■/張文群

淺析經濟責任審計中的責任界定
——以黨政主要領導干部經濟責任審計為例

■/張文群

經濟責任審計突出的特點是通過檢查被審計對象所在部門或單位的財政、財務收支的真實合法效益性，分清并確定被審計對象對本部門或單位存在問題所承擔的責任。在經濟新常態(tài)下，以黨政主要領導干部經濟責任審計為例，探討直接、主管和領導責任的界定原則、內容及表現形式，最終合理界定領導干部的經濟責任，對其履職盡責情況做出客觀、公正的評價。

經濟責任審計 責任界定 黨政領導干部

一、我國經濟責任審計的發(fā)展歷程及重要意義

經濟責任審計是伴隨著我國經濟體制改革而產生的，自20世紀80年代起，經過二十多年的探索與實踐、發(fā)展與深化，逐步走向法制化、制度化、規(guī)范化軌道。2000年12月，中央五部委出臺了《縣以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規(guī)定實施細則》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人員任期經濟責任審計暫行規(guī)定實施細則》（審辦發(fā)〔2000〕121號），明確了經濟責任審計工作的指導思想、管轄范圍、實施時間、程序、內容等。2004年11月，在一些省市探索開展地廳級黨政領導干部經濟責任審計的基礎上，五部委又下發(fā)了《關于將黨政領導干部經濟責任審計范圍擴大到地廳級的意見》（審經責發(fā)〔2004〕65號），被審計領導干部的層次逐步提高。2007年11月十七大報告指出：“重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監(jiān)督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度”，將經濟責任審計工作提升到一個新的高度。2010年10月12日，兩辦印發(fā)了《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定》（中辦發(fā)〔2010〕32號），對經濟責任審計的對象、組織協(xié)調、審計評價、結果運用等方面作出了明確規(guī)定，對經濟責任審計工作發(fā)展具有里程碑意義。2014年7月，中央七部委出臺《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定實施細則》（審經責發(fā)〔2014〕102號，以下簡稱《實施細則》），細化和完善了經濟責任審計對象、審計內容、審計評價等內容。隨著這些規(guī)范性文件的出臺，經濟責任審計步入規(guī)范、深化、發(fā)展的階段。

經濟責任審計的發(fā)展越來越受到重視，在政府管理中的作用也越來越突出。特別是黨的十八大報告對行政權力的運行和監(jiān)督提出了新的要求：“推進權力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行”。中央對反腐倡廉工作高度重視、持續(xù)加力，突出彰顯了經濟責任審計工作的重要性，創(chuàng)造了前所未有的發(fā)展機遇，同時也提出了更高的標準和要求，也只有做好了經濟責任審計工作，才能更好地監(jiān)督、評價和鑒定黨政主要領導干部的經濟責任，為黨委、政府決策和干部選拔任用提供科學準確的依據。

二、當前經濟責任界定的主要流程及存在的主要問題

（一）當前我國經濟責任界定的主要流程

1.責任認定的審計取證。審計項目實施過程中，審計人員既要對問題事實取證，也要對責任認定取證，以確定被審計領導干部在特定事項中的參與程度或所起的作用。主要取得被審計領導干部職責分工文件，針對發(fā)現的問題，進一步查閱與問題產生相關的會議紀要、記錄、批示、合同或協(xié)議等書面證據，在沒有書面證據或書面證據不足的情況下，向本人及其他當事人調查取證，做好問詢筆錄。

2.界定領導干部是否應當承擔責任。根據《實施細則》的規(guī)定，領導干部對其職責范圍內不履行或者不正確履行經濟責任的行為應當承擔責任。一般來講，應納入定責范圍的問題包括以下幾種情形：第一，違反有關法律法規(guī)、國家有關規(guī)定、單位內部管理規(guī)定的；第二，造成國家利益損失、公共資金或國有資產（資源）損失浪費、生態(tài)環(huán)境破壞以及損害公共利益等后果的；第三，所管轄地區(qū)、分管部門和單位發(fā)生重大違紀違法問題或者造成重大損失浪費等后果的；第四，其他失職、瀆職和職責范圍內不履行或者不正確履行經濟責任行為的。

對于不是領導干部職責范圍內的問題、違規(guī)情節(jié)輕微且沒有明顯不良后果的問題、下屬具體操作中產生的且沒有明顯不良后果的問題等，一般不納入定責范圍。

3.黨政主要領導經濟責任審計中的問題定責。應納入定責范圍的問題主要有：一是貫徹落實重大決策部署，執(zhí)行重大政策措施不力、不作為、慢作為等問題；二是重大經濟決策方面，對經濟社會發(fā)展的重要規(guī)劃和改革措施、民生領域和環(huán)境保護、資源分配等重大政策、事關相關群眾利益的重大建設項目等重大行政決策等，以及決策失誤帶來重大損失、社會影響惡劣、國有資產流失等嚴重情況；三是財政及政府性債務管理方面，未嚴格按批準的預算執(zhí)行、違規(guī)審批、出借、截留挪用財政資金，政府債務規(guī)模未嚴格控制、債務風險較大，通過虛假土地證、虛假項目融資等；四是國有資產及自然資源資產管理方面，國有資產未按規(guī)定程序處置、資產收購中存在高價收購等利益輸送問題，未公開處置或低價處置自然資源資產，生態(tài)環(huán)境嚴重破壞等；五是招商引資及政府投資項目管理方面，違規(guī)低價出讓土地，違規(guī)變更規(guī)劃設計條件，招商引資過程涉及利益輸送，項目未公開招投標、投資項目超概算嚴重，違規(guī)建設樓堂館所，領導干部插手或干預工程項目建設等；六是民生保障和機構編制方面，民生保障資金籌集、使用和管理不到位，超職數配備領導干部、超編進人、違規(guī)設置機構等；七是廉潔從政和下屬部門存在問題方面，存在違反中央“八項規(guī)定”和職務消費的廉政風險，以及管轄地區(qū)、分管部門和單位發(fā)生重大違紀違法問題或者造成重大損失浪費等后果的。同時，根據《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》相關規(guī)定，黨委書記及其領導下的地方黨委，應對本地區(qū)社會經濟發(fā)展中全局性、普遍性和傾向性的重大問題承擔領導責任。即黨委書記側重于宏觀經濟戰(zhàn)略與決策責任，如地區(qū)經濟發(fā)展規(guī)劃、地區(qū)經濟發(fā)展方式轉變戰(zhàn)略等；市縣長側重于地區(qū)經濟發(fā)展過程中執(zhí)行與管理責任，如黨委重大經濟決策事項的落實和執(zhí)行情況、任期內當地經濟和社會發(fā)展各項指標完成情況、地方財政財務收支及其他經濟活動的組織管理情況等。

（二）存在的主要問題

1.分工不明確，確定責任承擔者難。地方黨政領導的職權范圍不同，執(zhí)政方式不一，造成責任難以明確劃分。各級黨委把主要精力放在政治領導、思想領導和組織領導的同時，又要承擔當地經濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、社會和諧的責任，這就帶來黨政不分、以黨代政的現象。同時，因執(zhí)政理念和組織方式不同，在實際任職中，行政首長兼任黨委副書記的現象很多，這就使黨政領導的職責權限很難劃分。

2.決策程序多樣，確定責任主體難。一個地區(qū)的經濟活動和經濟決策，有時是黨政兩個一把手共同決定的；有時是一人提議另一人同意的；有時是按決策程序的；有時是特殊情況下采用非程序性決策的。還有一些重大事項是集體決策，導致責任擴散和追究主體缺失，在沒有本人直接簽字或詳細的會議記錄等書面依據的情況下，界定黨政領導各自應承擔的責任比較困難。

3.標準不明確，審計評價把握難。目前我國對地方黨政主要領導經濟責任審計的標準和評價體系尚未完全建立，評價標準不明確，要對被審計領導干部應負的經濟責任做出準確的評價難度較大。同時，影響經濟責任履行的原因多樣，如歷史現實、主觀客觀、遺留問題和新情況等，難以用現行的法律法規(guī)和評價標準來評判。

4.任職時間不同步，責任階段劃分難。很多黨政主要領導任職時間不同步，這樣就使其對本地本單位的決策、工作、項目從決策到落實參與時間和參與程度都存在差異，原則上，審計人員根據任職時間就可以界定任期內和任職前的業(yè)績，然而前任領導人決策事項所產生的遺留問題會對后任領導人的經營成果以及任期目標完成情況產生重大影響。

三、案例分析

1.直接責任案例。A縣異地搬遷建設項目調整未嚴格履行決策程序。2013年對易地搬遷工程項目調整等重大事項，未經A縣縣委常委會或縣政府常務會議研究討論，經由縣政協(xié)主席任組長的易地搬遷工作領導小組研究同意后，直接將66戶安置地點進行了調整，且將已獲批的土地整理實施方案中確定的畝均350元的土地開發(fā)成本調整為每畝1.5萬元，加大了土地開發(fā)項目投資，造成相關職能部門自行變更調整項目建設內容，將用于住宅建設及水利設施建設資金改變用于土地開發(fā)，并虛報土地整理規(guī)模2301畝。

A縣縣委、縣政府未嚴格執(zhí)行議事規(guī)則，根據《實施細則》第二十五條規(guī)定“被審計領導干部對審計發(fā)現的問題應當承擔直接責任的，具體包括以下情形：“……（三）未經民主決策、相關會議討論或者文件傳簽等規(guī)定的程序，直接決定、批準、組織實施重大經濟事項，并造成國家利益重大損失、公共資金或國有資產（資源）嚴重損失浪費、生態(tài)環(huán)境嚴重破壞以及嚴重損害公共利益等后果的”，因此A縣縣政府主要領導負直接責任。

2.主管責任案例。B縣為完成考核指標，虛報固定資產投資。在對B縣住建局2014年工程項目抽審過程中發(fā)現，B縣為完成年度固定資產投資的考核目標，以虛報工程立項的形式虛增當年固定資產投資，工程立項金額與項目實際招投標金額差距達億余元。

該問題主要是由B縣住建局具體操作。根據《實施細則》第二十六條的規(guī)定，B縣縣長應對上述問題承擔主管責任。

3.領導責任案例。第一，違規(guī)返還土地出讓金。根據市長辦公會議紀要，2013年C市財政局將收取的D項目土地出讓金返還給D公司，用于D公司招商引資項目建設。上述事項是經市長辦公會研究決定，因此根據《實施細則》第二十七條的規(guī)定，C市市長應負領導責任。第二，決策審核把關不嚴，虛列項目套取資金。E縣市政環(huán)衛(wèi)局未經公開招投標，與未持有城市垃圾經營性清掃、收集及運輸服務許可證的某清潔公司法人代表F簽定《環(huán)衛(wèi)作業(yè)經營承包協(xié)議》，截至2014年該公司解除協(xié)議后，未履行正常的交接，在未對該公司資產債務及費用支出審計的情況下，直接支付F欠發(fā)的環(huán)衛(wèi)人員工資幾十萬元，以編造維修若干項目的理由，用合同及結算單的形式支付款項。

由于黨委和政府分工不同，黨委主抓重要經濟社會發(fā)展事項，政府在職責范圍內履行具體經濟決策、管理和監(jiān)督等事項。根據《實施細則》第二十六條和第二十七條的規(guī)定，D縣縣委書記應負領導責任，D縣縣長應負主管責任。

四、責任界定的對策建議

經濟責任審計是國家治理的重要手段，其工作方向、工作目標和工作重點等均應服務于國家治理，隨著我國民主法治建設不斷推進，經濟發(fā)展新理念逐步深化，經濟責任審計責任界定只有更新觀念、不斷創(chuàng)新，才能更好地發(fā)揮作用。

1.要按照權責對等要求分類設置評價指標體系。如：對黨委書記和市縣長等不同領導職務審計時，在設置和運用指標體系時，應有不同標準。要在堅持全面性的基礎上，突出重點，選擇有代表性的定量指標和定性指標作為評價標準，做到既簡便易行，又科學合理。如財政收入完成情況、重大事項民主決策情況，以及經濟發(fā)展、科學決策、時政政策執(zhí)行情況等，都可以納入評價指標體系。

2.要科學準確地進行責任界定。在地方黨政主要負責人經濟責任審計中，經濟責任履行情況主要呈現出直接影響當地經濟發(fā)展和建設情況，直接影響本級財政預算、決算及其他資金的使用和管理情況的特點；在政府部門及事業(yè)單位的審計中，由于其收入主要來源于財政撥款、行政事業(yè)性收費等，應關注財政財務資金的用途以及使用效益，審查工作績效的完成情況，重點披露由于體制不順、職責不清造成的成本高、浪費大、效率低等問題。

3.要客觀合理界定責任。三種責任從重到輕依次為直接責任、主管責任、領導責任。確認行為與危害或損害結果之間是否存在因果聯(lián)系，這是認定經濟責任的重要事實依據。如果領導干部的權力運用和義務履行不正確但沒有造成危害的后果，則承擔較少的責任；如果權力運用和義務履行不正確而且造成了危害或損害的不良后果，則要承擔較大的責任。

現階段的黨政領導干部經濟責任審計的關注重點是將問題事項與被審計對象的行為結合起來，即在問題事項中的角色定位。在實際工作中，政策界限不清、法規(guī)建設滯后等客觀原因均會影響領導干部的決策，對某一單位的經濟活動產生影響。在評價時，要注意查清是主觀故意還是客觀原因造成的，與同時期的政策和經濟行為對比分析后再進行評價，以避免責任界定不準確。由于黨政領導干部同時受到地方政策與上級政策的制約，對于兩個政策相悖而導致的問題，領導干部就承擔一種連帶的責任；如果領導干部自己制定并執(zhí)行了與國家和上級政策相抵觸的政策，則應負直接責任。如果領導干部不正確履行職責，可能存在主觀故意，即明知故犯，也可能是疏忽大意或不知情；如果領導干部在不正確履行經濟職責時，存在主觀惡意，則要承擔直接責任。面對較為復雜的情況時，審計人員一是要認真領會《實施細則》的精神實質，準確界定領導干部履行經濟責任過程中存在問題所應當承擔的責任；二是要創(chuàng)新審計思維，在實務中不斷應用新的審計技術方法，提高計算機審計應用水平和大數據分析能力，在更廣的范圍內收集信息，拓展思路，從而更加全面、公正的評價領導干部的經濟責任，對用權履責過程進行全面的監(jiān)督和評價，只有把握整個問題事項的發(fā)生和發(fā)展過程，深入了解被審計領導干部在該問題事項中的角色和表現，才能清楚、客觀公正地界定責任，這是解決責任界定不清問題應考慮的最關鍵因素。

[1]馮望.中央與地方關系中的國家審計監(jiān)督——以省長經濟責任審計為例〔J〕.行政法學研究，2014（02）.

[2]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于完善審計制度若干重大問題的框架意見〔S〕.2015-12-08.

[3]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定〔S〕.2010-10-12.

[4]中央紀委機關，中央組織部，中央編辦等.黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定實施細則〔S〕.2014-07-27.

[5]姚冬琴.審計長劉家義：責任界定是官員經濟責任審計難點〔N〕.中國經濟周刊，2014（08）.

[6]2015年全國審計工作會議http：/www.audit.gov.cn/n9/n982/n984/c79860/content.html.

◇作者信息：甘肅省審計廳經濟責任審計三處

◇責任編輯：哈明暉

◇責任校對：哈明暉

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1004-6070（2017）07-0054-04