易宇 白雪 馮曉晨

摘要：2008年以來，中國鐵路建設(shè)的全面鋪開與資金的相對(duì)緊缺成為制約鐵路發(fā)展的主要矛盾之一。寧夏鐵路建設(shè)地方配套資金的籌集主要來源于政府財(cái)政投入，融資渠道狹窄，融資方式落后，需要不斷拓寬債務(wù)融資渠道、儲(chǔ)備融資工具。建議采取更多的融資方式，充分爭(zhēng)取國家以及自治區(qū)政策支持，加快鐵路沿線土地綜合開發(fā)，增強(qiáng)鐵路投資主體融資能力，利用股權(quán)置換、轉(zhuǎn)讓等方式股權(quán)融資。

關(guān)鍵詞：寧夏；地方政府；鐵路建設(shè)；投融資

中圖分類號(hào)：F532文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-2921（2017）05-0087-07

中國鐵路建設(shè)以2008年京滬高鐵開工為起點(diǎn)，快速邁入“高鐵時(shí)代”。同時(shí)，鐵路建設(shè)的全面鋪開與資金的相對(duì)緊缺成為制約鐵路發(fā)展的主要矛盾之一。如何破解投融資難題，也成為寧夏自治區(qū)亟待解決的重要課題。

一、我國鐵路投融資概況

（一）我國鐵路建設(shè)總體情況

2008年以來，我國鐵路營(yíng)業(yè)總里程增幅明顯。這主要得益于高速鐵路的全面推開。2008年，我國鐵路營(yíng)業(yè)總里程為7.97萬公里；至2016年末，該數(shù)據(jù)升至12.4萬公里，增幅達(dá)55.6%。高速鐵路營(yíng)業(yè)里程從2008年的671.5公里增加至2016年的22000公里，增加31.7倍；高鐵營(yíng)業(yè)里程占比從2008年的0.84%增加至2016年的17.74%，提升近17個(gè)百分點(diǎn)。2008年以后，鐵路固定資產(chǎn)投資維持在5000億元以上，2010年達(dá)到峰值8426億元。2013年鐵路投融資體制進(jìn)行改革之后，近三年鐵路固定資產(chǎn)投資均在8000億元左右。

（二）我國鐵路投融資體制發(fā)展沿革

20世紀(jì)80年代以前，政府是唯一的投資主體，資金來源是財(cái)政預(yù)算資金，鐵道部及附屬企業(yè)（含地方鐵路局）代表國家負(fù)責(zé)鐵路投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)生產(chǎn)。

20世紀(jì)80年代起，國家開始調(diào)整鐵路投融資體制，鐵道部開始承擔(dān)鐵路建設(shè)投融資。80年代，在鐵路“大包干”時(shí)期，鐵路建設(shè)資金來源主要是國家財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和鐵道部留存收益。與此同時(shí)，鐵路投資開始使用銀行貸款，但規(guī)模有限。

1991年3月，國家開始征收鐵路建設(shè)基金，鐵路建設(shè)基金是通過價(jià)外加價(jià)形式提高鐵路貨物運(yùn)價(jià)而從運(yùn)輸收入中提取的專項(xiàng)用于鐵路建設(shè)的資金。

2006年，鐵道部提出通過合資建路模式構(gòu)建投資主體多元化、融資渠道多樣化的鐵路投融資體制。地方政府以征地拆遷費(fèi)用作價(jià)出資，與鐵道部共同推動(dòng)鐵路項(xiàng)目建設(shè)，但在合資鐵路公司中，鐵道部一般處于絕對(duì)控股地位，地方政府股權(quán)占比較低。有限的投資資金一般也屬于地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，即使使用了部分貸款，還是通過財(cái)政性預(yù)算資金償還。因而鐵路投融資采取政府投資的主體地位并未根本性轉(zhuǎn)變。

從債務(wù)融資的角度，2008年鐵道部在公開市場(chǎng)發(fā)行中期票據(jù)籌集資金，2011年鐵道部又開始嘗試短期融資券籌集資金通過從間接融資向直接融資拓展，進(jìn)一步拓寬融資渠道。從股權(quán)融資角度來看，2006年8月，大秦鐵路在上海證券交易所上市；2016年2月，寧東鐵路借殼西部創(chuàng)業(yè)上市。鐵路企業(yè)通過上市開辟了權(quán)益性融資新途徑，但由于鐵路行業(yè)運(yùn)價(jià)受管制，投資回收期長(zhǎng)，盈利能力差等問題，目前具備上市條件的鐵路企業(yè)較少。

自2013年《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》出臺(tái)后，社會(huì)資本介入鐵路建設(shè)的步伐加快。例如，蒙西華中鐵路公司是目前國內(nèi)最大的混合所有制鐵路公司，由鐵總與內(nèi)蒙、陜西、河南、湖北、湖南以及江西合資設(shè)立，16家企業(yè)為股東，其中民企3家，出資比例為15.7%，總投資約1710億元。再如，2016 年12 月23 日，我國首條民營(yíng)資本控股的高鐵PPP 項(xiàng)目——杭紹臺(tái)城際鐵路正式開工建設(shè)。

綜上所述，我國鐵路投融資體制在改革發(fā)展過程中，投資主體由中央政府逐步多元化，現(xiàn)在初步形成了中央政府、地方政府、國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)共同參與的格局；融資方式由國家財(cái)政預(yù)算資金逐步拓展為債務(wù)融資、股權(quán)融資等多元化方式。

二、地方政府鐵路投融資現(xiàn)狀分析

我國已有30個(gè)省級(jí)行政單位設(shè)立了一家省級(jí)鐵路建設(shè)投資類集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱“鐵投公司”），并以此為抓手開展鐵路投融資及運(yùn)營(yíng)管理工作。

（一）鐵投公司基本情況

省級(jí)鐵投公司成立最早可以追溯到上個(gè)世紀(jì)九十年代初期。1992年，為響應(yīng)國家的中央地方合資建設(shè)京九鐵路的決策，湖北等省市率先成立地方鐵路公司，代地方政府出資管理。2008年以來，各地建立鐵投公司的步伐逐步加快，陸續(xù)成立一批省級(jí)甚至是地市級(jí)鐵投公司。

地方鐵投與股東關(guān)系可以主要分以下幾類：一是省級(jí)政府直接為出資人，如河南鐵投等；二是省級(jí)政府的組成部門（如國資委、發(fā)改委等）為出資人，如湖北鐵投出資人為湖北省國資委、江西鐵投出資人為江西省發(fā)改委等；三是省區(qū)內(nèi)大型國有企業(yè)作為出資人，如寧夏國運(yùn)集團(tuán)為寧夏鐵投出資人、天津軌道交通集團(tuán)為天津鐵投出資人等。各省鐵投（或其母公司）負(fù)責(zé)使用和管理省政府投入鐵路建設(shè)的各項(xiàng)資金，并籌措部分鐵路建設(shè)資金。

（二）投融資模式分析

地方鐵路投資業(yè)務(wù)模式一般為各省級(jí)政府授權(quán)本地鐵投公司作為從事鐵路投資、建設(shè)和管理的專業(yè)性投資公司，在鐵總與當(dāng)?shù)睾腺Y項(xiàng)目中履行地方產(chǎn)權(quán)代表的權(quán)利和義務(wù)。

1.業(yè)務(wù)模式

（1）控股投資模式

各省鐵投公司出資參與組建鐵路項(xiàng)目的項(xiàng)目公司，通過出資額的占比，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目公司的控制權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)鐵路項(xiàng)目本身的控制；一般省內(nèi)部城際鐵路多采用此種方式。

（2）參股投資模式

①各省與鐵總參股模式。即根據(jù)各省與鐵路總公司簽署的協(xié)議，由各省鐵投公司承擔(dān)基礎(chǔ)工程建設(shè)，工程完工后，按相關(guān)要求各方簽字確認(rèn)土地?cái)?shù)量和拆遷數(shù)量，然后以路基資產(chǎn)入股項(xiàng)目公司，作為對(duì)項(xiàng)目公司的投資股份，在鐵路建成運(yùn)營(yíng)后按所占的項(xiàng)目股份比例享受股東權(quán)益，分配的股東紅利在公司體現(xiàn)為投資收益。各省鐵投公司根據(jù)協(xié)議委派高級(jí)管理人員作為鐵路項(xiàng)目公司高管，參與鐵路項(xiàng)目公司的管理工作。

②各省、國開行（國開基金）與鐵總共同參股模式。2015年以來，國家開發(fā)銀行按定向?qū)Σ糠骤F路給予公司鐵路建設(shè)資本金支持，解決鐵路建設(shè)資本金來源問題。國開基金通過分批方式注資到各省區(qū)（如寧夏、貴州等）所成立鐵路投資主體，投資項(xiàng)目建設(shè)期滿后通過當(dāng)?shù)罔F投協(xié)調(diào)公司控股股東按計(jì)劃回購股權(quán)方式退出。與國開基金類似的農(nóng)發(fā)基金也參與了個(gè)別省市的鐵路建設(shè)，如其占重慶鐵投17.64%的股份。

③各省與各地級(jí)市參股模式。該模式一般由鐵總和各省、直轄市按照一定比例出資設(shè)立項(xiàng)目公司，各省、直轄市再與當(dāng)?shù)馗魇姓凑找欢ū壤鲑Y建設(shè)或者鐵總參與部分出資，剩余部分由各省、直轄市與當(dāng)?shù)厥姓苯影凑找欢ū壤鲑Y建設(shè)。貴州省大部分鐵路均按照該種方式投資建設(shè)。

（3）PPP模式

PPP模式也是近年各省鐵路投資建設(shè)的主要模式。PPP模式引入社會(huì)資本方作為一方出資代表入股。在鐵路項(xiàng)目建設(shè)中，各省鐵投公司負(fù)責(zé)使用和管理省級(jí)政府投入鐵路建設(shè)的各項(xiàng)資金，并籌措部分鐵路建設(shè)資金，將募集到的投資款按照鐵總及當(dāng)?shù)罔F投公司投資計(jì)劃根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度下?lián)芙o鐵路項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司再下?lián)芙o項(xiàng)目建設(shè)施工單位。各省級(jí)鐵投公司可簽訂相應(yīng)協(xié)議委派高級(jí)管理人員作為鐵路項(xiàng)目公司外派高管，參與鐵路項(xiàng)目公司的管理工作。社會(huì)資本方按照鐵路建設(shè)及建成后預(yù)計(jì)運(yùn)營(yíng)情況或由各省級(jí)鐵投公司回購股權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化退出，或采取其他市場(chǎng)化方式進(jìn)行退出。

2.資金來源

從各省市區(qū)的具體實(shí)踐來看，鐵路建設(shè)資金不外乎以下三大類別，資本金注入、股權(quán)融資和債務(wù)融資。具體如下：

（1）資本金注入

第一，財(cái)政資金及地方政府債。鐵路建設(shè)耗資大，回報(bào)周期長(zhǎng)。因此，各省、直轄市政府為推進(jìn)當(dāng)?shù)罔F路建設(shè)的順利進(jìn)行均加大鐵路建設(shè)政策支持。一般各省、直轄市均采取設(shè)立鐵路建設(shè)專項(xiàng)資金，每年定期、定向地對(duì)當(dāng)?shù)罔F路投資主體撥付專項(xiàng)資金用于補(bǔ)充資本金及建設(shè)資金。撥付金額根據(jù)各省、直轄市鐵路建設(shè)情況而定，撥付期限均安排較長(zhǎng)，一般均承諾到鐵路建成后。例如，安徽省財(cái)政自 2009 年起連續(xù) 5 年，每年安排 5 億元；再如，貴州省級(jí)財(cái)政按省十一屆人大一次會(huì)議批準(zhǔn)以2008年財(cái)政中用于鐵路建設(shè)資金4億元為基數(shù)，在不擠占其他預(yù)算科目的前提下，每年按照省級(jí)財(cái)政增幅同步增長(zhǎng)安排資金投入貴州鐵投，同時(shí)，貴州省人民政府每年還安排一部分中央代地方發(fā)債資金作為快速鐵路建設(shè)資本金。

第二，專項(xiàng)建設(shè)基金。專項(xiàng)建設(shè)資金（如國開基金、農(nóng)發(fā)基金等）是國家開發(fā)銀行等開發(fā)性或政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)起的。該基金具有期限長(zhǎng)、利率低、投資方式靈活（股權(quán)或債權(quán)）、擔(dān)保方式簡(jiǎn)單（可為信用）等特點(diǎn)。但該類基金由于政策支持力度大，貸款期限長(zhǎng)，成本低，故申請(qǐng)難度也較大。此外，此類資金還有個(gè)重要特點(diǎn)，即階段性或稱時(shí)效性。此類資金并非常設(shè)資金，而多是中央政府為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)而設(shè)立的專項(xiàng)資金，具有很強(qiáng)的時(shí)效性和階段性的特征。

第三，稅收政策支持。一是部分省級(jí)政府通過將統(tǒng)一征收的鐵路建安營(yíng)業(yè)稅（ 營(yíng)改增后，此稅種已取消）等全部用于鐵路建設(shè)，相應(yīng)計(jì)作各市、縣（市、區(qū)）在合資鐵路公司中的股份。全省合資鐵路償債期內(nèi)，合資鐵路運(yùn)輸營(yíng)業(yè)稅及附加、所得稅由省統(tǒng)一征收，用于鐵路建設(shè)和債務(wù)償還；二是部分省部合資、合作鐵路通過收取沿線市區(qū)、省直管縣市受益的建設(shè)項(xiàng)目營(yíng)業(yè)稅及附征的城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加稅等，統(tǒng)一用于鐵路項(xiàng)目建設(shè)資本金；三是部分省級(jí)財(cái)政將繳入省庫的企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅等部分或全額列支預(yù)算，作為對(duì)省級(jí)鐵投公司的財(cái)政補(bǔ)貼。

第四，土地綜合開發(fā)。各省區(qū)土地綜合開發(fā)有各自不同的具體措施，部分有代表性的經(jīng)驗(yàn)和做法包括以下幾種。

天津：2008 年起，對(duì)行政區(qū)域內(nèi)以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓的商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)征收鐵路建設(shè)費(fèi)。鐵路建設(shè)費(fèi)按照經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓面積每平方米100 元的標(biāo)準(zhǔn)征收。2015 年，鐵路建設(shè)費(fèi)按照經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓面積每平方米 200 元的標(biāo)準(zhǔn)征收，專項(xiàng)用于鐵路項(xiàng)目資金來源[1]。

廣東：省市聯(lián)合實(shí)施的珠三角城際軌道交通站場(chǎng)紅線外土地開發(fā)的，由廣東鐵投作為省級(jí)出資人代表，分別與各沿線地市出資人代表成立由省方主導(dǎo)的合資開發(fā)公司負(fù)責(zé)開發(fā)，并按股權(quán)比例分享開發(fā)凈收益，所得凈收益首先用于彌補(bǔ)城際軌道交通項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的資金缺口[2]。

河南：政府鼓勵(lì)河南鐵投對(duì)沿線站段土地進(jìn)行開發(fā)，推動(dòng)“一站一城”的土地開發(fā)模式。河南省政府對(duì)沿線站段建設(shè)項(xiàng)目配套預(yù)留土地，由河南鐵投會(huì)同當(dāng)?shù)卣赃m當(dāng)方式進(jìn)行綜合開發(fā)，開發(fā)增值部分用于省規(guī)劃的鐵路建設(shè)。河南鐵投通過其全資子公司開展土地開發(fā)與酒店管理等業(yè)務(wù)。

（2）股權(quán)融資

第一，永續(xù)債或類永續(xù)債融資。目前，我國絕大部分運(yùn)營(yíng)的高鐵仍處于虧損狀態(tài)，社會(huì)資本介入的積極性偏低，常規(guī)的股權(quán)融資甚至是上市融資對(duì)于當(dāng)前的省級(jí)鐵投公司是難以實(shí)現(xiàn)的。但是，部分鐵投公司已通過發(fā)行永續(xù)或者類永續(xù)債券來進(jìn)行權(quán)益融資，降低公司負(fù)債率。例如，四川鐵投2016年通過興業(yè)銀行和廣發(fā)銀行發(fā)行了40億元的類永續(xù)債，計(jì)入公司權(quán)益。

第二，鐵路建設(shè)發(fā)展基金。部分省級(jí)鐵投公司也通過成立鐵路建設(shè)發(fā)展基金方式，利用杠桿作用撬動(dòng)更多社會(huì)資金、銀行資金投入鐵路建設(shè)及進(jìn)行其他市場(chǎng)化運(yùn)作?；鸲嘁杂邢藓匣锓绞皆O(shè)立，籌措資金一方面用于鐵路投資建設(shè)，另一方面也通過投入上市公司或非上市公司等優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。所得收益不僅可以彌補(bǔ)當(dāng)?shù)罔F路建設(shè)運(yùn)營(yíng)虧損，還可以作為鐵投公司多元化經(jīng)營(yíng)的一大收入來源。例如，截至2016年末，貴州鐵投已成立總規(guī)模近600億元的鐵路發(fā)展基金，該基金約定60%用于鐵路投資，首期投資90億元，實(shí)際提款已近20億元。

（3）債務(wù)融資

第一，銀行授信與境內(nèi)債務(wù)融資。銀行貸款與公開與非公開發(fā)債仍然是各省級(jí)鐵投最主要的融資方式。各省級(jí)鐵投主體均通過傳統(tǒng)項(xiàng)目貸款、銀團(tuán)貸款以及在債權(quán)市場(chǎng)發(fā)行企業(yè)債、公司債、（超）短期融資券、中期票據(jù)等方式籌措鐵路建設(shè)資金。

第二，境外債務(wù)融資。境外低成本的資金也是部分鐵投公司（或母公司）選擇的融資渠道，如天津軌道交通集團(tuán)和北京基礎(chǔ)設(shè)施投資集團(tuán)。后者作為北京市鐵路投資主體，其國際市場(chǎng)評(píng)級(jí)較高，發(fā)行了多支成本在2%以下的歐元債，大大降低了鐵路建設(shè)的財(cái)務(wù)成本。但由于近期境外發(fā)債監(jiān)管趨嚴(yán)，各城投類企業(yè)境外發(fā)債有所放緩。

第三，融資租賃。部分鐵投公司也會(huì)采用融資租賃方式進(jìn)行融資。例如，天津鐵投對(duì)京滬高鐵天津西站站房以融資租賃的方式進(jìn)行融資。2013年，天津鐵投與中國金融租賃公司簽署合同，租賃金額6億元，租賃期限為5年，利率為6.4%（隨5年期基準(zhǔn)利率浮動(dòng)）。隨后，天津鐵投也對(duì)部分鐵路配套設(shè)備采用了此種方式進(jìn)行融資。

第四，保險(xiǎn)等其他資金。此外，也有部分保險(xiǎn)資金、同業(yè)資金及銀行理財(cái)資金被引入鐵路投資建設(shè)當(dāng)中，進(jìn)一步拓寬了各省、直轄市鐵路建設(shè)融資渠道。例如，江西鐵投于2011 年通過向平安資產(chǎn)管理有限公司申請(qǐng)?jiān)O(shè)立募集資金總額 19 億元[ 期限10年，利率為 5年期基準(zhǔn)利率下浮 14%，且不高于7.2468%，也不低于4.75%。]的保險(xiǎn)資金債權(quán)投資計(jì)劃并成功引入資金。但是，據(jù)了解國家社保資金目前參與地方鐵路項(xiàng)目相對(duì)較少。

（4）其他政策性收入

除了上述三大類融資方式外，為減輕各地鐵路投資主體的財(cái)務(wù)費(fèi)用壓力，部分省級(jí)政府對(duì)當(dāng)?shù)罔F路投投主體部分符合規(guī)定的融資安排了不同比例的專項(xiàng)資金，列入公司營(yíng)業(yè)外收入。例如，廣西鐵投2016年政府補(bǔ)助高達(dá)10.51億元，其中財(cái)政貼息3.96億元、黎湛鐵路電氣化改造項(xiàng)目補(bǔ)貼6.09億元。

（四）重點(diǎn)省份鐵路投融資分析

筆者分別從西部地區(qū)和東部沿海地區(qū)選擇比較有代表性的省份——貴州省和江蘇省作為重點(diǎn)分析對(duì)象。

1.貴州省經(jīng)驗(yàn)

（1）經(jīng)營(yíng)模式。一是委托鐵總管理經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)虧損由鐵總承擔(dān)，統(tǒng)一由國家財(cái)政給予補(bǔ)貼，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)取得收益后采用按投資股東持股比例分配方式實(shí)現(xiàn)投資分紅；二是委托項(xiàng)目公司管理經(jīng)營(yíng)，貴州鐵投無須支付經(jīng)營(yíng)成本，經(jīng)營(yíng)虧損由項(xiàng)目公司承擔(dān)，統(tǒng)一由地方財(cái)政給予補(bǔ)貼，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)取得收益后采用按投資股東持股比例分配方式實(shí)現(xiàn)投資分紅。

（2）融資模式特點(diǎn)。一是支持采取PPP模式引進(jìn)社會(huì)資本投資鐵路建設(shè)?？偨Y(jié)甕安至馬場(chǎng)坪鐵路PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新鐵路PPP模式，制定支持地方鐵路項(xiàng)目采取PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的政策措施。二是強(qiáng)化貴州鐵路發(fā)展基金融資功能。省財(cái)政每年安排一定規(guī)模資金作為基金引導(dǎo)資金，撬動(dòng)保險(xiǎn)、銀行、信托等各類金融資本和社會(huì)資本參與鐵路建設(shè)，力爭(zhēng)2020年基金規(guī)模達(dá)到600億元。三是依托鐵路沿線土地綜合開發(fā)籌資。省國土資源廳牽頭，統(tǒng)籌考慮鐵路用地及站場(chǎng)毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用需求，在扣除站場(chǎng)用地后，優(yōu)先安排50—100公頃毗鄰站前廣場(chǎng)的土地作為鐵路綜合開發(fā)備選用地，并做好用地控制和預(yù)留。省國土資源廳每年優(yōu)先安排不少于200公頃土地綜合開發(fā)利用計(jì)劃指標(biāo)，由省人民政府鐵路出資人代表牽頭負(fù)責(zé)用于省內(nèi)鐵路沿線土地綜合開發(fā)。

2.江蘇省經(jīng)驗(yàn)

江蘇省建立全省鐵路建設(shè)“領(lǐng)導(dǎo)小組+省鐵路辦+項(xiàng)目公司”的管理模式：第一，省鐵路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)推進(jìn)全省鐵路建設(shè)；第二，省鐵路辦作為領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的主要成員單位，具體負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作；具體項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)為“江蘇交通控股+江蘇鐵投公司+項(xiàng)目公司”的三級(jí)運(yùn)作模式；第三，項(xiàng)目公司是合資鐵路項(xiàng)目的法人主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目債務(wù)性融資，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的具體管理事務(wù)，履行法人管理職能。

從資金籌措來看：第一，明確江蘇省資本金由省、市共擔(dān)的機(jī)制。自2016年12月起，以省投資為主的鐵路項(xiàng)目，省、市資本金分擔(dān)比例依據(jù)蘇政發(fā)〔2016〕175號(hào)文件最終調(diào)整為蘇南地區(qū)5：5，蘇中地區(qū)按照6：4，蘇北地區(qū)按照7：3執(zhí)行。征地拆遷費(fèi)依據(jù)《省政府辦公廳關(guān)于做好鐵路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷包干工作的指導(dǎo)意見（試行）》（蘇政辦發(fā)〔2016〕163號(hào)）由各市包干使用，超出項(xiàng)目初設(shè)批復(fù)概算部分由各市、縣（區(qū)）承擔(dān)。第二，加大江蘇省政府對(duì)鐵路建設(shè)的專項(xiàng)資金投入。一是在積極爭(zhēng)取國家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、中鐵總公司對(duì)江蘇省鐵路建設(shè)支持的基礎(chǔ)上，省級(jí)財(cái)政計(jì)劃“十三五”期間內(nèi)每年安排不低于30億元鐵路建設(shè)專項(xiàng)資金補(bǔ)貼鐵路建設(shè)投資主體江蘇鐵路投資發(fā)展有限公司。二是按照“一事一議”的方式對(duì)鐵路專（支）線給予一定的資金支持，主要是將鐵路主導(dǎo)的客用樞紐、物流園區(qū)建設(shè)納入省級(jí)有關(guān)客貨運(yùn)站場(chǎng)及路網(wǎng)連接專項(xiàng)資金支持范圍。

三、寧夏鐵路建設(shè)投融資現(xiàn)狀及問題

（一）寧夏鐵路建設(shè)發(fā)展基本情況

1.寧夏鐵路概況

寧夏目前主要有包蘭、寶中、太中銀、干武4條干線鐵路和平汝支線、寧東鐵路等地方鐵路，全區(qū)鐵路營(yíng)運(yùn)里程1131公里，路網(wǎng)密度為170公里/萬平方公里（全國126公里/萬平方公里，西北地區(qū)59公里/萬平方公里），電氣化率93.7%（全國平均水平60.8%，西北地區(qū)69.5%），但復(fù)線率僅 17.8%（全國平均水平53%，西北地區(qū)53.5%）。

2.寧夏鐵路與周邊省區(qū)對(duì)比分析

寧夏周邊省區(qū)包括陜西等西北4省區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)，鐵路主要指標(biāo)對(duì)比分析如下：

從路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)里程看，內(nèi)蒙和新疆自治區(qū)鐵路里程較長(zhǎng)，分別為13500公里和6187公里，寧夏僅為1131公里。路網(wǎng)密度方面，寧夏為170公里/萬平方公里，低于陜西省，在周邊省區(qū)位居第二。電氣化率方面，寧夏為93.7%，在周邊省區(qū)位居第一。復(fù)線率方面，寧夏為17.8%，在周邊省區(qū)最低。

綜上，與周邊各省區(qū)相比，寧夏鐵路運(yùn)營(yíng)里程短，雖然路網(wǎng)密度、電氣化率較高，但復(fù)線率低，境內(nèi)大部分鐵路為單線，運(yùn)輸能力和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較低，特別是西北五省區(qū)唯一沒有運(yùn)營(yíng)高鐵的省區(qū)，無法滿足寧夏社會(huì)經(jīng)濟(jì)和對(duì)外發(fā)展的需求。

3.寧夏鐵路總體規(guī)劃

為實(shí)現(xiàn)寧夏鐵路現(xiàn)代化發(fā)展，自治區(qū)提出寧夏鐵路“842”發(fā)展戰(zhàn)略，即八大通道、四網(wǎng)、兩大國家級(jí)綜合交通樞紐：八大通道即打通連接北京、西安、蘭州等八大出區(qū)通道。向北：經(jīng)包頭、呼和浩特至北京（京呼銀蘭通道北段）；向東：經(jīng)太原至青島（太中銀通道）；向東南：經(jīng)西安至?？冢òy海通道）；向南：經(jīng)寶雞至中部地區(qū)（寶中通道）；向西南：經(jīng)蘭州至川渝、廣州（京呼銀蘭通道南段）；向西：經(jīng)蘭州至西寧、烏魯木齊（京呼銀蘭通道南段）；向西：經(jīng)武威至烏魯木齊（干武通道段）；向西北：經(jīng)巴彥浩特至烏力吉、策克口岸。四網(wǎng)即高速、干線、城際和地方鐵路網(wǎng)。兩大國家級(jí)綜合交通樞紐即銀川、中衛(wèi)。

寧夏第十二次黨代會(huì)報(bào)告指出，“鐵路建設(shè)要加快推進(jìn)銀西、中蘭、包銀等高鐵項(xiàng)目建設(shè)和寶中快鐵建設(shè)，到2022年地級(jí)市全部通高鐵（快鐵），全面融入全國高鐵網(wǎng)，早日實(shí)現(xiàn)寧夏人民的‘高鐵夢(mèng)?！?/p>

外運(yùn)通道能力上，寧夏以“八大通道”為構(gòu)架的對(duì)外運(yùn)輸通道體系基本形成，其中京呼銀蘭、銀西高鐵通道成為寧夏通往全國重點(diǎn)城市便捷的快速客運(yùn)通道，包蘭通道實(shí)現(xiàn)客貨分線運(yùn)輸，寶中、太中銀通道均為雙線大能力運(yùn)輸通道，完全可滿足寧夏對(duì)外安全快捷客運(yùn)和大能力貨運(yùn)的需求。

時(shí)間可達(dá)性上，對(duì)外客運(yùn)通道實(shí)現(xiàn)快速直達(dá)，速度目標(biāo)值基本在250公里以上，到北京、蘭州、西安、成都等周邊重要城市旅行時(shí)間控制在5小時(shí)以內(nèi)；對(duì)內(nèi)形成以銀川為中心的沿黃城市群1小時(shí)交通圈，區(qū)內(nèi)主要城市之間的通達(dá)控制在3小時(shí)內(nèi)。

（二）寧夏鐵路投融資現(xiàn)狀

1.寧夏鐵路中長(zhǎng)期項(xiàng)目概算

目前，有4個(gè)鐵路項(xiàng)目已初步納入鐵路總公司編制的“十三五”鐵路規(guī)劃，分別是：中衛(wèi)至蘭州高鐵、包頭至銀川高鐵、寶中鐵路中衛(wèi)至平?jīng)龆螖U(kuò)能改造工程及銀川至巴彥浩特鐵路。由于太中銀鐵路定邊至中衛(wèi)段目前運(yùn)能富余較大以及“十三五”期間京呼銀蘭客運(yùn)大通道的建設(shè)，包蘭鐵路客運(yùn)量被分流，太中銀鐵路定邊至中衛(wèi)段、包蘭鐵路兩個(gè)復(fù)線改造項(xiàng)目將根據(jù)運(yùn)量變化在“十四五”適時(shí)啟動(dòng)。

“十三五”期間，寧夏計(jì)劃開工建設(shè)中蘭高鐵、包頭至銀川高鐵等項(xiàng)目，力爭(zhēng)新建鐵路約1100公里，其中新增運(yùn)營(yíng)里程870公里，復(fù)線改造430公里，總運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到2000公里，完成投資1000億元左右，干線鐵路電氣化率達(dá)到100%，復(fù)線率達(dá)到70%左右。中長(zhǎng)期規(guī)劃項(xiàng)目總里程約3100公里，計(jì)劃總投資2800億元。其中，寧夏境內(nèi)約1500公里，計(jì)劃總投資約1200億元。

2.寧夏鐵路投融資現(xiàn)狀

截至2017年5月，寧夏高鐵累計(jì)完成投資125億元。其中：城際鐵路（吳忠至中衛(wèi)段）完成投資64億元，已完成總投資的47%；銀川至西安客運(yùn)專線完成投資61億元，完成總投資的30%。預(yù)計(jì)到2020年，寧夏高鐵總投資可實(shí)現(xiàn)933億元。

寧夏國有資本運(yùn)營(yíng)集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱“寧國運(yùn)”）作為寧夏鐵路建設(shè)投融資和項(xiàng)目推進(jìn)主體，目前預(yù)計(jì)可籌措到位總計(jì)逾400億元項(xiàng)目資本金用于高鐵建設(shè)。其中，主要渠道為財(cái)政資金、國開發(fā)展基金、引入社會(huì)資本、債務(wù)融資工具、征地拆遷貸款、鐵路發(fā)展基金及銀行項(xiàng)目建設(shè)資金貸款等。

（三）存在的問題和原因分析

1.政府財(cái)力有限

寧夏屬于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)、市兩級(jí)財(cái)政財(cái)力均十分有限，財(cái)政收入主要靠中央轉(zhuǎn)移支付。近年來，全區(qū)財(cái)政收入逐年增加，2016年財(cái)政收入387.7億元，仍不到400億元，返還收入、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付收入736.1億元；2014年，全區(qū)財(cái)政支出首次突破1000億元，2016年為1257.7億元，其中交通運(yùn)輸財(cái)政支出占比較低，2016年的占比不足10%。鐵路建設(shè)年支出10億元，而公路交通路網(wǎng)建設(shè)資金支出79.5億元。

2.融資能力偏弱

寧夏鐵路投資公司成立于2015年6月，相比之下，起步較晚。在全國范圍內(nèi)，寧夏鐵投資產(chǎn)規(guī)模也是靠后的。盡管有了一定的資本金，但是鐵路項(xiàng)目是社會(huì)公益性的項(xiàng)目，具有投資規(guī)模巨大、投資回報(bào)低、收益期長(zhǎng)等特點(diǎn)，項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的前10年，幾乎沒有任何投資回報(bào)，導(dǎo)致公司現(xiàn)金流，而且受盈利能力的制約，不利于公司向銀行貸款，也不利于公司通過多種方式籌集資金，主要還是依托母公司作為融資主體。

寧夏鐵路建設(shè)地方配套資金的籌集則主要來源于政府財(cái)政投入，融資渠道狹窄。在吸引社會(huì)資本融資渠道方面仍舊很少。其次，籌資方式落后?；I資方式?jīng)Q定了籌資渠道，兩者聯(lián)系密切，鐵路建設(shè)籌資方式的選擇必然被融資渠道狹窄所限制。

3.多重任務(wù)目標(biāo)

作為寧夏鐵投的母公司，寧國運(yùn)肩負(fù)著多重目標(biāo)：一是高鐵建設(shè)的投融資主體和推進(jìn)主體，要保證項(xiàng)目的進(jìn)度、安全和質(zhì)量，確保資金籌措到位并及時(shí)投放；二是肩負(fù)自治區(qū)國有企業(yè)改革的重任，充分發(fā)揮國有資本運(yùn)營(yíng)集團(tuán)作用，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值；三是積極開拓市場(chǎng)化項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)公益性與市場(chǎng)化的統(tǒng)一。多重任務(wù)目標(biāo)給寧國運(yùn)及寧鐵投帶來很大的經(jīng)營(yíng)壓力。

四、寧夏開展鐵路投融資的政策建議

不可否認(rèn)，債務(wù)融資仍將是寧夏鐵路建設(shè)投融資的主渠道、主戰(zhàn)場(chǎng)。我們需要不斷拓寬債務(wù)融資渠道、儲(chǔ)備融資工具。但同時(shí)，我們還要放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，采取更多的融資方式來應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。

（一）充分爭(zhēng)取國家以及自治區(qū)政策支持

一方面，寧夏要積極與中央鐵路規(guī)劃、財(cái)稅部門以及各金融總部溝通，獲取及時(shí)的、全面的政策信息，爭(zhēng)取更加優(yōu)惠的政策、資金（包括各類專項(xiàng)基金、專項(xiàng)貸款等）。另一方面，要爭(zhēng)取地方財(cái)政的支持和傾斜。目前，自治區(qū)政府每年安排10億元財(cái)政資金及地方債資金，專項(xiàng)補(bǔ)助寧夏鐵路建設(shè)。但同時(shí)，我們也要看到日后鐵路還本付息壓力加大，所以應(yīng)根據(jù)測(cè)算，此項(xiàng)財(cái)政支出應(yīng)按一定比例逐年增長(zhǎng)，同時(shí)制定對(duì)寧夏鐵投多元經(jīng)營(yíng)稅收返還政策。

（二）加快鐵路沿線土地綜合開發(fā)，壯大高鐵經(jīng)濟(jì)

寧夏需要統(tǒng)籌火車站房和有關(guān)鄰區(qū)規(guī)劃，明確綜合開發(fā)的土地的范圍和面積，聯(lián)動(dòng)鐵路建設(shè)用地和綜合開發(fā)用地，支持鐵路運(yùn)輸企業(yè)、合資鐵路公司和其他鐵路建設(shè)投資等主體對(duì)火車站及有關(guān)鄰區(qū)推進(jìn)土地綜合開發(fā)。

此外，還需要形成與經(jīng)濟(jì)深度融合發(fā)展的高鐵經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)。以高鐵站區(qū)綜合開發(fā)為載體，發(fā)展站區(qū)經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)和推動(dòng)站區(qū)現(xiàn)代物流、商貿(mào)金融、電子商務(wù)、旅游餐飲等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)聚集和規(guī)模發(fā)展，努力形成品牌效應(yīng)和規(guī)模效益。綜合開發(fā)收益彌補(bǔ)鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。

（三）增強(qiáng)鐵路投資主體融資能力

做實(shí)兩級(jí)融資主體，運(yùn)用信用等級(jí)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行融資。第一，高信用等級(jí)就意味著公司可以獲取期限長(zhǎng)、規(guī)模大、價(jià)格低的資金。寧夏鐵投的母公司寧國運(yùn)要充分利用自治區(qū)唯一一家AAA級(jí)平臺(tái)這個(gè)優(yōu)勢(shì)，充分利用當(dāng)前我區(qū)國企改革試點(diǎn)契機(jī)，通過增資擴(kuò)股、兼并國有股權(quán)、盤活經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、注入土地及金融等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等方式，優(yōu)化寧夏鐵投資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其融資實(shí)力。第二，支持寧夏鐵投作為主體進(jìn)行融資。整合重組其他關(guān)聯(lián)度高、互補(bǔ)性強(qiáng)的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)鐵路區(qū)屬股權(quán)統(tǒng)一管理，進(jìn)一步改善資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

（四）利用股權(quán)置換、轉(zhuǎn)讓等方式股權(quán)融資

根據(jù)國家支持地方控股城際、支線等鐵路的改革思路，按照“合作共贏、同股同權(quán)”的原則，在保證控制權(quán)的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)寧夏既有鐵路股權(quán)置換、轉(zhuǎn)讓。通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)融資等方式，引進(jìn)社會(huì)資本投資鐵路建設(shè)，存量換增量，籌集寧夏部分鐵路建設(shè)資金。

（五）試點(diǎn)其他項(xiàng)目融資方式及租賃方式

國務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》和發(fā)改委《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》均對(duì)鐵路投資項(xiàng)目開展社會(huì)資本引入、積極推進(jìn)鐵路項(xiàng)目開展PPP投融資模式提供了政策引導(dǎo)。對(duì)于區(qū)內(nèi)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等界面清晰的城際、專支線鐵路或鐵路物流、貨運(yùn)站場(chǎng)項(xiàng)目可積極引入社會(huì)資本，通過項(xiàng)目資源組合配置、沿線土地開發(fā)合作、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制、給予合理回報(bào)等方式，積極開展PPP投融資模式。對(duì)于成功運(yùn)營(yíng)兩年以上，主體信用良好的，還可開展PPP資產(chǎn)證券化，進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)，多渠道籌集資金，支持鐵路PPP項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施。

此外，在商業(yè)性鐵路等的建設(shè)中，除了需要大量的工程建設(shè)費(fèi)外，還需要大量的機(jī)車購置費(fèi)及動(dòng)力費(fèi)。對(duì)于機(jī)車購置及動(dòng)力款的籌集，可以采用特許經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)、BOT、BTO等項(xiàng)目融資方式，進(jìn)一步擴(kuò)展鐵路建設(shè)項(xiàng)目融資渠道?；A(chǔ)設(shè)備還可以使用融資租賃的方式，從而用存量資產(chǎn)換取了增量資產(chǎn)，獲取鐵路建設(shè)項(xiàng)目的投資資金。

參考文獻(xiàn)：

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Abstract：Since 2008，the overall start and shortage of funds of Chinese railway construction and have become one of the main contradictions that restrict the development of railway.The funds of Ningxia railway construction mainly comes from the government financial investment，which is a narrow and backward financing channels.We need to constantly expand the debt financing channels and reserve financing tools.It is proposed to adopt more financing methods，to fully draw the national and regional policy support，to speed up the comprehensive development of land along the railway，to enhance the financing capacity of the main railway investment，and to finance by equity replacement，transfer and other equity financing methods.

Key words：Ningxia；local government；railway construction；investment and financing