中國(guó)人民銀行秦皇島市中心支行 寧智輝

實(shí)行“國(guó)庫(kù)一本賬”,提高財(cái)政資金運(yùn)行效率的可行性探析

中國(guó)人民銀行秦皇島市中心支行 寧智輝

“國(guó)庫(kù)一本賬”是“國(guó)庫(kù)資金一本賬”的簡(jiǎn)稱(chēng)，即實(shí)現(xiàn)收入直繳、支出直撥，政府全部資金通過(guò)國(guó)庫(kù)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，國(guó)庫(kù)庫(kù)款賬戶成為辦理財(cái)政收支的主賬戶，是國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行的總樞紐、總閘門(mén)。本文擬從會(huì)計(jì)核算的角度，對(duì)實(shí)行國(guó)庫(kù)一本賬進(jìn)行可行性探討，旨在提高財(cái)政資金運(yùn)行效率。

國(guó)庫(kù) 財(cái)政資金 運(yùn)行效率

“國(guó)庫(kù)一本賬”是“國(guó)庫(kù)資金一本賬”的簡(jiǎn)稱(chēng)，即國(guó)庫(kù)收支一本賬。具體來(lái)說(shuō)，就是不斷深化國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，政府全部收入繳入國(guó)庫(kù)，支出從國(guó)庫(kù)直接撥付給最終收款人，實(shí)現(xiàn)收入直繳、支出直撥，政府全部資金通過(guò)國(guó)庫(kù)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，國(guó)庫(kù)庫(kù)款賬戶成為辦理財(cái)政收支的主賬戶，是國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行的總樞紐、總閘門(mén)，從而提高財(cái)政資金使用效率。本文擬從會(huì)計(jì)核算的角度，對(duì)實(shí)行國(guó)庫(kù)一本賬進(jìn)行可行性探討。

一、實(shí)行國(guó)庫(kù)一本賬的積極意義

財(cái)政資金包括國(guó)庫(kù)存款賬戶資金、財(cái)政專(zhuān)戶賬戶存款資金，分別開(kāi)立在人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)、商業(yè)銀行代理支庫(kù)和各商業(yè)銀行，賬戶數(shù)量多，資金管理分散，實(shí)行國(guó)庫(kù)一本賬，精簡(jiǎn)財(cái)政賬戶，財(cái)政資金實(shí)行集中統(tǒng)一管理，對(duì)確保財(cái)政資金安全和高效運(yùn)轉(zhuǎn)將產(chǎn)生積極意義。

(一)有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金集中管理統(tǒng)一調(diào)度，增加財(cái)政資金管理的透明度

實(shí)行國(guó)庫(kù)一本賬,政府全部收入直接繳入國(guó)庫(kù),財(cái)政資金通過(guò)國(guó)庫(kù)撥付后直接到達(dá)收款單位賬戶，沒(méi)有中間環(huán)節(jié)，資金支付無(wú)在途，從而減少財(cái)政資金在國(guó)庫(kù)外沉淀和留置，真正形成收入一個(gè)籠子，支出一個(gè)漏斗，切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政資金管理的透明度。

(二)有利于強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，防范財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)行國(guó)庫(kù)一本賬，財(cái)政全部資金統(tǒng)一管理，人民代表大會(huì)、財(cái)政部門(mén)和人民銀行在財(cái)政資金的分配、使用和管理過(guò)程中，既有分工合作，又相互制衡。人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)審查財(cái)政預(yù)算，財(cái)政部門(mén)作為政府的會(huì)計(jì)行使資金的支配使用權(quán)，人民銀行作為政府的出納經(jīng)理國(guó)庫(kù)，行使資金監(jiān)督權(quán)，財(cái)政預(yù)算的決策、執(zhí)行和監(jiān)督適度分離，相互協(xié)調(diào)，資金流轉(zhuǎn)環(huán)環(huán)相扣，各行其職，各負(fù)其責(zé)。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)、人民銀行和集中支付代理行以額度控制資金撥付規(guī)模和進(jìn)度，資金撥付后三方按日進(jìn)行賬務(wù)核對(duì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理，有效防范財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

(三)有利于協(xié)調(diào)貨幣政策與現(xiàn)金管理，提高資金利用效率

實(shí)行國(guó)庫(kù)資金一本賬，人民銀行可以通過(guò)掌握財(cái)政資金存量，監(jiān)測(cè)財(cái)政資金的變動(dòng)趨勢(shì)，預(yù)測(cè)對(duì)市場(chǎng)貨幣流通量的影響，從而確定貨幣發(fā)行規(guī)模，有計(jì)劃地調(diào)節(jié)社會(huì)貨幣供應(yīng)總量，有效發(fā)揮貨幣政策和財(cái)政政策的結(jié)合效應(yīng)。同時(shí)通過(guò)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，在確保國(guó)庫(kù)資金安全完整和財(cái)政支出需要的前提下，對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金進(jìn)行有效的運(yùn)作管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)閑置現(xiàn)金余額最小化、投資收益最大化，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的安全性、收益性和流動(dòng)性的有效統(tǒng)一。

(四)有利于防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低政府運(yùn)行成本

實(shí)行國(guó)庫(kù)收支一本賬，便于各級(jí)政府全面掌握自己的財(cái)政實(shí)力，從而根據(jù)自己的“家底”合理舉債，確定科學(xué)的債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)，確定合理的舉債時(shí)機(jī)，一方面避免財(cái)政資金大量閑置，另一方面政府又大量舉債，支付高額債券利息，增加政府管理成本。截至2015年底，根據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)地方政府債務(wù)余額為16萬(wàn)億元，債務(wù)存量規(guī)模巨大。因此，建立健全國(guó)庫(kù)一本賬，合理確定舉債規(guī)模，可以有效降低政府運(yùn)行成本。

二、制約實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)一本賬的影響因素

實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)一本賬，將分散在各商業(yè)銀行的財(cái)政專(zhuān)戶資金集中到國(guó)庫(kù)統(tǒng)一管理，支出由國(guó)庫(kù)直接支付，無(wú)論從業(yè)務(wù)量、金額還是賬戶數(shù)量都增幅較大，無(wú)疑加大了國(guó)庫(kù)的核算風(fēng)險(xiǎn)。

(一)各征收機(jī)關(guān)尚未全部加入財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)(TIPS),延緩了資金入庫(kù)速度

2009年,國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局先后加入了財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)(TIPS),橫向聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，稅款可以直達(dá)入庫(kù)，極大提高了工作效率和服務(wù)質(zhì)量。但因各種客觀原因，財(cái)政部門(mén)和海關(guān)部門(mén)尚未加入該系統(tǒng)，仍然采取繳款人填制紙制繳款書(shū)——人工傳遞憑證——國(guó)庫(kù)人員手工錄入的方式，延長(zhǎng)了資金在途時(shí)間，延緩了資金入庫(kù)速度，制約了國(guó)庫(kù)一本賬的實(shí)現(xiàn)。特別是非稅收入，首先在商業(yè)銀行開(kāi)立財(cái)政專(zhuān)戶進(jìn)行集中歸集，每隔10日進(jìn)行一次匯總清繳，中間環(huán)節(jié)多，自動(dòng)化程序低，造成大量財(cái)政資金在國(guó)庫(kù)外流轉(zhuǎn)，降低了資金使用效率。

(二)現(xiàn)行國(guó)庫(kù)集中支付采取先清算后支付的清算模式，削弱了國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政庫(kù)款支撥的監(jiān)督職能

目前國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)采取由財(cái)政部門(mén)或其授權(quán)的預(yù)算單位發(fā)出支付指令，由商業(yè)銀行代理銀行先行墊付，將資金支付給各預(yù)算單位，然后每日營(yíng)業(yè)終了前代理銀行與國(guó)庫(kù)進(jìn)行匯總清算。在這種模式下，國(guó)庫(kù)作為財(cái)政資金的最后清算者，無(wú)法對(duì)預(yù)算支出的合規(guī)性進(jìn)行事前審核事中監(jiān)督，只能對(duì)集中支付代理銀行進(jìn)行被動(dòng)清算，削弱了國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能。

(三)各地國(guó)庫(kù)集中支付普及程度較低，制約了國(guó)庫(kù)一本賬的實(shí)現(xiàn)

從河北省集中支付發(fā)展情況看，截至2016年1月，人民銀行各級(jí)國(guó)庫(kù)與財(cái)政部門(mén)、代理銀行之間實(shí)現(xiàn)了集中支付電子化，人民銀行經(jīng)理的國(guó)庫(kù)可以與代理銀行每天進(jìn)行資金清算,能夠按照實(shí)際的支出科目進(jìn)行賬務(wù)記載。但個(gè)別商業(yè)銀行代理支庫(kù)則實(shí)行先將財(cái)政將資金撥往財(cái)政支付中心，然后由財(cái)政支付中心再行撥付給各預(yù)算單位,沒(méi)有實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，而是實(shí)際意義上的會(huì)計(jì)集中支付，中間環(huán)節(jié)多,資金周轉(zhuǎn)慢，嚴(yán)重影響了資金使用效率。還有個(gè)別支庫(kù)集中支付系統(tǒng)與代理支庫(kù)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)呈現(xiàn)分離狀態(tài)，系統(tǒng)建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，財(cái)政部門(mén)和商業(yè)銀行各自開(kāi)發(fā)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資金浪費(fèi)，部門(mén)間信息共享水平低，在一定程度上制約著國(guó)庫(kù)一本賬的實(shí)現(xiàn)。

(四)TCBS和TIPS系統(tǒng)運(yùn)行還不夠穩(wěn)定，直接影響著國(guó)庫(kù)核算質(zhì)量和資金風(fēng)險(xiǎn)，制約著國(guó)庫(kù)一本賬的順利實(shí)現(xiàn)

TIPS、TCBS等國(guó)庫(kù)新系統(tǒng)是為了適應(yīng)財(cái)稅體制改革不斷深化和社會(huì)信息化程度日益提高、實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合而開(kāi)發(fā)的系統(tǒng)，對(duì)提高國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行效率和國(guó)庫(kù)服務(wù)水平發(fā)揮了積極的作用。但系統(tǒng)運(yùn)行還不夠穩(wěn)定，還不能完全滿足業(yè)務(wù)需求，存在一定的安全隱患。同時(shí)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)性質(zhì)的特殊性決定了其與各級(jí)政府以及財(cái)政、稅務(wù)等征收機(jī)關(guān)、各商業(yè)銀行和納稅人之間存在密切的關(guān)系，系統(tǒng)一旦出現(xiàn)故障傳播速度快、影響范圍廣，不僅會(huì)危及到國(guó)庫(kù)資金安全，甚至還會(huì)影響到中央銀行以及各級(jí)政府的形象。如2012年5月28日-29日，因TIPS生產(chǎn)環(huán)境遷移，部分地區(qū)在業(yè)務(wù)高峰時(shí)段出現(xiàn)階段性實(shí)時(shí)扣稅交易超時(shí)現(xiàn)象，電子繳稅業(yè)務(wù)受到一定影響，在一定范圍內(nèi)造成了不利影響。一旦實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)一本賬，對(duì)系統(tǒng)的安全性、災(zāi)難備份以及運(yùn)行維護(hù)機(jī)制提出了更高的要求，面臨的風(fēng)險(xiǎn)和考驗(yàn)將更為嚴(yán)峻。

(五)大量財(cái)政資金存儲(chǔ)于財(cái)政專(zhuān)戶,財(cái)力分散，不利于統(tǒng)籌管理

財(cái)政專(zhuān)戶是各級(jí)財(cái)政部門(mén)為核算具有專(zhuān)門(mén)用途的資金，在商業(yè)銀行及其金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)的資金賬戶。按照核算管理的資金類(lèi)型劃分，我國(guó)設(shè)立的財(cái)政專(zhuān)戶主要包括專(zhuān)項(xiàng)支出財(cái)政專(zhuān)戶、社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專(zhuān)戶、非稅收入收繳財(cái)政專(zhuān)戶、外國(guó)政府和國(guó)際金融組織貸款贈(zèng)款財(cái)政專(zhuān)戶。財(cái)政專(zhuān)戶的大量存在，不僅對(duì)安排政府預(yù)算形成不利影響，也影響國(guó)庫(kù)監(jiān)督的范圍和效力，不利于財(cái)政資金的統(tǒng)籌管理。

(六)基層國(guó)庫(kù)人員匱乏，確保國(guó)庫(kù)資金安全的任務(wù)更加艱巨

近幾年，隨著國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展和國(guó)庫(kù)信息系統(tǒng)的推廣上線，對(duì)國(guó)庫(kù)隊(duì)伍建設(shè)提出了更高的要求。國(guó)庫(kù)人員對(duì)內(nèi)要扎實(shí)做好會(huì)計(jì)統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)性工作，對(duì)外要做好金融服務(wù)和外部監(jiān)管，同時(shí)國(guó)庫(kù)工作面臨的外部環(huán)境也非常復(fù)雜。在各種利益和壓力的驅(qū)動(dòng)下，圍繞國(guó)庫(kù)資金博弈的主體很多，財(cái)政圍繞國(guó)庫(kù)資金的詐騙等犯罪行為也時(shí)有發(fā)生，民間融資和民間借貸等行為十分活躍,對(duì)國(guó)庫(kù)工作的人員思想認(rèn)識(shí)、價(jià)值取向和業(yè)務(wù)素質(zhì)等提出了更高的要求，國(guó)庫(kù)人員面臨著更為嚴(yán)峻的考驗(yàn)，保證國(guó)庫(kù)核算零差錯(cuò)、資金零風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)更加艱巨。

三、實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)一本賬,提高財(cái)政資金運(yùn)行效率的具體建議

實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)一本賬，需不斷加強(qiáng)國(guó)庫(kù)制度建設(shè)、系統(tǒng)建設(shè)以及人員隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高國(guó)庫(kù)整體水平。

(一)加強(qiáng)制度建設(shè)，構(gòu)建完善的制度體系

加強(qiáng)與財(cái)政部門(mén)溝通，了解財(cái)政的業(yè)務(wù)需求，與財(cái)政部門(mén)共同制定相關(guān)制度，明確國(guó)庫(kù)一本賬的目標(biāo)任務(wù)和實(shí)現(xiàn)途徑，對(duì)各地制定的國(guó)庫(kù)集中收付制度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)研判，集思廣益，取長(zhǎng)補(bǔ)短，建立起全國(guó)統(tǒng)一的集中收付制度，在全國(guó)范圍內(nèi)建立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一套系統(tǒng)、一套流程，從而確保國(guó)庫(kù)一本賬的順利實(shí)現(xiàn)。

(二)積極采取措施，推進(jìn)國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)，不斷加大財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)（TIPS）系統(tǒng)建設(shè)和推廣力度，提高國(guó)庫(kù)資金入庫(kù)效率

新《預(yù)算法》中，第一次明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，國(guó)庫(kù)TCBS和TIPS系統(tǒng)縱向打通了中央與地方國(guó)庫(kù)的信息公路，橫向建立了國(guó)庫(kù)與財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、銀行和企業(yè)之間的信息公路，為實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金收支“零在途”和業(yè)務(wù)處理無(wú)紙化搭建了一個(gè)廣闊的平臺(tái)。為不斷提高系統(tǒng)功能，應(yīng)積極溝通協(xié)調(diào)，加快推進(jìn)財(cái)政、海關(guān)部門(mén)加入財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS），實(shí)現(xiàn)非稅收入和海關(guān)收入從納稅人直接繳入國(guó)庫(kù)，構(gòu)建國(guó)庫(kù)收入的高速公路。

(三)積極采取措施，推動(dòng)財(cái)政集中支付無(wú)紙化系統(tǒng)上線運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)支出直撥，全面提升財(cái)政和人民銀行國(guó)庫(kù)信息化管理水平

積極組織力量，運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開(kāi)發(fā)適合各級(jí)支庫(kù)使用的國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，徹底解決代理國(guó)庫(kù)TBS系統(tǒng)與集中支付系統(tǒng)不能實(shí)時(shí)進(jìn)行信息交換的現(xiàn)狀。通過(guò)集中支付系統(tǒng)，財(cái)政部門(mén)、人民銀行國(guó)庫(kù)和代理銀行之間建立信息傳輸和共享信息平臺(tái)，支撥信息直達(dá)傳輸，減少人工傳遞、數(shù)據(jù)重復(fù)錄入的時(shí)間，支付指令從財(cái)政發(fā)出到銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)以及到達(dá)最終收款人，計(jì)算機(jī)自動(dòng)完成，風(fēng)險(xiǎn)控制逐步由人控為主轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)控為主、人控為輔，財(cái)政支出業(yè)務(wù)基本實(shí)現(xiàn)電子化、網(wǎng)絡(luò)化、無(wú)紙化處理。

(四)盡快清理整合財(cái)政專(zhuān)戶資金，將財(cái)政資金全部納入國(guó)庫(kù)管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)一本賬

一是完善相關(guān)法規(guī)制度，為國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理財(cái)政專(zhuān)戶提供有效的法律依據(jù)。結(jié)合當(dāng)前新《預(yù)算法》的實(shí)施，將財(cái)政專(zhuān)戶和資金管理的內(nèi)容寫(xiě)入預(yù)算法實(shí)施條例中，明確國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶的監(jiān)管管理權(quán)限，使國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶監(jiān)督有法可依。二是人民銀行應(yīng)加強(qiáng)與財(cái)政部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，對(duì)現(xiàn)有財(cái)政專(zhuān)戶進(jìn)行摸底清理、撤并、整合，撤銷(xiāo)無(wú)效賬戶、減少低效賬戶、合并重復(fù)賬戶，減少財(cái)政專(zhuān)戶數(shù)量，確保國(guó)家資金安全。三是完善資金管理體制，分步驟將財(cái)政專(zhuān)戶納入人民銀行國(guó)庫(kù)管理，逐步取消財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的財(cái)政專(zhuān)戶，開(kāi)設(shè)在同級(jí)銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)，具體核算和管理財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，全面推行以國(guó)庫(kù)賬戶為基礎(chǔ)、人民銀行直接支付為主要方式的資金繳撥制度。

(五)以人為本，建設(shè)一支高素質(zhì)的國(guó)庫(kù)隊(duì)伍

加強(qiáng)國(guó)庫(kù)干部隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持隊(duì)伍建設(shè)與業(yè)務(wù)工作兩手抓，切實(shí)防范道德風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。一是選配業(yè)務(wù)水平高、政治素質(zhì)過(guò)硬的人員充實(shí)到國(guó)庫(kù)隊(duì)伍，選撥配備高素質(zhì)的人才。二是加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有員工的培訓(xùn)力度，按照“缺什么，補(bǔ)什么”的原則，對(duì)國(guó)庫(kù)從業(yè)人員進(jìn)行國(guó)庫(kù)新業(yè)務(wù)、新制度以及財(cái)稅知識(shí)的培訓(xùn)，切實(shí)提高培訓(xùn)工作的針對(duì)性，不斷提升業(yè)務(wù)人員的知識(shí)水平和能力素質(zhì)。三是加強(qiáng)思想政治教育，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，順應(yīng)財(cái)稅改革的新形勢(shì)和新業(yè)務(wù)，打造一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)正的國(guó)庫(kù)隊(duì)伍。

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[3]劉貴生.唯有國(guó)庫(kù)集中才有國(guó)庫(kù)集中收付-關(guān)于國(guó)庫(kù)集中收付制度的思考.《中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)理論與實(shí)踐》（2014）