謝玲　李愛年

摘要 當前有關(guān)流域生態(tài)補償?shù)难芯亢蛯嵺`探索，均傾向于從責任分配視角來設(shè)定流域生態(tài)補償?shù)倪m用條件。然而，從責任分配視角來界定流域生態(tài)補償之適用條件面臨著諸多困境。以水質(zhì)控制目標作為適用條件的地方立法和以超過Ⅲ類水質(zhì)標準作為流域生態(tài)補償適用條件之觀點，均限縮了流域生態(tài)補償?shù)倪m用范圍，導(dǎo)致了補償義務(wù)主體與受償主體之間法律關(guān)系的混亂，并背離了流域生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)和基本功能預(yù)設(shè)。無論從流域生態(tài)補償?shù)墓δ芏ㄎ怀霭l(fā)，還是基于該制度構(gòu)建的正當性基礎(chǔ)和可行性考量，均應(yīng)從權(quán)利確認而非責任分配視角來明晰流域生態(tài)補償之適用條件。首先，流域生態(tài)補償?shù)幕竟δ苁橇饔蛏鷳B(tài)利益正向供給激勵，受償主體的權(quán)利確認與保障是這一制度構(gòu)建的重心。從責任分配的角度來界定流域生態(tài)補償之適用條件，將導(dǎo)致其基本功能的偏離；其次，“最少受惠者的最大利益”原則是流域生態(tài)補償制度構(gòu)建的正當性基礎(chǔ)，流域生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)是對“最少受惠者”發(fā)展權(quán)的彌補。從責任分配視角界定流域生態(tài)補償之適用條件遮蔽了流域生態(tài)補償法律關(guān)系中的“最少受惠者”；再次，受益主體的非特定性意味著從權(quán)利確認視角來界定流域生態(tài)補償之適用條件將更具有可行性。從權(quán)利確認視角來看，流域生態(tài)補償?shù)倪m用條件應(yīng)包括：有生態(tài)增益行為、非有責主體、不問主觀動機與現(xiàn)實損害后果。

關(guān)鍵詞 生態(tài)補償；流域生態(tài)補償；適用條件；受償主體

中圖分類號 D912.6 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）10-0109-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.10.014

在法學(xué)的視域中，生態(tài)補償制度不僅是促進生態(tài)資本增值的經(jīng)濟手段，更是協(xié)調(diào)和消弭多元利益沖突，“以公共決策為形式和公共利益為旨歸的利益分配與共享的社會性措施”。流域生態(tài)補償制度的產(chǎn)生，正是源于流域內(nèi)不同主體間利益分配與惠益共享機制的失范及流域生態(tài)保護與流域經(jīng)濟社會關(guān)系的失衡。因應(yīng)我國當前流域生態(tài)保護的實際需要，流域生態(tài)補償已成為環(huán)境法學(xué)界的一個研究熱點。項目試點亦在多地漸次展開，并已有一系列與流域生態(tài)補償相關(guān)的地方立法先后出臺。這些研究和實踐探索無疑為準確把握生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)和內(nèi)涵奠定了基礎(chǔ)，然而，由于規(guī)范意義上的流域生態(tài)補償概念及相關(guān)理論尚在形成之中，現(xiàn)有地方立法文本和理論研究還存在諸多不足，集中體現(xiàn)在：流域生態(tài)補償?shù)倪m用條件界定不清導(dǎo)致實踐中補償主體關(guān)系混亂、環(huán)境正外部性與負外部性糅雜、補償與賠償混淆，甚至出現(xiàn)流域上下游雙向可逆的“相互補償”論調(diào)。流域生態(tài)補償適用條件的合理界定內(nèi)在地決定于對流域生態(tài)補償內(nèi)涵、本質(zhì)、功能等基本問題的準確把握，因而成為理清流域生態(tài)補償法律關(guān)系的突破口。鑒于學(xué)界從責任分配角度界定流域生態(tài)補償適用條件所遭遇的困境，筆者主張應(yīng)從權(quán)利確認的視角來明晰流域生態(tài)補償之適用條件。

1責任分配：流域生態(tài)補償適用條件界定之困境

截止目前，我國尚未有國家層面的法律對流域生態(tài)補償作出規(guī)定。從地方流域生態(tài)補償?shù)闹贫仍O(shè)計和實踐來看，各地大多規(guī)定“上游補償下游”的補償模式，并將“交接斷面水質(zhì)指標超過水質(zhì)控制目標”作為生態(tài)補償責任的構(gòu)成要件。如2009年實施的《陜西省渭河流域生態(tài)環(huán)境保護辦法》第四十條規(guī)定：“當月斷面水質(zhì)指標值超過控制指標的，由上游設(shè)區(qū)的市給予下游設(shè)區(qū)的市相應(yīng)的水污染補償資金?！薄墩憬】缧姓^(qū)域河流交界斷面水質(zhì)監(jiān)測和保護辦法》（2008）規(guī)定：“河流上游地區(qū)污染造成下游地區(qū)水質(zhì)達不到控制目標且造成嚴重后果或者因上游地區(qū)水污染事故造成下游地區(qū)損失”的，上游地區(qū)承擔補償責任。近年來還出現(xiàn)了流域“上下游相互補償”的立法模式，如《太湖流域管理條例》（2012）第四十九條規(guī)定：“上游地區(qū)未完成重點水污染物排放總量削減和控制計劃、行政區(qū)域邊界斷面水質(zhì)未達到階段水質(zhì)目標的，應(yīng)當對下游地區(qū)予以補償；上游地區(qū)完成重點水污染物排放總量削減和控制計劃、行政區(qū)域邊界斷面水質(zhì)達到階段水質(zhì)目標的，下游地區(qū)應(yīng)當對上游地區(qū)予以補償?！鄙鲜鲇嘘P(guān)流域生態(tài)補償規(guī)定的共同點在于：均從補償責任分配的視角出發(fā)，設(shè)定誰在何種條件下應(yīng)當承擔補償義務(wù)。然而，將上游地區(qū)交接斷面水質(zhì)指標超過水質(zhì)控制目標或造成下游損害作為流域上游補償下游之條件的設(shè)定，不僅混淆了環(huán)境正外部性補償與負外部性賠償?shù)姆蛇吔?、?dǎo)致流域生態(tài)補償受償主體與義務(wù)主體之間關(guān)系的混亂，而且嚴重背離了生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)和基本功能預(yù)設(shè)。

杜群教授、陳真亮博士在《論流域生態(tài)補償“共同但有差別的責任”——基于水質(zhì)目標的法律分析》一文中，正是針對上述問題，質(zhì)疑了現(xiàn)行流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ㄖ嘘P(guān)于生態(tài)補償責任構(gòu)成要件的設(shè)定。該文指出，在流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ê蛯嵺`中，由于流域生態(tài)補償水質(zhì)保護目標基準不明，導(dǎo)致出現(xiàn)環(huán)境負外部性法律后果與正外部性法律后果是非錯位的現(xiàn)象。并主張以國家地表水Ⅲ類水質(zhì)標準為基準，將流域水質(zhì)控制目標分為“強制性水質(zhì)”和“協(xié)議水質(zhì)”，分別對應(yīng)著水環(huán)境負外部性賠償與水環(huán)境正外部性補償，當流域地區(qū)政府提供的水質(zhì)超過“強制性水質(zhì)”即Ⅲ類水質(zhì)標準時方可適用生態(tài)補償激勵。理由如下：國家環(huán)境質(zhì)量標準是約束行政管理主體履行環(huán)境目標責任的強制性義務(wù)，Ⅲ類水質(zhì)是水生態(tài)系統(tǒng)維持人類賴以生存的自然環(huán)境條件與效用的基礎(chǔ)水質(zhì)，因而Ⅲ類水質(zhì)是全流域地方政府必須完成的法定義務(wù)，未能達到Ⅲ類水質(zhì)的地方政府應(yīng)當承擔污染賠償和行政責任而不能對其適用生態(tài)補償。

筆者認同杜群教授關(guān)于現(xiàn)行流域生態(tài)補償立法因適用條件界定不清而混淆了生態(tài)補償與損害賠償之觀點，并認為從責任機制的視角界定生態(tài)補償適用條件的嘗試的確引發(fā)了學(xué)界對生態(tài)補償基本理論問題的進一步思考。但是，筆者認為，從流域生態(tài)補償責任的構(gòu)成要件出發(fā)，統(tǒng)一以國家地表水Ⅲ類水質(zhì)標準為基準，將流域不同地區(qū)目標水質(zhì)區(qū)分為“強制性水質(zhì)”和“協(xié)議水質(zhì)”，分別對應(yīng)著流域內(nèi)不同地方政府的強制性“共同責任”和“有差別的”契約責任之觀點，看似為流域生態(tài)補償?shù)倪m用提供了清晰的標準，但事實上卻遭遇了一系列的困境：

（1）大大限縮了流域生態(tài)補償?shù)倪m用范圍。若唯有當上游地區(qū)提供的水質(zhì)達到或優(yōu)于“協(xié)議水質(zhì)”，而“協(xié)議水質(zhì)”必須嚴于“強制性水質(zhì)”即國家地表水Ⅲ類水質(zhì)標準時，方可適用生態(tài)補償，則大大限縮了生態(tài)補償?shù)倪m用范圍。單從客觀實際出發(fā)，國家發(fā)改委在《重點流域水污染防治規(guī)劃（2011-2015年）》中公布的數(shù)據(jù)顯示：在2010年，規(guī)劃控制斷面水質(zhì)到達或優(yōu)于國家地表水Ⅲ類水質(zhì)標準的僅占43.7%，劣V類占23.4%。根據(jù)《2014年中國環(huán)境狀況公報》，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河的國控斷面中，Ⅰ類水質(zhì)斷面占2.8%，Ⅱ類占36.9%，即各大流域水質(zhì)至2014年超過Ⅲ類水質(zhì)的也僅占39.7%。換言之，我國大部分流域水體已經(jīng)受到不同程度的污染，根本達不到優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)標準的條件。在此現(xiàn)實國情下，將流域生態(tài)補償僅適用于能提供優(yōu)于國家地表水Ⅲ類水質(zhì)標準的“協(xié)議水質(zhì)”，則生態(tài)補償?shù)倪m用范圍將十分有限。

（2）背離了流域生態(tài)補償?shù)幕竟δ堋２活櫮壳傲饔蛩w普遍被污染之現(xiàn)實，將超過Ⅲ類水質(zhì)作為流域生態(tài)補償?shù)倪m用條件，不僅限制了生態(tài)補償激勵作用的范圍，更是將生態(tài)補償制度定位于落實流域水污染治理責任之手段，從而背離了其正向激勵的基本功能預(yù)設(shè)。原因在于：若將優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)作為流域生態(tài)補償?shù)倪m用條件，則意味著當前已被污染的水體在達到國家地表水Ⅲ類水質(zhì)標準之前，所有增進流域生態(tài)利益、改善水質(zhì)的行為，均被歸為是增益主體的法定義務(wù)而得不到相應(yīng)補償。于是，如此設(shè)計的生態(tài)補償制度是在追究流域生態(tài)系統(tǒng)被污染破壞的歷史責任，而不是在正視大部分水體已被污染之現(xiàn)實的基礎(chǔ)上通過激勵尋求流域生態(tài)利益的正向供給。尤其是，當造成流域水體被污染、流域生態(tài)系統(tǒng)被破壞的原因復(fù)雜而無法明確具體有責主體時，若僅以水質(zhì)考核為標準，將流域水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)保護的增益行為均界定為增益主體的法定義務(wù)而排除在生態(tài)補償?shù)倪m用范圍之外，則流域生態(tài)補償更是徹底地被淪為整治環(huán)境負外部性行為的另一種手段，與其他減排治污措施無異。然而，生態(tài)補償機制的基本功能并非對生態(tài)利益負外部性行為的整治和責任追究，而是對生態(tài)利益正外部性行為的激勵和惠益共享，責任追究偏離了流域生態(tài)補償?shù)幕竟δ茴A(yù)設(shè)。

（3）遮蔽了流域生態(tài)補償受償主體的多元性。僅從生態(tài)補償金支付的區(qū)域指向來分析，認為未提供優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)的地區(qū)一律不適用生態(tài)補償激勵之觀點，事實上將流域地方政府作為了生態(tài)補償?shù)奈ㄒ皇軆斨黧w，從而遮蔽了流域生態(tài)補償受償主體的多元性。因為，在流域環(huán)境治理中，的確存在某區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量得到改善卻仍未達到Ⅲ類水質(zhì)標準或水質(zhì)控制目標的情形。在此情形下，我們暫且不論對該地區(qū)政府到底適用生態(tài)補償還是追究其行政責任，但可以肯定的是，此時一定存在著具體的組織或個人為該地區(qū)流域環(huán)境的改善作出了貢獻。然而，當前不同區(qū)域交界斷面水質(zhì)的考核、補償數(shù)額的確定及有關(guān)信息的交流等，往往只發(fā)生在各級政府之間，沒有為具體利益相關(guān)者的參與提供有效途徑。在地方政府環(huán)境責任的籠罩下，對流域生態(tài)保護作出實際貢獻的具體個體的利益和訴求被遮蔽。

（4）流域生態(tài)補償?shù)闹黧w界定仍然混亂。雖然杜教授對流域生態(tài)環(huán)境負外部性賠償和正外部性補償進行了區(qū)分，但卻仍然主張“應(yīng)然的流域生態(tài)補償機制應(yīng)是視生態(tài)環(huán)境效果而開展的‘雙向補償或‘互相補償”，并認為“雙向可逆的生態(tài)補償責任鏈接，是一種公平負擔環(huán)境負外部性義務(wù)并分享環(huán)境正外部性惠益的機制”。流域上下游雙向可逆的“相互補償”論又重新將流域生態(tài)補償?shù)闹黧w界定導(dǎo)向了混亂。

可見，從責任配置的視角未能給流域生態(tài)補償之適用條件提供一個合適的標準，反而使流域生態(tài)補償基本理論問題的探討陷入了“剪不斷，理還亂”的困境。筆者認為，這一嘗試未能理清流域生態(tài)補償法律關(guān)系的根本原因在于：生態(tài)補償?shù)闹贫裙δ芎捅举|(zhì)屬性決定了生態(tài)補償制度構(gòu)建的重心在于權(quán)利確認而非責任分配，因此，界定流域生態(tài)補償?shù)倪m用條件應(yīng)從權(quán)利視角而非責任視角切入。

2生態(tài)利益正向供給激勵：流域生態(tài)補償?shù)墓δ芏ㄎ慌c適用條件之厘定

明晰生態(tài)補償?shù)倪m用條件有兩條基本路徑：一是從責任分配和承擔的角度，通過界定在何種條件下誰應(yīng)當履行補償義務(wù)來明確生態(tài)補償責任的構(gòu)成要件和責任主體；二是從權(quán)利確認的角度，明確界定在何種條件下誰應(yīng)當取得受償權(quán)利，即明確生態(tài)補償?shù)氖軆敆l件和受償主體。從理論上說這兩條路徑均能達致明晰生態(tài)補償適用條件之目標，但二者的不同之處在于：前者以責任分配作為制度構(gòu)建的重心，后者則以權(quán)利確認作為制度構(gòu)建的重心。從規(guī)范法學(xué)的視角來看，權(quán)利義務(wù)主體及其內(nèi)容的明確性是制度生成的基本條件，責任配置與權(quán)利保障形同一枚硬幣的兩面，二者互相聯(lián)系而不可截然分開。但是，不同制度的本質(zhì)屬性與制度所肩負的基本功能之差異，決定了其制度基本要素在制度構(gòu)建中的地位和優(yōu)先序位的不同。流域生態(tài)補償制度的本質(zhì)與功能決定了該制度的構(gòu)建重心在于明確在何種條件下應(yīng)當對誰進行補償，而不是在何種條件下誰應(yīng)當承擔補償義務(wù)。

任何制度的創(chuàng)設(shè)都有其預(yù)設(shè)功能?！皬陌l(fā)生學(xué)的角度看，制度有兩種功能：滿足人的需要與限制人的需要?！弊鳛橐?guī)范意義上的法律制度，正是通過滿足人的需要即激勵與限制人的需要即約束這兩種基本方式來實現(xiàn)對人的行為的指引和控制。激勵機制的實質(zhì)就是通過權(quán)利確認設(shè)置對行為主體有利的法律后果從而有效引導(dǎo)人的趨利本性；而約束機制的實質(zhì)是通過義務(wù)配置設(shè)置對主體不利的法律后果來防治或迫使人們實施某種行為。激勵與約束均能達致行為指引與控制的效果，但不同的制度發(fā)揮規(guī)制作用的方式可能大相徑庭。

流域生態(tài)補償制度發(fā)揮規(guī)制作用的方式是激勵而非約束?，F(xiàn)行涉及流域環(huán)境治理的相關(guān)法律規(guī)定中，已有三同時制度、排污許可證制度、排污收費制度等一系列制度，對實施流域環(huán)境污染和破壞的負外部性行為進行規(guī)制。生態(tài)補償并非是規(guī)制環(huán)境負外部性行為的另一種約束機制，流域生態(tài)補償制度的基本功能是通過對生態(tài)價值增益行為的公平補償以激勵生態(tài)利益的正向供給。這意味著：①流域生態(tài)補償?shù)膶ο笫橇饔蛏鷳B(tài)利益的正向供給行為，而非負外部性行為；②流域生態(tài)補償是一種正向激勵機制，而非責任約束機制。

然而，無論是將交界斷面水質(zhì)考核目標作為生態(tài)補償適用條件的流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎?，還是主張超過Ⅲ類水質(zhì)方可適用生態(tài)補償之觀點，以及被學(xué)界不少學(xué)者所認同的“上下游相互補償”模式，均是對流域生態(tài)補償正向激勵這一基本功能的背離。理由如下：①以河流上游地區(qū)水質(zhì)達不到控制目標或造成下游地區(qū)損害，作為上游補償下游的條件，明顯違背了流域生態(tài)補償正向激勵的功能定位。流域上游未達到控制目標或造成下游地區(qū)損害屬典型的環(huán)境污染損害行為，即環(huán)境負外部性行為，此時上游對下游承擔的是損害賠償責任而非生態(tài)補償責任。生態(tài)補償并非負外部性成本的分擔機制，損害賠償超出了流域生態(tài)補償?shù)墓δ芊秶?。②水質(zhì)考核屬于約束機制的范疇，其重心在于落實地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責的法定義務(wù)。將流域生態(tài)補償與水質(zhì)考核目標掛鉤，以是否達到交界斷面水質(zhì)考核目標作為生態(tài)補償?shù)倪m用條件，事實上使流域生態(tài)補償淪落為敦促流域內(nèi)相關(guān)政府落實環(huán)境質(zhì)量責任的一項工具?，F(xiàn)有立法文本中以交界斷面水質(zhì)考核目標為適用條件之所謂的生態(tài)補償，與從源頭上激勵流域生態(tài)系統(tǒng)整體之改善的生態(tài)補償已相去甚遠。③超過Ⅲ類水質(zhì)方可適用生態(tài)補償之觀點，同樣未能跳出將流域生態(tài)補償制度淪為落實政府環(huán)境責任的獎懲工具之窠臼。同水質(zhì)考核目標一樣，環(huán)境質(zhì)量標準亦屬于約束性機制的范疇。雖然新制度的創(chuàng)設(shè)應(yīng)與已有制度保持協(xié)調(diào)，但以激勵為作用方式的生態(tài)補償之適用條件不應(yīng)與流域水質(zhì)考核目標或環(huán)境質(zhì)量標準完全等同。事實上，只要流域行政區(qū)域內(nèi)的出界水質(zhì)優(yōu)于入界水質(zhì)，就意味著該區(qū)域?qū)α饔蛏鷳B(tài)系統(tǒng)的改善做了增量；同理，當流域行政區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量與原有狀況相比已經(jīng)得到改善，即使流域水質(zhì)仍未達到Ⅲ類水質(zhì)標準，該區(qū)域同樣也存在著生態(tài)利益的正向供給行為。此時，只要不違背現(xiàn)行法的強制性規(guī)定就應(yīng)當對其適用流域生態(tài)補償激勵。不以流域環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀為基準卻以目前我國大多數(shù)流域未能達到的Ⅲ類水質(zhì)為基準來設(shè)定適用條件，則流域生態(tài)補償制度指向的是歷史責任的追究而非現(xiàn)狀改善的激勵，從而偏離了其基本功能。其實，退耕還林項目中生態(tài)補償?shù)倪m用強調(diào)的也是對現(xiàn)狀的改善，而未曾規(guī)定某地區(qū)的林地覆蓋率一定要恢復(fù)到某一基準才能適用生態(tài)補償。

因此，從責任配置的角度界定生態(tài)補償?shù)倪m用條件背離了該制度正向激勵的功能定位。流域生態(tài)補償是對流域生態(tài)利益的提供者、特別犧牲者給予的回報與彌補。因而，對流域生態(tài)增益行為的激勵和利益保護是該制度直接規(guī)制的內(nèi)容，流域生態(tài)補償制度構(gòu)建的重心是受償主體法律權(quán)利的確認與保障。

3“最少受惠者的最大利益”：流域生態(tài)補償適用條件界定之正當性基礎(chǔ)

生態(tài)利益正向供給激勵是流域生態(tài)補償基本功能之定位，從制度規(guī)制方式的層面闡明了生態(tài)補償制度構(gòu)建的直接動因，而“惠及最少受惠者最大利益”理論則可以解釋為何要對生態(tài)利益的正向供給行為進行激勵這一問題。

羅爾斯針對西方社會普遍存在的形式上的平等與事實上的不平等這一問題提出了他的正義觀。羅爾斯將其正義觀概括為兩個正義原則：“第一個原則：每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二個原則：社會和經(jīng)濟的不平等應(yīng)這樣安排，使它們：①在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，②依系于在機會公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放?！逼渲校盎菁白钌偈芑菡咦畲罄妗崩碚撌撬麄€正義觀這一理論大廈的支點。“最少受惠者的最大利益”，是指“如果社會出現(xiàn)不平等，就必須把它限制在一定程度，即一種不平等的后果必須對每個社會成員，尤其是對處于社會劣勢地位者（最不利者）帶來最大的利益”。因而正義原則的使命在于，通過發(fā)揮制度的調(diào)節(jié)功能，對社會制度結(jié)構(gòu)進行重新安排，排除偶然性因素的影響以最大限度地接近最終的實質(zhì)平等。

流域生態(tài)補償正是著眼于流域經(jīng)濟、社會、環(huán)境要素結(jié)構(gòu)中的失衡和流域內(nèi)不同地區(qū)之間利益分享機制的缺失，意圖緩解流域不同主體間的利益沖突以及經(jīng)濟增長與環(huán)境保護之間的張力，以實現(xiàn)流域整體利益的可持續(xù)性最大化。在羅爾斯看來，“自然稟賦”和制度安排導(dǎo)致的差異是產(chǎn)生社會非正義的根源，因而他“把自然才能的分配看作是一種共同的資產(chǎn)，一種共享的分配的利益（無論這一分配攤到每個人身上的結(jié)果是什么）”。一般而言，流域上游地區(qū)（及該區(qū)域具體的組織和個人）限于相對惡劣的自然、交通及市場環(huán)境，經(jīng)濟增長能力與流域發(fā)展惠益分享能力先天不足，即使讓其擁有同等的發(fā)展權(quán)，他們?nèi)匀惶幱诹觿莸匚?。與此同時，依流域綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理論，在流域上游地區(qū)進行源頭保護無疑比末端治理的選擇更優(yōu)。因此，我國流域上游地區(qū)的民眾往往承擔了更多的生態(tài)保護義務(wù)，付出了更多的成本并導(dǎo)致其發(fā)展權(quán)受限，而由此產(chǎn)生的生態(tài)利益因其公共產(chǎn)品屬性而惠及全流域甚至更廣泛的區(qū)域，無疑，這進一步加劇了他們的弱勢地位。以東江流域為例，處于東江流域源區(qū)的江西省尋烏、安遠和定南三縣，人均GDP相當于全國水平的35.4%、廣東的22.2%、江西的52.2%；農(nóng)民的人均純收入僅是江西的56.14%、廣東的39.76%、不到珠江三角洲的10%。因此，只有對流域生態(tài)利益的供給主體進行公平補償，凸顯受償主體的權(quán)利保障，才符合“最少受惠者的最大利益”原則。

以“最少受惠者的最大利益”原則來檢視我國現(xiàn)有的流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ê蛯嵺`，有如下兩個方面需要加以修正：①目前僅限于直接成本回收的生態(tài)補償既不公平，也不能真正激勵生態(tài)利益的持續(xù)供給。在流域生態(tài)保護中，生態(tài)利益供給者因“自然稟賦”差異、生產(chǎn)生態(tài)利益的直接成本付出及發(fā)展權(quán)受限而處于“最少受惠者”的劣勢地位。因此，流域生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)屬性更應(yīng)該體現(xiàn)為一種社會性環(huán)境保護措施，定位于發(fā)展權(quán)補償與平衡。流域生態(tài)補償不是扶貧性質(zhì)的“恩賜”，而是生態(tài)利益供給者的“應(yīng)得”。其范圍應(yīng)包括生產(chǎn)流域生態(tài)服務(wù)價值而產(chǎn)生的直接成本、發(fā)展機會損失成本以及流域生態(tài)服務(wù)價值惠益。雖然限于生態(tài)服務(wù)價值評估的技術(shù)困境，目前難以做到對流域生態(tài)利益供給主體進行等值的充分補償，但也應(yīng)當從僅限于直接成本回收的適當補償向包含了機會成本和生態(tài)價值考量的合理補償過渡。②如前所述，現(xiàn)有流域生態(tài)補償立法和實踐在很大程度上遮蔽了對生態(tài)利益增進作出具體貢獻的個體的利益。立法文本中沒有涉及除政府外的其他利益相關(guān)者的參與之規(guī)定，有關(guān)接受補償?shù)牡貐^(qū)政府如何將補償利益分配給實際為流域生態(tài)保護作出貢獻的組織和個人的規(guī)定也寥寥無幾。不可否認，地方政府成為流域生態(tài)補償?shù)漠斎皇軆斨黧w有其合理性。然而，流域地方政府只是生態(tài)補償接受主體的代理人，對生態(tài)利益供給作出具體貢獻或特別犧牲的組織和個人才是承擔了流域生態(tài)保護義務(wù)的實際主體，他們屬于流域生態(tài)系統(tǒng)中的“最少受惠者”。所以，流域生態(tài)補償應(yīng)突出對組織和個人受償權(quán)的保護，反映他們的利益訴求。不僅應(yīng)當明確規(guī)定對流域生態(tài)利益作出貢獻或犧牲的具體組織和個人的受償權(quán)，而且應(yīng)當為具體的利益相關(guān)者參與生態(tài)補償協(xié)議的形成過程提供充分透明的程序保障。另外，生態(tài)補償金的使用除了以項目等方式用于生態(tài)保護建設(shè)之外，必須有一定比例的資金直接用于為生態(tài)增益作出具體貢獻的利益相關(guān)者，以改善其生活生產(chǎn)處境，讓他們真正分享到因生態(tài)增益行為而帶來的惠益。

綜上，從責任分配的視角界定流域生態(tài)補償?shù)倪m用條件在很大程度上遮蔽了流域生態(tài)補償法律關(guān)系中的“最少受惠者”，因而有違生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)。唯有從權(quán)利確認的視角，充分保障流域生態(tài)保護中“最少受惠者”的發(fā)展權(quán)，實現(xiàn)他們的“最大利益”，方可回歸流域生態(tài)補償制度的本質(zhì)。

4受益主體的非特定性：界定流域生態(tài)補償適用條件之可行性考量

流域生態(tài)補償法律關(guān)系的客體是生態(tài)利益。生態(tài)利益“產(chǎn)生于特定環(huán)境資源要素，并依托環(huán)境資源要素向整個生態(tài)系統(tǒng)輻射”。由于生態(tài)利益的強度會隨著輻射空間的擴大而衰減，不同空間的受益者所分享的由增益主體提供的生態(tài)利益存在數(shù)量上的差異，這一特性為確定受益主體及其受益的具體數(shù)額帶來了困難。雖然從理論上講，確定與特定環(huán)境要素空間聯(lián)系緊密的受益者是可能的，因為可以肯定，他們比那些空間聯(lián)系相對松散的受益者分享了更多份額。但是，在大多數(shù)情況下生態(tài)利益的受益者很難被清晰地界定或界定成本太高。

生態(tài)利益受益主體的非特定性，決定了受益主體之界分往往只具有相對意義而沒有絕對價值。因此，從責任配置的視角通過明晰受益主體的義務(wù)來設(shè)定流域生態(tài)補償?shù)倪m用條件，必然會遭遇補償義務(wù)主體界分困難和權(quán)利義務(wù)主體間關(guān)系混亂的困境。一方面，在流域生態(tài)補償實踐中，“不乏上游抱怨說其更上游給他們造成了環(huán)境保護的壓力，而更上游的區(qū)域也會認為自己為保護流域環(huán)境作出了犧牲而要求最下游的行政區(qū)予以補償”。東江流域生態(tài)補償陷入困境即源如此。另一方面，出現(xiàn)在流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ㄎ谋局械摹吧舷掠蜗嗷パa償”模式亦是流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體混亂的一個典型例證。流域生態(tài)補償是流域生態(tài)利益惠益的分享機制，依基本常識，水的流向是自上而下的而不可能相反，因此，流域上游地區(qū)因保護流域生態(tài)系統(tǒng)而產(chǎn)生的生態(tài)利益可以由下游地區(qū)分享，但下游因同樣的行為而產(chǎn)生的惠益則只能向更下游傳遞，卻無法讓該流域的上游分享，即流域生態(tài)利益具有單向外溢性。因此，流域生態(tài)補償只能是下游對上游的單向補償，而不可能是雙向可逆的相互補償。

相對而言，從權(quán)利確認的角度，通過界定生態(tài)利益的創(chuàng)造者或特別犧牲者來明晰生態(tài)補償?shù)倪m用條件更具有可行性。雖然界定特定區(qū)域內(nèi)所增加的生態(tài)利益中每個創(chuàng)造者的精確份額同樣十分困難，但以是否有增益行為為標準來確定增益主體或增益主體的范圍是可以做到的。而且，也只有讓生態(tài)利益的真正提供者得到與其提供的生態(tài)利益價值大致相當?shù)墓窖a償，才能發(fā)揮流域生態(tài)補償制度的激勵功能。

需要說明的是，強調(diào)受償主體在流域生態(tài)補償制度構(gòu)建中的核心地位并非否認明確受益主體的必要性。筆者認為，對于受益主體的界定，可以明確界分受益主體的，由受益主體直接承擔補償義務(wù)，除此之外，原則上應(yīng)由生態(tài)利益的當然提供者——國家概括承受。

5權(quán)利確認：流域生態(tài)補償適用條件之再厘定

無論從流域生態(tài)補償?shù)幕竟δ芏ㄎ怀霭l(fā)，還是基于該制度構(gòu)建的正當性基礎(chǔ)和可行性考量，均應(yīng)將權(quán)利保障作為流域生態(tài)補償制度的重心，應(yīng)從權(quán)利確認的視角來明晰流域生態(tài)補償之適用條件。筆者認為，流域生態(tài)補償?shù)倪m用條件包括：有生態(tài)增益行為、非有責主體、不問主觀動機與現(xiàn)實損害后果。

5.1有生態(tài)增益行為

生態(tài)補償是對生態(tài)價值增益行為的補償，有生態(tài)增益行為是適用流域生態(tài)補償?shù)暮诵囊?。生態(tài)增益，是指流域生態(tài)系統(tǒng)的整體功能發(fā)生了積極的變化，如水質(zhì)提升、生物多樣性豐富、水源涵養(yǎng)改善等，且這種增加的生態(tài)利益產(chǎn)生了游離于創(chuàng)造者之外的溢出效果，被其他主體共同分享。在界定何為生態(tài)增益行為時，需要明確以下三點：①各種反映自然資源經(jīng)濟價值補償?shù)馁Y源費不屬于生態(tài)補償?shù)姆秶?，同時，對負外部性成本內(nèi)部化的排污費和損害賠償責任也不屬于生態(tài)補償?shù)姆秶Υ藢W(xué)界已有較充分的論述并基本達成共識，在此不再贅述。②生態(tài)增益行為分為相對增益行為和絕對增益行為。絕對增益行為是指以積極的作為方式導(dǎo)致流域內(nèi)生態(tài)利益的絕對值增加、流域生態(tài)環(huán)境得到改善的行為，如植樹造林、水源涵養(yǎng)等。相對增益行為是指以消極不作為的方式或作為的方式保持良好的流域環(huán)境不被損害、從而導(dǎo)致流域內(nèi)生態(tài)利益的相對值得以增加的行為，前者如放棄發(fā)展具有高回報的合法排污企業(yè)和放棄對流域礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用等；后者如改變生產(chǎn)或生活方式的行為等。③判別是否有生態(tài)增益行為的基準是流域生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)狀而非水質(zhì)考核目標也非Ⅲ類水質(zhì)標準。換言之，只要流域環(huán)境質(zhì)量相比于原有現(xiàn)狀得以改善，均有適用生態(tài)補償之可能。毫無疑問，對于目前已經(jīng)達到或超過Ⅲ類水質(zhì)的流域地區(qū)而言，唯有實施了促進流域水質(zhì)改善、水體保持等生態(tài)增益行為并提供了比現(xiàn)狀更優(yōu)的生態(tài)服務(wù)才適用生態(tài)補償。問題在于，對于水質(zhì)現(xiàn)狀低于Ⅲ類水質(zhì)的流域地區(qū)而言，當該流域地區(qū)為該特定區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善作出了努力，但仍未達到Ⅲ類水質(zhì)標準或目標水質(zhì)時，因該流域地區(qū)的確存在生態(tài)增益行為而應(yīng)當對其進行補償，但此時的補償是否與現(xiàn)行法關(guān)于地方政府的環(huán)境質(zhì)量責任規(guī)定相沖突？事實上，流域生態(tài)補償契約若主要以水質(zhì)為標準，則其約定水質(zhì)可以高于現(xiàn)有水質(zhì)而低于目標水質(zhì)，只要約定的履行期限短于水質(zhì)控制目標期限，則不會違背現(xiàn)行法的強制性規(guī)定。例如，太湖流域浙江段楓涇塘水體斷面水質(zhì)在2012是劣Ⅴ類水質(zhì)，而假定到2015年的目標水質(zhì)是Ⅳ水質(zhì)（事實上規(guī)劃的要求是達到Ⅴ即可），如果生態(tài)補償?shù)氖芤嬷黧w與之約定，兩年內(nèi)該區(qū)域水質(zhì)斷面水質(zhì)達到Ⅴ類水質(zhì)即可補償。這一約定未曾違背法的強制性規(guī)定即一定期限內(nèi)的水質(zhì)控制目標，同時的確是對生態(tài)增益行為的激勵，此時的生態(tài)補償成為推進流域環(huán)境質(zhì)量改善并取得階段性成果的激勵措施。

5.2非有責主體

適用生態(tài)補償以有生態(tài)增益行為為前提，但并非存在生態(tài)增益行為就一定適用生態(tài)補償。以流域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀為基準，對改善環(huán)境質(zhì)量的生態(tài)增益行為適用生態(tài)補償，還需排除有責主體這一情形。如流域資源的開發(fā)利益者，對在開發(fā)利用過程中造成的生態(tài)損害進行修復(fù)時則不適用生態(tài)補償。因為流域資源的開發(fā)利益者本身是生態(tài)修復(fù)的有責主體，“開發(fā)者的還原性修復(fù)是開發(fā)者在取得開發(fā)權(quán)利時，應(yīng)負有的對開發(fā)對象的主要責任和義務(wù)，這種責任和義務(wù)是與實施開發(fā)權(quán)利，取得開發(fā)利益直接對應(yīng)的”。同理，污染者的治理性修復(fù)也不在生態(tài)補償?shù)倪m用范圍之內(nèi)。當然，如果其他主體代為有責主體進行了生態(tài)修復(fù)，則負有修復(fù)義務(wù)的主體應(yīng)當對實際修復(fù)者進行補償。

5.3不問主觀動機與現(xiàn)實損害后果

生態(tài)利益具有不以人的意志為轉(zhuǎn)移的外溢特征，這一特征決定了生態(tài)增益行為人即使主觀上沒有促進流域環(huán)境質(zhì)量改善的動機，也能在客觀上出現(xiàn)這一結(jié)果。作為一種生態(tài)利益正向供給的激勵機制，流域生態(tài)補償應(yīng)當鼓勵那些主觀為自己客觀為環(huán)境的生態(tài)改善行為，因此，行為人的主觀動機在所不問。同時，生態(tài)補償是對發(fā)展機會喪失、直接成本與產(chǎn)生的生態(tài)惠益價值的彌補，除了生產(chǎn)生態(tài)利益的直接成本可以具體計量之外，其他部分均存在量化的困難，甚至在某些生態(tài)利益相對增加的增益行為中，生態(tài)保護的特別犧牲者很難證明其所遭受的直接現(xiàn)實損害后果。因此，生態(tài)補償?shù)倪m用不應(yīng)以有現(xiàn)實的損害后果作為條件，而只能將現(xiàn)實利益的減損作為計量補償數(shù)額的依據(jù)之一。

正如蘇格拉底在追問何為“正義”時并非尋求一個本質(zhì)上正確的概念一樣，我們探討什么是流域生態(tài)補償，也不是為了界定出一個能稱之為正確的概念，而是在追尋我們需要構(gòu)建的流域生態(tài)補償制度，到底應(yīng)該是什么才能有助于發(fā)揮已有制度不能實現(xiàn)的流域生態(tài)保護功能。應(yīng)因當下我國流域生態(tài)保護的實際，應(yīng)當將流域生態(tài)補償?shù)幕竟δ芏ㄎ挥谏鷳B(tài)利益正向供給的激勵，流域生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)是對生態(tài)補償法律關(guān)系中“最少受惠者”之發(fā)展權(quán)的彌補。因此從權(quán)利確認的角度，可以將流域生態(tài)補償界定為：為了恢復(fù)、增進流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的持續(xù)供給和社會公平，國家或流域生態(tài)利益的受益者，通過法定或約定的方式對實施了流域生態(tài)利益正向供給的非有責主體，包括地方政府、組織和個人，所給予的物質(zhì)或其他形式的彌補。

（編輯：尹建中）