項(xiàng)佐濤+魏子杰

〔摘要〕長期以來，我國的城市社區(qū)居民委員會(huì)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展、密切黨和人民群眾關(guān)系方面發(fā)揮了巨大的作用。然而，在改革開放更加深化的今天，居委會(huì)卻陷入了“不上不下”的尷尬處境，向下貫徹黨和政府意志乏力，向上傳達(dá)社情民意不暢。其根源在于社會(huì)改革與轉(zhuǎn)型中居委會(huì)角色定位不清、不官不民的地位。破解困局，需要明確居委會(huì)地位與職責(zé)、民主選舉“守土有責(zé)”的工作人員、充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)與新媒介手段增加與居民接觸的點(diǎn)和面。

〔關(guān)鍵詞〕社區(qū)居委會(huì)；基層自治；社會(huì)管理

〔中圖分類號(hào)〕D669.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2017）02-0118-11

我國城市社區(qū)居民委員會(huì)（以下簡稱“居委會(huì)”）是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。長期以來，居委會(huì)在服務(wù)居民群眾、搞好城市管理、密切黨群干群關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。近年來，隨著改革開放的深化，居委會(huì)卻陷入了“不上不下”的尷尬境地：既要作為政府神經(jīng)之末梢，貫徹政府意志，又要發(fā)揮好群眾自治組織的功能，執(zhí)行民意。在大多數(shù)情況下，政府機(jī)關(guān)的意志和群眾的訴求是根本一致的，但是二者不和諧的情況也時(shí)有發(fā)生，從而導(dǎo)致了居委會(huì)“上通下達(dá)”作用有所削弱。目前，如何提升居委會(huì)的管理能力，存在著兩種思路：一是居委會(huì)自上而下純粹以延伸政府功能為主旨；二是自下而上履行居民自治功能，成為居民自治組織載體?！?〕然而，兩種思路蘊(yùn)含著性質(zhì)不同的風(fēng)險(xiǎn)，或是引發(fā)居委會(huì)與政府關(guān)系的撕裂，或是導(dǎo)致居委會(huì)與群眾的脫離。本研究通過對(duì)北方某省會(huì)城市X的9個(gè)社區(qū)、3個(gè)街辦的近100位工作人員，以及包括教師、公務(wù)員、醫(yī)護(hù)工作者、家庭婦女、下崗職工、自由職業(yè)者的走訪調(diào)研和400余份問卷調(diào)查，探究居委會(huì)產(chǎn)生困局的原因，試圖尋找解決問題的一些可能的新思路。

一、城市基層自治組織的沿革

1949年中華人民共和國成立后，舊社會(huì)的城市基層自治組織——保甲制①被廢除，國家需要新的組織將城市居民納入管理體制之中。城市居民委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。1949年10月，中國第一個(gè)居民委員會(huì)在杭州柳翠井巷誕生。此后，武漢的治安保衛(wèi)委員會(huì)、天津的居民小組、上海的冬防隊(duì)等基層自治組織相繼出現(xiàn)，我國的新型城市基層自治組織初步成型。此時(shí)，基層自治組織的主要任務(wù)包括傳達(dá)黨和政府的方針、政策和法規(guī)，反映居民的意見和建議，“動(dòng)員與組織群眾，發(fā)展各種合作社，吸收勞動(dòng)群眾恢復(fù)生產(chǎn)，改善生活”，“領(lǐng)導(dǎo)群眾進(jìn)行正當(dāng)?shù)奈幕瘖蕵坊顒?dòng)，改革舊社會(huì)風(fēng)尚”，防空、防特、防火、防盜，公益事項(xiàng)等?！?〕1954年12月31日，在總結(jié)天津、武漢等城市組建居民組織并開展居民工作的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中華人民共和國內(nèi)務(wù)部頒布的《城市居民委員會(huì)組織條例》規(guī)定了城市居民委員會(huì)的群眾自治性組織的性質(zhì)，確立了居委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，明確了居委會(huì)“辦理居民公共福利、領(lǐng)導(dǎo)治安保衛(wèi)、調(diào)節(jié)居民糾紛以及向上反映居民意見要求、向下動(dòng)員居民響應(yīng)政府號(hào)召并遵守法律”的主要任務(wù)。②自1958年開始，由于整個(gè)國家進(jìn)入紛繁復(fù)雜的政治運(yùn)動(dòng)，居委會(huì)也先后成為人民公社的組成部分和“革命化”的革命居民委員會(huì)。1976年文革結(jié)束后，居委會(huì)進(jìn)入恢復(fù)和發(fā)展階段，國家重新調(diào)整了居委會(huì)的組織規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)和管轄范圍。

總體看，從建國初到20世紀(jì)90年代初，我國城市基層自治組織運(yùn)作模式以單位制和文化管理運(yùn)作模式為主導(dǎo)。居委會(huì)通常作為單位的附屬機(jī)構(gòu)而存在，自主能力不強(qiáng)。單位不僅是人們工作的場所，還是一個(gè)集政治整合、政治動(dòng)員、資源配置、社會(huì)保障等眾多功能于一體的組織。居委會(huì)高度依附于政府、單位，不是與單位重合，就是在轄區(qū)內(nèi)包括了幾家大型的單位，其工作經(jīng)費(fèi)、保障資源等主要來源于單位。依附于“單位制”，居委會(huì)深入中國社會(huì)的各個(gè)角落，完成了將黨和國家的各項(xiàng)政策與方針傳達(dá)到人民群眾當(dāng)中的任務(wù)；同時(shí)也將來自基層的呼喚和人民的聲音傳遞給了上級(jí)組織，充當(dāng)了黨和人民之間溝通的橋梁。更形象地說，居委會(huì)發(fā)揮了毛細(xì)血管的作用，即“輸血”與“回血”：一方面將黨的方針政策輸入到作為細(xì)胞存在的人民群眾當(dāng)中，另一方面也使得人民群眾的訴求有了向上反映的回流通道?？梢哉f，正是依靠著基層自治組織強(qiáng)大的“輸血”與“回血”作用才使得整個(gè)中國社會(huì)這個(gè)龐大肌體健康正常地運(yùn)轉(zhuǎn)著。

90年代之后，中國社會(huì)發(fā)生了極大的變革。隨著政府轉(zhuǎn)變職能、企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式、非國有經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展而出現(xiàn)的“政企分開、政社分開、政事分開”，以及由于舊城改造、“都市村莊”消失、居民收入提高、城鄉(xiāng)流動(dòng)加快等原因，居民原有的鄰舍關(guān)系及親友關(guān)系被破壞，單位人逐漸演變成社會(huì)人、社區(qū)人，流動(dòng)人口也大量進(jìn)入社區(qū)。社區(qū)人口總量大大增加，人口結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，再加上大量的社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障的功能從政府和單位中剝離進(jìn)入社區(qū)，都使得基層自治組織的重要性進(jìn)一步凸顯。植根于社區(qū)，居委會(huì)的管轄范圍擴(kuò)大、管理人員增加，成為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理與服務(wù)職能的載體。

新的歷史條件下，盡管管理體制和管理方式都發(fā)生了很大的變化，但是國家還是把居委會(huì)作為基層社會(huì)管理的主渠道，作為國家政權(quán)的基石。各種經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織雖然越來越多，但是它們的地位和作用仍舊無法取代居委會(huì)。國家離不開居委會(huì)，居委會(huì)也無法離開國家。結(jié)果就是，社區(qū)的發(fā)展并沒有脫離政府主導(dǎo)下的依附型發(fā)展運(yùn)作模式，甚至黨政機(jī)關(guān)賦予了居委會(huì)更多的任務(wù)。

在黨和政府來看，居委會(huì)就是街道辦事處的具體辦事機(jī)構(gòu)，或者說是政府的“腿”。正如馬西恒在《中加社區(qū)治理模式比較研究——以上海和溫哥華為例》中提到的：“街道辦事處成了居委會(huì)的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而居委會(huì)在很大程度上缺乏自主權(quán)。街道辦事處成為社區(qū)管理實(shí)質(zhì)上的唯一主體，而沒有充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用。街道辦事處的財(cái)政撥款是社區(qū)服務(wù)的重要資源，而且在服務(wù)事項(xiàng)上是以街道辦事處的指示為主，居民自主提出的服務(wù)內(nèi)容很少。”〔3〕上級(jí)機(jī)構(gòu)要求街道辦事處完成的任務(wù)，街道辦分包給轄區(qū)內(nèi)的居委會(huì)來完成。正如調(diào)研中幾位街道辦主任所說，居委會(huì)所承擔(dān)的任務(wù)比之前有了較大變化，之前以征兵、計(jì)生、調(diào)解等為主要任務(wù)，如今基本上承接了所有政府部門交辦的事項(xiàng)，如城市建設(shè)改造、人口普查、人口就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、政策宣傳、醫(yī)療救助、生活照料、家政服務(wù)、文化建設(shè)、治安防控、消防安全、社區(qū)矯正、環(huán)境衛(wèi)生、甚至招商引資等。

問題也隨之而來。居委會(huì)承擔(dān)的由居民自主的利益訴求而衍生出來的職能沒有顯著增加，因?yàn)閬碜杂谡娜蝿?wù)占據(jù)了居委會(huì)的主要時(shí)間。但是，居委會(huì)依法首先應(yīng)是居民自治組織。實(shí)際上，改革開放之后，隨著單位制度衰落、市場經(jīng)濟(jì)的深化，居民的興趣點(diǎn)、行為方式、實(shí)際需求、價(jià)值觀發(fā)生著快速的變化，對(duì)于居委會(huì)的服務(wù)功能的訴求是在不斷增加的。在收回的有效問卷中，社區(qū)居民對(duì)“認(rèn)為居委會(huì)是否屬于政府”和“居委會(huì)工作的側(cè)重點(diǎn)”兩個(gè)問題的答案，體現(xiàn)了當(dāng)前社區(qū)實(shí)際工作與居民對(duì)其定位存在的偏差。62%的居民認(rèn)為居委會(huì)屬于政府，而50%的居民認(rèn)為居委會(huì)工作的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該放在全力服務(wù)社區(qū)居民上，如圖1、圖2所示。

正是由于上級(jí)黨政機(jī)關(guān)與群眾對(duì)居委會(huì)的期望不同，居委會(huì)在開展工作時(shí)往往上下為難，工作的效果也難以令人滿意。當(dāng)被問到“您認(rèn)為居委會(huì)是否盡職盡責(zé)完成了您認(rèn)為應(yīng)該完成的工作”時(shí)，回收的有效問卷中只有9%認(rèn)為居委會(huì)100%完成了本職工作，20%認(rèn)為完成了工作的75%以上，285位居民選擇完成50%-75%和50%以下，也就是說超過71%的受訪者認(rèn)為居委會(huì)沒有完全發(fā)揮自身應(yīng)有的作用（如圖3所示）。

在實(shí)際調(diào)查走訪中，許多居民表示，他們更關(guān)注居委會(huì)能否真正站在群眾的角度多做一些居民關(guān)心的事情，而不是一味完成黨政機(jī)關(guān)交辦的“差事”；如何能夠?qū)⑷罕姷穆曇粝蛏戏从?，而不只是作為黨政機(jī)關(guān)向下的傳聲筒；開展一些有時(shí)代氣息和特點(diǎn)的活動(dòng)，而不是一些形式上老掉牙、內(nèi)容上枯燥乏味的、已經(jīng)開展數(shù)十年的固定活動(dòng)；開展一些與居民互利共贏的工作，而不是一味地要求群眾去配合居委會(huì)的工作。

二、居委會(huì)的困局

居委會(huì)現(xiàn)在存在的問題歸納起來就是“輸血”流于形式，“回血”難獲認(rèn)同，即傳達(dá)黨和政府的方針政策時(shí)難以真正落實(shí)到作為“細(xì)胞”存在的每一個(gè)居民，形式主義嚴(yán)重；在反映人民群眾訴求時(shí)難以得到群眾的響應(yīng)，因而無法將真正的社情民意向上傳達(dá)。

導(dǎo)致“輸血”流于形式的原因主要有以下幾個(gè)方面。

第一，居委會(huì)角色定位不清。黨政機(jī)關(guān)賦予了居委會(huì)繁重的、超出其自身職責(zé)的原本屬于政府的工作，但是居委會(huì)工作人員又沒有被定位成政府工作人員。權(quán)責(zé)不對(duì)等導(dǎo)致“輸血”底氣不足。根據(jù)建國以來的《城市居民委員會(huì)組織條例》《中華人民共和國憲法》《城市居民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律規(guī)定，政府部門和法律部門對(duì)于居委會(huì)的定位都是“基層群眾性自治組織”，是居民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和自我教育的基層自治組織，居委會(huì)的權(quán)力來源應(yīng)該是下方的基層群眾。但是，在實(shí)際工作中，居委會(huì)很容易被看成是街道辦事處的下屬組織。居委會(huì)承擔(dān)了大量的基層政府的職責(zé)與任務(wù)，如法律法規(guī)規(guī)定的維護(hù)社會(huì)治安、推動(dòng)精神文明建設(shè)、教育居民遵紀(jì)守法，以及法律法規(guī)規(guī)定之外的招商引資等。不僅如此，社區(qū)工作人員和資源的配置也主要來自于黨政機(jī)關(guān)而不是社區(qū)居民，因而其權(quán)力來源變得模糊不清：社區(qū)工作人員的產(chǎn)生方式從理論上來說是由居民依法選舉產(chǎn)生的，合法性來源于居民的選舉，實(shí)際上社區(qū)工作人員的工作資金以及勞動(dòng)報(bào)酬來自政府。產(chǎn)生的困境就是社區(qū)工作人員在上級(jí)相關(guān)部門布置一些超出社區(qū)本職的工作時(shí)難以拒絕，工作負(fù)擔(dān)大大增加。然而，當(dāng)社區(qū)工作人員完成黨政機(jī)關(guān)交辦的工作時(shí)，一旦碰到有居民質(zhì)疑社區(qū)工作人員到底是不是政府的人，能不能代表黨和政府的時(shí)候又顯得底氣不足。

定位的不明確導(dǎo)致居委會(huì)往往是“自治”而“難自治”。中國社會(huì)發(fā)展到今天，基層自治組織的權(quán)力越來越小。過去，居委會(huì)有一定的決定權(quán)，例如可以決定上山下鄉(xiāng)的人是否可以回到城市，或者一個(gè)人是否可以通過進(jìn)入轄區(qū)內(nèi)的單位從而成為體制內(nèi)的人員，因而在群眾中可以保持一定的威信，在落實(shí)黨的方針政策時(shí)也比較順利。今天，居委會(huì)單靠“家長式”“命令式”的工作方法來樹立威信、傳達(dá)指示的工作方法已經(jīng)難以行得通。居委會(huì)想要在群眾中樹立威信就要真正能夠服務(wù)群眾，幫助群眾解決最關(guān)心的問題。然而，在服務(wù)群眾、幫助群眾解決問題的時(shí)候，居委會(huì)由于身份的限制很少有決定權(quán)，遇事需要向黨政機(jī)關(guān)請(qǐng)示。群眾需要的往往居委會(huì)自己做不到，因而在群眾中威信樹立不起來，進(jìn)而在傳達(dá)和落實(shí)黨和政府的方針政策時(shí)難以服眾。

在調(diào)查走訪中，許多居委會(huì)主任都提到了權(quán)力不足的問題。例如，一個(gè)居委會(huì)主任提到有小區(qū)的垃圾收集站年久倒塌，居民反映到居委會(huì)之后，居委會(huì)只能協(xié)調(diào)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)撥款維修，而沒有權(quán)力指示相關(guān)單位前往維修；在資金方面，由于“普遍存在缺乏財(cái)務(wù)管理自主權(quán)。居民委員會(huì)的財(cái)務(wù)由街道辦事處會(huì)計(jì)站進(jìn)行管理，實(shí)行嚴(yán)格的審批制度”〔4〕，沒有相應(yīng)的資金雇傭施工隊(duì)進(jìn)行修繕。居委會(huì)在解決一個(gè)小問題都頗費(fèi)周折，在無形中讓群眾對(duì)于它的能力和權(quán)威產(chǎn)生了懷疑。久而久之，在傳達(dá)黨和政府的方針政策時(shí)，居民就認(rèn)為居委會(huì)形同虛設(shè)。

不僅如此，許多上級(jí)部門或者辦事機(jī)構(gòu)還會(huì)將自身無暇解決的問題下放，讓居委會(huì)成了“廢品處理站”。例如，法院在辦理丟失結(jié)婚證的離婚案件時(shí)要求居委會(huì)出具婚姻證明、火葬場在辦理火化事宜時(shí)要求被火化者的子女到居委會(huì)辦理親子關(guān)系證明等，其中大量問題都超出了居委會(huì)的職權(quán)范圍，無法一一解決。當(dāng)這些問題關(guān)系到群眾急迫的自身利益時(shí)，難免讓不了解居委會(huì)權(quán)責(zé)的群眾將心頭疑慮和不滿發(fā)泄在社區(qū)工作人員身上，認(rèn)為他們沒有能力或者不愿意為居民服務(wù)。久而久之，居民對(duì)居委會(huì)的信任感就會(huì)不斷下降。在參與調(diào)查的居民當(dāng)中，在被問到“不與居委會(huì)接觸的原因”時(shí)，約55%的受訪者選擇了“不知道自己的事情是否歸居委會(huì)管”，約24%的受訪者選擇了居委會(huì)解決問題的能力不夠，如表1。

權(quán)責(zé)不明還帶來了另一個(gè)被人們常常忽略的問題，即居委會(huì)的職能被“越頂”，居民對(duì)居委會(huì)的依賴感在被稀釋。在網(wǎng)絡(luò)化形勢下，各職能部門都在完善自身的服務(wù)能力，傳統(tǒng)基層自治組織承擔(dān)的責(zé)任被一些機(jī)構(gòu)、組織、管理方式取代，最典型的就是非政府組織的出現(xiàn)。它們?cè)诟＠⑽捏w等諸多方面做了傳統(tǒng)上由居委會(huì)完成的工作。此外，公安局在110報(bào)警電話的基礎(chǔ)上還增加了微信報(bào)警、短信報(bào)警等新的手段，政府也開通了12319服務(wù)熱線；各種盈利性質(zhì)的網(wǎng)站，例如百合網(wǎng)、58同城也可以幫助居民完成許多生活中遇到的問題。這些不同性質(zhì)、不同類型的組織和機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，淡化了人們?cè)谏鐓^(qū)中的存在感和對(duì)居委會(huì)的依賴感。在這樣的情況之下，居民更傾向于直接與職能部門或者非政府組織聯(lián)系?？梢哉f，相比于90年代甚至更早的時(shí)代，當(dāng)前居民無法被綁定在社區(qū)，能很方便地與許多職能機(jī)構(gòu)產(chǎn)生交集，因而不再像以前那樣依賴居委會(huì)。

第二，社區(qū)工作人員待遇低，挫傷了他們的工作積極性，也使得居委會(huì)難以招募到“人才”。近年來，X市的社區(qū)工作人員的待遇不斷提高，收入由改制前的每月130元上漲到了每月1600元至1800元左右。但是，社區(qū)工作人員普遍認(rèn)為，他們的勞動(dòng)強(qiáng)度和工作內(nèi)容與政府工作人員類似，收入?yún)s比政府基層工作人員低很多。更值得注意的是，社區(qū)工作人員沒有專門的勞務(wù)合同，他們的收入并不稱之為工資，而是“生活補(bǔ)貼”，因而X市雖然為他們繳納了“五險(xiǎn)”，但是許多保險(xiǎn)兌現(xiàn)起來難度很大。

待遇低帶來兩方面的問題。首先，社區(qū)工作人員的工作積極性受挫。在調(diào)查走訪中，社區(qū)工作人員均表示，如此低下的待遇不足以支撐他們完成繁重的日常工作，尤其是與街道辦“傳傳文件把活扔給底下”的干部相比，他們干得多拿得少，心里不平衡。社區(qū)工作人員在落實(shí)街辦布置的任務(wù)時(shí)積極性不是很高，工作流于形式的現(xiàn)象就容易理解了。其次，居委會(huì)難以招募到優(yōu)秀的人才投身于社區(qū)工作。X市一直倡導(dǎo)吸引優(yōu)秀人才到社區(qū)工作，也有本科生、研究生報(bào)名參與“政府購買基層服務(wù)崗位”的服務(wù)期三年的崗位，但是由于待遇不高，且對(duì)這類崗位服務(wù)滿三年之后的后續(xù)出路沒有明確規(guī)定，社區(qū)工作難以吸引真正的人才。更為嚴(yán)峻的是，居委會(huì)在某種程度上成了政府解決就業(yè)問題，安置無業(yè)人員的安置所。由于國有企業(yè)改制等歷史原因，相當(dāng)一部分40至50歲工人失業(yè)在家，這些人有一個(gè)統(tǒng)一的稱呼叫做“四零五零人員”。政府為了解決“四零五零人員”的生活問題，將其中一部分人安置在了居委會(huì)，即“政府購買公益性崗位”。通常居委會(huì)由18到20人組成，其中“四零五零人員”有4到5名，占到全部社區(qū)工作人員的20%-25%。其中，某些人的教育水平、崗位勝任力有所局限從而影響居委會(huì)職能的正常發(fā)揮。

不但“輸血”停留在傳而不達(dá)，居委會(huì)在“回血”時(shí)也很難將真正的社情民意傳達(dá)給黨政機(jī)關(guān)，具體原因如下。

第一，居委會(huì)想要得到來自基層真實(shí)的聲音，就必須深入到群眾中間。當(dāng)前，工作內(nèi)容過度行政化、辦公方式的電子化、辦公場所的固定化制約了社區(qū)工作人員與群眾的來往。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，政府用于改善居委會(huì)辦公條件的經(jīng)費(fèi)大幅上漲。目前，X市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了居委會(huì)電腦、電視、電話百分之百覆蓋，初步實(shí)現(xiàn)了電腦化辦公；辦公場所和辦公條件也大幅改善，居委會(huì)有了固定的辦公用房，辦公用房平均面積超過200平方米。居委會(huì)辦公條件的提高大大提升了工作的效率。但是，對(duì)于居委會(huì)來說，電子化的辦公方式以及固定化的辦公場所是一把雙刃劍，客觀上造成了居委會(huì)與群眾之間接觸程度的降低?！爸半娔X辦公沒有這么普及的時(shí)候，我們想要了解居民的基本信息和變化情況都得入戶，現(xiàn)在電腦上面一點(diǎn)就啥都有，也就沒人愿意出去了?！盭市Y區(qū)一位社區(qū)工作人員如是說。一位剛剛從社區(qū)工作崗位退休不久的人也說到：“過去我們辦公地方小，環(huán)境也不好，還不如在各個(gè)小區(qū)里轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，跟居民們聊聊天?，F(xiàn)在夏天有空調(diào)，冬天有暖氣，誰愿意出去呢？”與此相應(yīng)的就是居民對(duì)于居委會(huì)的感知程度降低。在被采訪對(duì)象中，有很多人甚至不清楚自己屬于哪一個(gè)社區(qū)、居委會(huì)在哪里。當(dāng)被問到“每年與居委會(huì)接觸次數(shù)”時(shí)，有效問卷中，88%的受訪者每年與居委會(huì)的接觸不超過5次（含0次），其中的77%的人每年與居委會(huì)接觸的次數(shù)在0—3次，如圖4所示。如此之低的比例也難怪居民對(duì)于居委會(huì)沒有認(rèn)同感、不愿意通過居委會(huì)向上級(jí)部門反映情況。

第二，居委會(huì)人員錄用上，片面追求社區(qū)工作人員“年輕化”和產(chǎn)生方式“民主化”，導(dǎo)致許多熟悉社區(qū)情況的年齡較大的社區(qū)工作人員、本土本地的社區(qū)工作人員被機(jī)械地“切割”出去。為了推進(jìn)社區(qū)工作人員年輕化，X市對(duì)于年齡超過50歲的社區(qū)工作人員采取了“一刀切”的辦法，讓他們?nèi)侩x開社區(qū)崗位。同時(shí)，社區(qū)的黨支部書記兼居委會(huì)主任產(chǎn)生方式的民主化也被提上日程。2010年起，居委會(huì)工作人員，即居委會(huì)主任一名、居委會(huì)副主任一名、居委會(huì)委員一至兩名的候選人公開透明競選。按照一位街道辦事處主任所說，現(xiàn)在社區(qū)工作人員的選舉基本不設(shè)置過多的門檻，只要擁護(hù)共產(chǎn)黨，沒有惡習(xí)，年齡在35歲以下，擁有大專以上學(xué)歷，本市戶口都可以參加選舉。這些措施促進(jìn)了社區(qū)工作人員年輕化、知識(shí)化，產(chǎn)生方式的透明化、公開化、民主化，卻帶來了一些負(fù)面的影響。對(duì)于50歲以上干部的“一刀切”忽略了社區(qū)工作很大程度上是依賴人與人之間溝通與交流的實(shí)質(zhì)。年齡大的社區(qū)工作人員雖然在電腦操作等方面不如年輕人，但是他們幾十年的人生閱歷積累了大量與人交往的經(jīng)驗(yàn)，在調(diào)解糾紛、為居民做工作時(shí)候有著自己的一套方法?？梢哉f，這部分人所掌握的工作技能和工作經(jīng)驗(yàn)更加貼合社區(qū)工作本來的任務(wù)。此外，公開透明的選舉由于沒有地域的限制，很大程度上改變了建國以來居委會(huì)工作人員從本地人中選出的慣例。2010年之前，社區(qū)居委會(huì)工作人員都是從社區(qū)居民中選出，對(duì)社區(qū)的情況了解清楚，與居民相處時(shí)間長、感情深。居民對(duì)他們已經(jīng)產(chǎn)生了信任感與認(rèn)同感，因而愿意與他們交心?，F(xiàn)在的社區(qū)工作人員一些是通過自由競選產(chǎn)生，還有大量是局委辦直接委派來的，與居民的熟識(shí)程度以及對(duì)于社區(qū)情況的了解上遠(yuǎn)不及本地土生土長的工作人員。就像一位街道辦事處主任在訪談中提到過的，“不夠了解社區(qū)情況，必然與群眾貼不住”。有時(shí)，不僅居民對(duì)于社區(qū)工作人員沒有認(rèn)同感，社區(qū)工作人員對(duì)于群眾的認(rèn)同感也不強(qiáng)。據(jù)了解，在X市的“政府購買公益性崗位”中，人社局管退休協(xié)管員、環(huán)衛(wèi)局管衛(wèi)生監(jiān)督員、安監(jiān)辦管安全協(xié)管員、民政局管綜合服務(wù)員更愿意聽給自己發(fā)工資的主管局委辦的話，更愿意為作為自己直接上司的各個(gè)局委辦辦事，而不會(huì)更多地接觸居民，為居民主動(dòng)排憂解難。

第三，繁重的行政工作與黨務(wù)工作導(dǎo)致社區(qū)工作人員不堪重負(fù)，與群眾接觸的時(shí)間大幅減少。街道辦事處與居委會(huì)應(yīng)該是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，街道辦事處指導(dǎo)社區(qū)完成居民自治，使得居委會(huì)成為居民自我教育、自我服務(wù)的基層自治組織?！敖值擂k事處作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，具有明顯的行政科層制的特征，而居委會(huì)作為街道辦事處的工作基礎(chǔ)，在法律上是一種自治性群眾組織”?！?〕但是，近些年來居委會(huì)承擔(dān)了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其負(fù)載能力的職能，成為了給街道辦事處跑腿辦事的機(jī)構(gòu)，街辦“指導(dǎo)”變成了街辦“領(lǐng)導(dǎo)”。就像一位居委會(huì)書記兼主任提到的，市里一年有80項(xiàng)以上的工作要求居委會(huì)來完成，甚至有些工作一旦完成不好又要“一票否決”。在居委會(huì)承擔(dān)的各項(xiàng)任務(wù)中，很多項(xiàng)都有著繁雜的文案工作，例如醫(yī)療衛(wèi)生進(jìn)社區(qū)、消防安全進(jìn)社區(qū)等“進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)都要求將居民的情況進(jìn)行登記。同時(shí)，由于社區(qū)設(shè)有黨組織，但是沒有為黨組織配備足夠的專門人員，社區(qū)干部經(jīng)常身兼“黨口”和行政兩項(xiàng)工作，黨建工作要求社區(qū)工作人員將方案、記錄、通知、信息、照片全部形成文字性材料以備檢查。繁文累牘的工作造成的結(jié)果就是“什么都要做，什么都做不好”，還牽扯了社區(qū)工作人員大量的精力和時(shí)間，使社區(qū)工作人員無暇深入到群眾當(dāng)中。按照X市社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)編制情況，社區(qū)工作人員約20名，要完成市里下達(dá)的任務(wù)已經(jīng)非常困難，而要保證X市規(guī)定的社區(qū)工作人員每天入戶不得低于1.5小時(shí)的任務(wù)就難上加難了。近年來，雖然不斷有“準(zhǔn)入制度”“社區(qū)減負(fù)”之類的規(guī)定，但大多停留在通知和口號(hào)上。過度“行政化”的結(jié)果就是社區(qū)工作人員與群眾接觸程度的下降，以及隨之而來的群眾對(duì)居委會(huì)認(rèn)同程度的下降。缺少了群眾認(rèn)同的居委會(huì)難以發(fā)揮好“回血”作用，了解群眾所思所想并反映給上級(jí)政府也就成了一句空話。在被問及“居委會(huì)未來改善工作的途徑”時(shí)，408名受訪者中有276人次選擇了“加大與居民的接觸力度”，占到了絕對(duì)多數(shù)，體現(xiàn)了群眾對(duì)于社區(qū)工作人員更加深入基層的迫切要求，如表2所示。

四、出路何在

X市居委會(huì)面臨的“輸血”傳而不達(dá)，“回血”缺乏認(rèn)同的問題，如果缺乏足夠的重視，居委會(huì)這個(gè)“毛細(xì)血管”無法順暢地發(fā)揮自身“輸血”和“回血”的作用，就有可能導(dǎo)致作為“細(xì)胞”存在的基層一片一片“病變”。

通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，想要消除居委會(huì)在工作中時(shí)而出現(xiàn)的不上不下、夾在政府和人民群眾之間兩頭不討好的不和諧現(xiàn)象，雖然可以通過工作方式方法上的改進(jìn)，如充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)與新媒體手段，增加與群眾接觸的點(diǎn)和面，提升工作效率，讓社區(qū)工作人員有更多時(shí)間與居民打交道，①但是從根本上來說是要尋求居委會(huì)“管理”與“自治”職能的最佳結(jié)合點(diǎn)。

第一，為了解決居委會(huì)在傳達(dá)和落實(shí)黨和政府的政策時(shí)不至于底氣不足的困境，黨政機(jī)關(guān)應(yīng)該進(jìn)一步將權(quán)力下放給居委會(huì)，需要給它一個(gè)“準(zhǔn)政府”的身份。目前，居委會(huì)扮演的主要職能是政府的下屬和延伸機(jī)構(gòu)。然而，由于社區(qū)工作人員相比于公務(wù)員缺少相應(yīng)的上升渠道，即使努力工作十幾年，最好的結(jié)果也僅僅是以社區(qū)的黨支部書記或者居委會(huì)主任的身份退休，永遠(yuǎn)無法進(jìn)入體制內(nèi)；缺少收入的定期增長機(jī)制，只能隨著城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)緩慢的提升；沒有與自身付出相匹配的尊重，身份永遠(yuǎn)都是“其他”，在居民中權(quán)威性不足。

在未來的工作中，政府在地位方面，要明確社區(qū)工作人員的身份，讓社區(qū)工作人員更“有尊嚴(yán)地工作”。多位社區(qū)工作人員在訪談中都說：“如果將我們定位成政府的一部分給我們下派各種各樣的政府工作，那就應(yīng)該給我們相應(yīng)的編制，哪怕給一個(gè)可以轉(zhuǎn)為事業(yè)編制的盼頭也行。如果將我們定位成居民自治組織，那就不要將各種各樣不屬于社區(qū)的活交給我們來做，讓我們?cè)趯Ｐ臑樯鐓^(qū)居民服務(wù)的過程中建立屬于我們自己的威望。”政府相關(guān)部門應(yīng)該考慮破除目前對(duì)于社區(qū)工作人員身份定位的制約，在社區(qū)服務(wù)時(shí)間長、完成任務(wù)到位、群眾中口碑好的社區(qū)工作人員可以在地位和編制方面嘗試突破，既鼓舞被獎(jiǎng)勵(lì)的社區(qū)工作人員，又可以造成榜樣和示范效應(yīng)，激勵(lì)其他社區(qū)工作人員努力工作，在本職工作上長期堅(jiān)守。只有能夠從工作中獲得尊嚴(yán)、因?yàn)楣ぷ鞫艿剿说淖鹬?，社區(qū)工作人員才能更加將社區(qū)工作當(dāng)成自己可以為之奉獻(xiàn)的事業(yè)，而不僅僅是一份拿人錢財(cái)替人做事的工作。

在經(jīng)濟(jì)方面，應(yīng)該正視社區(qū)工作人員已經(jīng)成為全職工作人員的現(xiàn)實(shí)，為社區(qū)工作人員發(fā)放與自身工作任務(wù)量相匹配的工資而不是所謂的“補(bǔ)貼”，與社區(qū)工作人員簽訂正式的勞動(dòng)合同，明確社區(qū)工作人員也是全職工作的人員。在調(diào)查了解中，幾乎所有被采訪的社區(qū)工作人員都對(duì)于自身待遇有所不滿，認(rèn)為相比于自己在工作中的付出，得到的收入報(bào)酬過低。在調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，X市應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生起薪為每月2600元，碩士研究生平均月工資3500元；剛工作的公務(wù)員每月2900元，入職五年之后基本達(dá)到4200元每月。相形之下，干活不輕、付出不少、壓力不小的大部分社區(qū)工作人員只有X市規(guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)劃定的1600元左右的收入，確實(shí)難以讓社區(qū)工作人員感到平衡。當(dāng)問到收入預(yù)期是多少，或者多少錢就可以讓自己愿意為這份工作奉獻(xiàn)更長的時(shí)間時(shí)，社區(qū)工作人員不約而同地認(rèn)為達(dá)到普通公務(wù)員的收入或者略低。

同時(shí)，相關(guān)部門還應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到社區(qū)工作量與社區(qū)工作人員數(shù)量、工作資金嚴(yán)重的不成比例，破除“社區(qū)每天沒事干，現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)就已經(jīng)夠用了”“社區(qū)工作人員每天就是看報(bào)聊天”的思想，增加居委會(huì)的可支配費(fèi)用和人員配置以適應(yīng)繁重的政府下派任務(wù)。

第二，為了避免居委會(huì)“只向上看”的情況，需要在社區(qū)工作人員的產(chǎn)生和考核過程中真正突出“民意”，讓社區(qū)工作人員真正做到“守土有責(zé)”。建國以來，中國在基層自治組織工作人員方面長期選用土生土長的干部。由于本地產(chǎn)生的、“守土有責(zé)”的干部熟悉情況、與居民關(guān)系和諧，在工作中產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果。當(dāng)前，社區(qū)工作要獲得群眾的認(rèn)同，就要更多考慮由居民民主選舉自己認(rèn)同的人。要避免選舉流于形式，不能將社區(qū)選舉換屆信息貼公告了事，要切實(shí)采取措施讓更多居民參與到選舉中來。在民主選舉過程中要體現(xiàn)人民意志，充分發(fā)揚(yáng)居民民主選舉，真正做到讓居民選舉為自己服務(wù)的社區(qū)工作人員，而不是“用腳投票”，避免大部分社區(qū)工作人員仍然是局委辦下派的、更愿意“走上層路線”的人的情況。如果“選舉”的社區(qū)工作人員仍然是眼睛只往上看，不是真正代表居民自己的利益，居民參與基層自治的熱情就會(huì)很快消退，基層民主也就有名無實(shí)了。只有充分發(fā)揚(yáng)了居民民主，才能讓居民從心底對(duì)社區(qū)產(chǎn)生認(rèn)同，才能愿意跟社區(qū)吐露心里話，才能讓社區(qū)真正完成“回血”的任務(wù)。在有效問卷中，約90%的受訪者都不清楚居委會(huì)工作人員是如何選舉產(chǎn)生的，這對(duì)于居委會(huì)在群眾中的被認(rèn)同程度有比較大的影響， 如圖5所示。

在民主選舉的同時(shí)，還要考慮到居委會(huì)工作人員本土化的重要性。人們至今仍然口耳相傳的“居委會(huì)大媽”，或者是單位中退休的渴望發(fā)揮余熱的老干部大多都是從本地產(chǎn)生的，即使偶爾有年輕人也都是從小在社區(qū)中長大的。由于長時(shí)間相處，傳統(tǒng)的社區(qū)工作人員與居民之間互相熟識(shí)的程度、信任程度和交流的方便程度都大大高于現(xiàn)有的從社區(qū)之外調(diào)派的工作人員。另外，正如一位社區(qū)的黨支部書記在談話中所強(qiáng)調(diào)的“守土有責(zé)”頗有道理。在本社區(qū)成長起來的工作人員對(duì)于自己朝夕生活的社區(qū)具有天然的奉獻(xiàn)精神，更有助于居委會(huì)主動(dòng)地為居民服務(wù)，為群眾排憂解難，從而也會(huì)增加居民對(duì)于居委會(huì)的認(rèn)同。

在社區(qū)工作人員的考核機(jī)制上應(yīng)更突出“民意”，探索政府考評(píng)、社區(qū)工作人員自評(píng)和民意測評(píng)相結(jié)合的考核機(jī)制。一個(gè)好的考核機(jī)制不但有利于使社區(qū)工作人員保持全心全意為人民服務(wù)的態(tài)度，又可以督促社區(qū)工作人員保質(zhì)保量貫徹落實(shí)其他各項(xiàng)工作。現(xiàn)有的考核機(jī)制主要集中于兩個(gè)方面。一是對(duì)于工作基本要求的考核，例如不遲到早退、不曠工怠工；二是對(duì)于落實(shí)政府工作方面的考核，例如計(jì)劃生育工作的統(tǒng)計(jì)、整治亂搭亂建、社會(huì)維穩(wěn)工作等?？己朔绞酵^于形式化，主要由上級(jí)主導(dǎo)，只注重考察居委會(huì)工作人員是否完成了向下傳達(dá)的工作，對(duì)于與群眾接觸的程度以及所辦的“惠民”事項(xiàng)是否是人民群眾真正的訴求則考慮不多。在未來的考核中，應(yīng)在政府街辦進(jìn)行考核的同時(shí)，引入群眾對(duì)于居委會(huì)工作及居委會(huì)工作人員的評(píng)比機(jī)制。例如，在每一個(gè)居委會(huì)工作人員的任期中由居民對(duì)他的工作從日常工作態(tài)度、日常工作成效、對(duì)于居民反映事項(xiàng)反饋的速度和解決問題的成果等方面進(jìn)行評(píng)分。對(duì)得分成績低的居委會(huì)工作人員要進(jìn)行談話、警告、不許參加后續(xù)選舉等各項(xiàng)舉措；對(duì)居民打分高的則要進(jìn)行表彰、資金獎(jiǎng)勵(lì)。

在此基礎(chǔ)上，甚至可以將社區(qū)作為新形式的基層政權(quán)民主的實(shí)驗(yàn)點(diǎn)，探索中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民當(dāng)家作主的新形式，嘗試黨管干部和人民選舉干部相結(jié)合的新路徑，選任黨信得過、人民信賴的社區(qū)工作人員。

五、結(jié)語

隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展、單位制的迅速衰退、人們的興趣點(diǎn)和價(jià)值觀隨著時(shí)代迅速變化，傳統(tǒng)的社區(qū)已經(jīng)難以滿足黨委政府和人民群眾的雙重要求?？梢哉f，社區(qū)問題的出現(xiàn)以及對(duì)于改革的迫切需求不是由于社區(qū)工作人員的不作為或是政府的越位或缺位，而是居委會(huì)職能和角色處于轉(zhuǎn)型過程中所要面對(duì)的必然產(chǎn)物。當(dāng)然，黨和政府不應(yīng)該忽略這些問題，畢竟這樣的問題關(guān)乎黨的執(zhí)政根基。解決居委會(huì)面臨的困局，首先需要政策的支持。當(dāng)前，雖然居委會(huì)已經(jīng)開始做出調(diào)整，改變自身定位、轉(zhuǎn)變自身職能以適應(yīng)時(shí)代和環(huán)境的變化，但是由于調(diào)整尚未完成，以及來自政治體制等客觀條件限制，仍然難以完成自己被賦予的“輸血”與“回血”兩大任務(wù)。在未來發(fā)展過程中，國家想要破解居委會(huì)“輸血”傳而不達(dá)，“回血”缺乏認(rèn)同的問題，就要從政策層面對(duì)于居委會(huì)的職能和責(zé)任有更加清晰明確的定位，幫助基層自治組織盡快走出轉(zhuǎn)型的過程，例如幫助社區(qū)工作人員獲得更高的收入水平、給社區(qū)工作人員與自身工作量相適應(yīng)的“有尊嚴(yán)”的地位；對(duì)居委會(huì)的人員任用給出更加明確的產(chǎn)生方式，幫助居委會(huì)真正民主的產(chǎn)生“守土有責(zé)”的工作人員；對(duì)于居委會(huì)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)和新媒介的使用進(jìn)行更加具體的指導(dǎo)和幫助，幫助居委會(huì)更好地適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化的新形勢，用新型方式服務(wù)居民，等等。從改革過程中走出來的居委會(huì)將會(huì)更有利于發(fā)揮“輸血”與“回血”兩大職能，將作為細(xì)胞存在的居民緊密團(tuán)結(jié)在黨和政府的周圍，把黨和政府的方針政策流暢的傳達(dá)給基層居民，同時(shí)將來自基層的聲音真實(shí)、準(zhǔn)確的反映給黨委政府，為黨委政府和人民的互利互惠、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展、人民生活水平的穩(wěn)步提高貢獻(xiàn)屬于自己的力量。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕秦風(fēng).居委會(huì)新世紀(jì)工作理路——從權(quán)力化向權(quán)利化回歸〔J〕.探索與爭鳴，2001，（4）.

〔2〕祝廣慶.居委會(huì)職能的歷史演變研究〔D〕.中國政法大學(xué)，2008.7.

〔3〕馬西恒，鮑勃·謝比勃.中加社區(qū)治理模式比較研究——以上海和溫哥華為例〔M〕.上海人民出版社，2006.33.

〔4〕雷雨若.論城市街道辦事處與居委會(huì)的關(guān)系現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢——以廣東汕頭市東方街道辦事處與其居委會(huì)關(guān)系的調(diào)查為個(gè)案〔J〕.汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，（22）.

〔5〕張?zhí)K輝.居委會(huì)行政化的社會(huì)學(xué)微觀視角——居委會(huì)行政化的社會(huì)學(xué)微觀視角〔J〕.求索，2006，（5）.

【責(zé)任編輯：劉彥武】