摘 要：行政審批是政府對(duì)稀缺社會(huì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置的行政行為，也是國家行政機(jī)關(guān)實(shí)行公共管理與社會(huì)服務(wù)的重要途徑。在各國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)軌時(shí)期，日本行政審批制度改革取得顯著成績(jī)，有力地推動(dòng)著日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速崛起。本文主要以日本行政審批制度的背景、理論與實(shí)踐為基礎(chǔ)，詳細(xì)介紹日本行政審批制度的改革經(jīng)驗(yàn)，以期推動(dòng)我國行政審批體制機(jī)制創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：行政審批；日本政府；簡(jiǎn)政放權(quán)；體制機(jī)制

中圖分類號(hào)：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2016）05-0050-06

行政審批是政府對(duì)稀缺社會(huì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置的行政行為，也是國家行政機(jī)關(guān)實(shí)行公共管理與社會(huì)服務(wù)的重要途徑。作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與行政審批改革的典型代表，日本在二戰(zhàn)后迅速成為世界第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，盡管其歷史的罪責(zé)與經(jīng)濟(jì)的成功并存，但是為了更好地發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，其還是在行政管理與行政審批制度上開展了卓有成效的改革。日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政審批制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)表明，簡(jiǎn)單有效的審批手續(xù)，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，也是釋放市場(chǎng)活力的必然需要。實(shí)際上，政府管制會(huì)無視社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化，催生出繁瑣的審批流程抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是，必要的政府管制也有存在價(jià)值，其又是調(diào)控市場(chǎng)的控制手段。因此，日本行政審批制度改革正是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的重要舉措，借鑒其行政審批的改革經(jīng)驗(yàn)，有助于我國簡(jiǎn)政放權(quán)向縱深推進(jìn)。

一、日本行政審批制度改革的時(shí)代背景

當(dāng)今世界各國，行政審批是政府為了優(yōu)化資源配置而廣泛采用的公共管理方式，也是對(duì)社會(huì)資源與社會(huì)利益進(jìn)行分配和再分配的行政過程，其主要作用是從市場(chǎng)準(zhǔn)入源頭上控制和規(guī)范市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)行為。目前，世界各國都面臨著來自社會(huì)公眾和市場(chǎng)發(fā)展的巨大壓力與挑戰(zhàn)，更低的稅收、更快的準(zhǔn)入、更高的服務(wù)、更小的政府成為各界共同的期待和要求。從整體發(fā)展趨勢(shì)看，日本行政審批制度改革與世界各國的主題、方向和動(dòng)因都是一致的，盡管所面臨的挑戰(zhàn)和問題各有差異，所采用的策略和手段各不相同，但是“簡(jiǎn)政放權(quán)”顯然已經(jīng)成為各國行政審批制度改革的核心要義和價(jià)值追求[1] 。

日本的政府管制始于 20 世紀(jì)初海運(yùn)領(lǐng)域，直到二十世紀(jì)六十年代達(dá)到高峰，而上世紀(jì)九十年代日本管制改革則是日本市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的重要舉措 [2]。通過透視日本行政審批制度改革的總體發(fā)展態(tài)勢(shì)，我們可以準(zhǔn)確把握到其中涵蓋的以下驅(qū)動(dòng)力量和主題主線：

第一，全球化。世界全球化特別是世界經(jīng)濟(jì)全球化和世界市場(chǎng)的形成，使得經(jīng)濟(jì)資源在世界范圍內(nèi)進(jìn)行優(yōu)化配置，并超越政治與國界的主權(quán)界限而互動(dòng)交流。在世界經(jīng)濟(jì)體系之下，日本政府為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，努力加強(qiáng)行政審批制度改革，最大限制地減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，有效改造政務(wù)信息流程和決策程序，全面提升政府駕馭經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，使得政府行為更加符合世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流。

第二，信息化。信息化是“政府再造”的技術(shù)保障和有力工具。面對(duì)大數(shù)據(jù)的新挑戰(zhàn)，日本社會(huì)通過信息化正在倒逼行政審批制度改革，促進(jìn)政府加強(qiáng)行政審批的電子政務(wù)管理，保證實(shí)現(xiàn)信息共享和流程再造，改變政府職權(quán)結(jié)構(gòu)和完善政府權(quán)力邊界，塑造政府與信息社會(huì)的新型合作關(guān)系，使得政府行為更加規(guī)范和透明 [3]。

第三，政府?dāng)U張。從世界各國社會(huì)發(fā)展軌跡分析，政府規(guī)模空前擴(kuò)大，橫向部門和縱向?qū)蛹?jí)過度增加，盡管這種發(fā)展趨勢(shì)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，但是客觀上卻加劇了政府委托代理關(guān)系的危險(xiǎn)程度和負(fù)面影響。具體來說，政府過度擴(kuò)張不僅會(huì)消耗大量公共資源，造成政府管制成本的增加和行政效率的降低，而且造成一定的社會(huì)秩序混亂，嚴(yán)重影響社會(huì)資源配置效率，扭曲市場(chǎng)機(jī)制的作用，妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。此外，政府的擴(kuò)張和審批的增加必然會(huì)為權(quán)力尋租腐敗提供便利和機(jī)會(huì)，導(dǎo)致腐敗蔓延。

第四，管理失靈。政府的行政決策和經(jīng)濟(jì)工作大多是建立在官僚制理論基礎(chǔ)上的。隨著時(shí)代的進(jìn)步和發(fā)展，盡管這種傳統(tǒng)管理模式具有執(zhí)行力強(qiáng)等特點(diǎn)，但是也明顯暴露出等級(jí)制、強(qiáng)制性、單方性等缺陷，從而導(dǎo)致政府管制缺乏效率，嚴(yán)重?fù)p害市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，過度的強(qiáng)制性嚴(yán)重阻礙行政民主的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)公眾的參與。

二、日本行政審批制度改革的動(dòng)因分析——過剩管制與引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)

二戰(zhàn)后，日本將經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展作為首要目標(biāo)和國家戰(zhàn)略，不斷強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政府管制深度和廣度，全面推行政府行政指導(dǎo)政策，政府管制的突出作用達(dá)到頂峰。在發(fā)展主義意識(shí)形態(tài)的控制之下，日本政府管制不僅涉及政府本身以及相關(guān)內(nèi)部事務(wù)，而且涉及到社會(huì)、企業(yè)以及公民的管制問題；不僅涉及發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用開展的管制，也涉及培育、扶持和發(fā)展民族產(chǎn)業(yè)而開展的管制，從而導(dǎo)致當(dāng)時(shí)的日本政府管制過度擴(kuò)張，形成過剩管制的局面[4]。過剩管制和政府強(qiáng)力介入不可避免地會(huì)產(chǎn)生一系列負(fù)面作用，而為了有效應(yīng)對(duì)這種局面，日本政府決定逐步放松管制，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置，刺激經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。當(dāng)時(shí)日本政府的過剩管制和管制弊端都是多方面的，主要表現(xiàn)為：

第一，過剩的管制抑制相關(guān)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)公共選擇理論，政府作為市場(chǎng)主體之一，同樣具有經(jīng)濟(jì)屬性和有限理性，政府行為同樣存在道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題，在信息不對(duì)稱的情況下政府會(huì)犧牲公共利益而實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。日本政府作為日本經(jīng)濟(jì)的守夜人，通過制定較為原則的法律規(guī)定，人為預(yù)留出政府行政指導(dǎo)和管制空間，進(jìn)而提高市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展壁壘，使得相關(guān)企業(yè)得到保護(hù)，生產(chǎn)者利益得到維護(hù)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)受到限制，這對(duì)于快速發(fā)展日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)無疑是必要的。但是，過剩的供給和供求的脫節(jié)使得日本經(jīng)濟(jì)一度泡沫化，通貨緊縮問題較為嚴(yán)重，這種管制結(jié)果卻是日本政府保護(hù)生產(chǎn)者利益的必然結(jié)果，這也是管制俘虜理論所認(rèn)為的結(jié)果。

第二，過剩的管制損害消費(fèi)者利益。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題是市場(chǎng)機(jī)制失靈的結(jié)果，而這是政府管制的核心區(qū)域。根據(jù)日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和社會(huì)需求，在公平與效率的權(quán)衡上，日本政府的制度設(shè)計(jì)與規(guī)制績(jī)效更趨向于效率優(yōu)先，由此造成生產(chǎn)者優(yōu)先問題日益突出，消費(fèi)者利益被嚴(yán)重忽視。事實(shí)上，過剩的管制是競(jìng)爭(zhēng)主義和結(jié)構(gòu)主義的必然邏輯，其前提依舊是政府全能理論和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)假定，卻嚴(yán)重忽視政府管制的代價(jià)。日本政府對(duì)價(jià)格的過度管制和干預(yù)，使得市場(chǎng)形成價(jià)格剛性，生產(chǎn)者更易從這一政策中獲得超額利潤，最終卻造成消費(fèi)者利益受損。

第三，過剩的管制影響制度優(yōu)化和變革。按照路徑依賴?yán)碚?，政府管制盛行，?huì)催生特殊利益集團(tuán)抵制制度改革，由此政府行為失范必然加劇，進(jìn)而導(dǎo)致行政權(quán)力的逐步擴(kuò)張、政府職能的越位錯(cuò)位，以及部門利益和地區(qū)利益的遵從，從而造成權(quán)力尋租在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域泛濫，加劇社會(huì)各階層的沖突對(duì)立和道德迷失[5]。二戰(zhàn)后，日本政府管制過剩和政治上的路徑依賴，導(dǎo)致官僚與企業(yè)之間形成緊密利益關(guān)系，使得廢止管制和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)受到抵制，這種路徑依賴成為放松管制的最大阻力。

三、日本行政審批制度改革的推動(dòng)過程——抑制管制與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)

二十世紀(jì)九十年代，即細(xì)川聯(lián)合內(nèi)閣成立伊始，日本政府決定加快管制改革，逐步放松對(duì)94項(xiàng)政府管制的保護(hù)措施，深化對(duì)政府替代市場(chǎng)的失范行為的改造，市場(chǎng)機(jī)制作用范圍增大，配置資源程度擴(kuò)大。這種放松政府管制的經(jīng)濟(jì)舉措，基本為其后的羽田內(nèi)閣、村山內(nèi)閣等內(nèi)閣政府所沿用，并對(duì)促進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)、消除抑制競(jìng)爭(zhēng)和增加社會(huì)活力產(chǎn)生了積極影響 [6]。

第一，依法推進(jìn)行政審批制度改革，并強(qiáng)化司法審查和司法救濟(jì)。日本是具有濃厚法治傳統(tǒng)和制度建構(gòu)的國家，政府行為必須具有法律依據(jù)，沒有立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，政府管制和政府行為都是非法的和無效的，而政府管制改革則非自由裁量權(quán)所能控制和決定。這一改革過程必須遵循先立法后改革的程序范式，政府管制改革過程需要得到法律授權(quán)，才能得到法律保障和公眾支持，才具有政治上的合法性。同時(shí)，政府管制改革的組織體系、審議程序和實(shí)施措施都需要法律明確規(guī)定，才能保證改革順利推進(jìn)。

日本政府在強(qiáng)化管制改革法治化建設(shè)的過程中，積極引入司法審查和司法救濟(jì)制度體系，制定了《行政程序法》以及配套法律法規(guī)，確保行政審批和政府管制受到嚴(yán)格的司法審查[7]。與我國行政審批缺乏必要的司法審查不同，日本法律規(guī)定可以同時(shí)對(duì)行政審批這一行政行為的合法性與合理性進(jìn)行審查，從而讓司法救濟(jì)的效果落到實(shí)處，也讓政府管制改革模式向事中事后進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

第二，逐步放松政府管制，嚴(yán)格規(guī)范審批范圍和依法清理審批事項(xiàng)?？傮w上看，日本行政審批制度改革堅(jiān)持開放性與系統(tǒng)性改革，調(diào)整領(lǐng)域涉及國家政策的方方面面，其內(nèi)涵和外延已經(jīng)超出行政管理范疇，觸及多方利益關(guān)系，改革需要應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和國內(nèi)民主化的現(xiàn)實(shí)需求與困難挑戰(zhàn)，逐步向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，并以此強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用。據(jù)此，日本政府確定了一系列特殊的審批原則，其中“最小限度保留”原則適用于社會(huì)性事務(wù)，“原則自由、例外審批”原則適用于經(jīng)濟(jì)性事務(wù)[8]。

根據(jù)職權(quán)法定原則，日本政府依法及時(shí)清理不正當(dāng)、不合法的審批事項(xiàng)上千項(xiàng)，以此簡(jiǎn)化審批程序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。日本行政審批制度改革，始終堅(jiān)持依法保留和依法取消的工作原則，并堅(jiān)持權(quán)變理論思想的指導(dǎo)，能動(dòng)地調(diào)整審批事項(xiàng)和審批范圍，將不符合市場(chǎng)規(guī)律的審批事項(xiàng)全部撤銷，重要的審批事項(xiàng)堅(jiān)決保留，符合審批事項(xiàng)范圍的依法予以簡(jiǎn)化，從而全面依法規(guī)范行政審批制度改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升政府效能。

第三，注重市場(chǎng)規(guī)則和遵守市場(chǎng)規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。日本行政審批制度改革是在大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下開展的，其改革的成功得益于尊重市場(chǎng)規(guī)則和市場(chǎng)規(guī)律。日本社會(huì)具有比較成熟的市場(chǎng)發(fā)育狀態(tài)，以及比較自由的企業(yè)經(jīng)營權(quán)，盡管日本政府重視政府規(guī)制行為，但是規(guī)制范圍卻集中在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，集中在自然壟斷、信息不對(duì)稱等領(lǐng)域，政府絕不過分干預(yù)企業(yè)、社會(huì)事務(wù)，絕不插手處理公民事務(wù)。

日本行政審批制度改革，重視緊密結(jié)合市場(chǎng)承受能力和市場(chǎng)發(fā)育程度。日本政府重視發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，注重對(duì)有限資源的優(yōu)化配置，并主要通過間接管理的手段，運(yùn)用法律法規(guī)以及政策引導(dǎo)，對(duì)價(jià)格、準(zhǔn)入、退出等重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行間接干預(yù)，使得經(jīng)濟(jì)規(guī)制效率最大化。此外，日本政府注重審批事項(xiàng)的市場(chǎng)化改造，集中采用排污交易、招標(biāo)投標(biāo)等市場(chǎng)運(yùn)作模式，最大限度地減少政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)程度，降低管理成本，防止資源配置失當(dāng)。

第四，大力發(fā)展中介組織，鼓勵(lì)社會(huì)參與管制改革。實(shí)際上，日本行政審批制度改革進(jìn)程是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)領(lǐng)域由政府主導(dǎo)向社會(huì)公民主導(dǎo)演變的過程，政府職能的社會(huì)化改造貫穿于規(guī)制改革的始終。日本政府試圖通過建立新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系，逐步調(diào)整政府職能作用，強(qiáng)化市場(chǎng)自由化改革，通過建立健全中介組織來實(shí)現(xiàn)資源配置的動(dòng)態(tài)平衡，進(jìn)而有效提高政府規(guī)制效率。

日本政府發(fā)展中介組織，強(qiáng)調(diào)依法規(guī)制和獨(dú)立規(guī)制，重視地方分權(quán)和社會(huì)自治，通過制定政策法案，明確規(guī)制部門獨(dú)立出政府部門，有效推進(jìn)規(guī)制事務(wù)民營化發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)制行為逐步脫離政府行為，使得中介組織能夠參與放松政府管制活動(dòng)，提高行政審批效率化，防止因信息不對(duì)稱而引發(fā)的資源配置扭曲。

四、日本行政審批制度改革對(duì)我國的經(jīng)驗(yàn)啟示

黨的十八大以來，我國將行政審批制度改革作為切入點(diǎn)和突破口，努力處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系問題，積極簡(jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。目前，我國行政審批制度改革依然是政治體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，它不僅是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度變遷的重要窗口，更是我國政府權(quán)力最為集中的領(lǐng)域，并且與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)發(fā)展緊密聯(lián)系。長(zhǎng)期以來，行政審批制度與我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相伴相生，廣泛滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展而日益成為體制性障礙。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)過多，必然會(huì)出現(xiàn)過多過濫的行政審批，由此會(huì)進(jìn)一步引發(fā)經(jīng)濟(jì)腐敗、政府機(jī)構(gòu)臃腫、資源浪費(fèi)等問題，這些都與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制機(jī)制變革的基本要求相背離。因此，合理借鑒日本行政審批制度的改革成果具有重要的啟示意義。

（一）“減”：減字當(dāng)頭，以政府權(quán)力“減法”換取市場(chǎng)活力“加法”

現(xiàn)代政府不應(yīng)當(dāng)是全能型與管制型政府，而應(yīng)當(dāng)是有限的責(zé)任政府。行政審批改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于部門利益的干擾，審批事項(xiàng)越多，政府管制越多，部門利益化和權(quán)力化問題越嚴(yán)重。由此可見，政府的管理職責(zé)不應(yīng)當(dāng)只是注重控制，而是應(yīng)當(dāng)減少權(quán)力干預(yù)，增加民眾權(quán)利，增加社會(huì)活力。

第一，亮出權(quán)力清單和責(zé)任清單，科學(xué)厘清政府權(quán)力邊界。權(quán)力清單和責(zé)任清單是政府權(quán)力的家底，因此，推進(jìn)行政審批改革必須劃好權(quán)力邊界，梳理兩個(gè)清單。通過權(quán)力清單的梳理過程，強(qiáng)化對(duì)政府職能進(jìn)行反思和對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行精簡(jiǎn)縮減，讓政府更多地投入到社會(huì)服務(wù)和公共管理之中。政府應(yīng)當(dāng)做細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)行政審批制度改革標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行，進(jìn)一步明確保留審批事項(xiàng)的細(xì)節(jié)和流程；做實(shí)監(jiān)管，借鑒日本行政審批方面的司法審查和司法救濟(jì)制度，依法推動(dòng)行政審批制度改革，通過整合現(xiàn)有資源，切實(shí)提高政府的監(jiān)管能力與效果；做好協(xié)同，積極構(gòu)建跨主體、跨部門間的協(xié)同和共享機(jī)制，減少和突破單一部門管理壁壘，提升監(jiān)管效能。

第二，減少審批數(shù)量，激發(fā)市場(chǎng)活力。日本為了激發(fā)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)造力，最大限度地減少政府部門行政審批及其相關(guān)法律法規(guī)的數(shù)量，消除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)障礙，使得企業(yè)節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本并幫助政府減輕監(jiān)管壓力。相比之下，通過分析已經(jīng)取消的行政審批事項(xiàng)可以看出，盡管我國行政審批減少的數(shù)量和力度前所未有，但是真正管制權(quán)力仍然保留在權(quán)力部門之中，部分單位出于各自利益考慮進(jìn)行明減暗增，從而造成邊減邊增、不減反增的情況依然存在。因此，政府必須高度重視在減少審批數(shù)量上搞變通的現(xiàn)實(shí)困境，杜絕變相審批和陽奉陰違的情況出現(xiàn)，有效排除各利益集團(tuán)的權(quán)力干擾。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)有效遏制新的審批事項(xiàng)，由紅頭文件設(shè)立的不當(dāng)行政行為，堅(jiān)決納入清理范圍，一并予以取消。

第三，簡(jiǎn)化審批流程，強(qiáng)化集中審批。要加強(qiáng)行政審批服務(wù)體系建設(shè)，著力構(gòu)建規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化和公開化的行政審批服務(wù)平臺(tái)，強(qiáng)化一站式和一條龍服務(wù)，努力將資源交易、公共服務(wù)和行政審批全部納入并聯(lián)審批和集中審批。要以行政審批資源集成為先導(dǎo)，以提供無縫隙的便捷高效服務(wù)為目標(biāo)，科學(xué)整合行政服務(wù)資源，強(qiáng)化行政審批的統(tǒng)一管理和集中辦理，推動(dòng)“一個(gè)窗口管受理、一顆公章管審批”，加大后續(xù)監(jiān)管力度，弱化前置審批程序，有效推動(dòng)審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)的真正分離。要以信息化建設(shè)推動(dòng)行政審批體制機(jī)制創(chuàng)新，以審批信息共享為基礎(chǔ)，以網(wǎng)上審批服務(wù)為載體，打造智能化和便民化的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)智能服務(wù)創(chuàng)新與行政審批創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合。

（二）“放”：簡(jiǎn)政放權(quán)，還權(quán)于市場(chǎng)、社會(huì)和地方

簡(jiǎn)政放權(quán)是轉(zhuǎn)變政府職能和釋放改革紅利的重要抓手。要最大限度地激發(fā)各類市場(chǎng)主體的創(chuàng)新創(chuàng)造活力，讓公眾和市場(chǎng)從權(quán)力下放當(dāng)中受益，讓政府真正做到“有權(quán)不可任性”。同時(shí)，行政審批并非簡(jiǎn)單的權(quán)力下放，還需要不斷完善市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，打通權(quán)力下放的“最后一公里”問題，逐步實(shí)現(xiàn)“法無禁止即可為”，有效保障行政審批制度改革擲地有聲。

第一，權(quán)力下放市場(chǎng)，必須完善配套改革制度。日本行政審批制度改革在激活市場(chǎng)的同時(shí)，注重通過間接管理的手段進(jìn)行間接干預(yù)。隨著我國行政審批事項(xiàng)大幅度下放和取消，行政審批流程全面“提速”，行政審批權(quán)全面“瘦身”，在放權(quán)過程中做好對(duì)接工作是關(guān)鍵問題，因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)各項(xiàng)政策措施，打通簡(jiǎn)政放權(quán)的“最后一公里”。要進(jìn)一步明確審批時(shí)限，規(guī)范審批動(dòng)作，化繁為簡(jiǎn)，簡(jiǎn)化程序，強(qiáng)化職權(quán)分工，提升行政審批效率，真正減輕經(jīng)濟(jì)主體負(fù)擔(dān)。要完善市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，精簡(jiǎn)和優(yōu)化行政審批，放寬和規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入，營造競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境，提升市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)效益和優(yōu)化社會(huì)資源配置。

第二，權(quán)力下放社會(huì)，必須強(qiáng)化社會(huì)組織建設(shè)。社會(huì)組織是政府權(quán)力下放的重要承接者，但是與日本相比，我國社會(huì)組織發(fā)展相對(duì)滯后，政府此時(shí)全部放手可能會(huì)造成社會(huì)治理的缺位和社會(huì)秩序的混亂。因此，政府應(yīng)當(dāng)牢固樹立社會(huì)本位理念，讓社會(huì)承接更多公共事務(wù)，充分發(fā)揮社會(huì)協(xié)同的優(yōu)勢(shì)作用，幫助政府解決社會(huì)管理和公共服務(wù)難題。此外，政府應(yīng)當(dāng)建立健全社會(huì)組織建設(shè)的規(guī)范和制度，完善行業(yè)規(guī)則、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和辦事流程，并將社會(huì)組織行為全過程納入政府監(jiān)管體系之中，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)和監(jiān)管。

第三，權(quán)力下放地方，必須做好承接工作。在統(tǒng)籌推進(jìn)行政審批權(quán)力下放與體制機(jī)制創(chuàng)新中，權(quán)力承接問題至關(guān)重要。從總體來看，審批權(quán)下放意味著政府職能的轉(zhuǎn)變，下級(jí)政府應(yīng)當(dāng)重視問責(zé)和監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)事中事后監(jiān)管，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)重視定標(biāo)準(zhǔn)和定政策，改善和加強(qiáng)宏觀管理，從而確保審批事項(xiàng)下放后，服務(wù)對(duì)接好，管理承接好。具體說，要積極借助地方編委的組織架構(gòu)，明確行政審批體制機(jī)制改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，劃清職責(zé)分工和部門權(quán)責(zé)，借鑒試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，整體推進(jìn)審批改革創(chuàng)新工作。地方應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對(duì)接上級(jí)相關(guān)部門，對(duì)接好審批流程、操作規(guī)范和事項(xiàng)目錄，全力做好中央全部下放審批管理事項(xiàng)的落實(shí)工作。

（三）“管”：放管結(jié)合，加強(qiáng)過程控制與事中事后監(jiān)管

簡(jiǎn)政放權(quán)，不能一放了之。行政審批權(quán)力不僅要放，而且要放到位，放徹底。同時(shí)，權(quán)力的下放意味著政府職能的轉(zhuǎn)變和監(jiān)管責(zé)任的加重，而不是簡(jiǎn)政減責(zé)。為此，政府更需強(qiáng)化部門職責(zé)，形成監(jiān)管合力，不留監(jiān)管死角，真正做到放權(quán)不放責(zé)。

第一，規(guī)范審批流程，強(qiáng)化過程控制。日本不僅非常重視依法規(guī)范和推動(dòng)行政審批制度改革，而且特別重視科學(xué)規(guī)范行政審批過程。目前，我國正逐步轉(zhuǎn)變政府職能，讓審批權(quán)力從微觀事務(wù)中解放，不斷優(yōu)化審核流程和審批管理，努力激發(fā)市場(chǎng)活力，傾力提升行政效能。為此，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動(dòng)行政審批基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，依法推動(dòng)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理，完善審批管理框架，強(qiáng)化審批流程的規(guī)范管理，全面規(guī)范人員組成、窗口授權(quán)、考核結(jié)果、服務(wù)監(jiān)督等審批服務(wù)事項(xiàng)，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化審批。

第二，加強(qiáng)監(jiān)督管理，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。日本政府在推動(dòng)行政審批改革創(chuàng)新過程中，積極引入司法審查和司法救濟(jì)制度，從而促進(jìn)政府管制模式向事中事后進(jìn)行轉(zhuǎn)變。目前，我國行政審批制度改革中，部分地方相繼出現(xiàn)行政審批局，在強(qiáng)化行政審批效能的同時(shí)，逐步推動(dòng)審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)的分離。政府應(yīng)當(dāng)當(dāng)好“警察”而不是當(dāng)好“司機(jī)”，應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督制約，明確審批權(quán)責(zé)，完善行政審批權(quán)力監(jiān)督體系，不斷提升依法行政和依法審批的能力水平，加強(qiáng)審批流程廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，健全審批責(zé)任追究制度，有效推動(dòng)行政審批權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。同時(shí)，事中事后監(jiān)管的范圍應(yīng)當(dāng)覆蓋審批全域，不僅要重視保留的行政審批事項(xiàng)，相關(guān)部門還要充分監(jiān)管已經(jīng)取消的行政審批事項(xiàng)，通過后續(xù)的服務(wù)和管理，保證后續(xù)監(jiān)管到位。

第三，強(qiáng)化法治保障，善用法治思維與法治方式。與日本重視依法規(guī)范行政審批和強(qiáng)化司法救濟(jì)相比，我國行政審批僅有行政許可法予以規(guī)范，但是審批過程尚需出臺(tái)配套法律制度進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。政府應(yīng)當(dāng)牢固樹立法治理念，通過完善政府行政審批法律體系，讓審批權(quán)力在法律框架內(nèi)運(yùn)行。同時(shí)，政府依法規(guī)范下放和取消行政審批項(xiàng)目的程序，建立健全行政審批項(xiàng)目下放的法律審查制度，善用法律治理方式規(guī)范非行政許可事項(xiàng)，充分強(qiáng)化依法管理非行政許可事項(xiàng)審批。

（四）“改”：流程再造，推進(jìn)行政審批體制機(jī)制創(chuàng)新

流程再造是當(dāng)代行政審批制度改革的創(chuàng)新發(fā)展路徑。伴隨著上世紀(jì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，包括日本在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家相繼開展政府管理模式創(chuàng)新，不斷研究設(shè)計(jì)企業(yè)管理模式，并運(yùn)用到公共管理之中，使得政府管制更加符合公共需求導(dǎo)向，資源配置得到優(yōu)化，行政審批效能得到提升，這一措施對(duì)于我國行政審批改革審批意義重大。

第一，集中審批權(quán)力，完善一站式審批服務(wù)體系。目前，我國各級(jí)政府積極推動(dòng)并聯(lián)審批和集中審批，強(qiáng)化行政審批制度創(chuàng)新，逐步將公共資源交易等事項(xiàng)集中到服務(wù)中心辦理，囊括行政審批和公共服務(wù)全部，從而推動(dòng)信息共享、政民互動(dòng)、社會(huì)協(xié)同的一站式審批服務(wù)體系。但是，政府要重視無縫隙的強(qiáng)化審批和對(duì)接服務(wù)，避免僅僅開展審批權(quán)的集中和歸并，忽視審批權(quán)的有機(jī)整合和技術(shù)審核，從而形成一體化運(yùn)行和整理性管理模式。政府應(yīng)當(dāng)以審批權(quán)集成管理為突破口，創(chuàng)新集成化的行政審批體制機(jī)制，將再造審批流程和優(yōu)化審批效能有機(jī)結(jié)合，通過創(chuàng)新服務(wù)提升、簡(jiǎn)約辦理、匯聚擴(kuò)散、窗口倒逼、比較競(jìng)合等行政審批集成管理模式，科學(xué)整合行政審批資源，強(qiáng)化行政審批事項(xiàng)的高效便民。

第二，加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高行政審批效能。信息化條件下，政府應(yīng)當(dāng)充分利用“政務(wù)云技術(shù)”等科技手段，建設(shè)網(wǎng)上審批平臺(tái)，強(qiáng)化電子平臺(tái)統(tǒng)籌規(guī)劃，有效實(shí)現(xiàn)各信息平臺(tái)互聯(lián)互通，推動(dòng)實(shí)行聯(lián)審聯(lián)批制度，創(chuàng)新審批服務(wù)新模式。政府要堅(jiān)持以網(wǎng)上服務(wù)為抓手，以窗口服務(wù)為載體，以信息共享為基礎(chǔ)，以審批資源為保障，推動(dòng)審批信息資源良性互動(dòng)，有效解決信息碎片化問題，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，充分開發(fā)和整合統(tǒng)一信息化平臺(tái)，推動(dòng)跨部門信息聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)職能部門互通信息和系統(tǒng)協(xié)同，以此推進(jìn)陽光型和服務(wù)型政府建設(shè)。要加強(qiáng)行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)，及時(shí)糾正和查處違法違規(guī)的審批行為，強(qiáng)化行政審批的電子巡查力度，保障行政審批事項(xiàng)的規(guī)范運(yùn)行。

第三，以評(píng)促改，建立健全行政審批督查考核機(jī)制。行政審批制度改革意味著政府需要培育行政文化，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，克服制度慣性，轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)解決政府利益驅(qū)動(dòng)問題，積極推動(dòng)政民互動(dòng)機(jī)制，創(chuàng)新執(zhí)政為民的審批方式。要完善監(jiān)督檢查評(píng)估程序，落實(shí)已取消行政審批項(xiàng)目的檢查評(píng)估和項(xiàng)目下放措施，詳細(xì)分析下放事項(xiàng)的實(shí)際效果和改革方案，防止變相審批和替代審批，確保改革措施落實(shí)到位。要建立健全行政審批績(jī)效管理體系，完善科學(xué)的行政審批治理體制和長(zhǎng)效機(jī)制，全面評(píng)估行政審批的實(shí)際績(jī)效，有效提升審批服務(wù)品質(zhì)，切實(shí)提升政府公信力。要強(qiáng)化行政審批領(lǐng)域的創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)工作，樹立標(biāo)桿，明確方向，糾正偏差，強(qiáng)化審批人員的創(chuàng)新意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，積極參照先進(jìn)國家或地區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)，以體制機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)審批改革。

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