規(guī)范地方政府投融資行為任重道遠(yuǎn)

7月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署穩(wěn)妥化解累計(jì)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。7月24日，中共中央政治局部署下半年經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱形債務(wù)增量。此前的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議則明確表示要嚴(yán)控地方債增量，實(shí)行終身問(wèn)責(zé)制。相比以往政策，終身問(wèn)責(zé)更多是加大了政府官員的事后追責(zé)。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，舉債擔(dān)責(zé)未來(lái)將成為常態(tài)。

截至2016年末，我國(guó)政府債務(wù)27.33萬(wàn)億元，政府債務(wù)的負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家水平，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但不容忽視的是，一些地方出現(xiàn)了違法違規(guī)舉債苗頭且形式不斷翻新，如變相擔(dān)保舉債、政府購(gòu)買(mǎi)工程、承諾PPP項(xiàng)目固定收益、對(duì)PPP項(xiàng)目保底回購(gòu)、明股實(shí)債等，長(zhǎng)此以往，將危及當(dāng)期和遠(yuǎn)期的財(cái)政與金融穩(wěn)定。因此，規(guī)范地方政府融資行為任重道遠(yuǎn)。

2015年以來(lái)，財(cái)政部根據(jù)《預(yù)算法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）出臺(tái)相關(guān)政策，正是針對(duì)這些違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，包括嚴(yán)格限定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍、嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算管理、嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同違法違規(guī)融資，并要求切實(shí)做好政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息公開(kāi)等。同時(shí)，對(duì)PPP、政府投資基金等政府與社會(huì)資本方各類(lèi)合作行為提出明確要求。此外，還通過(guò)發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券，從機(jī)制上防范違法違規(guī)舉債或變相舉債等行為。這些措施產(chǎn)生了非常好的效果。

但同時(shí)也要注意到，隨著中央對(duì)債務(wù)管理的事后監(jiān)管加強(qiáng),地方政府舉債沖動(dòng)受限,但地方的融資需求仍在,在這種背景下，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不可能一勞永逸。為此，需進(jìn)一步創(chuàng)新思路，就“基本框架”進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，逐步建立規(guī)范透明的地方政府融資機(jī)制。首先，清晰劃分投資權(quán)，約束地方政府投融資沖動(dòng)。這包括轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，明確政府投資邊界和投資的有效性，以塑造企業(yè)投資主體地位為要?jiǎng)?wù)，盡可能讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用；科學(xué)劃分各級(jí)政府的投資范圍和投資領(lǐng)域，使其各負(fù)其責(zé)。其次，加快政府間財(cái)政體制改革，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，使地方政府在治理轄區(qū)、推動(dòng)地方發(fā)展方面有足夠的可持續(xù)的收入來(lái)源，也可緩解地方債務(wù)壓力。第三，新預(yù)算法授予了地方政府債務(wù)融資權(quán)，但借債主體只限定在省級(jí)政府，應(yīng)考慮在法律層面有條件地賦予地市級(jí)和縣級(jí)政府舉債融資的資格，制定地方政府發(fā)債的管理制度，通過(guò)開(kāi)好“前門(mén)”，滿(mǎn)足地方政府合理融資需求，支持地方穩(wěn)增長(zhǎng)、補(bǔ)短板。最后，努力構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)相匹配的地方政府融資體系，創(chuàng)新融資機(jī)制，通過(guò)適度擴(kuò)展地方政府債券規(guī)模，推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）的制度供給，嘗試“存量資產(chǎn)證券化”，構(gòu)建政府資本性支出基金化等方式，舒緩地方政府支出壓力。

（本刊編輯部）