〔摘要〕 在民主理論上，共識(shí)民主是多數(shù)決民主的一種替代模式。在中國(guó)，實(shí)現(xiàn)共識(shí)民主的制度基礎(chǔ)是民主集中制，而協(xié)商民主則是實(shí)現(xiàn)共識(shí)民主的主要形式。案例研究發(fā)現(xiàn)，共識(shí)民主模式貫穿于中央政府決策、部門(mén)決策和地方政府決策之中；其中，中央決策屬于制度化協(xié)商型共識(shí)民主，主管部門(mén)的決策模式很復(fù)雜但包含著市場(chǎng)壓力型共識(shí)，直接與民眾打交道的地方政府則可能在抗?fàn)帀毫ο逻_(dá)成談判性共識(shí)。共識(shí)民主的不同類型決定了共識(shí)民主模式具有不同的層次性。只有實(shí)現(xiàn)共識(shí)民主模式的決策，才能使社會(huì)矛盾最小化并最大限度地減少權(quán)力尋租，因此迫切需要建立更科學(xué)的對(duì)主管部門(mén)的權(quán)力約束機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕 共識(shí)民主；制度化協(xié)商共識(shí)；市場(chǎng)化壓力型共識(shí)；談判型共識(shí)；民主集中制

〔中圖分類號(hào)〕D081 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2017）02-0039-11

只有理解政策過(guò)程，才能真正認(rèn)識(shí)一個(gè)國(guó)家的政體性質(zhì)。一位美國(guó)政治學(xué)家這樣說(shuō)，美國(guó)政治的實(shí)質(zhì)是兩次大選之間在政策過(guò)程中利益集團(tuán)的互動(dòng)，這是說(shuō)美國(guó)的情況，其實(shí)也是政治的一般規(guī)律。路線確定之后（或新的一屆政府組成之后），政策制定就成為最大的政治，政治議程設(shè)置的方式就成為觀察一個(gè)國(guó)家政治民主程度的一個(gè)重要指標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái)，人們接受的都是經(jīng)過(guò)美國(guó)改造后的民主觀，即選舉式民主或者說(shuō)多數(shù)決民主，以有無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性選舉來(lái)判定一個(gè)國(guó)家是民主或者非民主性質(zhì)。選舉式民主的締造者熊彼特曾經(jīng)這樣說(shuō)，多數(shù)決不適宜立法、決策過(guò)程，選舉之后，人民的使命就算完成，至于被選舉出來(lái)的政治家如何決策，政府和議會(huì)如何互動(dòng)，都不是民主政治的范疇?！?〕薩托利跟進(jìn)道：“選舉不是指定政策，選舉只決定由誰(shuí)來(lái)制定政策。選舉不能解決爭(zhēng)端，它只能決定由誰(shuí)來(lái)決定解決爭(zhēng)端。”〔2〕然而，在美國(guó)的決策-立法過(guò)程中，多數(shù)決民主已經(jīng)無(wú)處不在，結(jié)果就是否決型政治：達(dá)不到多數(shù)，法案就通不過(guò)；而新一屆國(guó)會(huì)也可能通過(guò)多數(shù)決民主而否定此前的法案。這種“否決型政體”在沒(méi)有外敵威脅的后冷戰(zhàn)時(shí)期更加明顯，比如，美國(guó)槍支泛濫而得不到控制同樣是因?yàn)樽h會(huì)投票不能滿足憲法規(guī)定的2/3多數(shù)原則；英國(guó)的脫歐公投則是濫用多數(shù)決原則，公投是多數(shù)決民主的極端形式。而且就連多數(shù)決民主在選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人的功能上也出了大問(wèn)題，比如2016年特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)，讓過(guò)半數(shù)美國(guó)人焦慮萬(wàn)分。如果多數(shù)決民主在發(fā)源地的“本土”（西方國(guó)家）都出了問(wèn)題，更別說(shuō)在民主的被輸出國(guó)，諸如“阿拉伯之春”導(dǎo)致的“阿拉伯之冬”、烏克蘭內(nèi)戰(zhàn)、2016年巴西亂象，等等。所有這些，都需要我們重新認(rèn)識(shí)那些被奉為經(jīng)典的理論和實(shí)踐。美國(guó)著名民主理論家英格爾哈特指出，多數(shù)決民主是一種最簡(jiǎn)單的民主形式，“幾乎可以在任何地方建立選舉民主，但如果民主不能扎根于使精英回應(yīng)人民的基礎(chǔ)之中，選舉民主基本上沒(méi)有意義?！薄?〕

必須尋求新的民主模式。我們發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是中國(guó)全面深化改革這樣關(guān)乎全局的政策議程，還是行業(yè)性政策比如網(wǎng)約車(chē)問(wèn)題，以及關(guān)系到百姓切身利益的各種工程項(xiàng)目比如PX化工項(xiàng)目的修建，都有官民互動(dòng)，是官民共識(shí)的結(jié)果，更別說(shuō)已經(jīng)制度化的、局限于低層次決策的諸如各種“民主懇談會(huì)”“社區(qū)議事會(huì)”。由此可以說(shuō)，中國(guó)的政策過(guò)程追求的是一種共識(shí)民主。需要指出的是，說(shuō)中國(guó)決策過(guò)程中有共識(shí)民主，并不意味著不存在其他決策形式，并非所有的政策過(guò)程都可以納入這種“共識(shí)”范疇，比如現(xiàn)實(shí)中存在的被利益集團(tuán)綁架的政策議程；同時(shí)，也不否定其他一些國(guó)家或國(guó)際機(jī)構(gòu)在決策過(guò)程中的共識(shí)民主。

一、作為多數(shù)決民主替代模式的共識(shí)民主

上個(gè)世紀(jì)六七十年代，西方國(guó)家尤其是美國(guó)陷入政治危機(jī)之中，黑人革命的民權(quán)運(yùn)動(dòng)、反越戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)以及越戰(zhàn)之后有組織的利益集團(tuán)的幾何級(jí)數(shù)的暴增，都使得美國(guó)政治運(yùn)轉(zhuǎn)困難重重。在這種背景下，美國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)界出現(xiàn)了反思運(yùn)動(dòng)，羅爾斯的《正義論》、達(dá)爾的《多元民主的困境》以及亨廷頓等人的《民主的危機(jī)》，以及上世紀(jì)80年代開(kāi)始出現(xiàn)的“審議民主”，都是反思既有政治制度的結(jié)果。在這一反思過(guò)程中，很多民主理論家提出了協(xié)商民主的“家族概念”，諸如“審議民主”“商談民主”“對(duì)話民主”，利普哈特則在上世紀(jì)80年代提出了“共識(shí)民主”。

美國(guó)政治學(xué)家利普哈特這樣描述其反思?xì)v程：過(guò)去堅(jiān)信多數(shù)決民主是民主的普遍模式，到20世紀(jì)80年代以后，“確信共識(shí)民主模式比多數(shù)民主模式更勝一籌。”〔4〕

利普哈特的反思精神與建構(gòu)能力值得國(guó)人借鑒。在中國(guó)，人們還在把多數(shù)決等同于民主的時(shí)候，多數(shù)決民主的弊端其實(shí)早已暴露無(wú)遺。西方理論界批評(píng)和反思得最多的就是多數(shù)決民主問(wèn)題，因而才有一個(gè)又一個(gè)區(qū)別于多數(shù)決民主形式的其他民主理論，比如參與式民主、審議民主和本文所講的共識(shí)民主。

共識(shí)民主模式是指，所設(shè)置的制度和法規(guī)旨在使人們廣泛地參與政治過(guò)程，并就政府推行的政策達(dá)成普遍的一致。根據(jù)利普哈特的研究，共識(shí)民主與多數(shù)決民主主要存在兩大區(qū)別。第一個(gè)區(qū)別是，多數(shù)決民主模式以多數(shù)決形式行使權(quán)力，而這個(gè)多數(shù)往往是相對(duì)多數(shù)而非絕對(duì)多數(shù)；而共識(shí)民主模式通過(guò)協(xié)商、對(duì)談等多種制度形式，來(lái)分享權(quán)力，達(dá)成共治。第二個(gè)區(qū)別是，多數(shù)決民主模式是排他的、競(jìng)爭(zhēng)性的和對(duì)抗性的，而共識(shí)民主模式則以包容、談判和妥協(xié)為特征。這樣，共識(shí)民主又可以被當(dāng)作是“談判民主”。參見(jiàn)〔美〕阿倫·利普哈特《民主的模式：36個(gè)國(guó)家的政府形式和政府績(jī)效》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，1-2頁(yè)。

當(dāng)然，共識(shí)民主并不是沒(méi)有文化基礎(chǔ)的，在利普哈特看來(lái)，“除非共識(shí)民主能夠得到一種尋求共識(shí)的政治文化的支持，否則它不可能扎下根來(lái)并茁壯成長(zhǎng)。”〔5〕

簡(jiǎn)言之，共識(shí)民主的要素有：包容性而非對(duì)抗性的文化基礎(chǔ)、全過(guò)程性而非一次性票決的政策過(guò)程、廣泛而非相對(duì)多數(shù)的參與者、政策過(guò)程的協(xié)商-協(xié)調(diào)-協(xié)作原則。就此而言，中國(guó)政治文化和政治實(shí)踐幾乎滿足了共識(shí)民主的所有要求和特征。

首先，文化基礎(chǔ)。協(xié)商基礎(chǔ)上的共識(shí)民主，似乎是為中國(guó)量身定制的一個(gè)概念。中國(guó)文化是一種典型的“和合”文化〔6〕，而傳統(tǒng)政治中的最大遺產(chǎn)就是協(xié)商政治?！?〕因此，我們講“少數(shù)服從多數(shù)”原則，絕對(duì)不同于西方國(guó)家的不妥協(xié)的多數(shù)決民主，而是協(xié)商之后的少數(shù)服從多數(shù)原則。和諧文化基礎(chǔ)上的協(xié)商政治傳統(tǒng)被共產(chǎn)黨人進(jìn)一步弘揚(yáng)。延安時(shí)期，毛澤東同志這樣說(shuō)：“國(guó)家各方面的關(guān)系都要協(xié)商?！薄拔覀冋男愿瘛歉嗣裆塘哭k事的……可以叫它是個(gè)商量政府”。周恩來(lái)同志也這樣說(shuō)過(guò)：“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論?！?

在新的歷史時(shí)期，對(duì)協(xié)商政治有了更全面的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為其不但是人民民主的精神所在，也是決策過(guò)程的關(guān)鍵所在?！对趹c祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》中，習(xí)近平總書(shū)記指出：“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦……我們要堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好……在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過(guò)程，就是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過(guò)程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)的過(guò)程，就是科學(xué)決策、民主決策的過(guò)程，就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過(guò)程。”

其次，全過(guò)程性?！皬娜罕娭衼?lái)，到群眾中去”的群眾路線，以及“民主基礎(chǔ)上的集中，集中指導(dǎo)下的民主”等經(jīng)典表述，其實(shí)就意味著決策過(guò)程中的民主性和民主程度。關(guān)于民主集中制和群眾路線的關(guān)系，毛澤東同志的經(jīng)典總結(jié)是，“沒(méi)有民主，不可能有正確的集中，因?yàn)榇蠹乙庖?jiàn)分歧，沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，集中制就建立不起來(lái)……沒(méi)有民主，就不可能正確地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。沒(méi)有民主，意見(jiàn)不是從群眾中來(lái)，就不能制定出好的路線、方針、政策和辦法。我們的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，就制定路線、方針、政策和辦法這一方面說(shuō)來(lái)，只是一個(gè)加工工廠?！薄?〕

中國(guó)的政策過(guò)程體現(xiàn)了全程式民主，而不是票決了事。正如習(xí)近平總書(shū)記在中南海與美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬漫步時(shí)漫談中國(guó)的治國(guó)理政思想，其中談到，民主不是一選了之，民主應(yīng)該體現(xiàn)在整個(gè)政治過(guò)程。《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》中，習(xí)近平總書(shū)記系統(tǒng)闡發(fā)了堪稱全程式民主思想：“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利?！?/p>

再次，決策過(guò)程中的協(xié)商、協(xié)調(diào)和協(xié)作。協(xié)商是說(shuō)如果一個(gè)決策內(nèi)容涉及很多部門(mén)，每一個(gè)部門(mén)又有很多層級(jí)，比如說(shuō)中國(guó)醫(yī)改涉及差不多20個(gè)部委，部委里邊不一定都是部長(zhǎng)跟其他部長(zhǎng)評(píng)判，很可能是底下的一個(gè)什么司、一個(gè)處先進(jìn)行討論、商量，這種就是協(xié)商的方式。

協(xié)調(diào)是指由專門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)協(xié)調(diào)若干職能部門(mén)。領(lǐng)導(dǎo)小組制度是中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)有的制度安排，從新中國(guó)成立到今天一直都有為協(xié)調(diào)若干部門(mén)而設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在主管部門(mén)。

協(xié)作是指領(lǐng)導(dǎo)小組下的各有關(guān)部門(mén)在協(xié)商、談判、妥協(xié)基礎(chǔ)上的合作。因?yàn)槊總€(gè)部門(mén)都有自己的利益，沒(méi)有協(xié)調(diào)就很難協(xié)作，正如西方國(guó)家的“部門(mén)政治”所呈現(xiàn)的相互否決。

共識(shí)決策的方式是通過(guò)反復(fù)的協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)議，比較不同方案的優(yōu)劣，揚(yáng)長(zhǎng)避短，最后把它合成一個(gè)新方案。共識(shí)決策在更多的情況下，是更好的民主決策方式。

我國(guó)很多重大政策制定都體現(xiàn)了共識(shí)民主模式，從十八屆三中全會(huì)公布的關(guān)于全面深化改革的決定，到“十三五”規(guī)劃，以及民主立法，都是共識(shí)民主模式的典范。

西方國(guó)家是多元主義文化基礎(chǔ)上的利益集團(tuán)政治，結(jié)果政治過(guò)程中遍布了“否決者聯(lián)盟”而使得法律、政策難以制定。美國(guó)著名的公共政策專家林德布隆姆（Charles E. Lindblom）在很多年前就發(fā)現(xiàn)，美國(guó)制度一個(gè)特殊的地方就是遍布“否決點(diǎn)”，除了按憲法在立法程序中規(guī)定的那些否決權(quán)以外，大公司掌握的私有產(chǎn)權(quán)也可以隨時(shí)隨地演化為否決權(quán)。因?yàn)榉駴Q權(quán)被廣泛地分散了，利益集團(tuán)遂能把行使否決權(quán)的人士聚集在一起而形成“否決者聯(lián)盟”；要制止一項(xiàng)政策的推行，他們只需對(duì)能行使否決權(quán)的許多人士或集團(tuán)中的一個(gè)施加影響。因此，利益集團(tuán)能阻止那些以共同利益或共享利益為目標(biāo)的新政策。在決策過(guò)程中，否決點(diǎn)越多，推出政策的可能性越小，因?yàn)槟呐略谝粋€(gè)節(jié)點(diǎn)上有人行使否決權(quán)，新政策就會(huì)胎死腹中。這種否決點(diǎn)遍布的制度安排不僅使重大政策變局幾乎不可能出現(xiàn)，就連漸進(jìn)調(diào)適也很難出現(xiàn)，可以有效地維護(hù)既得利益集團(tuán)的優(yōu)勢(shì)地位。福山稱之為“否決型政體”。

中國(guó)改革開(kāi)放近40年了，社會(huì)結(jié)構(gòu)、人們的觀念和利益關(guān)系都發(fā)生了深刻的乃至革命性變化，利益多元化的格局已經(jīng)形成，部門(mén)主義、特殊利益集團(tuán)在政治生活中并不鮮見(jiàn)，比如強(qiáng)力反腐而打掉的特殊政治經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)，它們可能會(huì)在政策過(guò)程中發(fā)揮著特殊的“否決點(diǎn)”作用。對(duì)此，中國(guó)必須堅(jiān)持民主集中制原則下的共識(shí)型決策，使得各種利益團(tuán)體通過(guò)群眾路線、協(xié)商民主的形式而表達(dá)自己的利益訴求，通過(guò)協(xié)商、協(xié)調(diào)而達(dá)成協(xié)作。

共識(shí)民主模式無(wú)疑比多數(shù)決民主模式更優(yōu)越，而這種決策模式上的優(yōu)勢(shì)正是制度優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)。我們常說(shuō)的群眾路線、協(xié)商民主，事實(shí)上都包含了共識(shí)民主的重要要素。區(qū)別在于，群眾路線、協(xié)商民主側(cè)重于決策的過(guò)程，而共識(shí)民主則是包含了這些過(guò)程的結(jié)果；作為兼顧“過(guò)程—結(jié)果”的概念，能更好地概括中國(guó)的政策過(guò)程。

二、共識(shí)民主模式的制度基礎(chǔ)和通向共識(shí)民主重要形式的協(xié)商民主

共識(shí)型民主并非隨意可以擁有的，非但要有文化基礎(chǔ)，還得有制度性保障。利普哈特的共識(shí)型民主的制度結(jié)構(gòu)是，在橫向的行政-政黨維度上，有多黨聯(lián)合政府、平衡的議會(huì)-政府關(guān)系、多黨制、選舉制度上的比例代表制、利益集團(tuán)之間的合作主義等5個(gè)要素，在縱向的中央-地方關(guān)系上，有聯(lián)邦制、兩院制、剛性憲法、法院的司法審查權(quán)和獨(dú)立的中央銀行等5個(gè)要素。〔9〕當(dāng)然，僅憑這種“一縱一橫”的“十字結(jié)構(gòu)”來(lái)鑒別共識(shí)型民主存在很多問(wèn)題，因?yàn)楹芏鄬?shí)行多數(shù)決民主的國(guó)家，比如英國(guó)和美國(guó)，也具備上述因素中的某些因素。而被視為共識(shí)民主模式的日本，在戰(zhàn)后50年的時(shí)間里，政黨制度非但不是多黨制，還是一黨居優(yōu)制；在其他方面比如一黨組閣、強(qiáng)行政、多數(shù)選舉制、一院制、非獨(dú)立的中央銀行，等等，都是典型的多數(shù)決民主模式的制度指標(biāo)，但是和德國(guó)一樣，日本政治過(guò)程中的政治共識(shí)因素卻是很多的?！?0〕

由于與生俱來(lái)的意識(shí)形態(tài)偏見(jiàn)，利普哈特認(rèn)為社會(huì)主義國(guó)家不可能是民主的，不會(huì)將中國(guó)納入其比較的視野，但是，如果深入到中國(guó)的政治過(guò)程可知，中國(guó)應(yīng)該是其共識(shí)民主的典范。比較利普哈特的“一縱一橫”制度維度，中國(guó)的共識(shí)民主的制度基礎(chǔ)就是民主集中制政體。因已經(jīng)對(duì)此做過(guò)深入研究，這里不再贅述。簡(jiǎn)單地說(shuō)，無(wú)論是橫向的黨政關(guān)系（包括行政-立法-司法）和政府-市場(chǎng)關(guān)系，還是縱向的中央-地方關(guān)系和國(guó)家-社會(huì)關(guān)系，乃至各個(gè)層次的政治過(guò)程，都貫穿著民主集中制原則。〔11〕這幾個(gè)維度的民主集中制是通過(guò)政治協(xié)商而達(dá)成共識(shí)民主的制度結(jié)構(gòu)。沒(méi)有民主不可能有協(xié)商；沒(méi)有集中而只有民主也不可能有共識(shí)，而且集中過(guò)程中也充滿著民主協(xié)商。因此，協(xié)商民主是通向共識(shí)民主的重要形式。

興起于上個(gè)世紀(jì)80年代的“審議民主”、“協(xié)商民主”、“商談民主”等概念，在本世紀(jì)初被引介到中國(guó)，一下子成為中國(guó)的官方話語(yǔ)，因?yàn)橹袊?guó)有“政治協(xié)商制度”。其實(shí)，當(dāng)西方思想界提出這個(gè)新概念的時(shí)候，中國(guó)的政治實(shí)踐、政治改革也明確提出了類似的概念，諸如社會(huì)協(xié)商對(duì)話機(jī)制。1987年中共十三大報(bào)告這樣指出，“群眾的要求和呼聲，必須有渠道經(jīng)常地順暢地反映上來(lái)，建議有地方提，委屈有地方說(shuō)……因此，必須使社會(huì)協(xié)商對(duì)話形成制度，及時(shí)地、暢通地、準(zhǔn)確地做到下情上達(dá)，上情下達(dá)，彼此溝通，互相理解?！?/p>

在中國(guó)共產(chǎn)黨看來(lái)，社會(huì)協(xié)商對(duì)話機(jī)制，其實(shí)就是群眾路線的新形式，更多地強(qiáng)調(diào)群眾的主體性。十三大報(bào)告這樣規(guī)定：“建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的基本原則，是發(fā)揚(yáng)從群眾中來(lái)、到群眾中去的優(yōu)良傳統(tǒng)，提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動(dòng)的開(kāi)放程度，重大情況讓人民知道，重大問(wèn)題經(jīng)人民討論。當(dāng)前首先要制定關(guān)于社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的若干規(guī)定，明確哪些問(wèn)題必須由哪些單位、哪些團(tuán)體通過(guò)協(xié)商對(duì)話解決。對(duì)全國(guó)性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問(wèn)題的協(xié)商對(duì)話，應(yīng)分別在國(guó)家、地方和基層三個(gè)不同的層次上展開(kāi)。”

社會(huì)協(xié)商對(duì)話機(jī)制，不但有群眾路線這個(gè)共產(chǎn)黨的政治傳統(tǒng)基礎(chǔ)，更有中國(guó)政治千年傳統(tǒng)的基礎(chǔ)，中國(guó)政治中的一個(gè)重要傳統(tǒng)就是協(xié)商政治。這樣，“審議民主”“協(xié)商民主”在中國(guó)既有了政治基礎(chǔ)又有文化基礎(chǔ)。盡管在理論上“審議民主”與我們的政治協(xié)商制度有些不同，但畢竟有通約之處，而且中國(guó)政治中的很多要素有待理論發(fā)掘和理論解釋，協(xié)商民主這個(gè)概念自然是解釋政治協(xié)商制度的好理論。因此，在本世紀(jì)初，中國(guó)官方就把選舉民主和協(xié)商民主規(guī)定為民主的兩種主要形式，雖然這種界定有待完善，但也確實(shí)說(shuō)明了官方對(duì)這個(gè)概念的青睞。2006年中共中央發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》，首次明確了中國(guó)民主運(yùn)行的兩種形式：“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商， 盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式?！?/p>

我們知道，21世紀(jì)十幾年來(lái)的一個(gè)最大變化是互聯(lián)網(wǎng)與政治的關(guān)系，這個(gè)技術(shù)革命帶來(lái)深遠(yuǎn)的政治影響，從而使得民眾參與無(wú)處不在，進(jìn)而形成一種權(quán)力制約或者說(shuō)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。考慮到這一技術(shù)性的政治影響力，不能不說(shuō)參與式民主已經(jīng)是21世紀(jì)一種不可忽視的民主形式。然而，無(wú)論是協(xié)商民主，還是參與式民主，在中國(guó)的政治過(guò)程中都是為了追求共識(shí)型政治或者說(shuō)共識(shí)型民主。比較而言，如果說(shuō)參與式民主是一種自發(fā)性的民主形式，而協(xié)商民主則更多的是一種自上而下的組織化推廣的民主形式。

2013年十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)的全面深化改革的決定中，就包括在政治領(lǐng)域推行社會(huì)主義協(xié)商民主。這一“頂層設(shè)計(jì)”在2014年底中共中央政治局通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》得到具體規(guī)劃，要求開(kāi)展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商，努力到2020年建設(shè)全方位、多層次的協(xié)商制度體系。

中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)協(xié)商民主的制度體系的宗旨是如何更好地實(shí)現(xiàn)人民民主或者堅(jiān)守人民主體性地位。當(dāng)代政治的一個(gè)重大問(wèn)題是“代表性”不足，因此以什么樣的民主形式去實(shí)現(xiàn)人民民主，是近代世界政治的大挑戰(zhàn)。到底如何實(shí)現(xiàn)人民民主，依然是實(shí)踐中的大課題，人類在不停探索著。到目前為止，相應(yīng)的民主形式有：

廣場(chǎng)民主。法國(guó)大革命時(shí)期的廣場(chǎng)民主，是人民民主的第一次實(shí)踐，以失敗而告終。

社會(huì)自治。托克維爾說(shuō)美國(guó)充滿活力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，林肯也提出著名的“民治”說(shuō)。這是對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)的一種反映，隨著工業(yè)化以及政府事務(wù)的全國(guó)化，國(guó)家政治不是自治這樣的民主形式能解決的。

多數(shù)決民主。冷戰(zhàn)之后流行的民主觀就是多數(shù)決民主。我們已經(jīng)看到，這種以一種民主形式代替人民民主的做法，在西方國(guó)家自己內(nèi)部已經(jīng)導(dǎo)致諸多問(wèn)題，更給發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)災(zāi)難。這正是我們以替代性形式建設(shè)人民民主的機(jī)會(huì)之窗。

協(xié)商民主。好的民主形式必須尋求文明基因基礎(chǔ)。一般認(rèn)為，協(xié)商民主在我國(guó)具有四個(gè)基礎(chǔ)：文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)，在這個(gè)意義上，我們說(shuō)協(xié)商民主是我國(guó)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的民主形式，充實(shí)人民民主的最好選擇就是如何建設(shè)協(xié)商民主。

在上述民主形式中，在理論上，所有的形式都可能通過(guò)達(dá)成政治共識(shí)而體現(xiàn)人民主權(quán)，或者說(shuō)這些民主形式可以通向共識(shí)民主。但是，歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，廣場(chǎng)政治的結(jié)果是不確定的，諸如法國(guó)大革命；社會(huì)自治主要限于基層政治，這個(gè)概念不適于中層以上的政治分析；多數(shù)決民主是一種程序理論，假設(shè)大家都接受這種程序，而且前提是這種程序能夠有效地代表民意，但事實(shí)上這個(gè)程序完全可能演變?yōu)楣杨^政治而侵害社會(huì)底層的利益，正如當(dāng)前美國(guó)總統(tǒng)選舉制度所引發(fā)的一系列問(wèn)題。因此，嚴(yán)格地說(shuō)，只有協(xié)商民主，才是通向共識(shí)民主和人民主權(quán)的真正的民主形式。

如果說(shuō)協(xié)商民主在世界各國(guó)都存在，但作為一種制度安排的協(xié)商民主，則為中國(guó)所獨(dú)有，因而協(xié)商民主是我國(guó)的具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的民主形式。從我們的國(guó)體、政體、政黨政治，到基本政治制度和政策過(guò)程，以及社會(huì)生活的方方面面，都體現(xiàn)了協(xié)商民主的制度安排和精神實(shí)質(zhì)。

國(guó)體所體現(xiàn)的協(xié)商民主。中國(guó)的國(guó)體是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政?！叭嗣瘛辈坏珴蓶|說(shuō)的工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)， 還包括知識(shí)分子以及社會(huì)主義新型勞動(dòng)者；憲法規(guī)定各民族之間彼此尊重。無(wú)論是“聯(lián)盟”的性質(zhì)還是“人民”的相互關(guān)系，國(guó)體中都體現(xiàn)了“共和”和“統(tǒng)一戰(zhàn)線”思想，而作為黨的法寶的統(tǒng)一戰(zhàn)線自然是協(xié)商民主的重要形式。

政體所體現(xiàn)的協(xié)商民主。我國(guó)的政體是以民主集中制原則而組織起來(lái)的人民代表大會(huì)制度。人大代表的產(chǎn)生是遵循協(xié)商和選舉相結(jié)合的原則；人大立法過(guò)程體現(xiàn)著協(xié)商民主，比如《物權(quán)法》這樣事關(guān)百姓切身利益的法律，就匯聚了上百萬(wàn)人的參與，并通過(guò)聽(tīng)證會(huì)而汲取民意；人大會(huì)議過(guò)程也處處是協(xié)商民主政治的生動(dòng)體現(xiàn)。

基本政治制度中的協(xié)商民主?；菊沃贫龋ò褡鍏^(qū)域自治制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及基層民主制度）貫穿著協(xié)商民主。比如，政治協(xié)商制度是一種典型的黨際關(guān)系中的協(xié)商民主制度，也就是說(shuō)我國(guó)的黨際關(guān)系是按照協(xié)商民主原則而組織起來(lái)的。這保證了政治的和諧和活潑，根本不同于西方國(guó)家政黨之間的極端競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的對(duì)公共利益的扭曲。

政策過(guò)程中的協(xié)商民主。在政治生活中，從領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生、法律的制定、重大決策，都處處體現(xiàn)了協(xié)商民主，基本上可以歸納為：協(xié)商在前，決策在后；協(xié)商在前，選舉在后。毛澤東說(shuō)，“大民主是用來(lái)嚇唬敵人的，小民主才管用”?！?2〕這里的“小民主”無(wú)疑是干部人事和決策過(guò)程中的決策層之間的協(xié)商過(guò)程。

社會(huì)生活中的協(xié)商民主。因?yàn)橛兄詈竦膶?shí)踐基礎(chǔ)，即我們黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線和群眾路線傳統(tǒng)，使得我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中創(chuàng)新出形形色色的協(xié)商民主形式，比如聽(tīng)證會(huì)、民主懇談會(huì)、公民評(píng)議會(huì)、村民（居民）代表會(huì)等。社會(huì)主義政治和文化鼓勵(lì)群眾參與、強(qiáng)調(diào)磋商的傳統(tǒng)，是推動(dòng)協(xié)商民主制度發(fā)展的重要因素。

因?yàn)橛辛撕玫膮f(xié)商民主基礎(chǔ)，我們黨決定以協(xié)商民主建設(shè)作為充實(shí)人民民主的突破口，并發(fā)布了前述《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》。我們認(rèn)為，協(xié)商民主不但體現(xiàn)在國(guó)內(nèi)政治中，還應(yīng)該是中國(guó)對(duì)外政策的一項(xiàng)基本原則，即國(guó)與國(guó)之間的協(xié)商。在協(xié)商民主建設(shè)中，需要找到七大協(xié)商領(lǐng)域的交集點(diǎn)或最大公約數(shù)，這是協(xié)商民主政治建設(shè)的突破口，并在協(xié)商中尋求共識(shí)。

其中，與人民利益攸關(guān)的政策問(wèn)題必須以協(xié)商民主的方式?jīng)Q策。在決策程序上，國(guó)務(wù)院已經(jīng)有明確的規(guī)定，凡涉及百姓切身利益的重大決策，必須聽(tīng)取相關(guān)當(dāng)事人的意見(jiàn)，必須有專家的參與和論證。這樣，一則可以集思廣益，二則可以尋找最大公約數(shù)，以獲得最大程度的支持。

協(xié)商民主面臨的難題和挑戰(zhàn)是，如何確保參與協(xié)商的人的人民性、代表性？否則協(xié)商容易成為一部分人把控政治的形式、操縱民意的工具，就會(huì)走了樣、變了味，出現(xiàn)政治精英控制協(xié)商過(guò)程的危險(xiǎn)，與最初美好的愿望背道而馳。使參與協(xié)商的人真正具有“代表性”至關(guān)重要。

三、政策過(guò)程的共識(shí)民主模式

中國(guó)的政策主體有“國(guó)家”（包括中共中央、國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大）、主管部門(mén)、地方政府和基層政府，不同層次的政策過(guò)程的共識(shí)民主具有一定的差異性。限于篇幅，本文不詳細(xì)討論每個(gè)層次的政策制定過(guò)程（即案例分析），基層政府層面的共識(shí)民主比如“民主懇談會(huì)”也得到中國(guó)政治學(xué)界的廣泛研究，這里都不再單獨(dú)闡述，只討論國(guó)家、部門(mén)和地方政府的共識(shí)決策是如何達(dá)成的，進(jìn)而弄清楚作為一般民主模式的共識(shí)民主在不同場(chǎng)景中的區(qū)別。

所有的政策都是問(wèn)題導(dǎo)向的，或者說(shuō)所有的政策都是對(duì)壓力的回應(yīng)。因此，“壓力-回應(yīng)”是政策制定的最一般過(guò)程。其次，對(duì)于政策分析而言，或者政治分析而言，需要弄清楚壓力的類型以及壓力的大小。對(duì)于所有的政府而言，能夠“對(duì)付過(guò)去”（muddling through）的政策就是好政策；但是，對(duì)于不同層級(jí)的政府而言，對(duì)于壓力的敏感程度、重視程度或者回應(yīng)能力，都是不一樣的。因此，需要對(duì)壓力所導(dǎo)致的共識(shí)型決策做類別處理，比如這些共識(shí)型政策是如何達(dá)成的，是以什么機(jī)制達(dá)到共識(shí)型決策？就本文涉及的案例而言，大致可以劃分為“制度化協(xié)商性共識(shí)”、“市場(chǎng)化壓力型共識(shí)”、“抗?fàn)?壓力型共識(shí)”，不同類型的共識(shí)有著不同的政治意義。

（一）制度化協(xié)商型共識(shí)

反復(fù)重復(fù)的行為模型便是制度化，因此制度化不一定是正式制度，也包括非正式制度，諸如很多常規(guī)性機(jī)制、決策文化?；诖说膮f(xié)商而達(dá)成的共識(shí)，便是制度化協(xié)商型共識(shí)。不僅如此，中國(guó)政府在建設(shè)法治政府的過(guò)程中，還專門(mén)出臺(tái)了事關(guān)政策制定過(guò)程的法律法規(guī)。2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，關(guān)于“建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制”部分這樣規(guī)定：

第十一條 健全行政決策機(jī)制?？茖W(xué)、合理界定各級(jí)政府、政府各部門(mén)的行政決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則。建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制。實(shí)行依法決策、科學(xué)決策、民主決策。

第十二條 完善行政決策程序。除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，決策事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果要公開(kāi)，公眾有權(quán)查閱。涉及全國(guó)或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策事項(xiàng)以及專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)事先組織專家進(jìn)行必要性和可行性論證。社會(huì)涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，或者通過(guò)舉行座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。重大行政決策在決策過(guò)程中要進(jìn)行合法性論證。

國(guó)務(wù)院“十三五”規(guī)劃的政策制定，就是協(xié)商共識(shí)民主模式的典范，其政策過(guò)程至少包括五點(diǎn)：深入調(diào)查研究、了解國(guó)情（群眾路線）-廣泛征求意見(jiàn)（群眾路線）-咨詢決策與科學(xué)決策（協(xié)商民主）-鼓勵(lì)公眾建言獻(xiàn)策（大眾參與）-決策定案（民主集中制）。①

全國(guó)人大的民主立法已經(jīng)制度化，其流程包括：公開(kāi)征集立法項(xiàng)目建議或法律法規(guī)草案稿-立法調(diào)研-書(shū)面征求意見(jiàn)-論證會(huì)-公布法律草案-列席和旁聽(tīng)-立法聽(tīng)證會(huì)?！?3〕在事關(guān)人民切身利益的立法，比如物權(quán)法、個(gè)人所得稅法，都是典型的民主立法過(guò)程。

雖然沒(méi)有見(jiàn)到中共中央的決策議事規(guī)則，但習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于全面深化改革的決定的說(shuō)明，卻真實(shí)地描述了協(xié)商共識(shí)民主的制度化。

首先，議程設(shè)置的共識(shí)性。正如習(xí)近平總書(shū)記在《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中指出，全面深化改革的政策是中央政治局經(jīng)過(guò)深入思考和研究、廣泛聽(tīng)取黨內(nèi)外各方面意見(jiàn)而做出的決定。

其次，政策形成過(guò)程體現(xiàn)了協(xié)商性與共識(shí)性。②

再次，共識(shí)基礎(chǔ)上的集中性。習(xí)近平總書(shū)記總結(jié)到，“在征求意見(jiàn)過(guò)程中，各方面共提出了許多好的意見(jiàn)和建議。中央責(zé)成文件起草組認(rèn)真整理研究這些意見(jiàn)和建議，文件起草組對(duì)全會(huì)決定作出重要修改?！?〔14〕

也就是說(shuō)， 從政策議程的設(shè)置到政策形成，都體現(xiàn)了共識(shí)型民主。在此之前的幾年里尤其是到了2013年，第三波改革參見(jiàn)楊光斌《第三波改革其實(shí)沒(méi)那么難》，載《環(huán)球時(shí)報(bào)》2013年3月7日，《新華文摘》2013年第7期全文轉(zhuǎn)載。中國(guó)改革20人論壇發(fā)布的《中國(guó)改革2013年報(bào)告》認(rèn)為2012年是中國(guó)社會(huì)的分水嶺，2013年改革將再起航。和“頂層設(shè)計(jì)”已經(jīng)是知識(shí)界和企業(yè)界的共同呼聲，其中2013年的第十二屆全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議一次會(huì)議，主要議題之一就是強(qiáng)烈呼喚“頂層設(shè)計(jì)”的改革。2013年3月8日，王長(zhǎng)江在全國(guó)政協(xié)第十二屆一次會(huì)議上的發(fā)言《從幾個(gè)案例看頂層設(shè)計(jì)的迫切性》，就認(rèn)為改革不能由部門(mén)主導(dǎo)，建議黨中央、國(guó)務(wù)院設(shè)立專門(mén)的頂層設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，由人大、政協(xié)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)相互協(xié)同，共同推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)。

政策議程的共識(shí)性-決策過(guò)程中的協(xié)商性-決策過(guò)程中的集中性，應(yīng)該是中國(guó)重大公共政策制定的一般性流程或者說(shuō)制度機(jī)制。

（二）市場(chǎng)化壓力共識(shí)

中國(guó)的政府主管部門(mén)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，因此很多時(shí)候還是一種利益主體，以這種身份去決策的時(shí)候很難處于中立立場(chǎng)，可能會(huì)與本行業(yè)的利益主體“合謀”，這種只有主管者和企業(yè)之間互動(dòng)出來(lái)的政策，很難說(shuō)一種共識(shí)決策，這是必須承認(rèn)的現(xiàn)實(shí)，否則就不會(huì)有國(guó)家能源局和國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司的“塌方式腐敗”。但是，作為主管部門(mén)，它們畢竟還有規(guī)范市場(chǎng)的角色和功能，在這個(gè)過(guò)程中的決策類型則又是典型的共識(shí)民主。

交通部關(guān)于網(wǎng)約車(chē)的規(guī)定是共識(shí)民主的典型。網(wǎng)約車(chē)作為“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新，是種發(fā)軔于民間的市場(chǎng)自發(fā)力量，它將相對(duì)分散閑置的資源利用，不僅降低了出行成本提高了出行效率，同時(shí)一定程度上解決了傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)中的許多痼疾。2010年網(wǎng)約車(chē)開(kāi)始在北京出現(xiàn)，之后如雨后春筍般發(fā)展起來(lái)，極大地方便了百姓，但其存在的問(wèn)題也很多比如乘客安全和合法權(quán)益缺乏保障、對(duì)出租汽車(chē)市場(chǎng)造成不公平競(jìng)爭(zhēng)等。特別是2015年3月份以來(lái)，部分企業(yè)通過(guò)補(bǔ)貼等搶占市場(chǎng)，引入非營(yíng)運(yùn)小客車(chē)從事運(yùn)輸活動(dòng)，沖擊了正常市場(chǎng)秩序，影響出租汽車(chē)行業(yè)及社會(huì)穩(wěn)定，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約汽車(chē)服務(wù)亟待規(guī)范。，同時(shí)，網(wǎng)約車(chē)受到了許多出租車(chē)司機(jī)抵制，2015年5月全國(guó)就有16個(gè)城市先后出現(xiàn)了不同規(guī)模的出租車(chē)停運(yùn)事件。

不得已，交通部在2015年10月10日發(fā)布《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》，并進(jìn)行為期一個(gè)月的公開(kāi)征求意見(jiàn)。對(duì)此，學(xué)界積極參與討論，其中2015年10月15日北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院舉辦專車(chē)政策研討會(huì)，交通部主動(dòng)參會(huì)傾聽(tīng)學(xué)界建言，出席本次研討會(huì)的涉及中央與地方政府工作人員、專家學(xué)者等，對(duì)條例的內(nèi)容與方向進(jìn)行了激烈的討論。在綜合意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，2016年7月28日，交通運(yùn)輸部和公安部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等部門(mén)，發(fā)布了《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》，標(biāo)志著網(wǎng)約車(chē)合法化成為現(xiàn)實(shí)，中國(guó)也成為全球第一個(gè)宣布網(wǎng)約車(chē)合法化的國(guó)家。

網(wǎng)約車(chē)合法化過(guò)程，反應(yīng)了中國(guó)主管部門(mén)對(duì)市場(chǎng)化壓力的反應(yīng)速度，決策過(guò)程也體現(xiàn)了共識(shí)民主的所有特征。不得不說(shuō)，與很多市場(chǎng)化成熟的國(guó)家相比較，因?yàn)槠涑鲎廛?chē)行業(yè)工會(huì)等利益集團(tuán)組織強(qiáng)大，而中國(guó)并不存在類似的行業(yè)工會(huì)，只有出租車(chē)司機(jī)個(gè)體或者至多是出租車(chē)公司去博弈，政府最容易將新生的市場(chǎng)參與者合法化。

（三）談判型共識(shí)

地方政府決策因?yàn)橹泵婷癖姡瑳Q策項(xiàng)目可能事關(guān)民眾的生活環(huán)境、房?jī)r(jià)乃至征地發(fā)展中的重大利益關(guān)切，遭遇民眾抗議的可能性就大大增加。國(guó)內(nèi)外政治已經(jīng)告訴我們，社會(huì)抗?fàn)幰呀?jīng)成為一種常態(tài)化政治，在美國(guó)被稱為“運(yùn)動(dòng)型社會(huì)”，即無(wú)論什么議題，都會(huì)有人上街抗議。我們要問(wèn)的是，抗?fàn)幗Y(jié)果如何呢？1964年《民權(quán)法案》是黑人長(zhǎng)期的、大規(guī)?？?fàn)幍慕Y(jié)果，為世人所樂(lè)道。但是，對(duì)于那些危及無(wú)數(shù)人生命安全的政策，比如對(duì)槍支泛濫的抗議，為什么沒(méi)有結(jié)果呢？所以，在西方，社會(huì)抗?fàn)庪m然是常態(tài)政治，但并不意味著必然產(chǎn)生相應(yīng)的政策性結(jié)果。比較而言，根據(jù)本文后面將提及的華裔美國(guó)政治學(xué)家唐文方的研究，中國(guó)政府對(duì)抗?fàn)幍幕貞?yīng)性更有效、更及時(shí)，達(dá)成“和解”或者共識(shí)的概率更高。因此，對(duì)于抗?fàn)幍幕貞?yīng)，是一種典型的共識(shí)型民主。

中國(guó)政府所以能有效而及時(shí)地回應(yīng)社會(huì)抗?fàn)帲驗(yàn)榭範(fàn)幋蠖鄶?shù)是事關(guān)民生的事件。從動(dòng)輒上百億的PX項(xiàng)目、垃圾焚燒廠項(xiàng)目，到拆遷、征地乃至村委會(huì)干部貪污引發(fā)的民憤，都是民生性事件。民生事件的一個(gè)重要特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)性、地方性和個(gè)體化（分散化），屬于和政府一對(duì)一的談判乃至對(duì)抗。對(duì)于民生性事件，政府一般都能以經(jīng)濟(jì)手段解決，這是就事件的性質(zhì)而言。

另一方面，雖然社會(huì)抗?fàn)幮再|(zhì)的“群體性事件”，大多數(shù)是因?yàn)榛鶎诱畧?zhí)法中的問(wèn)題招致的，但也不能因此忽視政府的民本主義性質(zhì)。中國(guó)各級(jí)政府的民本主義追求是與生俱來(lái)的，這既與共產(chǎn)黨的“為人民服務(wù)”宗旨有關(guān)，更有千年傳統(tǒng)文化的底色，這種政治文化是可遇不可求的。古老傳統(tǒng)加上共產(chǎn)黨的百年追求，都決定了共產(chǎn)黨各級(jí)政府以有效回應(yīng)民眾訴求為最大追求。

其實(shí)，民本導(dǎo)向的政府需要有效地回應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題，即使在那些沒(méi)有壓力的情況，比如2020年徹底告別貧困問(wèn)題、前述的市場(chǎng)中自發(fā)出現(xiàn)的滴滴打車(chē)問(wèn)題，都是民本導(dǎo)向政府主導(dǎo)之所為，而不是事件性壓力下才做出的回應(yīng)。這是研究中國(guó)政策過(guò)程乃至中國(guó)政治必須注意到的，否則就陷于西方政治學(xué)中的一般性的壓力-回應(yīng)模式。

正是因?yàn)橛行У鼗貞?yīng)各種壓力性事件，共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力即國(guó)家治理能力也得到相應(yīng)提升，這是可以理解的。無(wú)論是“群體性事件”的壓力，還是本世紀(jì)初開(kāi)始出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)自媒體所構(gòu)成的壓力，比如各種網(wǎng)絡(luò)大V，執(zhí)政者都在學(xué)習(xí)、適應(yīng)中有效地提升了自身的治理能力?！?5〕

在某種意義上，這種常態(tài)性利益表達(dá)機(jī)制是一種雙贏的局面，政府的治理能力得到提升，同時(shí)民眾也表達(dá)了利益訴求并使問(wèn)題得到解決，從而強(qiáng)化了百姓對(duì)執(zhí)政者的信任和支持，如前述的權(quán)威研究，70%以上的百姓都信任政府。很多國(guó)內(nèi)外學(xué)者靠想象理解中國(guó)，比如按所謂的基尼系數(shù)差和群體性事件的數(shù)量，據(jù)此斷定民眾對(duì)政府越來(lái)越不滿，會(huì)引發(fā)“社會(huì)火山”。中國(guó)確實(shí)出現(xiàn)了兩極分化、嚴(yán)重腐敗等社會(huì)不公正問(wèn)題，但是這種情況對(duì)百姓對(duì)政治的看法有什么實(shí)際的影響呢？按照哈佛大學(xué)社會(huì)學(xué)教授和北京大學(xué)中國(guó)國(guó)情研究中心2004年的聯(lián)合調(diào)查，第一個(gè)結(jié)論是，大部分中國(guó)人認(rèn)為全國(guó)范圍內(nèi)的不平等程度確實(shí)過(guò)大，但大部分人并不認(rèn)為周邊環(huán)境（local）里的不平等程度過(guò)大；第二個(gè)結(jié)論是，中國(guó)民眾認(rèn)為導(dǎo)致貧富差距最主要的原因是個(gè)人能力而非社會(huì)不公平，中國(guó)民眾對(duì)當(dāng)前的收入差距和不平等化程度是可以接受的?？偟慕Y(jié)論是，社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位上的弱勢(shì)群體可能對(duì)社會(huì)不平等更加接受，而優(yōu)勢(shì)群體則更容易產(chǎn)生不滿；農(nóng)村居民、農(nóng)民工和下崗職工未必會(huì)因心懷不滿而成為“社會(huì)火山”的引發(fā)者。懷特教授因此批評(píng)很多外國(guó)學(xué)者都是靠想象來(lái)研究中國(guó)政治?！?6〕

這一研究的間接啟示是，處于不平等地位的社會(huì)弱勢(shì)群體同時(shí)還是大多數(shù)“群體性事件”的主體，而“群體性事件”的民生性質(zhì)即易解決性，決定了作為“群體性事件”的“受害者”的社會(huì)弱勢(shì)者，也同時(shí)可能是政府的信任者。這是一種國(guó)際現(xiàn)象。誰(shuí)最信任最需要國(guó)家？當(dāng)然是社會(huì)底層百姓，從英國(guó)脫歐公投到美國(guó)2016年大選，都說(shuō)明這一點(diǎn)。農(nóng)民對(duì)政府的態(tài)度還可以通過(guò)杜克大學(xué)史天健教授的研究得到說(shuō)明，中國(guó)農(nóng)民都是在用“民主”訴求“民生”，滿足其民生就是滿足了其“民主”訴求。在這個(gè)過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)官民矛盾，乃至激烈化的“群體性事件”，最后通過(guò)官民談判解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。因而，群體性事件的解決可以視為抗?fàn)?談判型共識(shí)決策。

四、共識(shí)民主的層次性與啟示

在中國(guó)政治過(guò)程中，政治行為主體分別是國(guó)家（包括中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院）、地方政府（包括省政府、管縣市政府）、基層政府（包括縣鄉(xiāng)政府）和政府部門(mén)，不同級(jí)別或?qū)傩缘男袨橹黧w，在決策過(guò)程中所體現(xiàn)的共識(shí)型民主的程度是不一樣的。

高自主性主體的高共識(shí)型決策。相對(duì)于三權(quán)分立的、利益集團(tuán)綁架政治過(guò)程的黨爭(zhēng)民主國(guó)家而言，中國(guó)的“國(guó)家”是一個(gè)具有高度自主性的行為主體，外國(guó)人所言的“中南?！保粗醒胝┖苌偈苤朴诘胤剑绕浜苌偈芾婕瘓F(tuán)的制約，更別說(shuō)綁架。因此，無(wú)論是全面深化改革的決定、還是“十三五”規(guī)劃以及全國(guó)人大的立法等，基本上都是在協(xié)商民主的基礎(chǔ)上所達(dá)成的共識(shí)民主。尤其值得指出的是，這種經(jīng)協(xié)商民主而達(dá)成的共識(shí)型決策，不但是為了回應(yīng)社會(huì)的呼聲，還是一種與生俱來(lái)的政治文化。群眾路線是一個(gè)不容忽視的政策過(guò)程，而協(xié)商政治更是中國(guó)悠久的政治傳統(tǒng)，以致于新中國(guó)建國(guó)的過(guò)程中首先成立的是全國(guó)政協(xié)，然后才在1954年成立全國(guó)人民代表大會(huì)。

因此，重大決策過(guò)程中黨際協(xié)商、黨群協(xié)商，與其說(shuō)是一種制度，不如說(shuō)是一種文化或者“非正式制度”。然而，在觀察中國(guó)政治過(guò)程中，由于其最高層次性以及由此帶來(lái)的難實(shí)證性，比如詳實(shí)的政策過(guò)程的資料難獲得，這種影響最大的決策模式反而致學(xué)界放棄或者不得已地忽視掉。相反，對(duì)于西方那些影響全局的政策過(guò)程，比如美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬的醫(yī)改方案、跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP），是人們能夠詳實(shí)地看到反對(duì)者如何反對(duì)的“否決型政治”。

這種國(guó)家層面的共識(shí)民主與否決型政治之間的比較，意義重大。政治制度之間的差異不但體現(xiàn)在政治形式上，盡管那些都是表面化的，更體現(xiàn)在政策過(guò)程或政治過(guò)程之中。政治過(guò)程的差異性更能說(shuō)明制度形式的差異性以及由此而產(chǎn)生的各種后果。

低自主性主體的共識(shí)型民主。相對(duì)于遠(yuǎn)離具體的人（市場(chǎng)主體）和事（工程項(xiàng)目等）的“國(guó)家”角色來(lái)講，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時(shí)代，地方政府天天生活在市場(chǎng)中，天天與微觀市場(chǎng)主體打交道，招商引資都是市、縣政府的第一要?jiǎng)?wù)，“GDP主義”依然是考核干部的最重要的指標(biāo)之一。這是來(lái)自體制上對(duì)地方政府的壓力，而這個(gè)壓力所導(dǎo)致的地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，如張五常所說(shuō)的“縣域競(jìng)爭(zhēng)”，正是政府過(guò)去幾十年成就的動(dòng)力來(lái)源。另一方面，招商不僅僅是一種利益，還是一種文化，比如海外華僑對(duì)僑鄉(xiāng)的情感以及由此而來(lái)的投資，珠三角的繁榮與此有很大關(guān)系。而對(duì)于沒(méi)有這些先天性文化優(yōu)勢(shì)的地區(qū)而言，招商其實(shí)就是感情聯(lián)絡(luò)的過(guò)程，這是中國(guó)的人情社會(huì)所決定的。

體制壓力所導(dǎo)致的“親商”和文化根源上的人情，形成了復(fù)雜的政商關(guān)系，這種關(guān)系中的地方政府很難像“國(guó)家”那樣超然，因而其自主性自然不如“國(guó)家”那么強(qiáng)，這是很自然的；但干部委任制體制和群眾路線又決定了各級(jí)地方政府不但要搞好和商人的關(guān)系，還要對(duì)上和對(duì)人民負(fù)責(zé)，因而必然有相對(duì)的自主性，屬于一種相對(duì)高自主性的低自主性。低自主性政府的政策尤其是項(xiàng)目性政策，有可能更多地“親商”而與當(dāng)?shù)氐娜嗣袢罕姰a(chǎn)生利益沖突，群體性事件由此產(chǎn)生。

每年數(shù)萬(wàn)起的群體性事件，一方面說(shuō)明中國(guó)人并不懼怕通過(guò)政治性行動(dòng)表達(dá)自身訴求，另一方面中央或地方政府總是積極地介入并調(diào)節(jié)群體性事件，最終達(dá)成包括地方政府在內(nèi)的利益攸關(guān)方都能接受的方案，即共識(shí)民主。如何理解這一外國(guó)人難以理解的“民主”？在流行的自由主義民主理論看來(lái)，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性黨爭(zhēng)就不算是民主，沒(méi)有民主民眾就沒(méi)有自由，包括抗?fàn)幍淖杂?。但是，事?shí)上中國(guó)是社會(huì)抗?fàn)幾顬轭l繁的國(guó)家之一，如何理解這種“悖論”？在唐文方教授看來(lái)，這是由于歷史上的政治運(yùn)動(dòng)，培育了民眾的參與精神，因此民眾并不懼怕政治性行動(dòng)的表達(dá)。與此相關(guān)，共產(chǎn)黨的群眾路線意識(shí)形態(tài)也決定了各級(jí)政府必然要主動(dòng)地應(yīng)對(duì)群眾的各種訴求；有趣的是，在客觀上，中央政府也能借此去檢驗(yàn)其政策、清理其不合格的官員、在社會(huì)利益與經(jīng)濟(jì)利益的沖突中進(jìn)行調(diào)和，最重要的是能夠不斷提升對(duì)該政權(quán)的政治支持度。原因在于，在一黨執(zhí)政的中國(guó)，執(zhí)政黨的合法性源自于其代表大多數(shù)人民的利益，而非黨爭(zhēng)民主中各政黨僅僅代表各自群體，從而使得共產(chǎn)黨非常在意自己的形象，即使只有一小撮人在街頭抗議游行都會(huì)很重視。這就迫使這個(gè)體制要花費(fèi)大量時(shí)間與精力去收集民意并作出回應(yīng)。中國(guó)政府有收集、回應(yīng)民意的各種渠道，其中新華社是中國(guó)政府收集民意的重要渠道，地方政府也主動(dòng)構(gòu)建網(wǎng)站以收集公眾的需求并作出回應(yīng)。這是主動(dòng)回應(yīng)，被動(dòng)回應(yīng)就是與社會(huì)抗?fàn)庍_(dá)成和解，在美國(guó)學(xué)者童燕齊和雷少華對(duì)2003年到2010年超過(guò)500名抗議參與者的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府在超過(guò)90%的民眾抗議實(shí)踐中都采取了容忍或讓步的態(tài)度?！?7〕

就本文的案例而言，相對(duì)于高自主性行為主體的主動(dòng)型協(xié)商而達(dá)成的共識(shí)民主，低自主性政府的共識(shí)型政策是在社會(huì)抗?fàn)幍幕?dòng)中達(dá)成的，屬于一種被動(dòng)型共識(shí)。被動(dòng)型共識(shí)有一定的社會(huì)成本，包括對(duì)地方政府的信任成本。很多聯(lián)合研究表明，群體性事件對(duì)不同層次的政府有不同的意義，即減少了對(duì)地方政府的信任，卻增加了對(duì)中央政府的信任度。這種反差也說(shuō)明，百姓可能懷疑低自主性地方政府和商人有利益上的關(guān)聯(lián)，而高高在上的“國(guó)家”則屬于傳統(tǒng)政治文化上的“青天”。

主管部門(mén)的有待建構(gòu)的共識(shí)民主。如果說(shuō)“國(guó)家”是超然的角色，地方政府是“政府—商家—群眾”中三角關(guān)系中的角色，而行業(yè)（產(chǎn)業(yè)）主管部門(mén)則主要面對(duì)的是“商家”（包括作為利益主體時(shí)的地方政府），是兩方之間的博弈或者合謀，主管部門(mén)不直接面對(duì)大眾，但其結(jié)果的好壞卻由百姓承擔(dān)。這樣，其與“商家”的關(guān)系雖簡(jiǎn)單，但利益重大，而對(duì)于不同的主管部門(mén)的不同政策類型而言，這種政策過(guò)程就更為復(fù)雜，是否符合共識(shí)民主的標(biāo)準(zhǔn)，就更值得討論。

就本文所涉及的案例而言，首先，交通部使網(wǎng)約車(chē)合法化的政策過(guò)程，是一種典型的保護(hù)市場(chǎng)型共識(shí)民主，因?yàn)槭芤嬲呤菑V大消費(fèi)者。之所以能夠合法化，在很大程度上是由于另一個(gè)利益攸關(guān)方的缺位，出租車(chē)沒(méi)有行業(yè)工會(huì)去參加博弈，因此決策者能夠在征詢滴滴打車(chē)和學(xué)者的意見(jiàn)后能很快地出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，使之合法化。比較而言，在那些存在強(qiáng)大的出租車(chē)行業(yè)工會(huì)的地方，比如香港、歐洲一些國(guó)家和地區(qū)，這樣的“新事物”合法化的阻力就大得多。無(wú)論如何，這類政策可以視之為保護(hù)市場(chǎng)型共識(shí)型民主。

其次，就本文未涉及的一些案例，屬于“合謀型決策”，即只有主管部門(mén)和商家之間的合作博弈，其中一些學(xué)者和媒體因特定利益而加入這場(chǎng)游戲，排除的卻是直接利益相關(guān)方即廣大消費(fèi)者，比如中國(guó)的房地產(chǎn)政策。2003年6月中國(guó)人民銀行出臺(tái)了限制房地產(chǎn)發(fā)展的文件（被稱為131號(hào)文），引發(fā)地產(chǎn)商、媒體、部分學(xué)者和工商聯(lián)的合力夾擊，向主管部門(mén)施壓，結(jié)果同年8月該規(guī)定就被廢止。這是一個(gè)最為典型的“合謀型決策”，其后果則由廣大消費(fèi)者承擔(dān)。

再次，就其他案例而言，比如能源項(xiàng)目和定價(jià)權(quán)問(wèn)題，則可以視之為“俘獲型決策”，其證據(jù)就是國(guó)家能源局和國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)價(jià)格司幾乎全軍覆滅，主管官員完全被企業(yè)所收買(mǎi)，成為企業(yè)的俘虜。還有一個(gè)值得深思的現(xiàn)象：所有的火電項(xiàng)目最終都被能源局批準(zhǔn)，那么這個(gè)“審批制度”還有多少意義呢？

所以，政府主管部門(mén)的共識(shí)民主決策機(jī)制不但有待建設(shè)，更迫切的則是如何約束其權(quán)力，通過(guò)約束權(quán)力而實(shí)現(xiàn)決策的共識(shí)——讓那些不能在場(chǎng)的民眾享受其政策的好處而不是承擔(dān)其代價(jià)。

通過(guò)決策過(guò)程的共識(shí)民主類型的劃分，本文至少可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論。第一，最能按照民主集中制原則和體制去決策的便是代表國(guó)家的中央政府（包括全國(guó)人大），根本原因是其貫徹為人民服務(wù)的群眾路線。其次是地方政府，因?yàn)樗鼈冎泵娈?dāng)?shù)孛癖姷膲毫?，不得不?jǐn)慎行事，不得不重視百姓的利益和意見(jiàn)。最需要受到約束的則是主管部門(mén)。因?yàn)?，和任何?guó)家的官僚制度一樣，中國(guó)的主管部門(mén)有其官僚自主性，在其權(quán)限內(nèi)受到來(lái)自上級(jí)的壓力和約束并不那么直接，同時(shí)又不直接面對(duì)老百姓而直接與利益主體（企業(yè)或地方政府）打交道，其被俘獲的可能性就很大。

第二，決策過(guò)程中的民主性。西方流行的民主觀是縱向民主，即認(rèn)為自下而上地選舉產(chǎn)生政治家才是民主。政治生活中的縱向民主固然重要，但政治生活是多維度的，還有橫向維度。決策過(guò)程的民主大多是一種橫向民主，有的還嵌入了縱向民主。比如，事關(guān)全局的立法，既有橫向也有縱向民主，橫向民主是同一個(gè)層級(jí)不同單位之間的協(xié)商，縱向民主是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與而收集意見(jiàn)的過(guò)程；地方政府的決策更多的是一種橫向民主；而部門(mén)決策很多時(shí)候則是一種縱向的民主，即主管部門(mén)對(duì)下屬企業(yè)、行業(yè)的決定權(quán)，決策過(guò)程中的縱向民主往往問(wèn)題叢生?？v向民主的問(wèn)題同樣體現(xiàn)在西方國(guó)家，尤其是異質(zhì)性文化的選舉政治中。由此給我們的啟示是，橫向民主是一種平等的因而可協(xié)商的民主，更容易達(dá)成共識(shí)；縱向民主則是一種難以受到約束的民主，其結(jié)果難料，比如在西方是多數(shù)決民主，在中國(guó)的部門(mén)決策中既有共識(shí)型，也有合謀型，更有俘獲型。因此，如何完善縱向民主，似乎是所有國(guó)家的共同難題。

第三，如何避免俘獲型政策。民主說(shuō)到底是關(guān)于公民個(gè)體的平等權(quán)、參政權(quán)問(wèn)題，而當(dāng)政治生活離不開(kāi)資本權(quán)力以后，如何避免政商之間的“合謀”“勾結(jié)”乃至政府被俘獲，就是民主政治回避不開(kāi)的首要問(wèn)題。凡是資本權(quán)力當(dāng)?shù)赖牡胤?，就無(wú)所謂的民主。在典型的資本主義社會(huì)，就是資本權(quán)力當(dāng)家，也無(wú)所謂有什么力量能約束它，因此無(wú)論是如何發(fā)達(dá)的民主形式，只要有資本權(quán)力主宰，民主就是市場(chǎng)民主或者說(shuō)資本民主，而不再有人民民主。而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)里，固然有資本權(quán)力，它可能與政府主管部門(mén)合謀、勾結(jié)乃至俘獲主管部門(mén)；但是，還有一種力量在資本權(quán)力之上，那就是自主性國(guó)家，自主性國(guó)家能夠代表整體性的人民，而使得人民民主成為可能。然而，自主性國(guó)家與部門(mén)政治之間的關(guān)系很復(fù)雜，國(guó)家并非能處處約束住具有官僚自主性的主管部門(mén)，從而使得合謀型政策、勾結(jié)型政策乃至俘獲型政策成為可能。為了最大限度地避免這些不良后果，不但要加大主管部門(mén)的制度化協(xié)商共識(shí)模式的建設(shè)，還需要減少主管部門(mén)并減少主管部門(mén)所能把持的資源。在目前的體制下，比如透明性不夠，財(cái)政、項(xiàng)目審批等國(guó)家資源，都還由政府部門(mén)把持著，這就為“合謀”“勾結(jié)”提供了肥沃的溫床和更大的誘餌。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕〔美〕熊彼特.資本主義、社會(huì)主義與民主〔M〕.吳良健，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2000：424.

〔2〕〔美〕薩托利.民主新論〔M〕. 馮克利，閻克文，譯.上海：上海人民出版社，2009：115.

〔3〕〔美〕英格爾哈特.現(xiàn)代化與民主〔M〕//〔俄〕伊諾澤姆采夫主編.民主與現(xiàn)代化：有關(guān)21世紀(jì)挑戰(zhàn)的爭(zhēng)論.徐向梅等譯.北京：中央編譯出版社，2011：151.

〔4〕〔5〕〔9〕〔美〕阿倫·利普哈特.民主的模式：36個(gè)國(guó)家的政府形式和政府績(jī)效〔M〕.陳崎，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2006：中文版序言，225，159.

〔6〕張立文.和合哲學(xué)論〔M〕.北京：人民出版社，2004：7.

〔7〕林尚立.協(xié)商政治：中國(guó)特色民主政治的基本形態(tài)〔J〕.毛澤東鄧小平理論研究，2007，（9）.

〔8〕毛澤東.在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上的講話〔M〕//毛澤東著作選讀：下冊(cè).北京：人民出版社，1986：819-820.

〔10〕楊光斌.評(píng)利普哈特的“共識(shí)民主”〔J〕.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（5）.

〔11〕楊光斌，喬哲青.作為中國(guó)模式的民主集中制政體〔J〕.政治學(xué)研究，2015，（6）.

〔12〕毛澤東文集：第7卷〔M〕.北京：人民出版社，1999：160-161.

〔13〕萬(wàn)其剛.關(guān)于我國(guó)公屬參與立法的幾種形式〔J〕.民主，2005，（11）.

〔14〕習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明〔EB/OL〕.（2013-11-15）[2017-02-10].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164294.htm.

〔15〕Wang HsinHsien.Toward Innovation in Social Governance？ Popular Protests and State Responses in Xis China〔EB/OL〕.http：//news.yuc.edu.cn/archives/140588.

〔16〕馬丁·懷特，王洛忠.中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)學(xué)解讀：訪哈佛大學(xué)社會(huì)學(xué)教授馬丁·懷特〔EB/OL〕.（2014-05-12）[2017-02-10].http：//ptext.cn/home4.php？id=5841.

〔17〕Tang Wenfang. Populist Authoritarianism：Chinese Political Culture and Regime Sustainability〔M〕. Oxford University Press， 2016.

（責(zé)任編輯：周中舉）