于彥，邸振偉

沈陽(yáng)音樂(lè)學(xué)院，遼寧沈陽(yáng) 110818

試論章程建設(shè)在大學(xué)內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)中的角色定位

于彥，邸振偉

沈陽(yáng)音樂(lè)學(xué)院，遼寧沈陽(yáng) 110818

大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分，章程建設(shè)在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中又扮演著統(tǒng)領(lǐng)地位，通過(guò)解析大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，運(yùn)用大學(xué)章程從黨政權(quán)限、學(xué)術(shù)自由、民主管理等方面進(jìn)一步完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

章程；大學(xué)；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》確立的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù),如何構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度則成為大學(xué)管理部門(mén)乃至大學(xué)群體亟待解決的問(wèn)題。大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善和發(fā)展，在構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用，其中，章程建設(shè)在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中又扮演著統(tǒng)領(lǐng)地位，如何制定章程便成為大學(xué)的一項(xiàng)重要工作任務(wù)。2012年1月1日頒布施行《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國(guó)教育部令第31號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“暫行辦法”）。教育部于2013年9月22日印發(fā)《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2013～2015年）》，明確高校完成章程制定的時(shí)間表。教育部于2013年11月16日核準(zhǔn)了中國(guó)人民大學(xué)等6所高校的章程，也成為《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》頒布實(shí)施以來(lái)第一批核準(zhǔn)的高校章程，高校的章程建設(shè)邁出了關(guān)鍵的一步。大學(xué)章程作為大學(xué)自治的依據(jù)，從制度層面明確規(guī)定了管理體制和治理結(jié)構(gòu)，因此，大學(xué)章程既是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的直接體現(xiàn)，又是完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)最重要的渠道。2014年，國(guó)家出臺(tái)《國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》（教改辦〔2014〕2號(hào)），進(jìn)一步明確了大學(xué)章程在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)過(guò)程中發(fā)揮的統(tǒng)領(lǐng)作用。

《暫行辦法》規(guī)范了高校章程制定的內(nèi)容、程序、核準(zhǔn)與監(jiān)督機(jī)制，從制度上決定了章程成為高校實(shí)施依法治校的依據(jù)。大學(xué)章程既體現(xiàn)著國(guó)家法律法規(guī)意志，又成為高校內(nèi)部制度體系建設(shè)的重要載體和制度基礎(chǔ)。章程一方面明確了學(xué)校與上級(jí)主管單位和社會(huì)的關(guān)系，另一方面確定了學(xué)校的內(nèi)部治理架構(gòu)，便于高校管理有“章”可依，使高校管理制度化、程序化和科學(xué)化，更利于保障廣大師生員工的根本權(quán)益。因此，制定好大學(xué)章程直接關(guān)系到高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建和完善，其角色定位可以說(shuō)是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的涵義

對(duì)于大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的準(zhǔn)確定義，目前我國(guó)學(xué)者尚未達(dá)成共識(shí)。有的學(xué)者認(rèn)為，“大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是關(guān)于以大學(xué)校長(zhǎng)為代表的行政人員、教師和學(xué)生等內(nèi)部的、下位利益相關(guān)者，如何參與大學(xué)治理的制度安排”；也有學(xué)者認(rèn)為,“大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)為權(quán)力在管理的各階層和高校內(nèi)各個(gè)不同利益群體間的分配，以及他們相互間的權(quán)力作用關(guān)系，而這種權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)際上就是高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。[1]就本文而言，主要以第二種解釋為主，也就是各利益主體的權(quán)力相互制約以實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

二、大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析

（一）黨政職責(zé)權(quán)限定位模糊

就現(xiàn)實(shí)而言，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的核心所在即為大學(xué)內(nèi)部運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制。近些年來(lái)，高校領(lǐng)導(dǎo)體制一直在不斷變化，并不斷伴隨著爭(zhēng)議，特別是在黨政職責(zé)權(quán)限界定上，直至《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《高等教育法》）頒布實(shí)施后，明確了國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。同時(shí)以立法的方式明確了中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)和高等學(xué)校的校長(zhǎng)的職責(zé)權(quán)限。但在實(shí)際操作中，往往由于黨政議事規(guī)則等方面還不夠具體細(xì)化，如重大事項(xiàng)由黨委決策，哪些屬于重大問(wèn)題，難免互相扯皮。一些黨政班子的矛盾蓋源于此，究其原因還是缺乏具體有效的制度保障。例如：黨委會(huì)負(fù)責(zé)學(xué)?！叭匾淮蟆钡仁马?xiàng)，而校長(zhǎng)負(fù)責(zé)學(xué)校全面行政工作，如權(quán)限劃分不清晰，實(shí)踐過(guò)程中極其容易造成高校黨政工作效率的人為降效。

（二）行政與學(xué)術(shù)利益群體的價(jià)值沖突

隨著市場(chǎng)的變化和大學(xué)功能的拓展，單純的教師群體已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的需求，大學(xué)也日漸成為按照科層制原則運(yùn)行的“由政治單位組成的聯(lián)盟”。[2]目前看，高校實(shí)施以科層制管理為主的行政管理體制和機(jī)制確實(shí)在提高工作效率上起到了作用，但同時(shí)也產(chǎn)生了一些矛盾沖突。例如：行政人員與學(xué)術(shù)人員兩大利益群體的沖突，學(xué)術(shù)群體希望擴(kuò)大其在高校內(nèi)部的學(xué)術(shù)影響力，由于學(xué)術(shù)倡導(dǎo)學(xué)術(shù)自由，往往對(duì)行政干預(yù)較為反感，反之，行政群體希望加強(qiáng)行政干預(yù)，健全內(nèi)部控制，以保證高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。從本質(zhì)上講，矛盾來(lái)源于兩大利益群體的價(jià)值訴求，也可以說(shuō)是集體文化和個(gè)性文化思想碰撞的直接體現(xiàn)。但由于行政群體在高校內(nèi)部管理中的核心地位，此消彼長(zhǎng)，學(xué)術(shù)權(quán)力的影響力在一定程度上處于弱化地位。

（三）民主監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)督渠道不暢

民主監(jiān)督是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，也是廣大師生參與高校內(nèi)部治理的基本權(quán)利，其存在的意義在于實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約。但實(shí)際上，高校內(nèi)部對(duì)于招生、基建、設(shè)備采購(gòu)等重大事項(xiàng)的監(jiān)督往往停留在表面，教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)和高校民主黨派等對(duì)高校內(nèi)部事務(wù)的監(jiān)督多流于形式，教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)僅僅轉(zhuǎn)變成高校民主管理上的補(bǔ)充形式。黨務(wù)公開(kāi)和校務(wù)公開(kāi)相對(duì)虛化，權(quán)力濫用現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)存在。廣大師生發(fā)揮管理、監(jiān)督的權(quán)力范圍有限。上述種種造成民主監(jiān)督機(jī)制不健全和監(jiān)督渠道的長(zhǎng)期缺失。

三、以章程建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，進(jìn)一步完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

大學(xué)章程是大學(xué)內(nèi)部管理人員、教師和學(xué)生等多種主體運(yùn)用多元化、民主化、平等化的管理方式參與的一個(gè)協(xié)調(diào)互動(dòng)過(guò)程后的結(jié)果，也是依法治校的具體舉措。[3]中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度內(nèi)部治理的顯著特征是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”。大學(xué)章程從制度上規(guī)定了內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，并形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)是核心，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)是關(guān)鍵，教授治學(xué)是基礎(chǔ)，民主管理是途徑”依法治校的內(nèi)部治理模式。大學(xué)章程作為基于權(quán)力和決策責(zé)任分工，在具體的制度設(shè)計(jì)中貫徹學(xué)術(shù)自由、教授治學(xué)的辦學(xué)思想和原則，而民主管理則強(qiáng)調(diào)所有師生都有參與大學(xué)內(nèi)部事務(wù)管理的權(quán)利。大學(xué)章程通過(guò)保障各方利益主體參與學(xué)校發(fā)展過(guò)程，促進(jìn)黨委、行政、學(xué)術(shù)及民主權(quán)力相輔相成。

就完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)而言，章程建設(shè)過(guò)程中還應(yīng)注意以下四個(gè)方面：

第一，堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。高校領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)期的探索和不斷發(fā)展，現(xiàn)已形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委領(lǐng)導(dǎo)是核心，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)是關(guān)鍵，在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。通過(guò)大學(xué)章程可以科學(xué)劃分黨委和行政的權(quán)限，章程的制定應(yīng)認(rèn)真貫徹中共中央辦公廳于2014年10月印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》，必須正確處理黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的關(guān)系。[4]根據(jù)高校自身的特點(diǎn)，制定和完善大學(xué)章程的內(nèi)容，從而使高校出現(xiàn)的問(wèn)題可以有的放矢，管理規(guī)范化、制度化、程序化，當(dāng)高校出現(xiàn)問(wèn)題、矛盾和糾紛，可以根據(jù)大學(xué)章程以及學(xué)校相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行裁定。比如根據(jù)章程，進(jìn)一步制定黨委會(huì)議制度和校長(zhǎng)辦公會(huì)議制度，細(xì)化黨委會(huì)議事規(guī)則和校長(zhǎng)辦公會(huì)議事規(guī)則，只要明確了各自的議事范圍，才能真正做到權(quán)責(zé)明確。

第二，準(zhǔn)確把握行政權(quán)力權(quán)限，提升學(xué)術(shù)權(quán)力地位。高校民主政治的表現(xiàn)形式，關(guān)鍵在于規(guī)范行政權(quán)力、提升學(xué)術(shù)權(quán)力地位，各司其職。大學(xué)章程則明確了高校學(xué)術(shù)組織在學(xué)科建設(shè)、專(zhuān)業(yè)設(shè)置等方面的決策作用，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)組織和專(zhuān)家學(xué)者的知識(shí)儲(chǔ)備優(yōu)勢(shì)，同時(shí)在制度建設(shè)上下功夫，如出臺(tái)《學(xué)術(shù)委員會(huì)章程》等有關(guān)制度，不斷提升學(xué)術(shù)權(quán)力地位，使大學(xué)行政權(quán)力真正回歸到為師生和教學(xué)科研服務(wù)角色中去，切實(shí)將行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力分開(kāi)，避免行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力兩者之間的內(nèi)在矛盾，從而真正實(shí)現(xiàn)教授治學(xué)。

第三，提高民主管理水平，強(qiáng)化監(jiān)督力度。在日常工作中，積極發(fā)揮教職工代表大會(huì)制度的作用，就高校發(fā)展和建設(shè)過(guò)程中的重要問(wèn)題應(yīng)定期向教職工作匯報(bào)和總結(jié)，這也是章程提出的推進(jìn)民主管理監(jiān)督的體制機(jī)制改革的重要前提。同時(shí)，高校要對(duì)涉及學(xué)校改革發(fā)展的重要事項(xiàng)進(jìn)行咨詢(xún)、建議、指導(dǎo)，不斷擴(kuò)大學(xué)校民主管理和監(jiān)督渠道，發(fā)揮民主黨派的群體優(yōu)勢(shì)，利用作為“智囊團(tuán)”的自身優(yōu)勢(shì)，對(duì)高校工作既發(fā)揮了其監(jiān)督作用，又提出合理化建議。進(jìn)一步發(fā)揮學(xué)生的參與作用，豐富監(jiān)督渠道，健全工作程序，通過(guò)定期舉行學(xué)生代表大會(huì)，以大學(xué)生的視角獻(xiàn)言獻(xiàn)策，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)大學(xué)生參與大學(xué)內(nèi)部治理的積極性和主人翁精神。

第四，強(qiáng)化院系分級(jí)管理，權(quán)力下移。按章程要求推進(jìn)院系分級(jí)管理，主要做好“三權(quán)”：一是“下放權(quán)力”，各職能部門(mén)切實(shí)轉(zhuǎn)變觀(guān)念，適應(yīng)管理重心下移要求，變直接管理為目標(biāo)管理，支持配合教學(xué)單位的各項(xiàng)工作。二是要“用好權(quán)力”，各教學(xué)單位要進(jìn)一步明確領(lǐng)導(dǎo)班子成員分工，根據(jù)實(shí)際需要，建立起完備的組織架構(gòu)，諸如建立黨政聯(lián)席會(huì)議制度，做到集體決策、民主決策、科學(xué)決策、公開(kāi)決策，保障教職員工知情權(quán)。三是要“監(jiān)督權(quán)力”，各教學(xué)單位要充分發(fā)揮教職工大會(huì)（二級(jí)教代會(huì)）作用，加強(qiáng)自身內(nèi)部監(jiān)督，同時(shí)大學(xué)各職能部門(mén)創(chuàng)新方式方法加強(qiáng)對(duì)院系進(jìn)行監(jiān)管，切勿放而不管。

總之，構(gòu)建和完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，高校必須嚴(yán)格落實(shí)和制定好學(xué)校的章程，以章程建設(shè)為引領(lǐng)，處理好黨政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力與民主權(quán)力相互之間的關(guān)系，構(gòu)建起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。[5]

[1]王春蕾.在章程制定中完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)[J].理論界.2013（9）.

[2]徐志平.完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)注意把握的幾個(gè)問(wèn)題[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào).2014（1）.

[3]劉彥博，魏海勇，劉世勇.芻議大學(xué)章程對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理機(jī)制的規(guī)約與完善[J].黑龍江高教研究，2014（1）.

[4]中共中央辦公廳.關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)（中辦發(fā)〔2014〕55號(hào)）[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-16.

[5]宋世明.大部門(mén)體制的依托條件[J].行政管理改革，2011（11）.

（責(zé)任編輯：彭琳琳）

2016-12-01

G522

A

于彥(1962-)，女，遼寧沈陽(yáng)人，沈陽(yáng)音樂(lè)學(xué)院教授，研究方向：高校黨建研究；邸振偉（1981-），男，遼寧鞍山人，沈陽(yáng)音樂(lè)學(xué)院助理研究員，碩士，研究方向：公共政策與行政管理理論。

本文系2014年度遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“高校黨委在構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度體系中推進(jìn)依法治校的實(shí)踐研究”（項(xiàng)目編號(hào)：L14ASZ004）的階段性成果。