桂 萍

(宿遷學(xué)院法政學(xué)院，江蘇 宿遷 223800)

公眾參與重大行政決策的類(lèi)型化分析*

桂 萍

(宿遷學(xué)院法政學(xué)院，江蘇 宿遷 223800)

在行政法學(xué)的框架里對(duì)公眾參與重大行政決策進(jìn)行類(lèi)型化的整理分析對(duì)重大行政決策形成體系化的研究具有基礎(chǔ)性的意義。隨著參與式行政的發(fā)展，重大行政決策的參與主體、客體和模式都發(fā)生了變化。首先，行政參與主體中社會(huì)公眾的主體范圍得到擴(kuò)展，需要對(duì)利益集團(tuán)與非政府組織這兩類(lèi)公眾群體予以特別的關(guān)注；其次，公眾參與重大行政決策的客體應(yīng)當(dāng)是一種復(fù)合式客體，主要包括公眾參與重大行政決策行為和公眾參與重大行政決策的事項(xiàng)范圍；再次，公眾參與的實(shí)踐類(lèi)型是豐富多彩的，可以分為行政操縱型、專(zhuān)家主導(dǎo)型、授權(quán)型、協(xié)作型和技術(shù)輔助型公眾參與。

重大行政決策；公眾參與；類(lèi)型化分析

在行政法學(xué)的框架里對(duì)公眾參與重大行政決策進(jìn)行類(lèi)型化的整理分析是一個(gè)基礎(chǔ)性的研究進(jìn)路。學(xué)術(shù)界對(duì)于類(lèi)型化研究方法的科學(xué)性和必要性一直存在爭(zhēng)議，類(lèi)型化分析的研究方法也一直沒(méi)有成為獨(dú)立的法學(xué)研究方法。但不可否認(rèn)的是，類(lèi)型化研究已經(jīng)作為一種重要的、基礎(chǔ)性的研究方法，在法學(xué)研究中獲得了認(rèn)可。在重大行政決策公眾參與制度的研究中引入類(lèi)型化的研究，將有助于克服主觀認(rèn)識(shí)上的偏見(jiàn)和價(jià)值的絕對(duì)化傾向，并且對(duì)公眾參與重大行政決策形成體系化研究具有重要的基礎(chǔ)性意義。對(duì)公眾參與重大行政決策的類(lèi)型化研究并不只是對(duì)繁多的公眾參與形式類(lèi)型的總結(jié)，而是試圖在行政法學(xué)基礎(chǔ)研究的體系中對(duì)公眾參與重大行政決策的參與主體、客體和模式進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)的梳理和分析。

一、 公眾參與重大行政決策的主體

公眾參與制度促進(jìn)了參與式行政的發(fā)展，對(duì)傳統(tǒng)的行政法學(xué)體系帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，其中最大的一個(gè)變化就是改變了以往決策機(jī)關(guān)單一主體的局面，極大地豐富了重大行政決策主體的內(nèi)涵與外延。隨著公眾參與的不斷開(kāi)展和深入，重大行政決策的主體范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋兩大類(lèi)主體，即行政主體與行政參與主體。在這種復(fù)合式的主體結(jié)構(gòu)中，行政主體即政府決策機(jī)關(guān)是組織者和協(xié)調(diào)者，而公眾主體除了公眾個(gè)體之外，還包括組織化的公眾群體，典型形式如利益集團(tuán)和非政府組織。此外，努力秉持“獨(dú)立性”與“中立性”的專(zhuān)家也可以作為一種特殊的公眾主體，成為行政參與主體的一個(gè)重要組成部分。

(一)行政參與主體概念的提出

行政法主體、行政主體與行政參與主體這幾組重要行政法律概念的內(nèi)涵與外延是不同的。首先，行政法主體與行政主體是有區(qū)別的。涵蓋范圍最大的是行政法主體，也稱(chēng)為行政法律關(guān)系主體，是指“受行政法規(guī)范的調(diào)整，享有行政法上的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的組織或者個(gè)人?！?江國(guó)華.中國(guó)行政法(總論)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2012.130.它包括“行政法所涉及的所有主體，即行政權(quán)力配置主體、行政主體、行政相對(duì)人及監(jiān)督主體”*袁曙宏,方世榮,黎軍.行政法律關(guān)系研究[M].北京：中國(guó)法制出版社，1999.29.。行政主體則只限于組織，不包括個(gè)人。因此，行政主體是行政法主體的下位概念，行政法主體與行政主體是包含與被包含關(guān)系。行政主體可以說(shuō)是行政法理論的核心概念，在行政法律關(guān)系中占有主導(dǎo)地位，存在于各種行政法律關(guān)系中，由此得出在重大行政決策的法律關(guān)系中，政府部門(mén)代表的職權(quán)性組織及相關(guān)授權(quán)型組織作為行政主體必定是不可或缺的行政法律關(guān)系的一方。

其次，行政參與主體與行政相對(duì)人也是不能互換的概念。行政參與主體“是指以表達(dá)意見(jiàn)、闡述利益訴求、協(xié)作配合等方式參與到行政過(guò)程中，影響行政權(quán)力運(yùn)行以維護(hù)自己合法權(quán)益的組織或個(gè)人?！?方世榮,鄧佑文,譚冰霖.“參與式行政”的政府與公眾關(guān)系[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013.215.行政參與主體與行政相對(duì)人并不是完全相同的主體身份，在行政參與法律關(guān)系中，行政相對(duì)人在被賦予了能動(dòng)的參與權(quán)之后，就不再僅僅是行政主體的被管理者和行政權(quán)結(jié)果的消極承受者，同時(shí)也是行政權(quán)行使過(guò)程的積極參與者*章劍生.現(xiàn)代行政法基本理念[M].北京：法律出版社，2008.89.。這表明行政參與主體與行政相對(duì)人即使可能屬于同一個(gè)公民或組織，它們?cè)谏矸莺偷匚簧线€是有區(qū)別的。從涵蓋的范圍來(lái)看，行政參與主體的范圍要大于行政相對(duì)人。行政相對(duì)人是與行政行為有利害關(guān)系的人，而行政參與主體還包括參與咨詢(xún)、評(píng)估的專(zhuān)家等這樣不具備利害關(guān)系身份的主體。正因如此，兩者在參與式行政法律關(guān)系中行使參與權(quán)的目的不同，行政相對(duì)人更多的是維護(hù)自身本體性的權(quán)利，行政相對(duì)人以外的參與主體則往往是追求公共利益的最大化。兩者另外一個(gè)差別是，行政相對(duì)人除了本體性的權(quán)利之外還享有參與權(quán)，而行政相對(duì)人以外的參與主體則只有參與權(quán)。行政相對(duì)人以外的參與主體也可稱(chēng)為“第三人”。如《日本行政程序法》規(guī)定“在必須考慮申請(qǐng)者之外的他人利益作為許可要件的情況下……盡量通過(guò)召開(kāi)公聽(tīng)會(huì)等方式，提供聽(tīng)取申請(qǐng)者以外之人的意見(jiàn)的機(jī)會(huì)?！?《日本行政程序法》第10條。這實(shí)際上是在聽(tīng)證程序中引入了“行政第三人”的概念，也就是將傳統(tǒng)的行政主體和行政相對(duì)人的雙方行政法律關(guān)系擴(kuò)展到行政主體、行政相對(duì)人和行政第三人的三方法律關(guān)系。

綜上，隨著參與行政的發(fā)展，行政參與主體已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系，發(fā)展成為行政法主體的獨(dú)立種類(lèi)。作為行政法主體新類(lèi)型的行政參與主體加入到行政法律關(guān)系的結(jié)構(gòu)框架中，與傳統(tǒng)的各種行政法主體產(chǎn)生新的互動(dòng)聯(lián)系，從而導(dǎo)致了行政法學(xué)界對(duì)行政法律關(guān)系的重新建構(gòu)與審視。

(二)政府：組織者與協(xié)調(diào)者

無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家，政府都是公眾參與重大決策的主角，起著主導(dǎo)作用。政府在公眾參與中不是參與者，而是最重要的組織者、實(shí)施者與協(xié)調(diào)者。政府決策部門(mén)組織和實(shí)施公眾參與，協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益與公民個(gè)體權(quán)益以及不同公眾群體之間的利益正是政府職能的集中體現(xiàn)。此外，政府在公共服務(wù)、公共管理等重大決策事項(xiàng)中擁有最終決策權(quán)，政府部門(mén)需要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范決策流程，強(qiáng)化決策法定程序的剛性約束。政府需要組織公眾參與、專(zhuān)家論證等程序環(huán)節(jié)，落實(shí)重大決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。政府部門(mén)還需要緊密跟蹤決策執(zhí)行情況和實(shí)施效果，對(duì)決策失誤或者決策不作為造成重大損失、惡劣影響的，應(yīng)嚴(yán)格決策責(zé)任倒查和終身責(zé)任追究制度。

公眾參與重大行政決策程序的有效組織與推進(jìn)離不開(kāi)政府部門(mén)的組織與協(xié)調(diào)，這也是正當(dāng)程序理論的應(yīng)有之義。“現(xiàn)代法律程序中最低限度的程序正義要求至少應(yīng)當(dāng)包括三項(xiàng)：程序中立性、程序參與性和程序公開(kāi)性。”*周佑勇.行政法的正當(dāng)程序原則[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2004，(4).在這三項(xiàng)最低限度的程序正義中，程序的公開(kāi)性和中立性都是為了保障行政參與權(quán)利的充分、有效實(shí)現(xiàn)，因此程序的參與性是居于核心地位的。在重大行政決策過(guò)程中，程序參與性就是指行政決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予行政相對(duì)人或行政相關(guān)人充分的機(jī)會(huì)實(shí)質(zhì)性地參與重大行政決策的過(guò)程，并對(duì)決策結(jié)果的形成發(fā)揮其有效的影響和作用。決策機(jī)關(guān)在作出相關(guān)重要決策，尤其是在作出對(duì)行政相對(duì)人不利的決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。

在公眾參與重大行政決策的法律關(guān)系中，作為行政主體的政府的權(quán)力義務(wù)也要發(fā)生相應(yīng)的變化。政府擁有的重大行政決策權(quán)力的性質(zhì)逐步脫離了傳統(tǒng)秩序行政中剛性權(quán)力的范疇，演變成一種行政軟權(quán)力*傳統(tǒng)行政法理論中，行政權(quán)是通過(guò)內(nèi)在的國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生影響的，這可謂是行政硬權(quán)力，而隨著公眾參與運(yùn)動(dòng)的興起，這種行政權(quán)的行使更多的是通過(guò)理性的說(shuō)服以及與公眾的協(xié)商、合作來(lái)發(fā)揮作用，這可謂之行政軟權(quán)力。現(xiàn)代行政法治中，更加倚重協(xié)商、民主的軟法之治。關(guān)于軟法的研究可參考北大軟法研究中心出版的《軟法與協(xié)商民主》、《軟法與公共治理》以及《軟法亦法》等文集和專(zhuān)著?；騾⑴c式行政權(quán)。同時(shí)，由于行政相對(duì)人被賦予了行政參與權(quán)，按照行政法律關(guān)系中權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)性原理，行政決策權(quán)的行使也就增加了相對(duì)應(yīng)的滿(mǎn)足行政相對(duì)人的義務(wù)，具體包括提供相對(duì)人參與機(jī)會(huì)的義務(wù)、聽(tīng)取相對(duì)人意見(jiàn)的義務(wù)、說(shuō)明理由的義務(wù)、對(duì)相對(duì)人意見(jiàn)進(jìn)行回應(yīng)的義務(wù)等。行政主體的這種義務(wù)與行政相對(duì)人的參與權(quán)在質(zhì)與量上具有對(duì)等性，權(quán)利、義務(wù)的行使應(yīng)在合法性、合理性范圍內(nèi)并符合合約性和一定比例原則，這就在一定程度上大大豐富了傳統(tǒng)行政法律關(guān)系的內(nèi)容。

(三)社會(huì)公眾：利益相關(guān)者的分析

社會(huì)公眾是否應(yīng)該被納入重大行政決策程序的法定主體呢？我國(guó)大部分行政程序的相關(guān)規(guī)定受制于傳統(tǒng)的行政法理論框架，并沒(méi)有明確把廣泛意義上的公眾列入行政程序的主體范疇*如2015年1月的《江蘇省行政程序規(guī)定》并沒(méi)有明確把公眾列入行政程序的主體范疇，其在第二章第三節(jié)中只規(guī)定了“與行政行為的結(jié)果有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織是利害關(guān)系人，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法通知其參與行政程序”。，但其中也有一些規(guī)定明確了公眾的參與主體地位*如2002年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第五條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！痹偃?008年的《湖南省行政程序規(guī)定》的第27條明確把“公眾、專(zhuān)家、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)”都納入到行政程序的主體范疇。。實(shí)際操作中“公眾參與”中的“公眾”的內(nèi)涵與外延是極為復(fù)雜的。復(fù)雜的相關(guān)公眾構(gòu)成易使決策者陷于兩難境地。這表現(xiàn)在“如果決策者忽視某個(gè)有組織團(tuán)體的利益而去征詢(xún)其他更廣泛的公眾意見(jiàn)，那么，他們就可能冒該團(tuán)體反對(duì)的危險(xiǎn)，甚至可能危害到最終決策的執(zhí)行。但是，如果決策者忽視尚未組織化的其他公眾的利益，其面對(duì)的決策風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)更大。因?yàn)?，如果到時(shí)這些公眾最終意識(shí)到自己在某項(xiàng)問(wèn)題上的利益，那么，這項(xiàng)決策的執(zhí)行就可能會(huì)戛然而止。”*[美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.39.由此可見(jiàn)，利益相關(guān)者的范圍界定對(duì)公眾參與重大行政決策具有重大意義。

那么，究竟哪些公眾能作為決策的利益相關(guān)者獲得參與決策的資格呢？在公眾參與實(shí)踐中，具有公眾參與資格的主體范圍已經(jīng)從開(kāi)始階段的利害關(guān)系人，擴(kuò)展到“利益集團(tuán)、研究人員、學(xué)者、咨詢(xún)顧問(wèn)、媒體、政黨和其他與選舉有關(guān)的角色，以及大批民眾。”*[美]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].丁煌,方興譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.57.參照公眾參與制度發(fā)達(dá)的西方國(guó)家的做法，我們應(yīng)該特別關(guān)注一下利益集團(tuán)與非政府組織這兩類(lèi)公眾群體。

1. 利益集團(tuán)

利益集團(tuán)“又稱(chēng)利益團(tuán)體、壓力團(tuán)體等，是指使用各種途徑和方法向政府施加影響，進(jìn)行非選舉性的鼓動(dòng)和宣傳，用以促進(jìn)或阻止某方面公共政策的改變，以便在公共政策的決策中，體現(xiàn)自己利益主張的松散或嚴(yán)密的組織。”*蔡定劍.公眾參與歐洲的制度和經(jīng)驗(yàn)[M].北京：法律出版社，2009.83.利益集團(tuán)參與決策的目的并非為了取得政治上的認(rèn)可，主要為自身集團(tuán)代表的利益，因此，利益集團(tuán)雖然本不承擔(dān)政府責(zé)任，但是在西方政府重大決策過(guò)程中依然扮演著非?；钴S的角色。利益集團(tuán)的利益能在一定程度上反映部分公眾的利益，“對(duì)利益集團(tuán)而言，公眾輿論是一個(gè)萬(wàn)花筒式的目標(biāo)。公眾決定著政府的存廢、支持或者反對(duì)某項(xiàng)影響他們利益的政府決策并且對(duì)利益集團(tuán)的成員施加影響。”*〔14〕蔡定劍.國(guó)外公眾參與立法[M].北京：法律出版社，2005.224.285.

利益集團(tuán)之所以能成為歐美一些國(guó)家公眾參與的重要主體，主要是因?yàn)槲鞣降膮f(xié)商政治模式傾向于一種配合性的政治，即盡可能地滿(mǎn)足相關(guān)利益團(tuán)體的需要。它們把政府和利益集團(tuán)之間的關(guān)系看成是一種互相依賴(lài)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)公共與私人決策制定的相互滲透這一特征，使不斷增長(zhǎng)的政府干涉手段不得不與利益集團(tuán)的不斷增長(zhǎng)的干涉手段相協(xié)調(diào)，從而使政府與利益集團(tuán)的關(guān)系能在“一個(gè)社會(huì)公正的框架里”產(chǎn)生互動(dòng)〔14〕。在這個(gè)框架中，團(tuán)體的利益與政府的利益往往能趨向一致，團(tuán)體和政府之間往往是互相需要的共生關(guān)系。團(tuán)體想要改變一項(xiàng)決策就需要政府的配合，相反，政府想要有效地執(zhí)行一項(xiàng)決策，也需要團(tuán)體的配合。在西方一些國(guó)家的政治活動(dòng)中甚至出現(xiàn)了集團(tuán)主義趨勢(shì)。這些大型的利益集團(tuán)享有與政府親密接觸的特權(quán)，甚至能繞過(guò)決策過(guò)程中的民主環(huán)節(jié)直接與政府打交道。

利益集團(tuán)對(duì)西方政府重大決策的影響具有兩面性。消極論的主張者認(rèn)為利益集團(tuán)損害整個(gè)社會(huì)公益，影響國(guó)家行政決策的公正性和正當(dāng)性，他們擔(dān)憂(yōu)“利益集團(tuán)政治化”的趨向會(huì)使強(qiáng)大的利益集團(tuán)深入到政府決策領(lǐng)域，通過(guò)表面的公眾參與模式對(duì)政府施壓，從而獲得巨大的集團(tuán)制度利益，而政府則會(huì)有淪為利益集團(tuán)代言人的危險(xiǎn)，尤其是“當(dāng)利益集團(tuán)參與到行政決策過(guò)程中缺乏完善的制度保障，實(shí)現(xiàn)公共利益的期許不僅可能落空，更可能會(huì)導(dǎo)致利益集團(tuán)的獨(dú)占，相應(yīng)的公共利益可能缺位?！?徐文新.專(zhuān)家、利益集團(tuán)與公眾參與[J].法律科學(xué)，2012，(3).另一方面，積極利益集團(tuán)理論則認(rèn)為：“每個(gè)利益集團(tuán)對(duì)于某項(xiàng)政策有著不同的偏好與觀點(diǎn)，其實(shí)就是行政機(jī)關(guān)基于公共利益做出行政決策所應(yīng)該考慮的因素。并且，也正是在對(duì)這些觀點(diǎn)的綜合考慮過(guò)程中，公共利益才有效地得到了保障。”*Mark. C. Niles, on the Hijacking of Agencies (and Airplanes): The Federal Aviation Administration, “Agency Capture” and Airline Security[J]. 138U. Pa. L. Rev.1027,1065(1990).因此，利益集團(tuán)的根本利益與社會(huì)公共利益并不矛盾，問(wèn)題的關(guān)鍵并不在于利益集團(tuán)的參與是否會(huì)對(duì)行政決策產(chǎn)生影響，而是重大決策過(guò)程中是否能做到綜合考慮各個(gè)利益集團(tuán)的利益。以美國(guó)利益集團(tuán)理論的發(fā)展為例，其利益集團(tuán)理論一度發(fā)展為“影子政府”理論，該理論認(rèn)為“影子政府”是實(shí)際操控美國(guó)政府重大決策的有意圖接管政府的團(tuán)體，在“影子政府”政權(quán)下，利益集團(tuán)會(huì)與政府保持一種親密合作的關(guān)系，而且很少會(huì)受到與其根本利益相反的對(duì)手利益集團(tuán)的直接威脅。然而近些年來(lái)利益集團(tuán)導(dǎo)致的“影子政府”的概念一直受到批判與澄清，利益集團(tuán)的一些正面影響也受到肯定，隨著代表各種不同利益的集團(tuán)組織數(shù)量的增加，以及相伴隨的“提案網(wǎng)絡(luò)”的興起，美國(guó)的決策過(guò)程也更加民主。

與西方發(fā)達(dá)的利益集團(tuán)相比，中國(guó)的利益團(tuán)體還處于起步階段，利益集團(tuán)的影響力也比較微弱，政府作為重大行政決策的發(fā)起者與行為者，與利益集團(tuán)間的磋商還非常有限，甚至可以說(shuō)對(duì)政府重大決策能產(chǎn)生重大影響的利益集團(tuán)幾乎不存在，這也是我國(guó)公眾參與行政決策制度無(wú)法有效實(shí)施的重要原因之一。不過(guò)，實(shí)踐中我國(guó)雖然缺少?lài)?yán)格意義上的西方利益集團(tuán)組織，但是也有頗具自身特色的利益表達(dá)集團(tuán)，有學(xué)者“以利益集團(tuán)是否屬于國(guó)家政治制度的組成部分為標(biāo)準(zhǔn)，將我國(guó)的利益集團(tuán)分為制度內(nèi)利益表達(dá)集團(tuán)和制度外利益表達(dá)集團(tuán)?！?朱光磊.當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程[M].天津：天津人民出版社，2002.99-107.制度內(nèi)利益集團(tuán)的代表類(lèi)型有工會(huì)、婦聯(lián)、民主黨派和共青團(tuán)等，這些組織與政府決策機(jī)關(guān)一般都保持著良好的互動(dòng)關(guān)系，決策共同利益趨于一致；制度外利益集團(tuán)與下文陳述的非政府組織(NGO)較為相近，指介于政府與公眾之間的非營(yíng)利性民間組織，如社區(qū)自治組織、各種公益組織、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等。在利益多元化的當(dāng)今社會(huì)，利益集團(tuán)在我國(guó)重大行政決策制定過(guò)程中已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用?！斑@些體制外的利益集團(tuán)起到了信息溝通的橋梁作用，其以集團(tuán)身份參與決策，影響力和受關(guān)注程度大幅提高，不僅可以降低決策機(jī)關(guān)的組織成本，也大大拓寬了公眾參與政府決策的深度與廣度?！?姬亞平.行政決策程序中的公眾參與研究[J].浙江學(xué)刊，2012，(3).2015年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，證明了我國(guó)試圖突破利益集團(tuán)組織長(zhǎng)期“政會(huì)不分、管辦一體”的發(fā)展瓶頸，去行政化改革后的中國(guó)利益集團(tuán)將會(huì)在重大行政決策的公眾參與制度中發(fā)揮更大作用。

2. 非政府組織(NGO)

非政府組織(NGO)是指除政府之外的，可以參與公共決策的其他非營(yíng)利性的社會(huì)公共組織。在西方，非政府組織在公民社會(huì)中扮演著最為積極、活躍的角色，尤其是在政府和市場(chǎng)都無(wú)法顧及的領(lǐng)域里，公民自發(fā)組織的各類(lèi)協(xié)會(huì)、團(tuán)體的作用日趨強(qiáng)盛，其影響力有時(shí)超越了政府和市場(chǎng)的作用，形成了與政府、市場(chǎng)并駕齊驅(qū)的“第三部門(mén)”或“獨(dú)立部門(mén)”。與非政府組織扮演的越來(lái)越重要的社會(huì)角色相符合的是，非政府組織在公眾參與重大行政決策中也具有非常重要的地位，其活動(dòng)領(lǐng)域往往涉及各個(gè)程序的方方面面，從而構(gòu)成公眾參與主體的重要組成部分。

非政府組織參與重大行政決策的方式一般有以下四種：第一種模式，通過(guò)NGO傳統(tǒng)的教育與溝通功能實(shí)現(xiàn)公眾參與，其具體方式又有間接參與與直接參與兩種，間接參與包括通過(guò)媒體傳播、科普講座等一系列的活動(dòng)將相關(guān)理念灌輸給公眾，以此間接影響決策的公眾意見(jiàn)征集過(guò)程；直接參與是指非政府組織充當(dāng)政府與公民的溝通橋梁，把政府決策信息傳達(dá)給公眾，并把公眾意愿反饋給政府，以改變政府與公眾之間信息不對(duì)稱(chēng)、不暢通的狀況。第二種模式，通過(guò)NGO與政府合作與互動(dòng)實(shí)現(xiàn)公眾參與，尤其是在環(huán)境保護(hù)*如全球水伙伴(GWP)是聯(lián)合國(guó)支持下的國(guó)際水資源管理方面著名的非政府組織，它在西方致力于開(kāi)展民間活動(dòng)，構(gòu)建不同利益相關(guān)者的對(duì)話(huà)與溝通平臺(tái)，為政府水管理決策提供咨詢(xún)建議。、城市規(guī)劃、社會(huì)保障領(lǐng)域，政府可以采用招標(biāo)、授權(quán)、委托以及項(xiàng)目外包等方式，讓基層自治組織、非政府組織等社區(qū)多元主體共同參與到政府決策程序中，從而實(shí)現(xiàn)政府決策權(quán)與社會(huì)自治調(diào)節(jié)功能的互動(dòng)，通過(guò)非政府組織讓公民與政府充分銜接互動(dòng)，試圖以一種平權(quán)性的契約關(guān)系與行政決策權(quán)的剛性相協(xié)調(diào)，促進(jìn)重大行政決策的民主化和社會(huì)化程度。此外，非政府組織還可以以政府部門(mén)工作小組形式加入到?jīng)Q策程序中，或作為專(zhuān)業(yè)智庫(kù)機(jī)構(gòu)協(xié)助決策部門(mén)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)技術(shù)工作。第三種模式，通過(guò)NGO與政府的抗?fàn)帉?shí)現(xiàn)公眾參與。由于組織化的管理，非政府組織的抗?fàn)庯@然比公民個(gè)體的抗議更為有力，更能引起政府重視*比如在歐洲就有綠色和平組織等大量批評(píng)型環(huán)境非政府組織，他們對(duì)政府決策進(jìn)行積極游說(shuō)，或者抗議、監(jiān)督和批評(píng)政府的環(huán)境政策。。為了保持自身的獨(dú)立性和堅(jiān)持自身的環(huán)境立場(chǎng)，這些非政府組織往往會(huì)拒絕來(lái)自國(guó)家政府、跨國(guó)組織和政府間組織的資金捐助*蔡定劍.公眾參與——?dú)W洲的制度和經(jīng)驗(yàn)[M].北京：法律出版社，2009.80.。第四種模式，通過(guò)NGO有限度的企業(yè)參與模式。NGO是非贏利組織，企業(yè)是贏利組織，兩者本質(zhì)是矛盾的。但在某些情況下，兩者也能產(chǎn)生交集，除了NGO是監(jiān)督企業(yè)的重要的社會(huì)力量之外，一些NGO也會(huì)試圖以商業(yè)性的運(yùn)轉(zhuǎn)模式從事公益事業(yè)，將企業(yè)的專(zhuān)業(yè)運(yùn)作理念帶到社區(qū)管理中，鼓勵(lì)公眾與政府、企業(yè)的對(duì)話(huà)與合作，從而影響政府相關(guān)決策的制定。

相比法治發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，我國(guó)非政府組織的發(fā)展才剛剛起步，其參與行政決策的范圍與程度更是非常有限，這主要是因?yàn)榉钦M織本身的發(fā)展困境，具體體現(xiàn)在：第一，非政府組織的合法性身份缺乏制度性的保障。雖然結(jié)社自由是我國(guó)憲法規(guī)定的基本權(quán)利，但結(jié)社權(quán)缺乏具體法律規(guī)范的規(guī)制和保障。第二，非政府組織缺乏組織自身的獨(dú)立性。政府部門(mén)對(duì)非政府組織的過(guò)多干預(yù)使非政府組織的職能?chē)?yán)重依附于政府，導(dǎo)致其在政府決策中的影響力微弱。其結(jié)果正是所謂的“政府管理了本該由NGO管理的事務(wù)，出現(xiàn)了越位；政府推諉了本該承擔(dān)的職責(zé)，出現(xiàn)了缺位；同時(shí)政府讓NGO承擔(dān)了本該是政府負(fù)擔(dān)的義務(wù)，出現(xiàn)了主體上的錯(cuò)位。”*郭彩云.農(nóng)村民問(wèn)組織與鄉(xiāng)村治理研究[D].中央民族大學(xué)博士學(xué)位論文，2012.69.第三，非政府組織內(nèi)部管理機(jī)制混亂，發(fā)展資金難以維系，成員整體素質(zhì)相對(duì)于政府官員處于明顯的劣勢(shì)地位。

雖然我國(guó)的非政府組織發(fā)展面臨著種種困境，但自我國(guó)加入WTO以來(lái)，我國(guó)的非政府組織還是逐步邁入了法治化和制度化的軌道。我們還需要從以下兩個(gè)方面繼續(xù)努力：其一，政府要主動(dòng)采取各項(xiàng)措施鼓勵(lì)、引導(dǎo)并依法監(jiān)督非政府組織的發(fā)展，努力通過(guò)多種渠道為非政府組織的發(fā)展提供資金扶持；其二，非政府組織自身要完善內(nèi)部管理章程，健全自身民主決策制度，強(qiáng)化自身的社會(huì)責(zé)任和參政意識(shí)。唯此，我國(guó)非政府組織才能在今后的發(fā)展道路上取得更長(zhǎng)足的進(jìn)展。

(四)專(zhuān)家：特殊的公眾群體

何謂“專(zhuān)家”？在公共行政視野中，“專(zhuān)家是指以中立的身份出現(xiàn)在公共決策過(guò)程中、以專(zhuān)業(yè)性知識(shí)和技術(shù)為公共決策提供咨詢(xún)、論證以及其他知識(shí)支持的個(gè)體?！?王錫鋅.公共決策中的大眾、專(zhuān)家與政府——以中國(guó)價(jià)格決策聽(tīng)證制度為個(gè)案的研究視角[J].中外法學(xué)，2006，(4).而公眾參與中的專(zhuān)家主體應(yīng)是具備專(zhuān)門(mén)性、技術(shù)性的知識(shí)和分析工具，是能在政府重大行政決策的制度體系中運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)參與行政決策過(guò)程，并擁有一定獨(dú)立性的個(gè)體或機(jī)構(gòu)。

現(xiàn)代公共行政表明，政府決策越來(lái)越需要在決策的“理性”與“正當(dāng)性”中作出平衡，并且越來(lái)越需要依賴(lài)“專(zhuān)業(yè)性知識(shí)”等理性化要素，而傳統(tǒng)決策正當(dāng)程序中的公眾參與制度并不足以實(shí)現(xiàn)這種理性的訴求。于是以美國(guó)羅斯福新政為標(biāo)志，“專(zhuān)家理性模式”成為實(shí)現(xiàn)政府決策正當(dāng)性的新框架，咨詢(xún)專(zhuān)家開(kāi)始廣泛地介入決策過(guò)程之中，而且越是重大的行政決策，這種理性越是得到強(qiáng)化與重視。

這種“專(zhuān)家理性模式”里的專(zhuān)家最初是指韋伯科層制內(nèi)的行政官員。只不過(guò)這些行政官員受到專(zhuān)業(yè)化的訓(xùn)練，同時(shí)擁有了制定或執(zhí)行行政決策的職權(quán)和專(zhuān)業(yè)化的背景，并通過(guò)長(zhǎng)期的行政實(shí)踐而具備專(zhuān)業(yè)方面系統(tǒng)化的知識(shí)。然而，行政官員自身的特點(diǎn)使其容易喪失專(zhuān)家本應(yīng)具有的“獨(dú)立性”，作出更利于本行政部門(mén)行政目的的決策，其次在一些需要高度技術(shù)性的決策領(lǐng)域中，行政官員對(duì)于復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題依然難以作出權(quán)威性的判斷。因此，現(xiàn)在我們此處討論的專(zhuān)家主要是指獨(dú)立于行政體制之外的，相對(duì)于行政官員更有專(zhuān)業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)的，更可能保持“中立”角色的專(zhuān)家，其也更適宜歸入特殊公眾的行列。

但是我們不難在具體案例中觀察到，咨詢(xún)專(zhuān)家很多時(shí)候以“中立者”的專(zhuān)家立場(chǎng)試圖對(duì)政府決策施加影響，而其實(shí)這些專(zhuān)家真正的角色卻是政府決策機(jī)關(guān)的輔助者，或是特定利益集團(tuán)的代言人。這種專(zhuān)家角色的“異化”會(huì)削減決策的理性基礎(chǔ)，降低決策的客觀性與科學(xué)性，導(dǎo)致重大行政決策面臨非正當(dāng)性危機(jī)。專(zhuān)家參與作為公眾參與制度的重要力量之一，在重大行政決策具體制度建構(gòu)中應(yīng)該要盡量減少專(zhuān)家對(duì)決策機(jī)關(guān)的依附關(guān)系，維護(hù)專(zhuān)家的“獨(dú)立性”。

二、 公眾參與重大行政決策的客體

傳統(tǒng)行政法理論行政法律關(guān)系的客體是“行政法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)所共同指向的對(duì)象或標(biāo)的，是體現(xiàn)一定利益的載體，主要包括物、行為和人身?！?應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].2版.北京：法律出版社，2009.20.按此理論框架，公眾參與重大行政決策的客體應(yīng)當(dāng)是一種復(fù)合式的客體，主要包括公眾參與重大行政決策行為和公眾參與重大行政決策的事項(xiàng)范圍，其中公眾參與重大行政決策行為是動(dòng)態(tài)的客體，公眾參與重大行政決策的事項(xiàng)范圍是靜態(tài)的客體。兩者之中，參與行為是該復(fù)合式客體的核心，是行政法律關(guān)系發(fā)生變化的主要原因，但權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)也不能脫離具體的標(biāo)的與對(duì)象，因此這兩者都不能單獨(dú)構(gòu)成公眾參與重大行政決策法律關(guān)系的客體，而是兩者融合在一起共同構(gòu)成公眾參與重大行政決策復(fù)合式的客體。

(一) 公眾參與重大行政決策的行為

當(dāng)前行政法的研究已經(jīng)逐步跳開(kāi)了具體行政行為和抽象行政行為兩分法的羈絆，這也為兼具具體行政行為與抽象行政行為特征的行政決策行為的研究找到了出口。按照“過(guò)程論”*持“過(guò)程論”的代表學(xué)者是江國(guó)華教授，江教授引入了日本行政法學(xué)家鹽野宏教授的“行政過(guò)程論”，按行政方式本身屬性之差異，將行政過(guò)程劃分為創(chuàng)制性行政過(guò)程、執(zhí)行性行政過(guò)程、督導(dǎo)性行政過(guò)程與裁斷性行政過(guò)程四大類(lèi)型，創(chuàng)制性行政過(guò)程包括行政立法、行政規(guī)則、行政決策及行政規(guī)劃。參見(jiàn)江國(guó)華.中國(guó)行政法(總論)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2012.180-181.的理論，我們這里探討的行政決策行為是作為“一種創(chuàng)制性行政方式，指行政主體通過(guò)設(shè)計(jì)方案、抉選策略等方式行使行政職權(quán)、達(dá)成行政目標(biāo)之活動(dòng)及過(guò)程?！?江國(guó)華.中國(guó)行政法(總論)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2012.242.決策是行政活動(dòng)之中心，是行政權(quán)運(yùn)行的最基本最重要的方式之一，可以說(shuō)是行政管理過(guò)程中最為重要、最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的行政決策具有天然的行政秉性，是行政主體行使職權(quán)、達(dá)成行政目標(biāo)的基本方式，即行政決策是行政職權(quán)運(yùn)行的一種重要的行政范式，其主體只能是享有行政職權(quán)的行政主體，而公眾參與重大行政決策改變了行政決策行為傳統(tǒng)的范式。范式的改變首先表現(xiàn)行為主體的改變，公眾成為了重大行政決策行為的主體之一。其次，參與主體的變化自然也導(dǎo)致了參與行為模式的變化。公眾參與重大行政決策的行為模式也日趨多樣化，出現(xiàn)了聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)、公民會(huì)議、關(guān)鍵公眾接觸等各種公眾參與的實(shí)踐樣態(tài)。

公眾參與重大行政決策最常見(jiàn)的參與行為方式是召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)證會(huì)是一個(gè)公眾意見(jiàn)表達(dá)場(chǎng)所，代表不同利益公眾的意見(jiàn)經(jīng)過(guò)交流博弈之后，最后產(chǎn)生整體平衡性的利益訴求集合。重大行政決策一般都涉及公共利益和重要事項(xiàng)，聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)原則性的做法被充分應(yīng)用在重大行政決策之中，我國(guó)大部分的地方性法律規(guī)范都將聽(tīng)證會(huì)規(guī)定為公眾參與重大行政決策的主要方式。

公開(kāi)征求意見(jiàn)在行政立法領(lǐng)域被稱(chēng)為“開(kāi)門(mén)立法”，在重大行政決策領(lǐng)域，公開(kāi)征集意見(jiàn)的適用范圍也相當(dāng)廣泛。公開(kāi)征集意見(jiàn)的主要手段包括早期的問(wèn)卷調(diào)查，又稱(chēng)公民調(diào)查(citizen surveys)，是指決策機(jī)關(guān)通過(guò)較大規(guī)模的問(wèn)卷或訪(fǎng)談，向公民了解他們對(duì)有關(guān)重大決策的意見(jiàn)與建議?！皢?wèn)卷調(diào)查的優(yōu)越性體現(xiàn)在接觸面比較廣，如果抽樣有一定的普遍性，結(jié)果則有一定的代表性，可以較廣泛地反映公民的態(tài)度。這種模式的缺點(diǎn)在于由于存在著溝通上的單向性和單次性，公民進(jìn)一步表達(dá)意見(jiàn)，深入?yún)⑴c的機(jī)會(huì)很少。”*孫柏瑛.公民參與形式的類(lèi)型及其適用性分析[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，(5).而且，對(duì)問(wèn)卷調(diào)查模式的單純依賴(lài)也會(huì)減少行政機(jī)關(guān)與公民面對(duì)面接觸的機(jī)會(huì)，并最終影響到?jīng)Q策質(zhì)量。隨著現(xiàn)代社會(huì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)達(dá)，傳統(tǒng)問(wèn)卷調(diào)查模式也可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，公開(kāi)征求意見(jiàn)的模式也更為多樣化。

公民會(huì)議作為一種直接參與的模式，是西方最古老和最常見(jiàn)的行政參與模式，其特點(diǎn)是公民參與的范圍廣，公民容易進(jìn)入，特別適用于政府信息公告和公議表決。但在我國(guó)人口眾多的城市里召開(kāi)公民會(huì)議則會(huì)導(dǎo)致會(huì)議規(guī)模過(guò)大，參與的深度和有效性都會(huì)大打折扣，尤其是重大行政決策牽涉的利益關(guān)系人眾多，意見(jiàn)分歧也會(huì)較大，因此應(yīng)當(dāng)由聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等更具深度的參與形式替代*[美]杰瑞·L·馬肖.行政國(guó)的正當(dāng)程序[M].沈巋譯.北京：高等教育出版社，2005.。

關(guān)鍵公眾接觸(key contacts)是指“行政機(jī)關(guān)通過(guò)小型會(huì)議或電話(huà)訪(fǎng)談等途徑，向重要的公民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)人或商界首腦了解情況、征詢(xún)意見(jiàn)的一種參與方式?！?劉福元.行政參與的度量衡——開(kāi)放式行政的規(guī)則治理[M].北京：法律出版社，2012.198.關(guān)鍵公眾接觸通常被認(rèn)為是行政參與中最簡(jiǎn)單的一種形式，作為一種行政機(jī)關(guān)完全主動(dòng)走向公民的方式，關(guān)鍵公眾接觸無(wú)須會(huì)議或?qū)I(yè)技術(shù)，參與范圍有限，能夠較為深入地交流意見(jiàn)，因此能夠節(jié)省行政成本，提高行政效率。關(guān)鍵公眾接觸的缺陷則在于要求參與人是有組織的集團(tuán)利益代表或民間精英，因此對(duì)于我國(guó)這樣社會(huì)組織還很不發(fā)達(dá)的國(guó)家，關(guān)鍵公眾接觸原則上適用于爭(zhēng)議較小、只需稍作調(diào)整的行政決策，并不能在事關(guān)社會(huì)公共利益的重大行政決策中廣泛推行或單獨(dú)適用。關(guān)鍵公眾接觸的相反渠道是由公民發(fā)起的接觸(citizen contacts)，主要是指公民自發(fā)地與行政機(jī)關(guān)聯(lián)系，提出意見(jiàn)和建議的公眾參與方式。這種參與方式為公民及時(shí)參與一些應(yīng)急類(lèi)重大行政決策事項(xiàng)以及對(duì)公民有廣泛影響的重大行政措施提供了便利的綠色通道，具體方式有公民論壇、公民投訴、市場(chǎng)信箱等。由公民發(fā)起的接觸雖然能夠加強(qiáng)政府與公民的交流，但是由于雙方處于一種信息不平等的地位，所以這種公眾參與重大行政決策的行為模式有很大的限制性。

(二)公眾參與重大行政決策的事項(xiàng)范圍

所謂重大行政決策，一般是指與社會(huì)公共利益密切相關(guān)，具有全局性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性的決策，這些重大行政決策都是公眾參與的決策范圍。那究竟何謂重大的行政決策呢？在紛繁蕪雜的地方重大行政決策程序文本中，“地方重大決策事項(xiàng)范圍，一般以《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第22條規(guī)定的中央重大行政決策的表述為參照*《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第22條決定了重大行政決策的事項(xiàng)包括：國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及國(guó)家預(yù)算，重大規(guī)劃，宏觀調(diào)控和改革開(kāi)放的重大政策措施，國(guó)家和社會(huì)管理重要事務(wù)、法律議案和行政法規(guī)等。，再根據(jù)本級(jí)政府管轄級(jí)別稍作調(diào)整，綜合使用概括法、列舉法和排除法三種模式將重大行政決策事項(xiàng)范圍框定下來(lái)?！?黃學(xué)賢,桂萍.重大行政決策之范圍界定[J].山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013，(5).一般來(lái)說(shuō)，大多數(shù)地方政府重大行政決策程序文本往往會(huì)先給出個(gè)概括式定義*如《江蘇省行政程序規(guī)定》第27條“本規(guī)定所稱(chēng)重大行政決策，是指由縣級(jí)以上地方人民政府依照法定職權(quán)，對(duì)關(guān)系本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、社會(huì)涉及面廣、與公民、法人和其他組織利益密切相關(guān)的下列事項(xiàng)……”。，緊接著會(huì)列舉具體的事項(xiàng)范圍。公眾參與重大行政決策的事項(xiàng)范圍大致會(huì)包括：1.對(duì)公共利益有直接影響的重大行政措施或規(guī)范性文件的制定事項(xiàng)*該項(xiàng)主要是指制定相關(guān)的公共政策、改革方案等，如土地管理、衛(wèi)生安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的政策和措施。如《山東省行政程序規(guī)定》第24條第5款規(guī)定：“制定資源開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、人口和計(jì)劃生育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品、住宅建設(shè)、安全生產(chǎn)、交通管理等方面的重大政策措施?！?。2.重大建設(shè)項(xiàng)目與工程事項(xiàng)。3.規(guī)劃、計(jì)劃類(lèi)事項(xiàng)。4.市場(chǎng)監(jiān)管、資源利用與保護(hù)類(lèi)事項(xiàng)。5.應(yīng)急類(lèi)事項(xiàng)。

在肯定式列舉之后，往往還會(huì)有“其他重大事項(xiàng)”的兜底條款。兜底條款是為了行政實(shí)踐中更為靈活的運(yùn)用，立法是有擴(kuò)大重大行政決策內(nèi)涵范圍之意，而由于重大行政決策程序的公眾參與程度要普遍高于普通行政決策程序，這也勢(shì)必導(dǎo)致行政決策實(shí)踐中公眾參與程度的增加。在實(shí)際行政裁量中，兜底條款的存在非常有必要，畢竟行政管理決策包羅萬(wàn)象，難以在肯定式列舉中窮盡。此外，有些地方重大行政決策程序規(guī)范還會(huì)有排除事項(xiàng)的規(guī)定，一般認(rèn)為，“重大行政決策的排除事項(xiàng)應(yīng)包括：權(quán)力機(jī)關(guān)與黨政機(jī)關(guān)的決策；行政立法；內(nèi)部的人事管理決定；行政處罰、行政強(qiáng)制等行政決定行為；以及調(diào)解、仲裁等居間行為。”*黃學(xué)賢,桂萍.重大行政決策之范圍界定[J].山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013，(5).

三、公眾參與重大行政決策的實(shí)踐類(lèi)型

公眾參與對(duì)于行政法治的積極價(jià)值是毋庸置疑的，同時(shí)，公眾參與制度本身的弊端也是顯而易見(jiàn)的，不可否認(rèn)的一點(diǎn)是公眾參與會(huì)使決策的作出花費(fèi)更多的時(shí)間，并消耗更多的行政機(jī)構(gòu)資源，從而延緩政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，降低行政的效率。公眾參與所花費(fèi)的時(shí)間可能會(huì)延長(zhǎng)重大行政決策的推行進(jìn)程，潛在的參與者就有可能將這種延長(zhǎng)當(dāng)作威脅來(lái)迫使決策機(jī)關(guān)或有關(guān)利益方作出實(shí)質(zhì)性的讓步。但幸運(yùn)的是，我們有足夠多的途徑可以將公眾參與充分合理地引入決策過(guò)程，同時(shí)促進(jìn)參與利弊之間公平和有效率的平衡*金自寧編譯.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法[M].北京：法律出版社，2012.233.。

Sherry Arnstein的參與階梯理論按照公眾參與的層次與效力將公眾參與劃分為八種類(lèi)型模式，即操縱(Manipulation)、治療(Therapy)、告知(Informing)、咨詢(xún)(Consultation)、安撫(Placation)、合作(Partnership)、授權(quán)(Delegated Power)、公眾控制(Citizen Control)。其中操縱和治療屬于“假參與”，告知、咨詢(xún)和安撫屬于表面參與，而授權(quán)和公眾控制屬于“深度參與”。參與階梯理論的類(lèi)型分析方法至今依然有借鑒的價(jià)值，但是隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)與科技的高速發(fā)展，公眾參與的實(shí)踐類(lèi)型也更為豐富多彩，也涌現(xiàn)出了一些嶄新的、具體的實(shí)踐類(lèi)型。因此，在參與階梯理論研究的基礎(chǔ)上，再結(jié)合我國(guó)行政法治的發(fā)展特點(diǎn)和歷史，可將公眾參與重大行政決策的實(shí)踐類(lèi)型作出更具操作性的歸類(lèi)，主要包括行政操縱型公眾參與、專(zhuān)家主導(dǎo)型公眾參與、協(xié)作型公眾參與、授權(quán)型公眾參與和技術(shù)輔助型的公眾參與。

(一)行政操縱型公眾參與

行政操縱型的公眾參與可以說(shuō)是最低水平的公眾參與，也是最為傳統(tǒng)的一種公眾參與模式。在這種參與模式中，行政人員是行政決策權(quán)的實(shí)行者，處于決策核心地位。與此同時(shí)，行政人員還利用行政管理專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，兼演著行政專(zhuān)家的角色。在這種強(qiáng)勢(shì)行政權(quán)行使的過(guò)程中，公民沒(méi)有主動(dòng)參與決策制定的機(jī)會(huì)與途徑，也沒(méi)有權(quán)力確定議題和改變決策過(guò)程，只能被動(dòng)地等待著行政機(jī)關(guān)的召集與安排，從而幫助行政機(jī)關(guān)完成一種民主決策的形式要求。因此，這種參與模式往往是無(wú)效和充滿(mǎn)沖突的，大多數(shù)情況下，公民參與是在決策已經(jīng)制定出來(lái)后才發(fā)生的，公民往往是消極被動(dòng)地對(duì)決策作出判斷，甚至可能導(dǎo)致公民在決策出臺(tái)后阻礙決策的執(zhí)行。由此我們不難發(fā)現(xiàn)，行政操縱型的公眾參與并不是一種真正的公眾參與。真正的公眾參與模式是要求在決策起步階段公民就能參與其中，要求所有參與者擁有平等的話(huà)語(yǔ)權(quán)且任何一方都不具有控制另一方的特權(quán)，要求公民參與成為行政過(guò)程的一個(gè)有機(jī)組成部分，而不是被操縱的行政管理活動(dòng)的附屬品。

(二)專(zhuān)家主導(dǎo)型的公眾參與

專(zhuān)家主導(dǎo)型的公眾參與的表現(xiàn)形式主要是政府在制定重大行政決策時(shí)會(huì)召開(kāi)一些專(zhuān)家會(huì)議，當(dāng)前最典型的模式是專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)模式，這種模式的特點(diǎn)是強(qiáng)烈依賴(lài)科學(xué)技術(shù)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。在此模式下，決策者組織任命一個(gè)與決策內(nèi)容無(wú)利害關(guān)系的專(zhuān)家組成的委員會(huì)，就技術(shù)問(wèn)題給行政決策機(jī)構(gòu)提供科學(xué)報(bào)告和咨詢(xún)意見(jiàn)。這種模式尤其適用一些有高科技含量的重大行政決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如在重大環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與模式中，由于決策者愿意把決策問(wèn)題看成是技術(shù)性問(wèn)題，而且專(zhuān)家的建議對(duì)決策機(jī)關(guān)的最終決定有著舉足輕重的影響，決策者就可以借此回避伴隨此類(lèi)重大決策而來(lái)的重大責(zé)任。但這樣做帶來(lái)的另一個(gè)結(jié)果是，決策者在某種程度上又會(huì)喪失對(duì)重大行政決策作出程序與實(shí)行效果的控制，這也是決策者不愿意看到的結(jié)果。為了避免重大行政決策權(quán)的失控，決策機(jī)關(guān)往往會(huì)在如何遴選專(zhuān)家上做功夫，甚至?xí)诜梢?guī)范中將這種選擇專(zhuān)家權(quán)合法化，或是選擇政府決策官員指定的專(zhuān)家*比如美國(guó)的《職業(yè)安全與健康法》(Occupational Safety and Health Act)要求，有關(guān)個(gè)別的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的咨詢(xún)委員會(huì)，其組成要包括至少1名由健康和公共服務(wù)部部長(zhǎng)指派的專(zhuān)家，至少1名州健康與安全行政機(jī)構(gòu)的代表以及同樣數(shù)量的勞工代表以及管理人員代表。See 29 U.S.C.§656(b)(1985).，或是在已經(jīng)設(shè)立的特定專(zhuān)家?guī)熘羞x擇專(zhuān)家*如我國(guó)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中第13條第2款規(guī)定：“參加前款規(guī)定的審查小組的專(zhuān)家，應(yīng)當(dāng)從按照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的規(guī)定設(shè)立的專(zhuān)家?guī)靸?nèi)的相關(guān)專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家名單中，以隨機(jī)抽取的方式確定?！薄Ｈ绱?，決策機(jī)關(guān)可以選擇一些知識(shí)偏好與決策者政策取向偏好盡量一致的專(zhuān)家進(jìn)入決策咨詢(xún)委員會(huì)，因此，握有專(zhuān)家選擇權(quán)的決策機(jī)關(guān)在這種專(zhuān)家主導(dǎo)型公眾參與中，也并沒(méi)有完全處于被動(dòng)地位。

(三)協(xié)作型共同參與

協(xié)作型共同參與也稱(chēng)為合作型共同參與，這種協(xié)作型公眾參與是一種高層次的深度參與形式。協(xié)作關(guān)系使公民可以與傳統(tǒng)的行政決策權(quán)力持有者進(jìn)行協(xié)調(diào)，使行政決策權(quán)通過(guò)公民與決策者的談判得到實(shí)質(zhì)上的重新分配。協(xié)作模式如果成功，還可以實(shí)質(zhì)性地降低行政機(jī)關(guān)制定重大決策的成本，并有效地降低投訴與訴訟的幾率。

所謂協(xié)作型公眾參與的模式是指政府在作出重大行政決策時(shí)與社區(qū)、公眾在決策制定的全程中保持有效銜接的互動(dòng)。低信任水平的參與方式一般“都把公眾聽(tīng)證會(huì)、議會(huì)會(huì)議廣播、少數(shù)的公民咨詢(xún)小組、政府年度報(bào)告和偶爾的公民態(tài)度調(diào)查作為重要的減少公民對(duì)政府不滿(mǎn)態(tài)度的方法，而在那些公民對(duì)政府具有高信任水平的城市里，當(dāng)?shù)卣鼘?zhuān)注于開(kāi)展各種可持續(xù)發(fā)展的參與運(yùn)動(dòng)，比如數(shù)量眾多的公民任務(wù)小組和焦點(diǎn)團(tuán)體迅速回應(yīng)公民的質(zhì)疑和投訴、通過(guò)民意調(diào)查確認(rèn)公民的偏好、定期召開(kāi)鄰里會(huì)議、利用時(shí)事通訊對(duì)政府做什么和如何滿(mǎn)足公民需求做出持續(xù)穩(wěn)定的解釋?！?Berman, E.(1997). Dealing with cynical citizens. Public Administration Review, 77(2).pp.108-110.于是，在政府公信力強(qiáng)大的社會(huì)里，協(xié)作型公眾參與可以成為一種可持續(xù)性的公眾參與類(lèi)型。尤其當(dāng)協(xié)作一方的公眾參與者如果能具備完整、獨(dú)立的組織形式時(shí)，即有高度責(zé)任感的公民領(lǐng)袖愿意對(duì)該公民組織負(fù)責(zé)，同時(shí)該組織又能有足夠的財(cái)力去支付組織領(lǐng)導(dǎo)者、工作人員、及律師的工資報(bào)酬時(shí)，這種協(xié)作將是最為有效的協(xié)作。

(四)授權(quán)型公眾參與

授權(quán)是一種深度參與形式，授權(quán)決策可以說(shuō)是公眾參與的最高階段。授權(quán)型公眾參與和協(xié)作型公眾參與是一種遞進(jìn)關(guān)系，即公民通過(guò)與行政決策機(jī)構(gòu)的協(xié)商談判可以使一些公民或組織獲得政府特別授權(quán)，從而使公民在一個(gè)重大行政決策的項(xiàng)目規(guī)劃中獲得部分甚至完整的決策權(quán)，以達(dá)到支配該重大行政決策制定與實(shí)施的目的。

授權(quán)是一種轉(zhuǎn)移決策權(quán)的合作參與模式。該模式突破了傳統(tǒng)意義上虛假參與或表面參與模式的局限性，使決策者與參與者通過(guò)特定的平臺(tái)交換各自資源與意見(jiàn)，使原本決策過(guò)程中決策機(jī)關(guān)單方行使決策權(quán)變成了由決策者與參與者共同作出決策。這里的授權(quán)意味著“設(shè)計(jì)一種使公民可以了解他們潛在的政策影響力，使一定范圍內(nèi)有代表性的公民可以參與政策過(guò)程，并且可以產(chǎn)生明顯參與效果的行政過(guò)程。其中的關(guān)鍵就是參與路徑問(wèn)題。參與路徑包括投票這種重要的授權(quán)手段，參與的方法有地方社團(tuán)組織、地區(qū)座談小組和社區(qū)合作伙伴等?！?王巍,牛美麗編譯.公民參與[M].北京：中國(guó)人民出版社，2009.64.

(五)技術(shù)輔助型公眾參與

在參與式行政中，公民參與行政依靠技術(shù)的比重越來(lái)越大，此處的輔助型技術(shù)主要指網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙和電視等媒體，其中最重要的是網(wǎng)絡(luò)等電子媒體。電子技術(shù)使一些由于各種客觀原因無(wú)法親自參與政府決策的聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)的公眾能夠依靠輔助型技術(shù)與政府決策部門(mén)形成有效的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)虛擬空間的“零距離接觸”，從而達(dá)成一種“遠(yuǎn)程民主”。

重大行政決策程序中的電子技術(shù)輔助型公眾參與與“電子決策”的發(fā)展密切相關(guān)。電子決策是指“通過(guò)計(jì)算機(jī)技術(shù)獲取、儲(chǔ)存、傳輸信息為行政決策提供幫助；或者通過(guò)利用計(jì)算機(jī)模型乃至是模擬人工智能的方式對(duì)有關(guān)指標(biāo)、量數(shù)進(jìn)行加工、處理進(jìn)而得出數(shù)據(jù)、甚至是行動(dòng)指向，從而為行政決策者確定決策方案提供直接依據(jù)的決策方法?！?許文蕙,張成福,孫柏瑛.行政決策學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.333-334.在這些技術(shù)輔助型手段的電子決策中，以網(wǎng)絡(luò)最為普及?，F(xiàn)代信息社會(huì)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于重大行政決策的各個(gè)程序中，成為一種必不可少的決策輔助手段，其主要形式包括網(wǎng)上問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)上投訴、領(lǐng)導(dǎo)郵箱、民意征集、在線(xiàn)訪(fǎng)談、公眾網(wǎng)上論壇等。

電子技術(shù)之所以能成為重大行政決策的一種不可或缺的輔助手段，其原因主要在于：首先，重大行政決策的基礎(chǔ)是是獲得充足的決策信息，相比傳統(tǒng)的信息處理與傳遞方式，電子計(jì)算機(jī)能夠更安全便利地存儲(chǔ)資料、迅速及時(shí)地搜索和傳遞最新信息。其次，重大行政決策往往需要對(duì)決策方案進(jìn)行定量化分析，這就強(qiáng)化了決策方對(duì)電子技術(shù)的需求。決策定量分析的一個(gè)重要方法就是利用電子運(yùn)算，高效、精確地得出各種定量化方案的數(shù)據(jù)，從而為決策者確定決策方案提供數(shù)據(jù)參考。再次，電子技術(shù)還能夠在一定程度上模擬人工智能，從而將定量分析和定性分析綜合考慮來(lái)展現(xiàn)決策事項(xiàng)未來(lái)的發(fā)展變化。“就當(dāng)代應(yīng)用計(jì)算機(jī)輔助決策的實(shí)踐來(lái)看，一般需要建立三大系統(tǒng)，即電子數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)(EDP)、管理信息系統(tǒng)(MIS)和決策支持系統(tǒng)(DSS)?！?具體來(lái)說(shuō)，EDP是計(jì)算機(jī)輔助決策最先進(jìn)入的領(lǐng)域，主要是從事各種數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和處理，自動(dòng)處理或集成有關(guān)文件等；MIS主要是針對(duì)行政組織內(nèi)部的中層戰(zhàn)術(shù)決策，即根據(jù)上級(jí)制定的戰(zhàn)略方針進(jìn)行具體的計(jì)劃、落實(shí)和管理；DSS主要針對(duì)行政組織的高層戰(zhàn)略決策，如建立各種資源的分配方案，確定宏觀和長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃等。參見(jiàn)楊寅.行政決策程序、監(jiān)督與責(zé)任制度[M].北京：中國(guó)法制出版社，2011.65.

技術(shù)輔助型公眾參與也有其受限制的一面，主要是電子鴻溝(digital divide)會(huì)導(dǎo)致重大行政決策參與的不均衡狀態(tài)。因?yàn)檫@種模式的公眾參與要求參與者掌握基本的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)并能熟練使用電腦設(shè)備，比如政府經(jīng)常會(huì)就一些重大決策進(jìn)行民意調(diào)查，而接受網(wǎng)上調(diào)查的公民基本都是受過(guò)較為良好的教育并經(jīng)常上網(wǎng)的人，這就可能使那些不會(huì)上網(wǎng)或很少上網(wǎng)，但又與決策有切身利益關(guān)系的公民失去參與的機(jī)會(huì)，同時(shí)使那些與決策有利益沖突的利益集團(tuán)、技術(shù)官僚等有機(jī)會(huì)操縱決策信息與進(jìn)程。此外，任何一種電子技術(shù)都難以做到絕對(duì)安全，比如電子表決系統(tǒng)往往會(huì)存在技術(shù)隱患，操作系統(tǒng)的漏洞可能會(huì)被一些高級(jí)技術(shù)人員掌握，而他們出于個(gè)人或集團(tuán)利益的需要，就可能會(huì)輕松地利用技術(shù)手段來(lái)操控表決結(jié)果。為了防止這種危險(xiǎn)的結(jié)果發(fā)生，就需要加大對(duì)重大行政決策信息的審查力度，并加大對(duì)電子決策技術(shù)的監(jiān)控。

質(zhì)言之，公眾參與程序的引入是基于重大行政決策合法性和合理性的需求，為重大行政決策活動(dòng)提供更為充分的正當(dāng)化資源。公眾參與制度作為我國(guó)重大行政決策的一項(xiàng)重要程序或方式，在我國(guó)依法治國(guó)、依法行政實(shí)踐中的重要作用已經(jīng)得到充分的認(rèn)同，公眾參與的程度和有效性也成為政府決策評(píng)估部門(mén)與公眾群體考量重大行政決策正當(dāng)性的重要指標(biāo)。在行政法學(xué)的框架中對(duì)公眾參與重大行政決策的類(lèi)型化研究，將更為細(xì)致地拓展公眾參與制度的研究深度與廣度，也將進(jìn)一步豐富、完善重大行政決策中公眾參與程序的制度構(gòu)建，促進(jìn)我國(guó)行政法治實(shí)踐中重大行政決策的民主化和制度化的法治進(jìn)程。

The Categorization Analysis of the Public Participation in Major Administrative Decision-Making

GUI Ping

(SchoolofLawandPolitics,SuqianCollege,Suqian,Jiangsu223800,China)

Giving a categorization analysis of the public participation system of major administrative decision-making has fundamental significance in the framework of administrative law. With the development of participatory administration, the participatory subjects, objects and patterns have changed. Firstly, the range of public subjects in the administrative participatory bodies has enlarged. Two kinds of the public including interest groups and NGO should be given special attention. Secondly, the object of public participation in major administrative decision-making should be a complex object, including the behavior of participation and the scope of the public participation system of major administrative decision-making. What’s more, the practice types of the participation are colorful, which can be categorized into the types of administrative manipulating, expert dominating, authorizing, cooperating and technical assisting.

public participation; major administrative decision-making; categorization analysis

2016-07-17 該文已由“中國(guó)知網(wǎng)”(www.cnki.net)2016年11月18日數(shù)字出版，全球發(fā)行基金項(xiàng)目 本文系作者主持的江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃申報(bào)項(xiàng)目“重大行政決策制度研究”(項(xiàng)目編號(hào)：CXLX13_75)的階段性成果。

桂萍，女，宿遷學(xué)院法政學(xué)院副教授，蘇州大學(xué)法學(xué)博士，主要研究方向：行政法學(xué)。

D922.11

A

1672-769X(2017)01-0044-10

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.2017.01.005