高玉平

（遼寧大學 哲學與公共管理學院，沈陽 110036）

【政治學研究】

佩蒂特行政價值觀研究
——兼論論辯式民主

高玉平

（遼寧大學 哲學與公共管理學院，沈陽 110036）

西方行政學的發(fā)展經(jīng)歷了一個去除政治價值，又主張回歸政治價值的過程。佩蒂特提出的無支配自由之民主觀就是主張行政學回歸政治價值的一個深刻的理論論證。他的論辯式民主觀并不是代議制民主的替代物，而是適應(yīng)于具體公共權(quán)力部門治理模式的微觀民主。論辯式民主不能脫離成熟的公民文化底蘊而獨立存在，需要在公民性得到充分建設(shè)的社會系統(tǒng)中才能充分發(fā)揮其功能，達到彰顯其所提出的無支配自由的政治價值的目的。

無支配自由；論辯式民主；政治價值；微觀民主；公民性

當代共和主義思想家菲利普·佩蒂特提出了“無支配自由”和“論辯式民主”的政治學概念，在東西方學術(shù)界產(chǎn)生了一定的影響。深入解析他的無支配自由之民主觀發(fā)現(xiàn)其探討的民主制度并非宏觀意義上的國家制度，而是微觀領(lǐng)域的行政民主。這是西方行政學界“行政”從“政治”脫離之后，主張行政應(yīng)向政治價值回歸的另一種深刻的理論論證。

一、政治與行政的分與合

現(xiàn)代資本主義制度建立之初，并沒有一門獨立的行政學學科，行政學等同于政治學，二者是合而為一的。行政學無外乎民主、法制、制衡分權(quán)、自由、平等這些支撐資本主義制度的基本價值。1887年美國學者（總統(tǒng)）威爾遜發(fā)表了開創(chuàng)性的文章——《行政學研究》一文，主張“政治”與“行政”分離，開始將行政科學作為一門獨立的學科加以研究。至此，行政學自立門戶，逐漸發(fā)展成為具有一套獨立的概念和理論體系的學科。雖然，行政學歷經(jīng)了多次理論模型的更迭，但不論是哪種理論模型它們都有一個共同特點，即行政學應(yīng)當脫離政治，保持價值中立。從官僚主義的科層制到改造政府的管理主義浪潮，行政科學一直堅持著價值中立的原則，對政治現(xiàn)象進行實證研究，廣泛采用現(xiàn)代科學的研究成果和理論方法，如系統(tǒng)論、信息論、控制論、行為科學、數(shù)理分析等。其中，管理主義的理論模型把價值中立這一原則推向了極致。

在改造政府的思潮中，肇始者們把企業(yè)家精神引入政府，對發(fā)達國家的行政實踐產(chǎn)生了深遠的影響。管理主義的特征包括：契約主義、民營化、效率優(yōu)先、競爭機制等。雖然，從管理主義的興起至今，管理主義內(nèi)部發(fā)生了若干的變化，例如從簡單的契約外包制發(fā)展到新管理主義的短期合同制。但是，始終擺脫不掉管理主義的弊端。雖然在一定程度上，解決傳統(tǒng)官僚制的一些問題，但過分強調(diào)效率、效益、效應(yīng)等功利主義的原則暴露出其價值上的危機。

從20世紀70年代開始，一種把公民、共和精神引入行政學的新行政學思潮成為行政學史上的一個特色鮮明的事件。這一理論思潮主張行政學應(yīng)該破除價值中立的原則立場，行政學重新思考公平、公民精神、參與等效率之外的行政倫理價值。這一趨勢打破“政治”與“行政”二分法，使行政科學回歸到政治價值的強大理論體系。

新行政學派代表弗雷德里克森首次把“社會公平”的價值引入公共行政，對建立在邏輯實證主義基礎(chǔ)上的公共行政進行了批判。他所積極主張的新公共行政應(yīng)拋棄傳統(tǒng)公共行政的“政治—行政”二分法，認為“公共管理者并非是中立的，公共管理者既要信奉并致力于實現(xiàn)良好的管理的價值，也要信奉和致力于實現(xiàn)社會公平的價值。公共行政被視為一種民主國家的治理過程，而不僅僅是一種管理過程”［1］。“管理”與“治理”的最大區(qū)別在于：管理主義強調(diào)在公共部門的行動中采用私營部門的管理模式和價值理念，使用契約外包、顧客導向、市場競爭等手段，達到提高效益、效能，降低成本的目的。管理主義的政府模式在一定程度上取得了預(yù)期的效果，并受到西方國家行政官員的青睞。但是，其奉行的工具主義合理性的價值觀忽視了行政行為中一個重要因素，即人的因素。例如，有時為了盲目的增加效益、效能，而損害到部分群體的利益。相反，治理的理論模式把公民的因素納入到政府行為的考量中來。治理理論認為，政府的行動不單是技術(shù)與方法的工具理性的思維，政府行動意義的判定應(yīng)訴諸其服務(wù)的終極對象——公民。故而，“應(yīng)當承認政府在國家治理過程中的正當性，避免過度強調(diào)市場，造成‘空洞化的國家’，應(yīng)當關(guān)注公共性，避免公共精神喪失，應(yīng)從政府與社會、公共部門與私人部門、政府與公民的互動中體現(xiàn)公共行政方式”［1］。此后，新公共服務(wù)理論、公民參與治理等理論先后問世，使“平等”等政治價值成為行政學關(guān)注的重要話題。

佩蒂特在《共和主義——一種關(guān)于自由和政府的理論》 中，闡述了“無支配自由”的政治自由觀。他把共和主義看作是“a theory of freedom and government”。 其中， “government” 有“ 政府”“統(tǒng)治”和“治理”的意思。 在這本書中，佩蒂特指出立法、行政和司法各權(quán)力部門都應(yīng)該貫徹無支配自由的價值。 所以，“government”在此更可理解為“統(tǒng)治”和“治理”的意思。 而不是單指行使行政權(quán)力的“政府”部門。 佩蒂特意在說明，在任何權(quán)威部門的公共決策過程中，都應(yīng)當摒棄對大眾行使專斷權(quán)力而帶來的危害。 國家和政府以增進“無支配自由”的價值為目標。任何公共部門都應(yīng)貫徹“無支配自由”這一政治價值，因為只有以正確政治價值規(guī)定的公共決策才是好的公共權(quán)力運營的模式。

二、無支配自由

佩蒂特從資本主義最基本的政治概念著手，重新詮釋政治自由內(nèi)涵，與以往的政治自由相區(qū)別，稱之為第三種政治自由——無支配之自由。所謂第三種自由，是在柏林的二分法基礎(chǔ)上提出的。柏林認為，在西方政治思想史上，對政治自由的理解可分為兩種，“積極自由”與“消極自由”，這就是政治自由二分法。

“消極自由”簡單來講，這種自由側(cè)重于探討對當事人的意向行為的外在約束和干涉，以及當事人根據(jù)其愿望和偏好、欲望而作出的選擇。“消極自由”強調(diào)個人的行動自由不受外在干預(yù)的界限是什么。

“積極自由”根源于個體成為他自己的主人的愿望，側(cè)重于探討行為的內(nèi)在約束。以“積極自由”為最終價值的政治制度將維護公民的政治主權(quán)，強調(diào)公民參與到國家政治管理中的政治參與權(quán)。

自由二分法曾受到一些理論批判，但是也成為許多思想家探討政治理論的既成前提。對柏林自由二分法的批判可分為兩種，一種是邏輯語義學角度的，另一種是內(nèi)涵角度的。面對批判，柏林慎重的指出，他關(guān)心的是自由的兩種主要觀念在觀念史上的重要性，兩種自由概念并不互相抵觸。兩種自由概念各代表一種政治價值觀，根源于不同的道德承諾。而且這兩種價值體系具有不可通約性，在這個意義上說，“消極自由”與“積極自由”的劃分是成立的。所以筆者認為這兩種批判，都不足以影響其政治學這個領(lǐng)域范圍內(nèi)的使用和說明問題。

隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展和網(wǎng)民數(shù)量的劇增，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的用戶信息行為受到學術(shù)界的廣泛關(guān)注。雖然當前國內(nèi)涌現(xiàn)出較多網(wǎng)絡(luò)信息行為領(lǐng)域的研究成果，但是定量的研究較少。因此本文利用文獻計量、社會網(wǎng)絡(luò)分析、多維尺度分析等方法，對我國網(wǎng)絡(luò)信息行為領(lǐng)域的文獻進行定量分析，為該領(lǐng)域的相關(guān)研究提供參考借鑒。

佩蒂特認為這第三種自由不同與前兩種自由的概念?！盁o支配自由”旨在強調(diào)人們在行為過程中若是自由的，他們必須成為自己的主人；退一步說，它至少要求他們不能屈從與其他任何人的控制［2］。

首先與“積極自由”相比，二者的共同點是自我成為行動的主人，實現(xiàn)個人意志的自由。“無支配自由”則強調(diào)擺脫“他者”的任意操控，而不受之奴役。 二者不同之處在于：積極自由對自我的控制主要是指對自我的意志的操控。

其次，佩蒂特并不排斥經(jīng)驗自我的選擇權(quán)利，在這個意義上來說，“無支配自由”與無干涉之“消極自由” 并不是完全對立的。他認為，自由主義的“消極自由”價值觀并不是政治自由的最根本的要義所在。因為，作為人類行為的兩種制約因素，“支配”引起的罪惡比“干涉”本身帶來的罪惡更多。因此，強調(diào)“無支配”比強調(diào)“無干涉”具有人類學的意義。

“消極自由”是自由主義的價值訴求，自由主義認為公共權(quán)力以盡可能少的干涉私人生活私域為鵠地。在私人領(lǐng)域，市場機制作為一切合法性的來源。實現(xiàn)消極自由的最好的政治制度就是代議制民主制度，表現(xiàn)為代議制民主與資本主義市場經(jīng)濟的結(jié)合，又被成為權(quán)力——經(jīng)濟的公共權(quán)力模式。

佩蒂特政治自由沒有批判現(xiàn)代資本主義根本制度，意在對資本主義政治制度價值的完善。與弗雷德里克森等行政學派相同之處在于，他對自由主義“消極自由”作為主導政治價值的制度的批判態(tài)度。自由主義歸根結(jié)底是個人主義。個體是道德價值判斷的終極標準。作為一種政府和社會生活的哲學，自由主義既認為個人的利益是至高無上的，也認為完善地追求這些利益的方法是重要的。利益最大化的功利主義價值標準導致平等政治價值的喪失。

佩蒂特以“無支配自由”及與之相應(yīng)的“論辯式民主”來維持資本主義社會平等的政治價值。這是一種微觀的民主。所謂微觀，即不屬于根本政治制度范疇，是在具體公共權(quán)力部門采取的管理模式。需要強調(diào)的是佩蒂特并不主張廢止如今世界上普泛采用的代議制民主政治，論辯式民主并不是代議制民主的替代方案。論辯式民主的特征在于它是一種微觀的民主。

三、論辯式民主

現(xiàn)代資本主義國家普遍采取代議制民主模式。在這種政治制度下，公民選舉官員來作出政治決策、制定法律以及實施各項有關(guān)公共利益的計劃。民主制度僅表現(xiàn)在政府人員的普遍選舉，或者至少是議會成員的普遍選舉。此種權(quán)力—經(jīng)濟的制度運作模式有兩個主要弊端，一方面，代議制民主使自利、個人主義、消費主義的確在我們的社會到處泛濫?！肮膭顦O端的個人主義，反對公共精神，主張相互對立的自我利益集團之間的競爭，他們極力反對公共利益意識，認為人類完全是以自我利益為取向的［3］22?！?/p>

另一方面，代議制民主制度下的自由裁量權(quán)的任意專斷性。民選官員直接代表公眾，他們對公共問題的看法持有最合法的發(fā)言權(quán)。通常權(quán)力部門必須始終按照法律行事。但是“沒有法律可以如此完備以至于適用于可能出現(xiàn)的一切案件”［3］204。因此，法律也允許他們在其建立的程序界限之內(nèi)行使一定程度的自由裁量權(quán)。“立法者對法律內(nèi)容擁有自由裁量權(quán)，而法律的解釋懸而未決的本質(zhì)則意味著執(zhí)行者和法官在執(zhí)行和運用這些法律時必將擁有大量的自由裁量權(quán)?！保?］204當各種各樣的決策權(quán)保留在了立法者、行政官員和法官這些公共權(quán)威的手中時，自由裁量權(quán)就成為專斷權(quán)力產(chǎn)生的根源。

當代的政治思想家提出協(xié)商民主的概念，實際上是一種參與式民主。佩蒂特的“論辯式民主”就是參與式民主的一種?！罢撧q式民主”的目的在于：一旦公共決策侵犯了某些人的利益或觀念，這些利益或觀念應(yīng)當有渠道得到維護。即所有利益相關(guān)者和有話語權(quán)者都能以合法的渠道參與到公共決策的環(huán)節(jié)中去。

佩蒂特反對直接民主的民主模式，即公民通過直接的政治參與來管理國家。這種民眾政府的民主形式被稱為高度的公民權(quán)。佩蒂特把這種民主形式稱為民粹主義的形式。

如果代議制民主和直接民主與國家的政權(quán)相關(guān)，那么微觀民主則與國家的治理相關(guān)。論辯的民主或?qū)υ挼拿裰骰顝V泛的被應(yīng)用在政府的地區(qū)的治理當中，表現(xiàn)為一種公民的回應(yīng)性。論辯民主是以公民對話、協(xié)商的形式實現(xiàn)的。在佩蒂特看來，民主不僅僅必須是協(xié)商的，而且還必須是包容的，訴諸公共責任。

在民主監(jiān)督中，公民需要有對共同體的忠誠以及利他主義的美德。與其它民主模式相同，微觀民主需要有社會文化底蘊做支持，而且是一種比較成熟的公民素質(zhì)的社會文化底蘊。

四、公民性的概念

斯金納與佩蒂特等新羅馬共和主義的共同點在于：都將理論興致轉(zhuǎn)向在文藝復(fù)興時期的意大利。馬基雅維利是這個時期的杰出代表。他的政治學思想沒有道德哲學作為價值依據(jù)，被視為開啟了政治現(xiàn)實主義的傳統(tǒng)。在馬基雅維利看來，“若一個國家的是自由的，則這個國家的主權(quán)必定不受外族的侵犯；若一個社會是自由的，則公民不對任何權(quán)貴階層具有依附和被奴役的關(guān)系”［4］120。 如何保證公民的自由，馬基雅維利指出：“公民應(yīng)積極參與政治生活，杜絕奴役與依附；公民遵守法律，杜絕腐化與墮落”［4］123。 這兩點成為新羅馬共和主義思想家的理論資源。

參與式民主理論是行政學、政治學受到青睞的民主理論?！皡⑴c式國家”的治理模式，最終要歸結(jié)到公民的理論的研討上來。本·巴伯等人認為，“公民信任度的下降，缺乏公共的對話，一致性集體行動的弱化，都表明公民資本已經(jīng)普遍喪失。這些知識分子和輿論的領(lǐng)導者認為，有必要重新對公民資本進行投資，這意味著學校要加強有關(guān)公民資格和公民精神的教育：要強加公民的參與，使公民能夠參與政策的制定，尤其在地方政府一級更要如此；個人和群體要重新承擔起政治的責任［3］24。”

佩蒂特提出公民性的概念，并對其進行了規(guī)定，佩蒂特認為公民德性表現(xiàn)在三個方面。首先，公民對法律的服從。法律規(guī)范對行為具有強制的約束力。法律的強制性在于它可以借助國家機器得以實現(xiàn)。由于，法律具有了強制的約束力，很多人忽視了它與公民德性的關(guān)系。 契約論者認為，國家的誕生是為了維護個體的生存而讓渡權(quán)利的結(jié)果，法律的目的是維護公民的權(quán)利。法律是出于利益需求產(chǎn)生的。對法律的服從也是出于利益的目的。把法律的約束力看作是外在的壓力，遵守法律是為了逃避法律的制裁。佩蒂特認為，這不是法律的目的。他認為，人們對法律規(guī)范的服從應(yīng)該不是出于外在的壓力，即對制裁的恐懼，而是出于內(nèi)心深處的自愿原則，是出于對法律在程序上公正性的由衷尊重。

其次，公民德性的重要性來源于對群體的忠誠和歸屬感。公民若參與行政事務(wù)，必然面臨個人利益與他人利益以及與整體利益的矛盾沖突。新羅馬共和主義雖然不反對公民對自我權(quán)利的維護，但是若因維護自我利益，而損壞他人或社會整體利益則生腐朽墮落。因此民主和公民美德是一對共生的概念。因此，只有以美德原則來規(guī)范公民生活，才能有效防止這種墮落，長久享有自由。當公民的私利與共同體利益發(fā)生沖突時，應(yīng)放棄個人的利益。公民美德在于具有公共責任。

最后，公民德性體現(xiàn)為一種警惕的品性，是對權(quán)力腐敗的一種警惕之心。公民德性表現(xiàn)為公民的監(jiān)督作用。馬基雅維利主張公民參與政治生活，是用來防范寡頭與僭主等特權(quán)階層的專斷權(quán)力。對于參與式民主來說，公民的作用表現(xiàn)在對行政執(zhí)行者專斷權(quán)力產(chǎn)生的防御。這種公民德性是落實在監(jiān)管權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)的一種能力。這種防止權(quán)力濫用而產(chǎn)生腐敗的警惕之公民德性是實現(xiàn)無支配自由的重要途徑。

結(jié) 語

佩蒂特的“無支配自由”的概念是在理論上和政治價值上的創(chuàng)新，“論辯式民主觀”則是實現(xiàn)“無支配自由”在政治制度構(gòu)想。但是，單純的制度構(gòu)想是不夠的，因為民主制度不能脫離公民文化的土壤。所以，若要發(fā)揮民主制度的功能，就必須培育深厚的公民文化基礎(chǔ)作后盾，否則單純的制度建構(gòu)很難使應(yīng)然的政治價值得以實現(xiàn)。目前，政治學界、行政學界對“參與式民主”有所偏愛，不容忽視的是所有“參與式民主”都應(yīng)以成熟的公民文化社會做前提。成熟的公民文化包括自律、包容、公共責任感等內(nèi)容，這些公民資本是比金錢資本更有意義的社會資源，需要在民族文化的積淀中形成。從上層建筑發(fā)起的積極引導，經(jīng)過數(shù)代人的努力，會更好更快的促進公民社會文化的培育。所以，對公民資本的生產(chǎn)是政府工作內(nèi)容中不可忽視的內(nèi)容。

［1］馬翠軍.當代西方公共行政變革的基本趨勢 ［J］.湖北社會科學，2008（4）：42-44.

［2］佩蒂特.共和主義——一種關(guān)于自由與政府的理論 ［M］.劉訓練，譯.南京：江蘇人民出版社，2009：28.

［3］弗雷德里克森.公共行政的精神 ［M］.北京：中國人民大學出版社，2003．

［4］應(yīng)奇，劉訓練.第三種自由 ［M］.北京：東方出版社，2006．

Pettit’s Administrative Values Viewpoint:Also on Contestable Democracy Summary

GAO Yu-ping
（ College of Philosophy and Public Administration， Liaoning University， Shenyang 110036， China）

The development of western public administration science has gone through a process of removing political value and advocating the return of political value.Pettit's view of democracy of non-domination freedom is a deep theoretical proof that administrative science should return to political value.His contestable democracy is not an alternative to representative democracy,but a micro democracy adapted to the local governance sectors.Contestable democracy can not be divorced from the mature citizen culture and independently exists.Its function can be fully exerted in a social system with well-built citizenship,by which the proposed political value with non-domination freedom be highlighted.

freedom as non-domination； contestable democracy； political value； microlevel democracy；citizenship

D091

A

1672-8572（2017）06-0087-05

10.14168/j.issn.1672-8572.2017.06.12

2017-10-12

遼寧省教育廳人文社會科學重點研究基地專項目（ZJ2014001）

高玉平（1973—），女，遼寧營口人，博士，副教授，研究方向:政治學。

（責任編輯：游媛媛）