鄢定友

（江蘇警官學院，南京210031）

近代西方警政思想東漸中國的路徑與反響

鄢定友

（江蘇警官學院，南京210031）

鴉片戰(zhàn)爭后，西方警政思想伴隨西學東漸大潮漸入中國。租界辦警政的樣本示范，游歷人員和維新人士著書立說式的推介，洋教習對警政學堂教育的督辦指導，使西方警政思想快速傳入中國，促成了清末警政革新的移植型范式選擇，并由此催生了近代中國警察制度的創(chuàng)建。

近代中國 西方警政思想 傳播路徑

任何一種新制度的創(chuàng)立，必有其特定的根植于本土或被本土認同的外來文化的思想淵源和理論傳播準備。鴉片戰(zhàn)爭后，經(jīng)歷著數(shù)千年未有之變局的中國向何處去，成為一批有識之士在困惑中苦苦思索的時代命題。宣傳和接受西方現(xiàn)代建警理念，正是國人探索維新改良之路的一大抉擇。西方現(xiàn)代警政思想怎樣東漸中國，并為國人所認知與接受，成為催生近代中國警政制度的理論發(fā)軔，學界對此問題有所關注，但系統(tǒng)性研究鮮見。本文擬從時局變遷視角，就西方警政思想漸入中國路徑做一淺析探究。

一、租界警察：國人最早了解西方警政制度的窗口

現(xiàn)代警察制度誕生于英國，而為國人所了解則始于中國沿海城市租界辦警政。隨著殖民勢力在中國的擴張，殖民者將西方市政管理的一套較為成熟的做法強行移植到中國租界，包括現(xiàn)代警政制度。各國相繼在租界設立工部局、巡捕房、監(jiān)獄、法庭、軍隊等管理機構，負責拘捕、審訊和審判租界內的一切可疑之人。租界儼然成為外國在中國設立的功能齊全的自治自理的政治與行政實體。

租界是中國最早了解西方現(xiàn)代警察制度的重要歷史連接點，而這個連接點則從租界招募警察開始。租界警察最早來自于1848年英國在上海租界雇用的20名“Watch man”（更夫），具體負責租界的白天治安與夜間巡視。1854年，英法美三國領事以自行保護租界為借口，修改《上海租地章程》，出臺《上海英美法租界租地章程》，該“章程”第10條將原來的“Watch man”（更夫）改為“establishing a watch or police force”（巡捕房）[1]王鐵崖.中外舊約章匯編[M].三聯(lián)書店,1957.(P80)，并于同年設立工部局及其領導下的“Shanghai Police Station”（上海巡捕房），具體負責整修道路和燃燈、取締有礙公眾的事物、奉領事之命搜查軍器的輸入、解除華人武裝及協(xié)助征稅等事宜。巡捕房成立后，自行公開招募巡捕，巡捕半為西捕，半為華捕。西捕多為英、美、法、印度與越南人，華捕為由租界內的富商大賈向工部局作保推薦并經(jīng)考核錄用的中國人。于是，巡捕便成為殖民者在舊中國租界設置的警察，沿用近一個世紀。

租界警察可分為工部局警察和與工部局平行的領事警察兩大種類。工部局警察直屬工部局，下設警務處和巡捕房等機構，其中警務處內設機構各異：俄租界警務處下設總所與分所，所下又設消防隊；奧租界警務處內設偵探處，下轄便衣警察和消防隊員。領事警察隸屬領事館，其警察權由租界總領事掌控，如日租界警察署、法租界工部局、意租界警察局等。各租界警察專司訪緝租界內盜賊，巡捕房“遇有要事，電報傳信，迅速無比”，工部局所設巡捕，“通宵巡綽，”“故洋場盜賊潛蹤，市肆安謐”，“頗著考績”[1]葛元煦.滬游雜記(卷18)[M].上海書店出版社,2006.。租界巡捕在維持社會治安方面取得的顯著成效給國人留下深刻印象，由此激起國人了解與宣傳“巡捕”之熱情，并迸發(fā)出學西方、設巡捕的時代呼聲。

租界警察反映了租界創(chuàng)建國的政治體制和警察制度，他們雖不歸中國管理，但卻是中國境內最早出現(xiàn)的現(xiàn)代意義上的警察。作為西方警察制度植入中國的一個樣本，各國租界警察和警察機構的創(chuàng)設，便利了國人近距離了解西式現(xiàn)代警察制度。租界成為國人最早了解西方現(xiàn)代警政制度的窗口，中國近代警政理論緣起于對租界警察的認識和思考，而這些警政思想的萌發(fā)和發(fā)展則為清末警政變革提供理論基礎?；谧饨缇斓奶厥庑?，在維護殖民者在華統(tǒng)治的同時，影響著近代中國傳統(tǒng)治安管理方式和司法制度的變革方向，租界將西方警政制度楔入中國，成為催生中國近代警政制度的溫床，晚清警政變革借鑒了租界辦警政的某些做法。

二、游歷人員：西方警政制度的親睹者、推崇者與傳播者

中國開啟游學之風，始于洋務運動時的幼童赴美留學。早期游學以學工為要，后來則以學軍事者居多，警察與法政者次之，且游學日本為主。清末新政期間，湖北選派兩批文武員弁67人赴日警視廳及警察學校學習警政，湖南巡撫趙爾巽派警察?？茖W生赴日學習警務，接任者端方還令這些學生將講義編成課本，“分期寄歸，以資參考”。除官派留學外，自費赴日學習警察與法政者則更多，“先后畢業(yè)者，不下數(shù)千人”[2]黃晉祥.日本與清末警政[J].歷史教學,1998,(3).(P48-51)。這些留日學生親睹西式警政制度之優(yōu)越，深受西式建警思想之影響，期滿回國后有的投身辦警察教育，成為警政學堂講臺上的傳道授業(yè)者；有的則直接參與近代中國的警政改革活動，成為警政革新的實踐者。

除留學生外，一批歸國駐外使節(jié)或官紳，著書立說推介西方警政制度。同文館學生領隊斌椿于1866年隨同回英休假的中國海關總稅務司司長赫德游歷歐洲，歸國后向國人大力宣傳倫敦“街衢弁兵，皆穿紅衣黑褲，服飾新鮮，馬匹雄壯，各持杖巡守無間”的先進做法[3]鐘叔河.走向世界叢書[M].岳麓書社,1985.(P112)；赴美參加萬國博覽會的寧波海關官員李圭，對紐約警察局值勤巡捕交接換班、緝捕罪犯后的處理辦法及倫敦警察治下秩序井然的做法大加贊許；使英大臣郭嵩燾對“倫敦凡事一任巡捕”記憶深刻，在其《倫敦與巴黎日記》里詳細記載倫敦警察分區(qū)設置及處理失物等做法；他的副手劉錫鴻和張德彝則著書介紹英國警察經(jīng)費保障、警察與司法分離及“巡捕不索地方錢”等制度[1]鐘叔河.走向世界叢書[M].岳麓書社,1985.(P158)；隨同官員黎庶昌奉調法國歸國后，竭力宣傳巴黎“巡捕自為一衙門，不歸地方官管轄”的管理體制[1](P433)。出洋大臣傅云龍游歷歐美和日本等11國歸來后，在其30卷的《游歷日本圖經(jīng)》“兵制與官制”章節(jié)中，專門介紹近代日本的警政制度。足跡遍及歐亞美、親身感受西方文明的駐外使節(jié)黃遵憲使日四年里，著重研究包括警政史在內的日本史，在其專著《日本國志》里詳細記敘了日本警察的機構架構、職能與權限、執(zhí)勤方式、遵守準則、經(jīng)費、待遇、賞罰與撫恤、違警法的內容與處理、警區(qū)劃分與警察規(guī)模等諸多警政建設問題，并“取法于西方尤其是日本警察制度”，在湖南創(chuàng)辦中國近代第一個分級分層的警察機構——保衛(wèi)局，先后擬訂出保衛(wèi)局的“章程”“巡查職事章程”“巡查長職事章程”“巡查吏職事章程”“清查戶籍章程”及“湖南遷善所章程”等系列法規(guī)，為晚清警政革新提供效仿的范本。

走出國門的游歷人員，踏上異國土地，深感西方國家的先進不僅僅是船堅炮利，還有先進的社會制度，而這些先進的建設經(jīng)驗，理應引起國人的關注與借鑒。他們對西式現(xiàn)代警政思想理解未必深刻，有些介紹還僅限于表面，且留下的僅有只言片語，但卻彌足珍貴。正是通過他們的筆觸，中國人對西洋警察開始了初步的了解[1](P83)。他們對西方警政思想的介紹與宣傳，又開啟了一扇國人了解西方警政制度的窗口，他們對西方警政制度的一些見解，直至今天仍不失為精辟之論。

三、維新人士：西方警政思想的傳播者與近代中國警政革新的推手

西政東漸中，維新人士的作用功不可沒。葛元煦、何啟、胡禮垣、鄭觀應、陳熾等一批早期改良思想家們，在贊譽西方警政制度的同時，力主創(chuàng)設捕役和警察制度，實行軍警“內外有別”；主張在全國各縣設置警察和總巡捕官，在墟場、市鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、河泊設巡查幫辦，構建警察組織體系；建議用罰款以補辦警經(jīng)費之需，或本著“以本地之銀供本地之用”原則，抽收各種捐稅用于辦警之用。同時，他們對警察職能也有更新的認識，除維護治安和清查戶口外，警察還應有“疏通渠道，街衢必潔，稽查必嚴”之職責[2]陳熾.巡捕.庸書·外篇(卷六)[N].。早期改良思想家們的設想，為戊戌變法時湖南試辦警政及清末革新警政提供理論支撐與實踐先導。

甲午戰(zhàn)敗后，學西方警政制度再次成為維新人士挽救時局的一大主張?？涤袨樵谄涞谌⒌谖?、第六次上光緒帝書中，力陳警察對維護地方治安的重要性，主張“設巡捕、整市場”[3]中國史學會.戊戌變法資料(四)[Z].上海人民出版社,2000.(P115)，提出新軍御外敵、巡捕靖內亂的軍警分離思想，并建議將“武弁識字通敏解事理者，改為巡警官”，“以資縣鄉(xiāng)之防虞”[4]中國史學會.戊戌變法資料(二)[Z].上海人民出版社,2000.(P229)。他將變革警政制度納入其整個維新體系之中，推動了各地警政變革活動的開展。

除康有為外，視建警“為變法”之“政要”的實業(yè)家張謇也加入到宣傳西式建警理念和變革警政制度行列之中，明確指出警政建設更為根本之意義不在于“鞏固政府”，而是為了創(chuàng)造一個“協(xié)和社會”[5]張謇全集·政治(第1卷)[M].江蘇古籍出版社,1994.(P530)，并提出“行之亦有序”的建警方案，即辦警先興教，“警學不先，不足言警政”[5](P530)，通過“增現(xiàn)行章程”和制定警察法律法規(guī)，以加強對從警人員的法制教育和業(yè)務訓練；抨擊軍警不分之詬病，強調“軍、民分治是民國根本百年、萬年之法”[1]張謇全集·政治(第1卷)[M].江蘇古籍出版社,1994.(P570)，主張軍警分離，成立獨立的警察組織系統(tǒng)和管理機構，“分職以專職，巡道改為警察道，專掌警察”[1](P50)，提出創(chuàng)建治安、交通、水上、實業(yè)、農場、鹽業(yè)及林業(yè)等各專業(yè)警察以實現(xiàn)警種專業(yè)化和多樣化之主張，并提出警察之費應“歸入各府州縣預計，用本地稅支辦”之設想[1](P67)。

毋庸置疑，維新人士把興辦警政視為解決時弊必不可少的措施，把警政的地位提到了空前的高度[2]韓延龍.蘇亦工.中國近代警察史(上)[M].社會科學文獻出版社,2000.(P53)，他們提出這些具有前瞻性和可行性的較為明確、詳實、系統(tǒng)、完整的建警方案，既承襲了西方警政思想，又在多方面有所創(chuàng)新，不失為解決當時積重難返的社會治安問題的一劑猛藥，更為近代中國警察制度革新奠定了理論基礎。應該說，從此時起，人們對警察的認識“才真正脫離了（中國）古代意義的范疇”[2](P57)，對警政革新構想也更加契合西方現(xiàn)代警察制度建設理念。

四、外國教習：國人學習和經(jīng)辦近代警政學堂教育的引路人

中國聘洋人為師始于洋務運動，雖成效甚微，卻邁出請進來的關鍵一步。八國聯(lián)軍入侵北京時，日本趁京畿治安陷于癱瘓之際，在其管區(qū)設順天警務衙門，招募華人巡捕維持治安，并籍此掌控了京師警察權?！缎脸髼l約》簽定后，各國以中國不能保護治安為由極力拖延離京時間，“創(chuàng)辦警察之急需”迫使清政府再一次放下架子，聘請外國教習參與創(chuàng)建警政學堂和培養(yǎng)警務人才。經(jīng)慶親王奕劻溝通，清政府于1901年聘日本人川島浪速為北京警務學堂監(jiān)督，督辦學堂一切事宜，包括擬定學堂章程，聘用日本教習、帶領學生赴日學習及“學堂之經(jīng)營、締造、易階職員以及撰定教科”等事宜[3]北京警務學堂章程[N].中國第一歷史檔案館藏.，川島實際上擁有學堂日常運作的權力。1901—1906年間，川島大量聘任日本教習，由最初約定8名擴大到34名，學堂的監(jiān)督、總教習、提調、副提調、操科主任、學科教習、操科教習、學科委教習、托委醫(yī)務等均為日人[4]警務學堂所有職員人等.巡警部(卷11)[N].中國第一歷史檔案館藏.，他們承擔大部分教學任務，負責主要的學管和行政事務。袁世凱在辦北洋警務學堂時，仿效京師警務學堂做法，前后聘12名日本教習，其人數(shù)僅次于京師警務學堂。就任臨時大總統(tǒng)后，袁世凱以高薪聘請日本人町野武馬和前田愛之進分別擔任內務部警察學校的總教習和教習，負責教授軍事學、訓育及警察行政。武昌警察學堂以留日學生充任教習，并聘請了3名日本高等教習。山東、山西、福建、廣東、南京、浙江等警務學堂都聘請過日本教習授課與管理。這些日本教習大多來自日本警察部門和軍隊，具備豐富的警務和軍事知識及實踐經(jīng)驗，并在理論教學與實踐操練中直接將西式建警思想與理念傳入中國。

不僅如此，在督辦警務學堂中，川島與晚清警政大員奕劻、毓朗、善耆等人私交甚好，陪同警政總監(jiān)毓朗、工巡局委員陸宗輿等赴日“訪詢工巡事宜”，“輔助毓將軍襄辦諸務之任”[5]川島稟.巡警部(卷11)[N].中國第一歷史檔案館藏.，他的1902年《上慶親王奕劻書》不僅較系統(tǒng)地論述中國建立警察制度的重要性及應遵循的基本方針，還提出一套較系統(tǒng)的警察組織、警察權限及警察人事建設方案，僅“從他建議的組織上看，可算是系統(tǒng)完整，從他建議的權限上看，可說是中央集權，地方運用，兼籌并顧”，“實可使警察行政權衡歸一、首尾呼應”[6]川島上慶親王書.警察行政講演綱要(油印本)[N].南京圖書館藏.(P10)，符合晚清建警之需要。有學者慨嘆《上慶親王書》的確是我國建警的重要文獻，“警界同人，不可不讀一讀”[6](P10)，還有學者甚至認為“中國警察制度的確立，可以說大半受了這封信的影響”[1]包明芳為川島致慶親王書所加的編者按,現(xiàn)代警察(第2卷第1期)[N].南京圖書館藏.。川島的方案在清末警政建設中得到采納，清末新政中成立的巡警部、巡警道和巡警公所，名稱雖與川島之建議有別，但組織職能與其上書建議基本相同。

聘請外國人做教習督辦警務學堂，開啟中國警察教育之先河。通過學堂教育傳播與踐行西式建警理念，為更多中國人提供一個快速了解西式建警理念的信息渠道。毋庸置疑，在外國教習參與下，晚清警察教育得以興辦，并通過開辦各類警務學堂，培養(yǎng)一批具有警察知識和業(yè)務水平的師資隊伍和警務人員，積累起一些辦學經(jīng)驗，為之后的北京政府和南京政府的警察教育奠定了基礎。同時，為數(shù)眾多的國人正是通過接受各級各類警務學堂教育，掌握了相關法律知識和警務技能，養(yǎng)成了警察職業(yè)意識，并走上從警之路，成為中國第一代真正意義上的警察。僅此而言，外國教習助推了晚清警務學堂的興辦和西式警政思想在中國的傳播，并在中國人了解西式警政思想和開辦警察教育過程中起到師者之作用。

總之，近代中國對西式警政的了解，凸顯不同時期通過不同途徑向不同群體的傳播與認知軌跡。正是國人對西方警政思想不同途徑的認知、選擇、傳播與接受，共同決定了清末新政中警政制度革新的移植型范式。在這場移植型警政革新范式中，租界內嵌入西式警政制度，為保守落后的近代中國打開了一扇洞察西式警政制度的窗口；對西方警政思想感同身受的游歷人員，著書立說式的推介西式建警理念及做法，為國人開啟了解西式警政制度的又一扇窗；維新人士發(fā)出的學西方、辦警政的呼吁及其制度設計構想，喚起國人對建立西式警察制度的向往與嘗試；一批外國教習在操縱和干預中國警政學堂教育的同時，在一定程度上成為國人了解和經(jīng)辦近代警務學堂的布道者。毋庸置疑，西方警政思想東漸中國及被國人所接受，為西方現(xiàn)代警察制度移植中國奠定思想基礎，清末新政拉開創(chuàng)建新式警察和變革中國警政制度的大幕，并經(jīng)過民國近半個世紀的漸進式革新，以西式現(xiàn)代警察制度為藍本的中國現(xiàn)代警察制度在時代變遷中得以構建與發(fā)展。（責編：高生記）

The Pathsand Echo of Western Ideology of Police Politics Spreading into Modern China

Yan Dingyou

After the Opium War,western ideology of police politics entered China slowly in pace with the tide of eastern-ward spread of western culture.The sample model of the concession policing,the recommendation of peregrinators and reformers by writing and propounding ideas,along with the supervision of foreign teachers in police institutes resulted in rapid spread of western police politics into China,providing the choice of the explanting-type paradigm for the police politics reform in the late Qing Dynasty,and forcing the establishment of modern Chinese police system.

Modern China Western Ideology of Police Politics Propagation Paths

鄢定友（1965—），男，河南信陽人，博士，教授，江蘇警官學院江蘇現(xiàn)代警務研究中心研究員，研究方向為中國近現(xiàn)代警政制度建設。

教育部人文社會科學研究基金項目“民國時期的警政制度建設研究”（項目批準號：12YJA770047）、江蘇高校哲學社會科學重點研究基地重大項目“現(xiàn)代警務戰(zhàn)略與改革問題研究”（項目批準號：2015JDXM016）、江蘇省高校優(yōu)勢學科建設工程資助項目（PAPD）、江蘇警官學院“現(xiàn)代警察制度變革研究”科研創(chuàng)新團隊建設項目（2015SJYTX03）階段性研究成果。