吳萌

[摘要]政府網(wǎng)站“依申請公開”是依申請公開制度的重要組成部分，也是整個信息公開制度的重要內(nèi)容。依據(jù)網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)依申請公開具有極大的便利性，但是在具體的操作過程中，部分政府網(wǎng)站在申請指南信息的完善、申請表格的設(shè)置、技術(shù)的應(yīng)用以及網(wǎng)上答復(fù)的規(guī)范性上還存在著一些問題，使得公民、法人和其他組織在獲取政府信息的過程中受阻，影響了依申請公開的效果。行政機關(guān)在網(wǎng)上依申請公開過程中存在這些問題的原因主要是自身的公開意識不強，制度建設(shè)不完善，以及缺乏強有力的監(jiān)督。為了解決這些問題，行政機關(guān)需要以服務(wù)觀念為依托，不斷強化公開意識，并在此基礎(chǔ)上細化網(wǎng)上依申請公開的制度內(nèi)容，促進依申請制度的本土化建設(shè)。除此之外，還要加強對網(wǎng)上依申請公開的考核監(jiān)督，不斷創(chuàng)新考核方式，加強對考核結(jié)果的獎懲力度。只有在意識、制度和監(jiān)督層面上把好關(guān)，才能不斷減少網(wǎng)上依申請公開出現(xiàn)的問題，才能滿足公眾日益增長的依申請需求。

[關(guān)鍵詞]政府網(wǎng)站；依申請公開；制度設(shè)計 ；考核監(jiān)督

[中圖分類號]D630[文獻標志碼]A[文章編號]1000-8284（2017）09-0023-05

2008年，我國政府頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），這標志著我國政府信息公開制度在全國范圍內(nèi)得以正式實施。據(jù)《條例》規(guī)定，政府信息公開分為兩種形式：一是主動公開，二是依申請公開。與主動公開相比，依申請公開在實踐過程中更加受到民眾的重視和歡迎。為了滿足公民的依申請需求，各級政府不斷擴展依申請公開的形式。據(jù)2016年《中國政府透明度指數(shù)報告》顯示，目前依申請公開的主要形式包括當面申請、信函申請、網(wǎng)站申請和傳真申請，其中網(wǎng)站申請具有極大的便利性，逐漸成為公民申請政府信息的主要方式。所謂的政府網(wǎng)站依申請公開主要是指公眾為滿足特定需求，向政府門戶網(wǎng)站提出信息公開申請，依靠預(yù)先定制的功能，以申請表、網(wǎng)頁、程序等為載體，實現(xiàn)政府和公眾信息共享的全過程[1]。

一、政府網(wǎng)站依申請公開存在的主要問題

受時代發(fā)展的影響，政府網(wǎng)站依申請公開的重要性逐漸凸顯，但是在具體的實踐過程中網(wǎng)上依申請公開仍然存在著各式各樣的問題。

（一）依申請公開指南信息缺乏

依申請公開指南主要是各級政府為了方便公民、法人和其他組織按照一定的程序有序申請政府信息而設(shè)置的向?qū)晕募蛘f明書。這份向?qū)晕募话阌筛骷壵块T按照自身的情況來進行設(shè)置，其內(nèi)容大致包括：申請條件說明、申請范圍說明、申請方式說明、申請流程說明和受理部門信息說明等。就目前依申請公開指南的設(shè)置而言，主要存在以下問題：

1.沒有依申請公開指南相關(guān)信息。在政府網(wǎng)站無法找到依申請公開指南相關(guān)信息的情況大致有兩種：一是，政府網(wǎng)站根本未設(shè)置網(wǎng)上申請方式，因此也就不存在依申請指南的設(shè)置問題。據(jù)2015年中國政府透明度指數(shù)報告顯示：我國有12家行政機關(guān)（8家國務(wù)院部門和4家省級財政部門）沒有提供網(wǎng)上申請方式[2]192。二是，存在網(wǎng)上申請方式，但未設(shè)置依申請公開指南。這種情況一般只存在申請表格而沒有任何描述性信息。

2.依申請公開指南信息不全。我國有關(guān)政府信息公開的規(guī)范性文件中并沒有對依申請公開指南做出詳盡的規(guī)定，因此各級政府對本部門依申請公開指南的設(shè)置也是五花八門，致使依申請指南的內(nèi)容存在著不同程度的缺失，而針對網(wǎng)上依申請的說明卻是少之又少。

3.未設(shè)置專門的依申請公開指南欄目。大多數(shù)情況下，政府部門都設(shè)置了政府信息公開指南，但是這項指南囊括了主動公開和依申請公開兩種方式，未形成專門的依申請公開指南，因此對網(wǎng)上依申請的流程說明不夠。

（二）申請表格設(shè)置不完善

申請表格是公民、法人、社會組織申請政府信息的載體，其目的是為了達成申請人的申請需求，但是目前有些政府門戶網(wǎng)站的申請表格設(shè)置卻為申請人的申請帶來了極大的不便。

1.申請表格設(shè)置混亂。有的政府門戶網(wǎng)站沒有設(shè)置相應(yīng)的申請表格，使得網(wǎng)上申請難以進行。有的政府部門未在本部門設(shè)置相應(yīng)的申請表格，但是可以在省政府網(wǎng)站上找到統(tǒng)一使用的申請表格，這就為申請人尋找申請表格帶來了不便。還有一些政府部門既設(shè)置了自己的申請表格，也同時使用省政府的表格，兩個表格同時存在，但表格的內(nèi)容和便利性卻不同，且未說明二者的適用性，這樣容易使申請人感到混亂。

2.申請表格內(nèi)容設(shè)置嚴苛。根據(jù)《條例》規(guī)定，申請人申請政府信息需要以下內(nèi)容描述：申請人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；申請公開的政府信息的內(nèi)容描述；申請公開的政府信息的形式要求[3]。各級政府部門在《條例》的基礎(chǔ)上制定了本部門的申請表格，據(jù)調(diào)查，這些表格內(nèi)容大致包括以下項目：姓名、證件號碼、聯(lián)系地址、工作單位、郵編、電話、郵箱、傳真、申請內(nèi)容描述、答復(fù)形式要求、信息用途說明、是否申請費用減免等，法人或其他組織申請者還要填寫組織機構(gòu)代碼、營業(yè)執(zhí)照信息、法人代表、聯(lián)系人等[4]。以上的這些條目多為申請表格填寫的必填項，如若不填，則無法完成申請。很明顯，這些項目的要求已大大超出了《條例》所規(guī)定的范圍，同時還包含了大量的個人隱私。

（三）申請?zhí)峤淮嬖诩夹g(shù)障礙

通過網(wǎng)上申請來實踐政府信息公開是現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的結(jié)果，它為簡化辦事流程、提升辦事效率提供了極大的便利，但是由于信息公開意識還未達到一定的高度，部分行政機關(guān)對依申請存在著抵觸心理，他們有意無意地為信息公開設(shè)置障礙、增加申請人申請成本，阻礙了申請渠道的暢通性[5]。

根據(jù)近些年來調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些政府網(wǎng)站通過必填項的填寫來規(guī)避依申請的提交，例如在身份證號碼、手機號碼、工作單位、傳真等前面加字符“*”，如果不對加“*”字符項目進行填寫就無法完成提交。這種做法顯然是沒有必要的，因為一個申請者如果沒有傳真，而且又不使用傳真方式來接收回復(fù)，那他就沒有必要填寫“傳真”這一項。有的政府網(wǎng)站的申請表格可以填寫，但是卻無法提交，而有的網(wǎng)站需要實名注冊為網(wǎng)站用戶才能提交申請。更有甚者，一些政府網(wǎng)站通過比對戶籍信息數(shù)據(jù)庫來限制外地戶籍居民的信息申請，給申請者造成了極大的不便。因此，可以說，這些政府網(wǎng)站對信息申請的要求太多太亂，對申請渠道的技術(shù)設(shè)計也不合理，在很大程度上阻礙了依申請公開的發(fā)展，同時增加了公眾對信息公開的不信任。

（四）依申請答復(fù)不規(guī)范

依申請的答復(fù)情況是依申請公開的重要內(nèi)容，甚至是評價整個政府信息公開工作的重要尺度，依申請的答復(fù)同樣是行政機關(guān)的重要義務(wù)，但是在具體的實踐過程中這種義務(wù)的履行卻不盡如人意，特別是網(wǎng)上依申請的答復(fù)存在著諸多不規(guī)范之處。

1.網(wǎng)上依申請的答復(fù)形式不規(guī)范。網(wǎng)上依申請的答復(fù)形式既包括時間形式，也包括回復(fù)方式。在答復(fù)的時間上，《條例》規(guī)定了15個工作日的答復(fù)時限，如果碰到特殊情況，經(jīng)告知申請人可延長15個工作日。但現(xiàn)實情況中仍存在個別政府部門超出答復(fù)期限而不回復(fù)，或是超出期限后再回復(fù)的現(xiàn)象，嚴重浪費了申請人的時間。在答復(fù)的方式上，一般是行政機關(guān)根據(jù)申請人的要求而進行回復(fù)，如果申請人在申請表格上選填了信函、電子郵件等形式，則行政機關(guān)就要按照相應(yīng)的要求來進行回復(fù)；如果申請人選擇了多種回復(fù)方式，行政機關(guān)也應(yīng)按此回復(fù)。但是，實踐中，行政機關(guān)往往忽略了申請者的要求，只是在政府網(wǎng)站進行網(wǎng)上回復(fù)，有些政府部門為了自身的方便采用了電話方式，這些都不符合答復(fù)方式的規(guī)范性要求。

2.網(wǎng)上依申請的答復(fù)內(nèi)容不規(guī)范。答復(fù)內(nèi)容的不規(guī)范往往影響了答復(fù)的效果。在網(wǎng)上依申請的答復(fù)中存在著答復(fù)內(nèi)容簡單隨意的現(xiàn)象。有的只是一句話或是一個鏈接；有的未注明抬頭和落款；有的未加蓋電子公章；有的沒有告知法律依據(jù)就拒絕公開；有的以“信息不存在”“不屬于公開范圍”“屬于過程性信息”等理由敷衍公開，這些理由往往沒有令人信服的依據(jù)[2]218-219。

二、政府網(wǎng)站依申請公開存在問題的原因分析

通過深入剖析，政府網(wǎng)站依申請公開在實踐過程中出現(xiàn)以上問題的原因可以歸納為下幾點。

（一）對網(wǎng)上依申請公開的重視程度不夠

雖然政府一直在大力宣揚要加強政府信息公開，但是對政府網(wǎng)站依申請公開的重視程度仍然不夠，特別是市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等政府網(wǎng)站的依申請公開往往流于形式。

1.行政人員尚未擺脫政府信息的保密傳統(tǒng)，沒有形成為人民服務(wù)的公開意識。受傳統(tǒng)政治文化的影響，行政機關(guān)大多不愿將信息公之于眾，并把對政府信息資源的占有視為是一種特權(quán)。在日益法治化的今天，一些行政人員還未形成較強的法治意識，還不能運用法治思維和法治眼光來看待公民的申請權(quán)利。因此，從意識層面上來說，行政機關(guān)及其工作人員對網(wǎng)上依申請公開還沒有形成足夠的重視。

2.行政機關(guān)對網(wǎng)上依申請的處理沒有建立良好的配套設(shè)施。特別是處理網(wǎng)上依申請信息的工作人員較少，這些人員既要處理政府網(wǎng)站的依申請，還要處理其他形式的依申請。此外，這些有限的人員并非都是專職人員，這就造成網(wǎng)上依申請的處理上不夠及時有效。部分兼職的依申請工作人員大多沒有形成系統(tǒng)的專業(yè)知識和專業(yè)技能，不能對依申請進行規(guī)范化答復(fù)。所以，對人員安排的不重視將會大大影響依申請的答復(fù)效果。

（二）網(wǎng)上依申請公開的制度設(shè)計不健全

善治需要良法，一項制度能夠順利執(zhí)行還需要對其進行精細化設(shè)計。就網(wǎng)上依申請制度而言，我國政府并沒有制定出統(tǒng)一的執(zhí)行層面。自《條例》實施以來，國務(wù)院對依申請工作下達了兩個重要意見，一是國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行《中華人民共和國政府信息公開條例》若干問題的意見；二是國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見。這兩個文件均對依申請的工作做出了進一步的安排，但這種安排畢竟是原則上、宏觀上的安排，并未涉及具體的執(zhí)行標準。因此，有關(guān)網(wǎng)上依申請制度還需要各級行政部門按照具體情況來加以設(shè)計。這樣一來，有關(guān)網(wǎng)上依申請制度的設(shè)計便是形式各異，在具體的執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了這樣那樣的問題。

一是部分行政機關(guān)對網(wǎng)上依申請的人員配置和權(quán)責(zé)內(nèi)容沒有做出具體劃分。人員不足、權(quán)責(zé)不清，網(wǎng)上依申請工作的執(zhí)行便會不利。二是行政機關(guān)未對本部門網(wǎng)上依申請的條件、流程和范圍做出詳細說明，很容易造成了申請表格內(nèi)容填寫過多、申請指南信息缺乏和答復(fù)形式化的現(xiàn)象。三是未對網(wǎng)站依申請的功能做出制度規(guī)范，特別是申請表格功能是否與公眾需求相匹配，是否與公開程序相適應(yīng)的問題。四是未對網(wǎng)上依申請的答復(fù)規(guī)范做出制度安排，答復(fù)內(nèi)容是否要用統(tǒng)一標準，是否要加蓋電子公章，是否要有答復(fù)人落款，這些都需要納入到制度化設(shè)計的進程中來。

（三）網(wǎng)上依申請公開的監(jiān)督力量薄弱

我國現(xiàn)階段對整個依申請的監(jiān)督尚存在很大的困難，更不用說對網(wǎng)上依申請的監(jiān)督了。雖然《條例》從第29條到第35條對政府信息公開的監(jiān)督和保障機制做出了相應(yīng)的規(guī)定，但這一規(guī)定的操作性存在著很大的爭議。

1.就監(jiān)督的主體而言，主要包括信息公開的主管部門和行政監(jiān)察機關(guān)。信息公開的主管部門既是執(zhí)行主體又是監(jiān)督主體，身份未免有些尷尬。而監(jiān)察機關(guān)職能廣泛，依申請公開只是其監(jiān)察范圍的很小一部分，更不用說針對網(wǎng)上依申請公開的監(jiān)督了，而且由于很難對信息公開是否及時有效進行判斷，使得監(jiān)督無所適從。

2.就監(jiān)督的方式而言，《條例》規(guī)定了以下幾種方式：政府信息公開年報制度、監(jiān)督檢查制度、社會評議制度。就信息公開年度報告制度和監(jiān)督檢查制度來說，這二者都不是強制監(jiān)督形式，都沒有較強的束縛性，且監(jiān)督主體都是本系統(tǒng)的政府部門。社會評議制度雖然使監(jiān)督的主體擴大化了，但是就目前來說，實行社會評議制度缺乏必要的公眾基礎(chǔ)，公眾對政務(wù)缺乏足夠的熱情，這就容易導(dǎo)致社會評議制度流于形式，很難落到實處[6]。

三、完善政府網(wǎng)站依申請公開的路徑

政府網(wǎng)站依申請公開作為政府信息公開的重要形式，必須以公眾的需求為導(dǎo)向，逐步實現(xiàn)依申請公開的規(guī)范化、便民化，最大程度上實現(xiàn)公民的知情權(quán)。因此，為完善政府網(wǎng)站依申請公開，我們可以從以下幾個路徑著手。

（一）提高行政機關(guān)依申請公開的服務(wù)意識

各級行政機關(guān)要提高對網(wǎng)上依申請公開的重視程度，不斷轉(zhuǎn)變行政人員的思想觀念，形成符合現(xiàn)代政府理念的服務(wù)意識。只有服務(wù)意識提升了，才能改善網(wǎng)上依申請的答復(fù)效果。但是，行政機關(guān)網(wǎng)上依申請公開服務(wù)意識的提高不是一蹴而就的。首先，需要通過思想政治教育來轉(zhuǎn)變行政人員不愿公開的意識，不僅要在各種會議上進行服務(wù)意識滲透，還要注重有層次有重點的教育，特別是要以更加嚴格的方式來對待領(lǐng)導(dǎo)干部以使其徹底轉(zhuǎn)變其落后的思想。其次，通過培訓(xùn)提高依申請人員的專業(yè)知識和技能：一是要針對網(wǎng)上依申請的處理進行專業(yè)化的培訓(xùn)；二是要將網(wǎng)上依申請的培訓(xùn)系統(tǒng)化、常態(tài)化，但這種系統(tǒng)常態(tài)的培訓(xùn)并不是一味地重復(fù)，而是要注重培訓(xùn)知識的更新；三是要注重培訓(xùn)方式的生動性、實踐性和可接受性；四是還要在實踐過程中通過申請者的倒逼不斷提升行政人員的服務(wù)意識。政府可將依申請人員的服務(wù)意識進行量化，以滿意度測評的形式對依申請的答復(fù)行為進行評估。如上所述，依申請人員在自發(fā)和壓力的雙重效果下，服務(wù)意識將會得到較快的提升。

（二）細化網(wǎng)上依申請公開的制度內(nèi)容

依據(jù)網(wǎng)上依申請公開工作需要對依申請公開制度進行細化，各級行政機關(guān)要在國家法律法規(guī)和上級行政安排的前提下，根據(jù)本部門的具體情況對政府網(wǎng)站的依申請工作進行細化，使政府網(wǎng)站功能與依申請的目的相適應(yīng)，以達到方便群眾、提高行政效率的效果。為此，地方政府可以從以下幾個方面來進行著手：

1.地方政府要制定符合本部門情況的依申請規(guī)定，并在政府網(wǎng)站予以公布，而不是一味沿用國家和上級行政單位的規(guī)定。這項規(guī)定不僅要包括依申請的條件、程序、方式等，更重要的是要明確依申請的范圍。

2.細化網(wǎng)上依申請的用人制度和職責(zé)內(nèi)容。對于網(wǎng)站依申請工作要實行專人負責(zé)制，配備專門人才，并對專人職責(zé)進行明確劃分，減少因權(quán)責(zé)不清而產(chǎn)生的相互推諉問題。

3.對網(wǎng)上依申請表格和答復(fù)的規(guī)范性做出制度安排。依申請表格作為公民申請政府信息的必要載體，同時也影響著依申請的效果，因此行政機關(guān)有必要對依申請表格進行優(yōu)化設(shè)計，以方便群眾為目的簡化表格內(nèi)容，還要減少因技術(shù)等非制度化原因而產(chǎn)生的無法提交的現(xiàn)象。除此之外，依申請的答復(fù)也同樣至關(guān)重要，行政機關(guān)有必要對答復(fù)的規(guī)范性做出制度性安排，特別是答復(fù)的方式、格式以及拒絕公開的依據(jù)要給予一定的標準。

（三）加強對網(wǎng)上依申請公開的考核監(jiān)督

對于網(wǎng)上依申請公開的監(jiān)督來說，主體有很多，途徑也很多樣，但是目前的實踐經(jīng)驗證明“考核”是一項行之有效的監(jiān)督方式。為此，要想實現(xiàn)網(wǎng)上依申請公開的監(jiān)督效果，需要在原有監(jiān)督形式的基礎(chǔ)上增強考核力度。譬如，將網(wǎng)上依申請公開的實際效果納入到行政機關(guān)的年度績效當中去，將依申請的成績與領(lǐng)導(dǎo)干部的政績掛鉤，這會大大增強行政人員工作的積極性。但是，考核主體選擇不當容易使監(jiān)督效果大打折扣?？陀^來說，對網(wǎng)上依申請公開的監(jiān)督可以選擇第三方機構(gòu)來施行，畢竟第三方機構(gòu)身份獨立，且具有較強的專業(yè)性，其考核結(jié)果也具有較強的信服力。就目前而言，我國部分地區(qū)的信息公開考核工作已經(jīng)開始外包給社會科學(xué)院，且效果良好。

但是，引入第三方評估機制并不僅僅是為了考核，“為了考核而考核”就失去了依申請考核的應(yīng)有之義，在考核結(jié)束后還應(yīng)對考核結(jié)果進行問責(zé)。主管部門可以將考核結(jié)果納入到公務(wù)員的年度績效中，對考核的優(yōu)劣部門進行表揚和通報，同時要將這種問責(zé)具體到人，這樣才能在根本上實現(xiàn)考核的效果。除此之外，考核結(jié)束后還應(yīng)積極組織培訓(xùn)工作，針對考核過程中發(fā)現(xiàn)的問題要及時告知并予以糾正，避免考核流于形式。

四、結(jié)語

政府網(wǎng)站依申請公開作為依申請公開制度實施的重要途徑，在最近幾年取得了較大的成績，成為政府與公民信息共享的主要渠道，同時也是透明政府和服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容。實行網(wǎng)上依申請公開有利于維護公民的知情權(quán)，實現(xiàn)人民的根本利益，也有利于提升政府的公信力。針對政府網(wǎng)站依申請公開在實踐過程中出現(xiàn)的一些問題，各級政府部門要從思想上提高重視程度，細化網(wǎng)上依申請公開的制度內(nèi)容，使其本土化，以適應(yīng)本部門或本地區(qū)的實際情況，同時還要加強對網(wǎng)上依申請公開的考核監(jiān)督，只有這樣才能從根本上解決網(wǎng)上依申請公開的形式和實質(zhì)問題，以實現(xiàn)和維護好公民的基本權(quán)利。

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〔責(zé)任編輯：徐雪野田丹婷〕