洪丹娜

(華南理工大學(xué) 博士后流動(dòng)站，廣東廣州 510006)

憲法視閾中住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的解釋路徑

洪丹娜

(華南理工大學(xué) 博士后流動(dòng)站，廣東廣州 510006)

住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期問題在自身規(guī)范缺失的情況下，以《物權(quán)法》第149條第1款的理解，可借助憲法規(guī)范而獲得可能的解釋路徑。憲法視閾中住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的解釋路徑可以公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、住房權(quán)、平等權(quán)等憲法權(quán)利為切入點(diǎn)，尋求憲法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與既有土地制度框架體系的契合點(diǎn)。這就要求從理論上調(diào)適土地公有制與財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系、國(guó)有土地有償使用原則與公民有權(quán)以合適的價(jià)格獲得住房之間的關(guān)系，并兼顧權(quán)利主體之間使用住宅用地的公平問題。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)；自動(dòng)續(xù)期；財(cái)產(chǎn)權(quán)；住房權(quán)；平等權(quán)

引 言

2016年4月，一則關(guān)于溫州住宅用地到期需繳納高額土地出讓金的新聞引發(fā)了社會(huì)各界的熱議?！段餀?quán)法》第149條第1款的關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的空白立法的問題提前暴露出來了。針對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)“自動(dòng)續(xù)期”的解釋問題，眾說紛紜，理論界、實(shí)務(wù)界均未達(dá)成共識(shí)。*孫憲忠教授(2016)認(rèn)為“自動(dòng)續(xù)期”的含義即無條件的續(xù)期，崔永亮(2007)、房紹坤(2007)認(rèn)為，如若土地使用期滿還需其他條件才能續(xù)期，那就不能稱作為“自動(dòng)續(xù)期”。申衛(wèi)星教授(2016)則認(rèn)為，若自動(dòng)續(xù)期等于永久免費(fèi)，使用權(quán)與所有權(quán)將無異。胡世鋒(2015)明確指出，“自動(dòng)續(xù)期”不等于“無償續(xù)期”。張力，龐偉偉(2016)認(rèn)為并不能從“自動(dòng)”一詞中解釋出無償?shù)暮x，自動(dòng)續(xù)期并不意味著無償續(xù)期。另有學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)加以區(qū)別對(duì)待，程雪陽(yáng)(2016)提議：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)自動(dòng)免費(fèi)續(xù)期一次，但免費(fèi)續(xù)期只針對(duì)公民所持有的滿足基本生活需求的土地使用權(quán)面積有效，超出基本生活需求的土地使用權(quán)部分，需要有償續(xù)期?！眲⑻珓偅徶疚?2016)認(rèn)為從平衡各方利益、保障社會(huì)整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的角度出發(fā)，應(yīng)實(shí)行差別化續(xù)期制度。這些分歧集中體現(xiàn)在如下三個(gè)層面的問題：第一，“自動(dòng)”是否意味著無償續(xù)期？主張無償續(xù)期的觀點(diǎn)認(rèn)為，利用文義解釋的解釋方法便可確定“自動(dòng)”的文義乃為“自己主動(dòng)”，即無需其他因素的介入即可完成一件事，據(jù)此，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期不可能以繳費(fèi)為條件。相反觀點(diǎn)則認(rèn)為，自動(dòng)續(xù)期的理解不是簡(jiǎn)單套用文義解釋的方法便能確定涵義，而應(yīng)與城市土地國(guó)家所有的基本制度、國(guó)有土地有償有限期使用原則結(jié)合起來理解，因此，自動(dòng)續(xù)期并不當(dāng)然意味著“無償續(xù)期”。第二，如果將自動(dòng)續(xù)期與是否有償續(xù)期理解為兩個(gè)層面的問題，那么，如何確定是否應(yīng)有償續(xù)期，是否應(yīng)區(qū)分不同情況予以確定續(xù)期的費(fèi)用，或者說應(yīng)遵循什么原則來確定有償續(xù)期的適用范圍、有償續(xù)期應(yīng)繳納的費(fèi)用及方式。第三，自動(dòng)續(xù)期的次數(shù)是否有限，續(xù)期的期限應(yīng)為多長(zhǎng)，尤其是實(shí)踐中住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限長(zhǎng)短并不一致，那么應(yīng)如何確定續(xù)期的期限。

上述問題在《物權(quán)法》草案審議階段便展現(xiàn)出來，關(guān)于是否有償續(xù)期的問題幾經(jīng)易稿，*《物權(quán)法》草案第1次審議稿未明確規(guī)定該問題，第2審稿、3審稿則規(guī)定續(xù)期應(yīng)當(dāng)支付土地出讓金，第4審稿、5審稿區(qū)分住宅用地和非住宅用地，規(guī)定住宅建設(shè)用地可以自動(dòng)續(xù)期，并提出“建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)，續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和方法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，但到6審稿又刪除了續(xù)期應(yīng)當(dāng)支付土地出讓金或土地使用費(fèi)的規(guī)定。參見全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編：《物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集》，法律出版社2007年版，第37-65頁(yè)。但最終仍未達(dá)成共識(shí)，立法者認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題牽涉到廣大百姓的基本利益，應(yīng)謹(jǐn)慎決定，且住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的集中出現(xiàn)應(yīng)是數(shù)十年后的事，于是便出現(xiàn)了現(xiàn)行《物權(quán)法》第149條第1款的折衷立法模式。立法者試圖通過暫時(shí)回避的態(tài)度來緩解兩難困境，認(rèn)為交由未來立法者處理是一種更為明智的處理方式。這種貌似妥適的制度安排是立法者基于對(duì)未來社會(huì)情勢(shì)的謹(jǐn)慎判斷而采取保守的處理方式，但卻將住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期置于模棱兩可的地帶，無法為住宅建設(shè)用地使用權(quán)提供穩(wěn)定的保障機(jī)制，從而使現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)人處于惴惴不安的境遇。法的形式合理性要求法具有可預(yù)測(cè)性，立法者應(yīng)盡可能提供明確而清晰的規(guī)范指引，從而得以維持法律系統(tǒng)運(yùn)行的穩(wěn)定性。然而，《物權(quán)法》第149條第1款的模糊處理方式折射了立法者試圖兼顧未來社會(huì)的變動(dòng)而忽略當(dāng)下土地問題的制度需求。立法活動(dòng)當(dāng)然需要兼顧未來社會(huì)情勢(shì)的變動(dòng)但卻不能以不確定因素為考量點(diǎn)來構(gòu)建規(guī)則體系，因?yàn)榱⒎ɑ顒?dòng)的著眼點(diǎn)仍應(yīng)是當(dāng)下的制度框架及社會(huì)情勢(shì)。如果過分考量未來社會(huì)的不確定性而采取“立法不作為”的回避態(tài)度，將直接導(dǎo)致規(guī)范可預(yù)測(cè)性的缺失。實(shí)踐中，各地提前到期的住宅建設(shè)用地使用權(quán)事件便打破了立法者的原有設(shè)想，使得立法者不得不提前應(yīng)對(duì)這一突如其來的難題。

在自身規(guī)范缺失的條件下，《物權(quán)法》第149條第1款的詮釋便需要尋求現(xiàn)有制度框架的支撐并力圖得出盡可能明確的解釋路徑。作為事關(guān)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本法律，《物權(quán)法》所規(guī)定的基本民事制度乃屬于立法保留的重要事項(xiàng)；而當(dāng)某一規(guī)定因立法空白而導(dǎo)致理解出現(xiàn)歧義時(shí)，憲法規(guī)范可以提供高級(jí)法規(guī)范的指引。憲法規(guī)范的至上性構(gòu)成憲法價(jià)值體系的基礎(chǔ)，*參見韓大元：《論憲法規(guī)范的至上性》，載《法學(xué)評(píng)論》1999年第4期。憲法規(guī)范透過其價(jià)值指引為各層級(jí)法律規(guī)范還原社會(huì)共同體的普遍利益和價(jià)值共識(shí)。憲法規(guī)范提供了基于公民基本權(quán)利及由此衍生的基本原則的解釋路徑。具體到《物權(quán)法》第149條第1款的解釋，至少可以從財(cái)產(chǎn)權(quán)、住房權(quán)及平等權(quán)等憲法權(quán)利的視角尋求可能的論證路徑。

一、基于財(cái)產(chǎn)權(quán)視角的解釋路徑

住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題關(guān)乎公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障。在實(shí)行“房地分離”的制度體系下，公民通過支付對(duì)價(jià)所取得的房屋所有權(quán)與一定期限的土地使用權(quán)之間的內(nèi)在緊張關(guān)系的調(diào)適與住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期制度息息相關(guān)。房屋所有權(quán)與一定期限的土地使用權(quán)之間的沖突問題實(shí)際上反映的是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與公有制之間的關(guān)系。如果回歸到憲法規(guī)范的本義理解，財(cái)產(chǎn)權(quán)所彰顯的憲法權(quán)利屬性要求明晰國(guó)家與公民之間的基本關(guān)系，進(jìn)而厘清公有制與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，從而尋求化解二者之間的現(xiàn)實(shí)沖突的可能路徑。

(一)財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法權(quán)利屬性

盡管我國(guó)憲法文本沒有明確將財(cái)產(chǎn)權(quán)列為公民的基本權(quán)利，但這并不妨礙財(cái)產(chǎn)權(quán)成為憲法權(quán)利。首先，財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法權(quán)利屬性源于其所蘊(yùn)含的人格屬性。在黑格爾的法哲學(xué)理論中，所有權(quán)被視為人格的體現(xiàn)，人通過對(duì)物的支配而展現(xiàn)人獨(dú)特的人格與理性。黑格爾認(rèn)為，“所有權(quán)所以合乎理性不在于滿足需要，而在于揚(yáng)棄人格的純粹主觀性。人唯有在所有權(quán)中才是作為理性而存在的?！?黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范楊、張企泰譯，商務(wù)印書館1996年版，第50頁(yè)。在黑格爾的時(shí)代，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的理解主要還停留在傳統(tǒng)的所有權(quán)層面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代民法和憲法均已在所有權(quán)概念的基礎(chǔ)上推演出更為廣泛的財(cái)產(chǎn)權(quán)概念。*參見林來梵：《針對(duì)國(guó)家享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)——從比較法角度的一個(gè)考察》，載《法商研究》2003年第1期。財(cái)產(chǎn)權(quán)從表面上看是人與物的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)卻是人與人之間的關(guān)系，因?yàn)槿藢?duì)財(cái)產(chǎn)的支配必然是排他的，就此劃清了人與人之間對(duì)物的使用的權(quán)利界限。這種權(quán)利邊界所反映的是國(guó)家和他人對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)可與尊重，個(gè)人才能獲得對(duì)財(cái)產(chǎn)的實(shí)質(zhì)支配。尊重個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是尊重人格的體現(xiàn)?，F(xiàn)代國(guó)家是對(duì)自由人的統(tǒng)治，而不是對(duì)奴隸的統(tǒng)治，因此，承認(rèn)獨(dú)立自主的人格是政治國(guó)家的基礎(chǔ)，*國(guó)家在自身和隸屬于它的人格人之間劃定了界限，承認(rèn)了一個(gè)無關(guān)國(guó)家的、也就是基本排除了國(guó)家統(tǒng)治的個(gè)人領(lǐng)域。參見[德]耶利內(nèi)克：《主觀公法權(quán)利體系》，曾韜、趙天書譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第77頁(yè)。而承認(rèn)了人格，就必然要承認(rèn)財(cái)產(chǎn)權(quán)。因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)是“支撐人的個(gè)別性的必要條件”，*參見[日]阪本昌成：《憲法理論》，成文堂1995年版，第249頁(yè)。轉(zhuǎn)引自林來梵：《針對(duì)國(guó)家享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)——從比較法角度的一個(gè)考察》，載《法商研究》2003年第1期。財(cái)產(chǎn)權(quán)與人格之間的聯(lián)系源于財(cái)產(chǎn)對(duì)獨(dú)立人格的形成具有不可或缺的作用。財(cái)產(chǎn)權(quán)是人格形成的主要契機(jī)和重要保障。*參見林來梵：《針對(duì)國(guó)家享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)——從比較法角度的一個(gè)考察》，載《法商研究》2003年第1期。財(cái)產(chǎn)權(quán)為個(gè)體獲得有尊嚴(yán)而體面的生活提供了重要的權(quán)利基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上而言，財(cái)產(chǎn)權(quán)成為憲法權(quán)利的歷史過程，是獨(dú)立人格和分立財(cái)產(chǎn)得以確立的過程，也是人從臣民變?yōu)楣竦倪^程。*參見李累：《論憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)——根據(jù)人在社會(huì)中的自治地位所作的解說》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2004年第4期。其次，財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法權(quán)利屬性還體現(xiàn)在其對(duì)現(xiàn)代政治國(guó)家公權(quán)力的制約。財(cái)產(chǎn)權(quán)與人的尊嚴(yán)、幸福與價(jià)值息息相關(guān)，涉及對(duì)一個(gè)美好社會(huì)的政治構(gòu)建。*參見[英]大衛(wèi)·韋戈?duì)枺骸墩嗡枷雽?dǎo)讀》，舒小昀等譯，江蘇人民出版社2005版。轉(zhuǎn)引自黃毅、張崢：《論洛克思想中財(cái)產(chǎn)權(quán)與政治正當(dāng)性之間的內(nèi)在邏輯及影響》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2016年第4期。“財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅是經(jīng)濟(jì)自由之源，它們也是政治自由之根”。*Friedman.M.“Preface: Economic Freedom behind the Scenes” In J.Gwartney and R.Lawson, Economic Freedom of the world 2002 Annual Report.Farser Institute:Vancouver,B.C.xvii.轉(zhuǎn)引自劉坤、趙萬一：《 財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的存在基礎(chǔ)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2004年第5期。財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保護(hù)可促成“價(jià)值權(quán)威性分配”(authoritative allocation of values)合理結(jié)構(gòu)的形成，而經(jīng)濟(jì)財(cái)富本身就可成為政治權(quán)力濫用的一種抑制力。*同③。基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障路徑可促成社會(huì)財(cái)富的合理合法分配，并據(jù)此奠定社會(huì)力量的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；而根植于公民生活世界的社會(huì)力量通過公共領(lǐng)域的中介溝通作用得以與國(guó)家發(fā)生有效的互動(dòng)并可以用來監(jiān)督公權(quán)力的運(yùn)作過程。財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障反映了國(guó)家與社會(huì)、公民之間的關(guān)系，因此，財(cái)產(chǎn)權(quán)與政治正當(dāng)性的證成之間存在密不可分的關(guān)系?！白鳛橹贫雀吹呢?cái)產(chǎn)權(quán)” 應(yīng)理解為導(dǎo)向工具和象征意義的現(xiàn)實(shí)，構(gòu)成了政治、社會(huì)和文化發(fā)展的動(dòng)力之源。*參見甘超英：《作為制度根源的財(cái)產(chǎn)權(quán)——中德比較》，北京大學(xué)出版社2014年版，第4頁(yè)。如果作為公民生活基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)權(quán)沒能得到充分保障，難以想象其他公民基本權(quán)利能夠得到尊重。再次，從世界各國(guó)的立憲過程來看，財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法權(quán)利屬性早已確立。如法國(guó)1789年的《人權(quán)宣言》第17條就將財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)定為“一項(xiàng)神圣不可侵犯的權(quán)利”，美國(guó)憲法第五修正案、第十四修正案規(guī)定，未經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦颍魏稳说呢?cái)產(chǎn)不受剝奪，不給予公平賠償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公用。我國(guó)《憲法》第13條的規(guī)定昭示了國(guó)家對(duì)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的尊重，為財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了憲法淵源；此外，第33條規(guī)定了國(guó)家尊重和保障人權(quán)，而財(cái)產(chǎn)權(quán)是人權(quán)的應(yīng)有之義，《世界人權(quán)宣言》第17條就將財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)定為人權(quán)的內(nèi)容之一。因此，盡管我國(guó)憲法文本未明確規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)，但仍可以通過憲法文本的體系解釋使其憲法權(quán)利屬性獲得支持。作為憲法權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)所展現(xiàn)的人格屬性要求國(guó)家予以承認(rèn)和保障，其核心要義在于防范和抵御公權(quán)力對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。因此，憲法將其置于公民基本權(quán)利體系之中。

(二)財(cái)產(chǎn)權(quán)與公有制之間的現(xiàn)實(shí)沖突

具體到住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題，其中涉及到公民兩項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)：一是房屋所有權(quán)，二是一定期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)。在房地分離的制度體系下，作為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的房屋所有權(quán)與期間屆滿的住宅建設(shè)用地使用權(quán)便產(chǎn)生了沖突。簡(jiǎn)單地采用“房隨地走”主義實(shí)質(zhì)上未能圓滿解決兩種物權(quán)之間的期限沖突問題。如果一味簡(jiǎn)單地以土地使用權(quán)來吸納房屋所有權(quán)，則顛覆了所有權(quán)概念在房屋所有權(quán)中的涵義；如果房屋所有權(quán)完全受制于土地使用權(quán)，那么實(shí)質(zhì)上房屋所有權(quán)是不完整的；如果不能在兩種期限沖突的物權(quán)之間提供可能的嫁接路徑，那么，復(fù)雜地權(quán)*參見羅伯特C.埃里克森：《復(fù)雜地權(quán)的代價(jià)：以中國(guó)的兩個(gè)制度為例》，載《清華法學(xué)》2012年第1期。下的房屋所有權(quán)的內(nèi)容的理解則需要重新定義?；诖?，便有觀點(diǎn)將住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題與房屋的使用壽命聯(lián)系起來，企圖通過有限的房屋使用壽命這一現(xiàn)實(shí)限制來緩解兩種物權(quán)之間的矛盾。根據(jù)《建筑結(jié)構(gòu)可靠度設(shè)計(jì)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50068-2001)，普通房屋和構(gòu)筑物的設(shè)計(jì)使用期限是50年，設(shè)計(jì)使用期限屆滿后是否能繼續(xù)正常使用則需要檢測(cè)房屋的狀況；而現(xiàn)行法律所規(guī)定的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限是70年，一般而言，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限屆滿時(shí)，房屋已處于不能使用的狀態(tài)。首先，從法理上而言，這實(shí)際上混淆了自然狀態(tài)上的使用期限與法律意義上的期限，抹殺了所有權(quán)的法律屬性。所有權(quán)是無期限的物權(quán)，只有當(dāng)作為權(quán)利客體的物毀損滅失了，所有權(quán)因?yàn)槭コ休d的客體而歸于消滅；除此之外，不管物處于何種殘破的狀態(tài)，所有權(quán)人仍具有權(quán)利。何況所有權(quán)人可以通過維護(hù)、修繕、加固房屋而使房屋處于可使用的狀態(tài)。其次，實(shí)踐當(dāng)中，由于土地開發(fā)周期的存在，房屋建造完成之時(shí)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)剩余期限實(shí)際并沒有70年。很可能住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿而房屋仍處于可使用的狀態(tài)。因此，試圖利用有限的房屋使用壽命來緩解兩種物權(quán)之間的期限沖突有悖所有權(quán)的法律屬性和現(xiàn)實(shí)合理性。

在現(xiàn)有的土地制度的框架體系下，如何調(diào)適房屋所有權(quán)與一定期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)之間的內(nèi)在緊張關(guān)系則需要兼顧作為憲法權(quán)利的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與城市土地國(guó)家所有制之間的關(guān)系?！稇椃ā返?0條確立了城市土地的國(guó)家所有制度，住宅建設(shè)用地當(dāng)然也屬于國(guó)家所有，但如果將國(guó)家所有與公民的住宅建設(shè)用地使用權(quán)簡(jiǎn)單對(duì)立起來則過于狹隘，因?yàn)檫@種理解完全將國(guó)家視為一個(gè)與公民平行的、現(xiàn)實(shí)的所有權(quán)主體，并不符合法理與現(xiàn)實(shí)。國(guó)家所有中的權(quán)利主體是全民，《物權(quán)法》第45條便將國(guó)家所有等同于全民所有，而全民只能理解為抽象的主體，而不可能化身為一個(gè)具體的民事權(quán)利主體對(duì)財(cái)產(chǎn)行使權(quán)利。據(jù)此，有學(xué)者便將城市土地國(guó)家所有詮釋為主體虛位的名義所有權(quán)，從而將名義上的全民所有權(quán)與實(shí)際使用權(quán)相分離，進(jìn)而維護(hù)公民使用土地的權(quán)利，限制政府以“國(guó)家所有”的名義剝奪公民的土地使用權(quán)。*參見張千帆：《城市土地“國(guó)家所有”的困惑與消解》，載《中國(guó)法學(xué)》2012年第3期。這種解釋進(jìn)路著眼于公民權(quán)利的保障，淡化了國(guó)家所有的主體色彩，與公有制的本義存在一定的沖突。因此，如果要在公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和城市土地國(guó)家所有制之間尋求消解沖突的方法，便不能簡(jiǎn)單地將二者對(duì)立起來理解，而是要遵循現(xiàn)行憲法所確定的基本經(jīng)濟(jì)制度框架。

(三)財(cái)產(chǎn)權(quán)與公有制之間的關(guān)系重述及沖突化解路徑

《憲法》第6條規(guī)定了我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。第7、8條對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)形式作了進(jìn)一步規(guī)定。緊接著所有制條款之后是所有權(quán)條款，第9條和第10條就自然資源和土地的所有權(quán)歸屬作了明確規(guī)定，因?yàn)樽匀毁Y源和土地是重要的生產(chǎn)資料。馬克思認(rèn)為，所有權(quán)是所有制在法律上的表現(xiàn)形式。在我國(guó)憲法文本的安排中，1954年、1975年、1978年、1982年四部《憲法》均是將所有權(quán)條款置于所有制條款之后。*參見王鍇：《中國(guó)憲法中財(cái)產(chǎn)權(quán)的理論基礎(chǔ)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2005年第1期。所有制解決的是生產(chǎn)資料的歸屬問題，馬克思認(rèn)為，生產(chǎn)資料只有實(shí)現(xiàn)了公有，人的勞動(dòng)才不會(huì)被私有化的生產(chǎn)資料所綁架而導(dǎo)致勞動(dòng)的異化。正是吸收了馬克思的理論，我國(guó)憲法將生產(chǎn)資料的公有制作為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)予以確立。同時(shí)考慮到社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，實(shí)行混合所有制經(jīng)濟(jì)制度，但仍以生產(chǎn)資料的公有制為基礎(chǔ)。土地是重要的生產(chǎn)資料，《憲法》第10條確立了城市土地國(guó)家所有制和農(nóng)村土地集體所有制兩種制度。值得注意的是，馬克思區(qū)分了生產(chǎn)資料和生活資料，公有制針對(duì)的是生產(chǎn)資料，而生活資料是用來滿足人們物質(zhì)和文化生活需要的、被個(gè)人所消費(fèi)的產(chǎn)品，因此不宜適用公有制。我國(guó)憲法文本也是堅(jiān)持此種區(qū)分。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，生產(chǎn)資料與生活資料的區(qū)分并非截然分開的，在一定條件下還可能會(huì)轉(zhuǎn)化，要結(jié)合具體的情況給予判斷。比如土地，在商品房建造過程中，作為與勞動(dòng)相結(jié)合的不可或缺的要素，是生產(chǎn)資料；而當(dāng)房屋通過交易行為交付到具體的消費(fèi)者去居住時(shí)，房屋及其依附的土地此時(shí)便構(gòu)成生活資料，是為了滿足人們的居住需要；如果占有房屋及其依附的土地并不是為了滿足居住需要而是為了滿足擴(kuò)大生產(chǎn)的需要，則其可能構(gòu)成生產(chǎn)資料。因此，在闡釋住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度時(shí)，需要明晰我國(guó)憲法文本所確立的城市土地國(guó)家所有制的理論依據(jù)是在于保護(hù)生產(chǎn)資料的公有制。還原《憲法》第10條的立法本義的關(guān)鍵在于厘清國(guó)家所有制中國(guó)家的角色定位及其與公民之間的關(guān)系。簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)國(guó)家所有容易導(dǎo)致將國(guó)家定位為地主，而人民為了滿足居住需要只能從國(guó)家手中購(gòu)買一定期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，如果期間屆滿則需重新購(gòu)買。這種理解顯然曲解了國(guó)家與公民之間的基本關(guān)系。城市土地是全民所有的，而國(guó)家對(duì)土地的所有權(quán)是來源于公民的授權(quán)。生產(chǎn)資料與生活資料的劃分在國(guó)家與公民之間劃清了界限，這就要求國(guó)家應(yīng)當(dāng)保障和尊重公民對(duì)生活資料的占有和支配。從社會(huì)契約論的角度理解，公民的生活資料屬于保留的領(lǐng)域，而生產(chǎn)資料的公有制則可以理解為公民讓渡出來的財(cái)產(chǎn)交由國(guó)家統(tǒng)一管理支配并因此享受相應(yīng)的福利?！段餀?quán)法》第149條第1款專門對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定了自動(dòng)續(xù)期制度，自動(dòng)續(xù)期是相對(duì)于非住宅建設(shè)用地的申請(qǐng)續(xù)期制度而言的。這便體現(xiàn)了法律在對(duì)待作為生活資料的土地與作為生產(chǎn)資料的土地時(shí)采取了不同的價(jià)值理念?？梢哉f，自動(dòng)續(xù)期制度的設(shè)置乃是憲法規(guī)范價(jià)值滲透于民法的體現(xiàn)。因此，在對(duì)“自動(dòng)續(xù)期”進(jìn)行解釋時(shí)，不宜將《憲法》第10條的規(guī)定作僵化理解，當(dāng)然也不能將國(guó)家所有完全懸空。從憲法條文的規(guī)范本義及物權(quán)法的立法意旨來看，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期意在強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重與保障。自動(dòng)續(xù)期旨在規(guī)范續(xù)期的程序要件，這意味著，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿時(shí)，默認(rèn)為權(quán)利人繼續(xù)使用，無需任何程序即可續(xù)期，即無需向任何部門申請(qǐng)，也無需經(jīng)過任何部門批準(zhǔn)。但是如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，使用權(quán)人不想繼續(xù)使用該土地的，或者使用權(quán)人死亡且沒有合法的財(cái)產(chǎn)繼受人，那國(guó)家應(yīng)依一定的程序回收土地使用權(quán)。

不過，值得注意的是，自動(dòng)續(xù)期規(guī)范的乃是續(xù)期的程序要件，并不關(guān)涉是否有償續(xù)期的問題。自動(dòng)續(xù)期與有償續(xù)期應(yīng)視為兩個(gè)層面的問題。既然是兩個(gè)層面的問題，是否有償并不影響自動(dòng)續(xù)期。換言之，即便是有償續(xù)期，也不能將支付費(fèi)用作為續(xù)期的必要條件。如果使用權(quán)人在使用權(quán)期間屆滿時(shí)沒有繳納相應(yīng)費(fèi)用，仍然可以居住，國(guó)家不能以拖欠相關(guān)費(fèi)用為由強(qiáng)行收回土地使用權(quán)，只不過轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)利的行使會(huì)受到限制，補(bǔ)繳相應(yīng)的費(fèi)用即可擁有完整的權(quán)利。

二、基于住房權(quán)視角的解釋路徑

住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期還牽涉到公民的住房權(quán)問題。在土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的情況下，住房權(quán)的保障必然需要考慮土地使用權(quán)的期限和價(jià)格問題。《物權(quán)法》通過自動(dòng)續(xù)期制度在一定程度上緩解了使用權(quán)人對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限的焦慮感，但并沒有明確規(guī)定續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等問題。本質(zhì)上而言，這反映的是國(guó)有土地有償使用原則與公民有權(quán)以合適的價(jià)格獲得住房之間的關(guān)系問題。前者是構(gòu)成土地制度基礎(chǔ)的原則，后者則關(guān)系到公民的基本權(quán)利，二者的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，則集中體現(xiàn)在如何對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期費(fèi)用的設(shè)置上。

(一)住房權(quán)的憲法權(quán)利意涵

住房權(quán)是一項(xiàng)國(guó)際上廣泛認(rèn)可的人權(quán)，*《世界人權(quán)宣言》第25條、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》第11條均將住房權(quán)作為人權(quán)予以規(guī)定。是指公民有權(quán)利獲得成本適度、設(shè)施良好、安全健康的宜居住所，也稱為適足住房權(quán)(the right to adequate housing)，構(gòu)成適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的重要內(nèi)容。從住房權(quán)的內(nèi)容來看，其不僅僅包括人對(duì)住房的物質(zhì)需求，更反映了人對(duì)住房的價(jià)值追求；住房不僅僅提供了棲身之所，還滿足了人對(duì)安全、有尊嚴(yán)生活的精神需求。正因?yàn)槿绱?，適足住房權(quán)盡管在各國(guó)有不同的保障標(biāo)準(zhǔn)，但也形成了普遍的共識(shí)，這就是住房權(quán)意味著有權(quán)居住在安全、安寧和有尊嚴(yán)的地方。*Corinne A. Carey: “No second chance: people with criminal records denied access to public housing”, Toledo Law Review, 2005,36(3),P545.轉(zhuǎn)引自朱?；荨⒗钛啵骸墩摴褡》繖?quán)的憲法保障》，載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2009年第2期。從住房權(quán)的定義來看，包括兩層涵義，第一層涵義表明公民為滿足居住的需要而尋求獲得住房并為此負(fù)擔(dān)相應(yīng)的對(duì)價(jià)，指向的責(zé)任主體是個(gè)人，但國(guó)家應(yīng)確保住房的可獲得性，且住房?jī)r(jià)格應(yīng)處于公民可負(fù)擔(dān)的范圍之內(nèi)。如《澳大利亞維多利亞州住宅法》第6條第1款第1項(xiàng)就規(guī)定該法旨在“確保維多利亞州每一位公民能以自己承擔(dān)得起的價(jià)格獲得適足的住房?！?The objects of this Act are to ensure that every person in Victoria has adequate and appropriate housing at a price within his or her means by encouraging……See Section 6(1)(a) of “Housing Act 1983” of Victoria.第二層涵義則是國(guó)家對(duì)自身無法獲得住房的公民負(fù)有給付義務(wù)。在實(shí)踐中，第一層涵義往往是不言而喻的，個(gè)體基于生活與安全的需要自會(huì)尋找棲身之所，無需法律多此一舉加以規(guī)定。因此，在討論住房權(quán)的時(shí)候往往著眼于其第二層涵義，并據(jù)此將住房權(quán)歸為積極人權(quán)的范疇。這就隱含了一個(gè)重要的前提，即國(guó)家的住房市場(chǎng)和相應(yīng)的制度體系可以保障大多數(shù)人憑借自身的努力而獲得住房，而住房的可獲得性與住房?jī)r(jià)格的可負(fù)擔(dān)性(可承受性)息息相關(guān)。聯(lián)合國(guó)1991年通過了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》第4號(hào)一般性意見，該意見主要針對(duì)適足住房權(quán)的問題予以闡釋，其中便強(qiáng)調(diào)了住房費(fèi)用應(yīng)遵循力所能及的原則。作為公民的基本權(quán)利，不少國(guó)家紛紛在憲法中載明住房權(quán)并出臺(tái)了相關(guān)的法律，南非便是住房權(quán)憲法保障的典型例子。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 2005 年底，有 76個(gè)國(guó)家在其憲法中表達(dá)了住房權(quán)的內(nèi)容； 有33個(gè)國(guó)家制定了有關(guān)貧困群體取得可負(fù)擔(dān)得起的住房的法律或法案。*United Nation Housing Rights Programme，Report No.3，2nd Edition，2005．轉(zhuǎn)引自韓敬：《基于社會(huì)權(quán)視角反思我國(guó)住房權(quán)保障》，載《求索》2010年第12期。

雖然我國(guó)憲法沒有明確規(guī)定住房權(quán)及國(guó)家保障義務(wù)，但住房權(quán)的憲法權(quán)利屬性在憲法文本中仍有體現(xiàn)。首先，《憲法》第39條從消極的方面規(guī)定了住宅不受侵犯的權(quán)利，著重強(qiáng)調(diào)住房權(quán)對(duì)公權(quán)力的抵御作用。其次，從住房權(quán)的積極方面來看，《憲法》第14條、第45條雖然沒有直接規(guī)定住房權(quán)，但可以延伸解釋出社會(huì)保障制度應(yīng)包含對(duì)住房的保障。再次，《憲法》第33條第3款“國(guó)家尊重與保障人權(quán)”的規(guī)定在一定程度上也為住房權(quán)的憲法權(quán)利依據(jù)提供了強(qiáng)大的解釋張力。人權(quán)不僅僅是作為憲法權(quán)利獲得國(guó)家的確認(rèn)與保障，還應(yīng)當(dāng)作為基本原則貫穿于關(guān)涉公民憲法權(quán)利的法律制度中，在具體的立法、法律解釋中應(yīng)該得到運(yùn)用。住房權(quán)的憲法規(guī)范為“居者有其屋”的道德訴求奠定了重要的基礎(chǔ)，并可為具體的法律規(guī)范提供價(jià)值指引，進(jìn)而完善住房保障制度。如我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第4條便規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，扶持發(fā)展居民住宅建設(shè)，逐步改善居民的居住條件”。盡管條文表述較為原則性，但至少明確了國(guó)家對(duì)于公民實(shí)現(xiàn)住房權(quán)負(fù)有一定的保障義務(wù)。

在我國(guó)，土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離在法律上構(gòu)造了房屋所有權(quán)與住宅建設(shè)用地使用權(quán)的分離，但事實(shí)上房屋必須附屬于土地才能獲得使用價(jià)值，因此，住房的可獲得性并不僅僅由市場(chǎng)決定，還需要考慮國(guó)家的土地制度。這就把住房權(quán)的保障與住宅建設(shè)用地使用權(quán)聯(lián)系起來。某種程度上而言，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期費(fèi)用問題是住房權(quán)保障與特殊的土地制度結(jié)合的產(chǎn)物，是住房權(quán)在中國(guó)語(yǔ)境下遭遇的特殊問題。如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿了，需要繳納高額的費(fèi)用，則有悖住房權(quán)的本義。住房權(quán)的憲法權(quán)利屬性要求住房?jī)r(jià)格應(yīng)處于居民的可承受范圍內(nèi)，而住房?jī)r(jià)格可承受性還需要兼顧房屋所依附土地的使用權(quán)價(jià)格。因此，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期費(fèi)用問題并不是通過住房權(quán)的憲法權(quán)利屬性的推演便可得以解決，而需要將住房權(quán)的保障置于現(xiàn)行土地制度的框架下加以考慮。

(二)國(guó)有土地有償使用原則與住房權(quán)保障之間的關(guān)系調(diào)適

自20世紀(jì)90年代我國(guó)實(shí)行住房商品化改革之后，城鎮(zhèn)居民獲得住房由國(guó)家統(tǒng)籌安排轉(zhuǎn)向由市場(chǎng)決定住房的配置格局。盡管法律上將房地產(chǎn)權(quán)分離，但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中房屋只有附屬于土地之上才能獲得完整的權(quán)利。實(shí)踐中房屋交易的價(jià)格當(dāng)中一大部分便是土地使用權(quán)的出讓金。這是因?yàn)槌鞘型恋貙儆趪?guó)家所有，如果允許無償使用國(guó)有土地則將土地公有制懸空，有悖憲法意旨。因此，《土地管理法》第2條和《城市房地產(chǎn)管理法》第3條均明確規(guī)定了國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償、有限期使用制度；但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除外。住宅建設(shè)用地使用權(quán)并不屬于法律規(guī)定的劃撥范圍，因此必須有償、有限期使用。因此，在既有的土地制度框架體系下，國(guó)有土地的有償、有限期使用原則如何與公民的住房權(quán)保障相協(xié)調(diào)便成為亟待解決的研究課題。

首先，國(guó)有土地有償、有限期使用原則是建立在土地公有制的基礎(chǔ)上的，而憲法規(guī)范中的土地公有制意在保護(hù)生產(chǎn)資料的公有制。因此，在堅(jiān)持國(guó)有土地有償使用原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)區(qū)別對(duì)待作為生活資料的住宅建設(shè)用地使用權(quán)和作為生產(chǎn)資料的土地使用權(quán)；為滿足生活所需的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期費(fèi)用應(yīng)顯著低于非生活必需的土地使用權(quán)的續(xù)期費(fèi)用。當(dāng)房屋及其所依附土地通過交易環(huán)節(jié)交付至消費(fèi)者使用時(shí)，土地已轉(zhuǎn)化為不可或缺的生活資料，是住房權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要物質(zhì)條件。既然住宅建設(shè)用地使用權(quán)構(gòu)成了住房權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，那么其續(xù)期費(fèi)用必須在居民的可承受范圍內(nèi)。在溫州住宅用地續(xù)期事件中，續(xù)期費(fèi)用約占房?jī)r(jià)的三分之一，被認(rèn)為是超出購(gòu)房者的承受范圍而備受非議。這是因?yàn)闇刂輫?guó)土部門并沒有區(qū)別對(duì)待不同用途的土地，而課以高額的土地出讓金。

其次，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期費(fèi)用計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)合理，不宜以續(xù)期時(shí)的土地出讓金為標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算。商品房在建造之時(shí)，開發(fā)商已為作為生產(chǎn)資料的土地繳納了出讓金，并最終轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。在購(gòu)房者已承擔(dān)了一定期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的情況下，當(dāng)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿時(shí)，如果繼續(xù)使用土地出讓金為基準(zhǔn)來計(jì)算續(xù)期費(fèi)用則混淆了作為生產(chǎn)資料和作為生活資料的土地的不同用途。為滿足生活居住需求的房屋所依附的土地構(gòu)成住房權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，其續(xù)期費(fèi)用不應(yīng)以續(xù)期時(shí)的土地出讓金為基準(zhǔn)。

再次，根據(jù)住房費(fèi)用力所能及的原則，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期應(yīng)假定為權(quán)利人是為了滿足繼續(xù)居住之生活需要，因此，續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合人均居住面積加以考慮。在一定居住面積內(nèi)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期費(fèi)用實(shí)行低價(jià)續(xù)期，續(xù)期費(fèi)用的基準(zhǔn)確定應(yīng)結(jié)合所在城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、所在城市提供公共服務(wù)的品質(zhì)加以考慮。因?yàn)樽》康牟煌瑓^(qū)位決定了居住人所能享受的公共服務(wù)的差異性，據(jù)此來設(shè)定居住者所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)義務(wù)具有一定的合理性。對(duì)于超出生活必需的居住面積則可通過征收不動(dòng)產(chǎn)稅等其他手段予以調(diào)節(jié)。

最后，出于保障公民住房權(quán)的考慮，對(duì)于因經(jīng)濟(jì)困難而無力承擔(dān)維持生活必需的住房的續(xù)期費(fèi)用的權(quán)利人，應(yīng)給予減免續(xù)期費(fèi)用、延長(zhǎng)繳費(fèi)期限、實(shí)行分期繳費(fèi)等優(yōu)待措施?？偠灾?，不能因?yàn)楣駸o法負(fù)擔(dān)續(xù)期費(fèi)用而不予續(xù)期。住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期不附加任何條件，續(xù)期費(fèi)用的繳納不應(yīng)作為續(xù)期的必要條件。

三、基于平等權(quán)的解釋路徑

溫州住宅用地續(xù)期事件引發(fā)關(guān)注的一個(gè)重要原因在于溫州部分住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限只有20年，而現(xiàn)實(shí)當(dāng)中大多數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限均為70年。由于不同期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的土地出讓金存在差異，因此便引發(fā)了不同期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)在續(xù)期上是否應(yīng)采取區(qū)別對(duì)待以及如何區(qū)別對(duì)待的問題。

(一)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限不一致衍生的公平問題

《城市房地產(chǎn)管理法》第3條規(guī)定了除劃撥土地外，國(guó)有土地依法實(shí)行有限期使用的制度，而對(duì)于土地出讓年限的確定，該法第12條規(guī)定由市、縣人民政府土地管理部門會(huì)同城市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地管理部門實(shí)施。同時(shí)，《城市房地產(chǎn)管理法》第14條授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)土地使用權(quán)出讓的最高年限作出規(guī)定。國(guó)務(wù)院所制定的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條對(duì)土地使用權(quán)出讓的最高年限作了規(guī)定，居住用地為70年，但卻未對(duì)最低年限作出規(guī)定。這就導(dǎo)致了實(shí)踐中住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限長(zhǎng)短并不一致，大多數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)是按最高年限予以出讓的，但也有部分地方為加快城市建設(shè)，出讓土地的期限遠(yuǎn)低于70年，如青島、溫州、深圳等地的部分區(qū)域的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限只有20年、30年。住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限不一致主要發(fā)生在《物權(quán)法》頒布實(shí)施之前。因?yàn)楦鶕?jù)《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)有土地的續(xù)期并沒有區(qū)分住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)，一律采取依申請(qǐng)續(xù)期的方式，而且需要重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同并支付土地使用權(quán)出讓金。既然法律上提供了出讓不同期限的國(guó)有土地使用權(quán)的選擇，那么地方政府便會(huì)結(jié)合實(shí)際確定不同地塊的出讓期限；對(duì)于土地使用權(quán)人而言，不同期限的土地使用權(quán)是市場(chǎng)機(jī)制下理性選擇的結(jié)果。而當(dāng)2007年《物權(quán)法》出臺(tái)后，住宅建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行自動(dòng)續(xù)期制度，但并未對(duì)出讓期限不一致的情況予以考慮，使得實(shí)踐中對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓期限不一致的續(xù)期無所適從，面臨窘境。如果一律采取免費(fèi)續(xù)期或者僅收取象征性續(xù)期費(fèi)用的方式，那么將有悖平等權(quán)的基本要求，因?yàn)橥瑯邮菫榱藵M足居住需要，有的人支付70年期限的土地出讓金，有的人卻只需支付20年期限的土地出讓金。因此，為避免不同期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)在續(xù)期費(fèi)用的設(shè)置存在顯著的不公平，有必要回歸到平等權(quán)的內(nèi)涵予以闡釋。

(二)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限不一致的利益衡平

平等的思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，如今已成為普遍接受的現(xiàn)代法治理念。平等權(quán)作為憲法權(quán)利的基石為其他公民權(quán)利的保障提供重要的解釋通道。平等權(quán)的內(nèi)涵闡釋盡管豐富多彩，但其核心定義仍在于人要求被公平對(duì)待的權(quán)利，簡(jiǎn)而言之，就是同等情況同等對(duì)待，不同情況區(qū)別對(duì)待。平等權(quán)側(cè)重于從權(quán)利主體的角度闡釋公平的要義，反對(duì)對(duì)權(quán)利主體的歧視，其核心要點(diǎn)在于判別是否存在構(gòu)成差別對(duì)待的理由。不平等對(duì)待行為必然根據(jù)特征的差異進(jìn)行劃分，而認(rèn)定兩個(gè)主體本質(zhì)上是相同還是不同需要首先找出不平等對(duì)待行為的著眼點(diǎn)，即分析是以哪一特征為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的劃分，并進(jìn)一步分析這一著眼點(diǎn)與不平等對(duì)待行為之間是否存在實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)。*參見陳征：《我國(guó)憲法中的平等權(quán)》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2010年第5期。當(dāng)沒有一個(gè)要求在法律上區(qū)別對(duì)待的充足理由時(shí)，就產(chǎn)生了一個(gè)要求在法律上相同對(duì)待的權(quán)利。當(dāng)存在一個(gè)允許在法律上區(qū)別對(duì)待的充足理由時(shí)，相同對(duì)待的權(quán)利要求就受到了限制。*參見王蕾：《住房權(quán)實(shí)現(xiàn)中國(guó)家平等對(duì)待義務(wù)的客觀性——兼論經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房政策的合理性》，載《求是學(xué)刊》2010年第2期。某種程度上而言，合理的不平等對(duì)待行為與平等相關(guān)但又超出了平等權(quán)的范疇，是公平原則的適用。這就關(guān)乎具體規(guī)則的設(shè)置是否公正，對(duì)不同情況所適用的不同規(guī)則是否合理。盡管理論上對(duì)平等權(quán)的探討十分豐富，但平等權(quán)在具體情形中的適用卻往往遭遇現(xiàn)實(shí)的詰難。這源于現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的利益多元難以衡平，實(shí)踐中構(gòu)成差別對(duì)待的因素紛繁復(fù)雜，并不如理論分析的清晰。一個(gè)理由是否足以構(gòu)成差別對(duì)待以及如何實(shí)行差別對(duì)待在現(xiàn)實(shí)論證中往往可能存在模棱兩可的地帶。這就需要通過運(yùn)用價(jià)值填充和類型化的方法*所謂價(jià)值填充，是指依據(jù)立法目的，運(yùn)用社會(huì)公認(rèn)的或可以探知的客觀倫理價(jià)值、公平正義觀念等對(duì)法律所留下的欷歔空間進(jìn)行填補(bǔ)充實(shí)，以增進(jìn)法律規(guī)定的確定性。價(jià)值填充往往與類型化方法交織在一起，即通過類型化的思考進(jìn)行價(jià)值填充。類型化思考是對(duì)事物外延的描述而不是對(duì)其內(nèi)涵的定義，這種思考方式首先從具體事物中區(qū)分出一般的特征、關(guān)系及比例等要素，然后根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類產(chǎn)生形象化的類型，從而在特定領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)法律規(guī)定的具體化。參見余軍：《“公共利益”的論證方法探析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2012年第4期。還原不同主張背后所蘊(yùn)含的價(jià)值，可采取比例原則等方法審視不同利益并進(jìn)行衡平，最終得出相對(duì)確定的論證結(jié)論。具體到住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限不一致的續(xù)期問題，如何識(shí)別區(qū)別對(duì)待的要素、衡量構(gòu)成區(qū)別對(duì)待的理由以及如何區(qū)別對(duì)待便需要借助法律方法加以充分論證。

首先，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限不一致是否構(gòu)成續(xù)期制度尤其是續(xù)期費(fèi)用差別對(duì)待的理由需要還原不同主張背后所蘊(yùn)含的價(jià)值。第一，住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓期限不一致是由土地管理制度所確認(rèn)的，使用權(quán)人無權(quán)參與土地出讓年限的確定，只能被動(dòng)接受地方政府確定的并經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的土地出讓年限。土地使用權(quán)人基于對(duì)法律制度的合理預(yù)期和信賴，接受并選擇了出讓年限遠(yuǎn)低于法定最高年限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)。如果因此在自動(dòng)續(xù)期時(shí)承擔(dān)遠(yuǎn)大于法定最高年限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的代價(jià)，則有損法律的權(quán)威性和行政行為的公信力，難以體現(xiàn)公平。第二，住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓期限不一致直接導(dǎo)致土地出讓金的價(jià)格差異，關(guān)乎不同權(quán)利主體的經(jīng)濟(jì)利益。如果出讓期限遠(yuǎn)低于法定最高年限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)與法定最高年限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期費(fèi)用不加區(qū)別對(duì)待，則也有損公平。因此，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限不一致的續(xù)期制度區(qū)別對(duì)待需要在信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)和經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)之間進(jìn)一步衡量。

其次，審視兩種利益之間的沖突并進(jìn)行衡平。第一，運(yùn)用比例原則分析，即從適當(dāng)性、必要性、均衡性原則進(jìn)行考量，可以發(fā)現(xiàn)單獨(dú)保護(hù)任一利益都是不可取的，有損公平。因?yàn)閮煞N利益之間并不是完全沖突和相悖的，而是可以在一定范圍內(nèi)共存的，因此這就需要衡量不同利益之間的分量。分量大小的確定并無法完全量化，但卻可以通過大致的判斷來得出相對(duì)確定的結(jié)論。第二，考量引起差別對(duì)待的事實(shí)與所保護(hù)利益之間的關(guān)系強(qiáng)弱來確定各自的分量大小。經(jīng)濟(jì)利益上的公平問題是直接與住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限不一致相關(guān)的，關(guān)乎土地出讓人的切身利益，而對(duì)法律制度的信賴?yán)媾c住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限不一致之間的關(guān)系則是間接的，也就是說引起差別對(duì)待的事實(shí)與背后的利益存在因果關(guān)系的強(qiáng)弱。但這種強(qiáng)弱的論證并不是力圖論證兩者非此即彼的關(guān)系，而是指出二者的不同分量進(jìn)而在利益衡平時(shí)給予不同分量的考慮。

再次，出于對(duì)兩種利益的衡平，在住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限不一致的續(xù)期制度上應(yīng)采取一定程度的區(qū)別對(duì)待，著重保護(hù)經(jīng)濟(jì)利益的平等，兼以考慮信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。因此，對(duì)于出讓期限低于法定最高年限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，應(yīng)首先續(xù)期到法定最高年限并繳納相應(yīng)的土地出讓金，使其符合“相同情況同等對(duì)待”的規(guī)則，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的公平保護(hù)。與此同時(shí)，出于對(duì)法律制度信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，法律變動(dòng)所引起的不利后果不應(yīng)完全由個(gè)人承擔(dān)，續(xù)期費(fèi)用的繳納上應(yīng)給予一定的傾斜。對(duì)于出讓期限低于法定最高年限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期的土地出讓金的確定，應(yīng)以出讓時(shí)的土地出讓金為標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)以續(xù)期時(shí)的土地出讓金為標(biāo)準(zhǔn)。*楊立新教授認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間不足70年的，應(yīng)當(dāng)自動(dòng)續(xù)期至70年，權(quán)利人對(duì)取得該權(quán)利時(shí)與70年期間所差的出讓金差額應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)交，政府不得在此外再收取其他費(fèi)用。參見楊立新：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期的核心價(jià)值》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第4期。在計(jì)算方法上，不應(yīng)采取簡(jiǎn)單的年限倍數(shù)來確定出讓金的倍數(shù)，而應(yīng)以出讓時(shí)的法定最高年限的土地出讓金減去出讓時(shí)實(shí)際支付的土地出讓金來計(jì)算。除此之外，對(duì)于土地出讓金差額的利息也應(yīng)考慮在內(nèi)，而續(xù)期費(fèi)用的繳納還應(yīng)采取相應(yīng)的優(yōu)待措施，如延期繳納、分期繳納、適當(dāng)減免等。

結(jié) 語(yǔ)

在《物權(quán)法》自身規(guī)范缺失且無法結(jié)合其他法律得出相對(duì)確定的解釋的情況下，憲法權(quán)利的解釋視角從高層級(jí)規(guī)范為住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期制度提供了價(jià)值指引。憲法規(guī)范的解釋路徑可以揭示實(shí)踐當(dāng)中住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期所遭遇的解釋困境背后所蘊(yùn)含的憲法問題，即反映了土地公有制與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系、國(guó)有土地有償使用原則和公民有權(quán)以合適的價(jià)格獲得住房之間的關(guān)系以及不同權(quán)利主體使用住宅用地的公平問題。而這三個(gè)問題本質(zhì)上都反映了國(guó)家與公民之間的基本關(guān)系，其中蘊(yùn)含著公民要求國(guó)家尊重和保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、住房權(quán)并提供公平的土地制度的價(jià)值訴求。借助憲法文本分析，可以發(fā)現(xiàn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度與既有土地制度之間的沖突并不是憲法本義；恰恰相反，憲法文本提供了價(jià)值指引的規(guī)范調(diào)和?；谪?cái)產(chǎn)權(quán)視角的解釋路徑，還原了自動(dòng)續(xù)期制度的憲法規(guī)范意旨，國(guó)家尊重和保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。國(guó)家所有強(qiáng)調(diào)的是生產(chǎn)資料的公有制，而這并不妨礙公民對(duì)生活資料的占有和支配，這是妥適處理土地公有制與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)之間關(guān)系問題的理論基礎(chǔ)。因此，對(duì)于作為生活資料的住宅建設(shè)用地使用權(quán)而言，自動(dòng)續(xù)期制度應(yīng)是不附加任何條件即可獲得住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期?；谧》繖?quán)視角的解釋路徑，旨在國(guó)有土地有償使用原則和公民有權(quán)以合適的價(jià)格獲得住房之間尋求調(diào)適的可能路徑，住宅建設(shè)用地使用權(quán)構(gòu)成了住房權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，其續(xù)期費(fèi)用必須在居民的可承受范圍內(nèi)，且計(jì)算基準(zhǔn)應(yīng)合理?；谄降葯?quán)視角的解釋路徑，為不同期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期提供了可能的解決路徑，通過第一次續(xù)期將不同期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限統(tǒng)一為法定最高年限，使此后的續(xù)期能夠?qū)崿F(xiàn)無差別對(duì)待。

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:On the Interpretation of Automatic Renewal of the Right to Use Land for Construction for Dwelling Houses from the Constitutional Perspective

Author & unit:HONG Danna

( Law School，South China University of Technology，Guangzhou Guangdong 510006，China)

On the condition of rule lacking of automatic renewal of the right to use land for construction for dwelling houses, the constitutional norms can help interpreting the provision on the basis of the paragraph 1 of article 149 in the property law. From the constitutional perspective, to interpret automatic renewal of the right to use land for construction for dwelling houses concerns the right to property, the right to adequate housing and the right to equality. The key is to find the point which can be used to well connect the constitutional rights and the land law framework. Therefore, it’s important to re-understand the relationships between the public ownership and the right to property, the principle of paid utilization of state-owned land and the right to adequate housing that requires the price of housing should be appropriate. Besides, it should be fair enough to all of subject who use the residential land.

the right to use land for construction for dwelling houses; automatic renewal; the right to property; the right to adequate housing; the right to equality

2017-04-28

本文系中國(guó)法學(xué)會(huì)2016年度部級(jí)課題“憲法視角下住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度的規(guī)范構(gòu)建”(CLS2016D27)與廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃2015年度學(xué)科共建項(xiàng)目“公民檢舉權(quán)的制度保障研究”(GD15XFX10)的部分成果。

洪丹娜(1987-)，女，廣東汕頭人，法學(xué)博士，華南理工大學(xué)博士后流動(dòng)站研究人員，研究方向：憲法與行政法。

D911

A

1009-8003(2017)04-0132-09