裕枪軋?zhí)法具有某種正當性，攤販擺攤叫賣具有自身的生存必要性和結果違規(guī)性，二者在行為、利益、目標等方面的對立就造成矛盾與沖突不能避免。更多時候沖突事件是以一種情景權變關系體現(xiàn)，亦即城管不能預設執(zhí)法的后果是什么，攤販也不知道何時就必須奮起反抗。

(一)情景—權變策略下的城管行動：綜合執(zhí)法。

城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，對攤販一般采取教育、驅(qū)趕、暫扣、沒收攤販的工具等策略，這是一種綜合執(zhí)法策略。在訪談調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，由于攤販在年齡、來源、家庭情況等方面存在很大的差異，城管并不希望看到矛盾升級成暴力執(zhí)法，執(zhí)法也在情、禮、法的約束之中。其中一個城管的談話很直觀的體現(xiàn)出這個方面的考慮?！耙驗槲以谶@兒工作好幾年了，也是附近的人，所以經(jīng)常會碰到年齡較大的老人，我們會采取勸離、教育的方式,他們一般也會離開。年輕的，一般見到我們就會跑，成群結隊的，之前就沒收過他們的工具，知道他們大多數(shù)是外地的或者以擺攤為業(yè)的，我們就會采取驅(qū)趕或罰款的方式?！雹?/p>

城管執(zhí)法很多時候只能憑借經(jīng)驗、技能、專長等。“街頭官僚是一個由空間關系來定義的概念：街頭官僚工作的主要形式是一種面對面的權力實踐，是國家與社會關系的具體化”[5]，一些新加入的城管人員在遇到攤販時，由于經(jīng)驗不足和年輕氣盛，更多時候以處罰和沒收來行使執(zhí)法權力，程度輕重全靠自己拿捏，這恰恰是沖突發(fā)生的一個隱形來源。訪談中一個年輕的城管這樣表達：“我剛來一年不到，每次出來巡察，我都盯的比較緊。遇到特殊情況，隊里要求反應快，讓我們盡快趕到現(xiàn)場。我處理過幾次沖突事件，覺得他們(攤販)亂來，不聽打招呼，也不是很懂規(guī)矩。好幾次我都差點動手，但還是忍下來了！很多時候都會去處罰，本來要拉東西(上車)?！瓫]收點東西是常有的事情吧，比較正常，只要不鬧事就好。不過即使打架也不怕。”②

城管隊伍分為公務員與協(xié)管員。前者是公務員，為正式雇員，一般大學本科學歷，通過招考進入體系，工資待遇福利保障齊全；而非正式雇員，一般為合同工，學歷要求低，通過簡單的程序即可錄用。協(xié)管員工作穩(wěn)定性不高、流動性大，待遇不好?！霸谛再|(zhì)上屬于行政輔助人員，不占編制，沒有處罰主體資格。制度上他們的職責是：從事法律宣傳、社區(qū)日常管理、巡查，勸阻、向城管執(zhí)法人員通報信息等工作?！盵7]協(xié)管員直接面向攤販，沒有接受過系統(tǒng)的專業(yè)培訓，很多時候其教育程度、紀律訓練、從業(yè)時間等情況會決定他們采取何種方式去執(zhí)法，也決定了執(zhí)法的結果。正如呂德文所指出的，城管很難保證執(zhí)法的專業(yè)化的原因是一線執(zhí)法隊伍吸納了數(shù)量龐大的協(xié)管員，所以城管街頭官僚控制的重點是對協(xié)管的管理。[8]我們的訪談也能反映出協(xié)管員的執(zhí)法困境?！拔腋咧挟厴I(yè)就來這里(城管局)，有7個月了，局里要求我們跟著隊里的老師傅們學，但很多時候又要我們沖在前面，出了事我們也害怕，現(xiàn)在慢慢地學，慢慢地適應?！雹?/p>

兩類城管人員的執(zhí)法都屬于一種“危機情景”。任務結構具有“環(huán)境條件多變性”、“原先預案的不可用性”、“目標利益的沖突性”、“解決程序的非常規(guī)性”、“應對方案的靈活性”等特征。城管在“危機情景”中作出“危機決策”，往往意味著“不可能按民主和程序化的決策方式來進行危機決策,只能以少數(shù)決策者或者個人決策為主要決策方式，決策的程序主要是按非程序化決策方式進行,決策質(zhì)量的高低取決于決策者或決策者個體決策者的經(jīng)驗、智慧、勇氣和綜合素質(zhì)的高低?！盵6]所以在城管執(zhí)法過程中，不同的城管個體，對情理法的認知不同，時常會出現(xiàn)同是城管執(zhí)法人員，對同樣的情況會有不同的處理方式，導致出現(xiàn)不同的結果。

總之，城管在捉攤販的過程中采取的策略是守點、驅(qū)趕、暫扣、罰款、教育等，也即“圍、追、堵、截”。一般來說，攤販人員中，配合城管執(zhí)法的，城管就會“從輕處罰”，稍加提醒；不配合城管執(zhí)法，多次被捉被罰，還是一樣不改的，城管就會一見就捉，捉到就罰。城管對攤販進行不斷地追趕，而攤販也經(jīng)常出現(xiàn)，沒有被趕走，城市里的“貓鼠游戲”沒有終止。

(二)情景—權變策略下的攤販行動：能跑就跑。

一般來說，攤販的反應是根據(jù)城管的態(tài)度，相機性的采取應對之策。面對城管執(zhí)法，第一反應就是跑。跑，成為攤販對付城管的基本戰(zhàn)術，而跑的方式各不相同。首先是快速的跑。如果遠遠地看到城管過來了，他們就會跑，或者就近躲，等看到城管走了，又回來擺攤。其次是不慌不忙的跑。攤販會對城管進行識別，到上班時間，有執(zhí)法車經(jīng)過，他們就會認為那是載著城管去另一個點執(zhí)法，就不會跑；或者其他街道的執(zhí)法車經(jīng)過時，攤販也會認出，所以就不會怕。再次是來不及跑和跑不了，擺攤者會采取求情、哭鬧、謾罵、威脅等策略，力求得到城管豁免，降低損失?？傊?，跑只是權宜之計，只是跑到城管的視線之外，而非徹底的離開?！耙话憧吹酱┏枪苤品模覀兙蜁?，不敢惹。我有一次被捉，他(城管)沒有穿制服，也沒有什么證件，只拿了筆和罰單，到了我面前，就說自己是城管，然后就罰款。罰款要200元，我的扁擔挑的東西都有一百多，所以就不去要了。不知道他們是要罰我們還是趕我們，所以最好就是見到就跑?！雹?/p>

攤販在采取“跑”的策略無效被捉后，就會采取哭鬧、求情的策略。對城管人員哭訴自己生活的艱辛、不易，向城管認錯，求再給他們一次機會，讓他們走，即認錯不認罰。這種策略在實際過程中也會奏效，因為這種方式可以將“第三方”圍觀者吸引過來。有些城管也會看情況，如果是首次捉到，就會警告、教育，而如果是被捉被罰了許多次仍屢教不改的，就會強扣物品。攤販會求城管網(wǎng)開一面，并對城管保證不會有下一次或假裝馬上走之類的，以求不沒收器械物品或罰的少一點?！拔易鲞@個生意已經(jīng)有三年了，今年被捉到過幾次，被沒收過，也被罰過?？簇浀那闆r，東西值錢，就去交錢，東西不值錢，就不去要了。我是扁擔挑的，比較方便，所以看那些人(其他攤販)往哪里走就跟著他們。有一次是趕集天，我挑的貨被他們沒收。當時我想，如果不要回來，損失就很大。沒辦法，我只有求他們，哭鬧著求他們，最后人太多了，他們就給我了?！雹?/p>

一些個案顯示出，如果處于人員密集的場景，物品被沒收，采取哭鬧、求情的策略往往能夠奏效。在路邊零星擺攤者被沒收物品，由于圍觀者較少，所形成的公眾影響力也有效，這個時候求情往往沒有效果。當求情無效后，攤販就會采取強硬的方式來保住自己的物品。在這種過程中，雙方會發(fā)生語言和肢體的沖突，在對峙的過程中，一旦雙方情緒失去理智，就會造成暴力事件。現(xiàn)實中大多數(shù)時候，攤販自身的資歷和對場域的熟悉情況以及經(jīng)驗方面的豐富程度，完全可以避免暴力情形的發(fā)生?！拔沂菑耐獾貋淼模依镉袃蓚€孩子在上學，還有兩個老人。他們(城管)捉了我，拿了我的籮筐和秤砣?；j筐不值錢，但是水果值錢，一次罰款就幾百塊。他們一來就沒收東西，也沒有說是占道了，就說不能擺，(兔崽子們)見到就捉，捉到就罰款。所以我每次看到就跑，能跑就跑，要是撞到，叫我不要動，那就不動，不敢惹他們。”⑥

總之，攤販會利用各種情況，能躲就躲，跑為上策。比如，在城管下班的時候，擺攤者就增多；看到某街道其他攤販跑了，也跟著跑，看到城管巡邏完了，又從四面八方聚集起來；在節(jié)假日或夜晚非上班時間，就會到街面上經(jīng)營；在人多的地方擺，早些賣完就收工等等。而在城區(qū)的一些特殊時期如“創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)”、重要會議、運動會等，基本不出來。

三、靜默中的盯守：行政自由裁量權的收縮

城管與攤販也有“互不侵犯”的時候，城管在很多時候是不動的，捉攤販是很少的，在不動的“靜候”狀態(tài)下，城管在監(jiān)視、守候。其邏輯就是不去捉攤販，保持某種自由裁量權的收縮。有學者指出，城管實施自由裁量所采取的行動策略是：第一，創(chuàng)建出相對簡單化的程序；第二，制定一套自我保護機制，減少自己的壓力；第三、儲存工作資源，供緊急使用；第四，制定一些專門程序來吸收和解決公眾的不滿和投訴；第五，在執(zhí)行政策的過程中根據(jù)具體情境來解讀或重新制定政策；第六，調(diào)整對顧客的定義或數(shù)量來確保資源的充足性。[9]在“靜候”的場景下，城管不再采取突然的、強力的策略，而是采取溫和的、漸進的、提醒的方式來避免沖突。

(一)城管的平和巡視。

按照現(xiàn)行的行政法規(guī)，城管對攤販進行處罰時，不允許使用暴力，并且需要提前表明身份、告知權利等等。如“武漢市城管執(zhí)法的標準流程是‘三步式’執(zhí)法，第一步是告知，需亮明身份，具體告知行政相對人違反了哪條城市管理條例，并要求其改正；第二步是溫馨提示，提示拒不改正違法行為的行政相對人，如不在規(guī)定時間內(nèi)改正，將采取必要措施；第三步才是執(zhí)法?！盵10]這種規(guī)定在訪談中得到反映：“我和同事負責交叉路口到橋頭，橋不寬，交叉路口是公園門口，場地較大，有地下通道出口，人比較多。各類攤販都有，像手機貼膜、挑水果賣的都在這條街，所以一天要去檢查好幾次?？吹接行傌溞袨楸容^惡劣，如集中在走廊出口，或在橋上擠，我們就會去驅(qū)趕、沒收或罰款；而有一些在那兒規(guī)規(guī)矩矩的，我們也會去叫一下，叫他們注意?！雹?/p>

絕大部分時候，城管采取的是心平氣和的巡視。即使是在城市的中心區(qū)域，如黨政機關、醫(yī)院、學校、主干道、交叉口、商業(yè)街等，城管的工作也更多的是解決問題，而不是去制造問題。因為攤販的靈活機動擺攤設點叫賣方式已經(jīng)具有了較大的社會影響度，如果城管在這些中心地帶再對本已具有危害性、破壞性和挑釁性的行為采取暴力方式，只會讓結果變的不可控，更加復雜。所以不要制造事端，保持相安無事局面。而在那些人流量較少的地方，攤販也就較少，同時也較少受城管關注，一般也很少產(chǎn)生因城管介入導致的混亂。不過也有特殊時期，當一段時間有突擊性檢查任務或者上級領導視察工作和重大節(jié)慶或打黑除惡、創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市等特殊活動時，城管加大巡查力度，主動出擊會更明晰。“平時我們就坐在守點那兒(商鋪街與干道的交叉口)，主要就是禁止攤販到路口那兒，造成交通堵塞，而其他街道，就看情況，看人多不多，多就去，不多就守在守點那兒。如果有領導檢查、重要節(jié)日等情況，我們分組去檢查的人手也會增多，次數(shù)也會多得多。”⑧

整體上城管會保持“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，沒事就是本事”的邏輯，盡量維持二者的平衡，這種平衡達到耗散結構的熵效應，實現(xiàn)社會基本和諧穩(wěn)定。城管在執(zhí)法時所涉及的業(yè)務主要是：亂擺攤、亂拉掛、亂張貼、亂停放、亂堆挖、亂搭建以及違章建筑和違法用地，有時也會根據(jù)問題的性質(zhì)來選擇行動與否，例如遇到投訴的問題或領導交辦的事情，就會首先去處理，而日常巡查，可以選擇推后處理。

(二)攤販的正常叫賣。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，城管執(zhí)法時，一般是2到3人一隊，遇到不同情況采取不同方式。如遇到一輛拉果子的車，城管會去拿了小販的秤砣，監(jiān)督他收攤，離開時還他秤砣，城管才離開。又如，兩名城管人員在“小攤街”驅(qū)趕、勸離時，一名在前面說著，另外一名拿著攝像機在后面拍。另外，在交叉路口、地下走廊出口、公園門口等地設置守點，派專門人員進行守點。在許多情況下，攤販的叫賣并沒有停止?！拔沂歉浇?30多歲的阿姨，賣炸洋芋)。(你有過被城管罰款或沒收物品的經(jīng)歷嗎？)沒有，每次遇到，他們都會叫我走，不要在路上擺攤。也躲過城管，但很少，因為是手推車，所以不好跑。我一直都在比較寬的路邊，不會影響道上走路的行人，或者看行人實在太多，那就不在那里了，把車拉到巷子里去。他們每次遇到我，也不會追啊，罰款?！雹?/p>

流動攤販認為自己當街擺攤，是靠自己的勞動去獲取利益，并未觸犯法律，也不一定會遇到城管執(zhí)法。但是大多流動攤販并沒有意識到其行為帶來的“負外部性”后果：有些攤販在車站、商場等繁華路段擺攤，造成交通堵塞、混亂；有的攤販不注意公共衛(wèi)生，隨意丟棄垃圾，導致環(huán)境變差；有的攤販沿街叫賣，喧鬧的環(huán)境影響到附近居民的正常生活。不過，有一些攤販也注意自己的攤點衛(wèi)生，特別是在租用商鋪前排空地進行燒烤或水果叫賣行為時，尤其是有雇主進行約束?！拔沂窍旅鎭淼?G省M縣)，我嬢嬢(姨或姑的意思)在這里有鋪面生意。她介紹我過來弄燒烤。攤攤不大，生意還可以，每天下午6點左右開始做，凌晨2、3點，有時4點左右收工，位置是租的。(要講衛(wèi)生嗎？)衛(wèi)生有清潔員打掃，但是隔壁左右和對面的提出過，要我們注意道路衛(wèi)生，不要搞的太臟。我嬢嬢也交代過，所以我們還是很注意的。(給城管交過錢嗎？)交過，要交的。不交不行，查的嚴，經(jīng)常過來看?！雹?/p>

通常情況下，城管和攤販達成一種妥協(xié)。這種妥協(xié)是雙向的，一方面城管以不出事為最高準則，但是要有利益補償；另一方面，攤販也希望沒有人騷擾，愿意以交錢的方式來維持正常叫賣活動。因此，雙方和諧的前提是互相達成“同意的計算”。另一種實現(xiàn)這種和諧的姿態(tài)是，城管的入場方式不是突然的，他們會提醒攤販，給予攤販充分的時間離開，以此方式來避免雙方的沖突。攤販會抓住城管執(zhí)法時間上的特點，總結規(guī)律。也就是說，攤販會尊重城管人員的權威，在城管來和離開的時間段里，以離開“城管的視線”來實現(xiàn)對城管人員權威的認可。

攤販在短期內(nèi)具有按照監(jiān)管者意圖來選擇行動策略的傾向，然而這種策略僅僅是在短期內(nèi)實現(xiàn)，其目的也只是盡力換取監(jiān)管者的妥協(xié)，如果禁止擺攤的時間變長，則攤販就會不愿意，進而采取各種策略如“訴苦”、“群訪”等方式來與之抗爭。有時城管人員面對本地的、有人情關系的、負外部性低的流動攤販，往往會采取“睜一只眼、閉一只眼”的方式作一下提醒，而攤販也會應城管的要求，注意衛(wèi)生條件和盡量不影響交通秩序。

四、城管權力的來源與執(zhí)法風格

在動靜結合的過程解讀中，城管與攤販的互動過程非常清晰。二者的互動過程是一種功能性沖突，這種功能性沖突必須有結構和體制的考量。換言之，城管執(zhí)法導致攤販問題日益尖銳化主要來自于城管執(zhí)法體制，需要回答兩個問題：一是城管機構權力從何而來？二是城管權力運用的邊界在哪里？實質(zhì)上，城管權力來源于一種“溢出的權力”，是游擊式、運動式執(zhí)法風格導致其自由裁量權顯示出來并不斷擴張。以下作出詳細深層解讀。

(一)城管隊伍：行政權力的溢出。

1996年10月1日正式實施《中華人民共和國行政處罰法》，第十六條規(guī)定，“國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”[11]，目的正是為了解決多頭執(zhí)法、職責交叉、重復處罰、執(zhí)法擾民等問題?！皬?997年開始，以國務院對北京宣武區(qū)的批復為標志，城市綜合執(zhí)法進入了試點的啟動階段。2000年，國務院辦公廳發(fā)布了《關于繼續(xù)做好相對集中處罰權試點工作的通知》(國發(fā)辦[2000]63號)，第一次以國家規(guī)范性文件的形式，明確規(guī)定了相對集中行政處罰權的內(nèi)容，該文件的下發(fā)后，試點工作進入規(guī)范化階段。2002年，以《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發(fā)辦[2002]17號)為標志，城市綜合執(zhí)法進入推廣階段。[12]由此，全國大部分城市都成立了新的城市管理局和城市管理執(zhí)法局，統(tǒng)一行使市容環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、綠化、市政、環(huán)保、工商、公安交通等七個方面的全部或部分行政處罰權。

說到底，成立城市管理執(zhí)法局的初衷是要讓其承擔其它行政機關不想做和不需要做的事情。所謂“不想做”就是工商、環(huán)保、公安等部門本身有核心的主營業(yè)務需要去做，不想惹出更多的麻煩。所謂“不需要做”是因為法規(guī)沒有規(guī)定的職能，也就是說超出部門職責之外的事情就沒有必要去做。因此，即使在城市管理部門都可以去做對付攤販這件事情時，出于多一事不如少一事以及體制內(nèi)部可以討價還價的回旋余地，最終行政當局只能通過新成立所謂城市管理執(zhí)法局并逐漸由城市綜合管理執(zhí)法隊伍來承擔，從而獲得新的行政執(zhí)法權力?！澳銈兌疾桓傻氖挛襾砀?，我來干你們都不愿干的事，你們就不要干涉我的事情”，這種權力來源實質(zhì)是機構職能的溢出，帶來基層官僚行政自由裁量權本身業(yè)已存在并不斷被濫用的負面社會效應。

具體情形是：工商、環(huán)保、衛(wèi)生等職能部門甚至街道辦事處都將事務壓到一線執(zhí)法城管隊員身上，瑣碎的、新出現(xiàn)的、難管的都歸于城管，任務瑣碎繁重?！敖诸^官僚，往往面臨復雜的、無法標準化與程序化的工作環(huán)境，必須在實踐上實行自由裁量，為此，他們會發(fā)展出一套適合自身工作情景的策略行動，這些行動最終決定了行政受眾的福祉?！盵9]自然會造成城管過度使用自由裁量權、以法犯法等問題。具體原因是：(1)城管部門的權責不對等，責任大而力量?。?2)由于性質(zhì)上的原因，由原先的“綜合執(zhí)法”變?yōu)椤俺袚?、工商等部門不易執(zhí)行的職能”；(3)在職責上，承擔了相關部門的職責，與別的部門交叉；(4)城管執(zhí)法缺乏合法性；(5)存在大量“工作穩(wěn)定性不高”、“流動性大”的協(xié)管員，且整體素質(zhì)不高。[13]

(二)城管執(zhí)法：游擊式運動風格。

城管游擊式運動執(zhí)法表現(xiàn)為“靈活性”、“隱秘”、“善變”、“迅速”、及“隨機應變”等風格。這種風格本質(zhì)上具有獨斷專行、投機取巧的特點，并且沒有問責制度的制約，造成的結果是“上級對下級的監(jiān)管粗略且不連貫，下級如果不執(zhí)行上級指令，也不會受到相應的懲處?！盵14]同時還存在如“政治問責缺失、行政過度干預以及分配不當導致的地區(qū)和社會群體之間的緊張關系”等根本缺陷。從中央和地方關系方面看，“為了使中央領導層的靈活性得到最大化，……造成的結果是地方政府從中央所得到的支持不穩(wěn)定以及不連貫，從而只有依靠自己想辦法?！盵15]22

城管游擊式運動執(zhí)法風格表現(xiàn)出日常活動慣例性、突發(fā)情境權變性和策略采取相機性三大特點。訪談表明，在多數(shù)情況下，在城管與攤販的互動中，暫扣物品、交罰款等例行執(zhí)法較為常見，但同時也采用一些“疏”和“寬”的中庸做法，給予攤販在城市里的生存空間。若因某種原因促使城管一定對“受眾”采取某種行動，攤販則會與城管“捉迷藏”。即使城管采取“堵”和“嚴”的策略，這種方式也是基于避免城市因攤販過多而造成的城市公共空間“超載”而產(chǎn)生。對我國城市攤販監(jiān)管，有人將其總結為一種“模糊性治理”，[16]這種治理風格產(chǎn)生的原因是由于制度條件的缺失，例如組織資源不足等。

城管游擊式運動執(zhí)法風格的制度根源是中國行政系統(tǒng)自上而下的“非對稱性分權”，來源于政府管理中所實行的“政策性集權”和“事務性分權”這種分權不徹底的制度安排和權力結構。前者是審批權、許可創(chuàng)設權等政策制定權的集權化；后者是中央政府通過體制(譬如分權化的城管體制)和政策(譬如不頒布全國性攤販監(jiān)管法律法規(guī)等)等途徑賦予地方相當?shù)闹卫砜臻g上的自主性和治理方式上的裁量權。這種自主治理空間和彈性治理方式使城市政府對城管社會監(jiān)管權力缺乏再監(jiān)管的能力。所以全世界對于行政自由裁量權的處理都沒有包治的良方。再加上中國行構存在編內(nèi)和編外兩種人員的情形，更進一步增加了對城管裁量權的監(jiān)控、督察和管理。

五、優(yōu)化城管與攤販互動關系的路徑探析

基于對城管與攤販互動機理和微觀行為的認知，特別是從二者游擊式互動過程的精確定位、全面描述和深刻解讀出發(fā)，按照中共十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，構建和諧的城管攤販關系，必須回到新發(fā)展理念。以理念引領改變，以變革推動發(fā)展，將破解城管與攤販矛盾作為實踐場域，將和諧社會關系的構建作為基本目標，進一步形成共識，推進改革，優(yōu)化治理，樹立典型，形成標準，從而為解決其它類似城市問題提供借鑒。

一是樹立城市管理工作的人本主義意識?！疤煜麓笫拢刈饔谝?；天下難事，必作于細?！闭^細節(jié)決定成敗，耐心決定高下。城市管理工作事無巨細，紛繁復雜，流動攤販具有弱勢性較高、本土性高、負外部性高的“三高”特點，任何失當甚至暴力的執(zhí)法行為都會帶來脆弱的心理打擊。不管是城管執(zhí)法部門還是其它城市管理部門，在面對流動攤販群體和別的弱勢群體時，需要更多的耐心包容和細心服務，彰顯人性光輝。為社會達爾文主義披上人性之光，用人性的光輝幫助弱者，透射社會希望，筑牢安全底線，讓強者不再奴弱，讓社會自然和諧。

二是堅持對攤販無序擺攤和城管自主裁量采取源頭治理。攤販擺攤尤其是無序擺攤有礙市容市貌，也影響到居民生活和出行，該抓該罰該打；城管執(zhí)法往往不問是非，過度使用權力，應該抗議反對。如果這樣簡單的看問題，絲毫無助于問題的解決反而加劇矛盾。只有從源頭上考證攤販群體的來源，思考攤販求生存或求致富的心理，才能在過程上產(chǎn)生精細化管理思維，從而推動多元解決方案的產(chǎn)生。對城管自主裁量權過度使用和被反復濫用，也要從中央和地方關系出發(fā)，特別是從地方政府治理行為模式中來科學、理性和冷靜的審視，才不至于得出“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”甚至盲目的產(chǎn)生“畢其功于一役”的歪點子、餿主意。

三是建立城管執(zhí)法體制的權力清單、負面清單和責任清單制度。李克強總理講過，中國全面深化改革未有窮期，政府應帶頭自我革命，開弓沒有回頭箭。城管執(zhí)法自由裁量權過大以及無約束作為長期影響政社和諧以及帶來深層次官民矛盾的根源，急需建立“法無授權不可為”的權力清單、“法無禁止皆可為”的負面清單和“法定責任必須為”的責任清單制度。三大清單制度建設是約束城管執(zhí)法行為的“先手棋”，是構建和諧政社關系的“連環(huán)炮”。破解城管和攤販沖突難題、建立二者良性互動和諧機制，必須對政府權力進行限制，對自身責任進行界定，對社會效應進行評估，只有從權力規(guī)制入手，才能消解社會沖突，重建社會信任。

四是加快推動智慧城市建設以形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的城市管理能力。采取手段解決問題可以促進發(fā)展，采取優(yōu)良手段解決問題可以促進更好更快的發(fā)展。按照《國務院關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》，加快推動智慧城市建設是當前和今后一個時期城市治理的重要工作。“互聯(lián)網(wǎng)+”的網(wǎng)絡化、智能化、服務化、協(xié)同化，最終形成的是“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系和新經(jīng)濟形態(tài)，將成為經(jīng)濟社會創(chuàng)新發(fā)展的重要驅(qū)動力量。以城管為代表的基層官僚和以攤販為典型的治理問題是現(xiàn)代化城市的共同難題，利用智慧城市建設中的互聯(lián)網(wǎng)技術，可以提升現(xiàn)代化和人性化相結合的城市管理能力，為克服和破解這一城市治理難題找到了出路。

總之，在全面深化改革的目標引領下，我們還要繼續(xù)深入推動城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化建設，這是兩個百年中國夢的實現(xiàn)根基。牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，就是要尊重城市發(fā)展規(guī)律，坦然面對城市發(fā)展過程中所發(fā)生的和可能發(fā)生的客觀現(xiàn)象，統(tǒng)籌好因應城市發(fā)展需求而帶來的城市管理難題，著力提升以城市管理現(xiàn)代化為指向、以理順體制機制為途徑的城市管理綜合執(zhí)法能力，將現(xiàn)代化剛性要求和服務化彈性需求相結合，構建權責明晰、服務為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，推動城市管理邁向城市治理，實現(xiàn)城市讓生活更美好?！?/p>

注釋：

①摘自訪談記錄：城管YCH20151203(09:20)。

②摘自訪談記錄：城管LS20151205(10:30)。

③摘自訪談記錄：城管LZD20151205(15:30)。

④摘自訪談記錄：攤販WLJ20151208(15:20)。

⑤摘自訪談記錄：攤販WSM20150807(09:40)。

⑥摘自訪談記錄：攤販WHB20151206(10:20)。

⑦摘自訪談記錄：城管WHB20150808(10:40)。

⑧摘自訪談記錄：城管WJ20150812(15:30)。

⑨摘自訪談記錄：攤販LYM20151206(16:00)。

⑩摘自訪談記錄：攤販XM20150815(10：20)。

[1]四川城管圍毆小販，手持木棍擊打躺在地上男子[EB/OL].http://www.sc.xinhuanet.com/content/2015-04/10/c_1114925659.htm.

[2]云南城管與小販起沖突遭千名學生圍攻致2名城管員受傷[EB/OL].http://www.takefoto.cn/viewnews-369805.html.

[3]大連商販持刀捅執(zhí)法人員致1死1傷[EB/OL].http://society.people.com.cn/n/2015/0520/c1008-27027183.html.

[4]湖北四城管執(zhí)法遭攤販親屬駕車撞傷，肇事者被拘[EB/OL].http://society.huanqiu.com/shrd/2015-07/7000994.html.

[5]韓志明.街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析[J].武漢大學學報(哲學社會科學版)，2010，(4).

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[7]何兵.城管追逐與攤販抵抗：攤販管理中的利益沖突與法律調(diào)整[J].中國法學,2008,(5).

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[11]江凌，張水海.相對處罰權制度：發(fā)展歷程、實施情況與基本經(jīng)驗——城管執(zhí)法體制改革32年回顧[J].行政法學研究,2008,(4).

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[13]呂德文.剩余部門:理解城管工作的一個視角[J].云南行政學院學報,2016,(1).

[14][德]韓博天，[美]裴宜理.中國如何處理不確定性：游擊式政策與適應性治理[J].閻小俊，石磊譯.比較，2012,(6).

[15]Sebastian Heilmann, Elizabeth J. Perry. Embracing Uncertainty：Guerrilla Policy Style and Adaptive Governance in China[A].In Sebastian Heilmann, Elizabeth J. Perry.Mao’s Invisible Hand：Political Foundations of Adaptive Governance in China[M].Cambridge.MA: Harvard University Press，2011.

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(責任編輯：溫松)

本文系2015年國家社科基金青年項目《環(huán)境抗爭引發(fā)非常規(guī)政策變遷的生成機理及優(yōu)化策略研究》(編號：15CZZ034)、2015年貴州大學文科重點學科及特色學科重大科研項目《地方治理中的學習型政策變遷范式研究》(編號：GDZT201505)和2016年度貴州省教育廳高等學校人文社會科學研究碩士點項目《地方治理現(xiàn)代化視角下城市鄰避抗爭研究》(編號：2016ssd02)的階段性研究成果之一。

D669.3

A

1003-7462(2017)01-0123-08

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.01.017