張敏敏

[摘要]集體土地征收過程中，由于被征收人及征收關(guān)系人的各項(xiàng)權(quán)利保障不到位，尤其是對知情權(quán)的保障不足，知情不全面、知情不及時甚至無法知情的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致在土地征收過程中權(quán)利主體的程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)益經(jīng)常受到嚴(yán)重侵害。然而，由于現(xiàn)行土地征收法律制度對被征收人及征收關(guān)系人權(quán)益保障的制度規(guī)定不完善。加之維權(quán)救濟(jì)途徑的限制，導(dǎo)致權(quán)利主體的合法權(quán)益受到侵害后無力伸張，甚至轉(zhuǎn)而采取非理性的維權(quán)方式，最終使得征地矛盾日益尖銳并嚴(yán)重化，征地矛盾成為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中阻礙經(jīng)濟(jì)建設(shè)及社會發(fā)展的毒瘤。我國現(xiàn)行征地法律制度對集體土地征收的規(guī)定不夠完善，尤其是有關(guān)土地征收的程序性規(guī)定有待進(jìn)一步細(xì)化。對被征收人及征收關(guān)系人知情權(quán)法律保障的不足，導(dǎo)致權(quán)利主體的合法權(quán)益無法得到伸張和保護(hù)。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對土地征收制度中知情權(quán)的研究，為法律制度完善和權(quán)利人權(quán)益保障提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]被征收人；征收關(guān)系人；知情權(quán)；法律保障現(xiàn)狀及問題

[中圖分類號]D90[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]1000-8284（2017）09-0089-05

我國集體土地征收過程中引發(fā)的一系列社會矛盾不可小覷，各地不斷曝出因征地拆遷而引發(fā)的惡性事件、群體性事件，造成極惡劣的社會影響。由土地征收問題引發(fā)的被征收人及關(guān)系人和政府之間的對抗性矛盾日益社會化，嚴(yán)重影響了我國市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會秩序的穩(wěn)定，成為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的掣肘。造成這些嚴(yán)重社會矛盾的因素是多方面的，但是被征收人及關(guān)系人知情權(quán)保障的不足，甚至征地過程中某些程序設(shè)計中知情權(quán)保障的缺失，是諸多矛盾因素中不容忽視的重要原因。

一、被征收人及關(guān)系人知情權(quán)的法律保障現(xiàn)狀

關(guān)于集體土地征收的問題，我國現(xiàn)行的法律制度主要以法律、法規(guī)以及政策文件等形式做出規(guī)定，林林總總的見于《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《征用土地公告辦法》以及相關(guān)文件中，沒有專門針對集體土地征收程序的相關(guān)立法，有關(guān)的程序性規(guī)定也散見于各相關(guān)的法律法規(guī)中。根據(jù)我國有關(guān)土地制度的規(guī)定，要使用農(nóng)村集體土地，一般情況下應(yīng)當(dāng)通過征收的方式，在符合法律規(guī)定的用地條件和用地程序的基礎(chǔ)上依法征收。由于目前與集體土地征收相關(guān)的法律法規(guī)層級較多，而且在內(nèi)容規(guī)定上不盡細(xì)致完善，可操作性有待進(jìn)一步提高，對被征收人及關(guān)系人權(quán)利的保障，尤其是對知情權(quán)的保障也有待進(jìn)一步完善，致使集體土地征收制度弊端重重、矛盾尖銳。

（一）知情權(quán)法律保障的立法現(xiàn)狀

1.《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》對知情權(quán)的規(guī)定。根據(jù)《土地管理法》第44條至第49條以及《土地管理法實(shí)施條例》第20條、第23條第1款第3項(xiàng)、第25條、第26條等條款的規(guī)定，我國目前對集體土地征收的程序規(guī)定大致為：（1）擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收方案和供地方案；（2）批準(zhǔn)、公告土地征收方案 ；（3）辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洠唬?）擬定、公告、批準(zhǔn)補(bǔ)償安置方案；（5）交付擬征土地。依據(jù)上述程序性規(guī)定，只有在征地補(bǔ)償安置方案確定并公告后，被征收人及關(guān)系人才能對補(bǔ)償安置方案發(fā)表意見，并且即使對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議也不會對征收方案造成實(shí)質(zhì)性的實(shí)施阻礙。有鑒于此，根據(jù)《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，公告土地征收方案，僅僅是對被征收人及關(guān)系人的事后告知，他們對征收報批前的程序缺少應(yīng)有的知情和參與，導(dǎo)致缺乏對土地征收的正當(dāng)性及合法性的監(jiān)督。由于缺乏對土地征收批準(zhǔn)前信息的有效了解，沒有尊重被征收人及征收關(guān)系人的合理意志和權(quán)利，容易誘發(fā)征地矛盾甚至有可能進(jìn)一步激化矛盾。此外，被征收人及關(guān)系人被事后告知土地征收方案后，對征地補(bǔ)償安置方案也缺乏事前的知悉真情，仍然是在征地補(bǔ)償安置方案已經(jīng)擬定后，被事后象征性的告知。更有甚者，在被事后告知的情況下，雖然賦予被征收人及關(guān)系人對征地補(bǔ)償安置方案發(fā)表意見的權(quán)利，但是對這種意見的效力以及保護(hù)卻沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致該發(fā)表意見的權(quán)利完全淪為形式。

2.《征收土地公告辦法》對知情權(quán)的規(guī)定?！墩魇胀恋毓孓k法》第3條至第10條對土地征收中的公告內(nèi)容、公告地點(diǎn)、公告方式做了規(guī)定，例如《辦法》第5條對公告內(nèi)容規(guī)定為：（1）征地批準(zhǔn)信息，如批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、文號、時間及征地用途；（2）擬征地信息，如所有權(quán)人、所處地理位置、地類和面積；（3）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案；（4）征地補(bǔ)償?shù)怯浀臅r間、地點(diǎn)?！掇k法》第3條規(guī)定，公告地點(diǎn)為被征收土地所在地的村、組；公告形式為書面形式公告?！掇k法》第8條規(guī)定，補(bǔ)償安置方案公告內(nèi)容為：（1）擬征地的地理位置、地類和面積，地上附著物及青苗種類、數(shù)量，農(nóng)業(yè)人口安置人數(shù)；（2）土地補(bǔ)償信息，如征收補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象、支付方式；（3）安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象、支付方式；（4）地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、支付方式；（5）被征地農(nóng)民安置途徑。此外，如果被征收人及關(guān)系人對征地補(bǔ)償及具體安置方案提出異議，則有關(guān)土地行政部門應(yīng)當(dāng)研究他們的不同意見，對于要求舉行聽證會的，必須尊重相關(guān)利益主體的要求，依法舉行聽證會。據(jù)此，《征收土地公告辦法》對被征收人及關(guān)系人的知情權(quán)保護(hù)做出了比較細(xì)致的規(guī)定，對知情權(quán)的內(nèi)容進(jìn)一步予以完善和明確。同時，增強(qiáng)了對權(quán)利人意志的尊重，并且對于要求舉行聽證會的訴求，規(guī)定必須依法舉行聽證會。

3. 其他相關(guān)規(guī)章制度對知情權(quán)的規(guī)定。國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中對“健全征地程序”做出規(guī)定，“征地依法報批前，應(yīng)將擬征地用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)；確有必要的應(yīng)依法組織聽證。應(yīng)將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報批的必備材料，建立、完善征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)、裁決機(jī)制”。征地報批前將擬征地的相關(guān)信息提前告知被征收人及關(guān)系人，既尊重了權(quán)利主體的主體地位，又保障了其對征地報批前征地情況的知情權(quán)，加強(qiáng)了對被征收人及征收關(guān)系人的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)保護(hù)。尤其是要求征地主管部門將被征地農(nóng)民知情確認(rèn)的相關(guān)材料作為申請征地批準(zhǔn)的必備材料之一，有利于保障被征收人及關(guān)系人知情權(quán)的落實(shí)，該決定的相關(guān)舉措進(jìn)一步保障了權(quán)利人的知情權(quán)，對于規(guī)范征地程序，維護(hù)權(quán)利主體合法權(quán)益大有裨益。此后，國土資源部發(fā)布《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，“征地工作程序”的規(guī)定中，進(jìn)一步強(qiáng)化征地報批前有關(guān)主管部門對征地相關(guān)信息的告知義務(wù)。此外，對告知的內(nèi)容和程序進(jìn)一步予以完善和規(guī)范，例如“征地依法報批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)將擬征地用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，并對擬征地的權(quán)屬、地類、面積和地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。征地依法報批前，當(dāng)事人申請聽證的，應(yīng)依法組織聽證”。

（二）保障知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律監(jiān)督現(xiàn)狀

在集體土地征收過程中，立法、執(zhí)法、監(jiān)督本應(yīng)三劍合一，發(fā)揮對集體土地征收的層層防護(hù)作用，最大限度地保障社會利益和被征收人及關(guān)系人的利益。也通過層層把關(guān)，在利益關(guān)系主體及時、準(zhǔn)確、全面知情的基礎(chǔ)上，再次對土地征收予以監(jiān)督，以規(guī)范征收行為，維護(hù)各方權(quán)益。但是，由于法律規(guī)定的不完善性以及征地實(shí)踐中人為的違法操縱，導(dǎo)致被征收人及關(guān)系人無法及時、全面知情?！锻恋毓芾矸ā吩诘诹轮袑Ｕ乱?guī)定“監(jiān)督檢查”的相關(guān)內(nèi)容，第67條規(guī)定了土地行政主管部門進(jìn)行監(jiān)督檢查可以采取的措施，第70條規(guī)定主管部門對于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違法行為，有權(quán)依法給予行政處分；無權(quán)處理的，則應(yīng)向同級或者上級人民政府行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出建議書。第72條規(guī)定，對于土地行政主管部門不依法給予行政處罰的行為，上級土地行政主管部門有權(quán)責(zé)令其依法做出行政處罰決定或直接給予違法人員行政處罰，并依法給予有關(guān)下級土地主管部門的負(fù)責(zé)人以行政處分?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》在第六章中也專章規(guī)定“監(jiān)督檢查”的內(nèi)容，第32條較《土地管理法》第67條，增加了監(jiān)督檢查的措施，程序性得到提高。第33條相較于《土地管理法》第70條、第72條的規(guī)定，針對不同的行政處分決定規(guī)定了不同的實(shí)施主體，合理性、可操作性均得到提高?！墩魇胀恋毓孓k法》第13條也規(guī)定，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)受理土地征收中的舉報并接受社會監(jiān)督。通過對比分析，可以清晰地發(fā)現(xiàn)《實(shí)施條例》對于“監(jiān)督檢查”的內(nèi)容規(guī)定在不斷完善，可操作性上也得到進(jìn)一步提高。但是，針對土地行政主管部門不依法追究違法人員行政責(zé)任的行為，《土地管理法》僅規(guī)定上級土地主管部門有權(quán)依法責(zé)令下級土地主管部門做出，特殊情形下上級土地主管部門也可以直接依法做出，并依法追究負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任，并沒有規(guī)定對不依法追究違法人員責(zé)任的直接責(zé)任人員的處罰。另外，《土地管理法》第78條有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定中，僅規(guī)定了非法批準(zhǔn)征收文件的效力以及給予非法批準(zhǔn)征收中直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分的處罰，并沒有具體規(guī)定根據(jù)行為的違法程度接受何種行政處分。此規(guī)定過于模糊，可操作性不強(qiáng)。加之并未明確規(guī)定，當(dāng)追責(zé)主體不依法追究違法人員責(zé)任時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任，所以土地征收相關(guān)法律規(guī)定中有關(guān)監(jiān)督的內(nèi)容均缺乏可操作性和強(qiáng)制性，無法發(fā)揮法律監(jiān)督對被征收人和征收關(guān)系人知情權(quán)的保護(hù)作用?！秾?shí)施條例》在“監(jiān)督檢查”以及法律責(zé)任的規(guī)定中更是根本未提及對未依法履行監(jiān)督職責(zé)的主體的法律責(zé)任?！墩魇胀恋毓孓k法》第13條規(guī)定，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)受理土地征收中的舉報并接受社會監(jiān)督，但是對于主管部門怠于甚至是違法履行職責(zé)，不依法接受舉報和監(jiān)督的行為的法律責(zé)任并沒有予以明確規(guī)定。

二、被征收人及關(guān)系人知情權(quán)法律保障存在的問題

通過對土地征收中被征收人及關(guān)系人知情權(quán)法律保障的現(xiàn)行立法分析比較，可以發(fā)現(xiàn)與集體土地征收相關(guān)的法律制度，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及權(quán)利人維權(quán)意識的提高，正在逐步完善土地征收程序，也取得了一定的成效。在保障權(quán)利人知情權(quán)方面，不斷擴(kuò)展知情權(quán)的范圍，逐步嚴(yán)格征地程序，進(jìn)一步保障被征收人及關(guān)系人的知情權(quán)，但是對征收權(quán)利知情權(quán)的維護(hù)、保障依然任重而道遠(yuǎn)。

（一）知情權(quán)主體范圍不統(tǒng)一、不明確

我國現(xiàn)行《土地管理法》第46條第2款規(guī)定，有權(quán)辦理集體土地征收補(bǔ)償?shù)怯浀闹黧w為“被征收土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人”。《土地管理法實(shí)施條例》第25條第2款依然規(guī)定“被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人”有權(quán)在土地征收方案公告后，到指定部門辦理土地征收補(bǔ)償?shù)怯洝６墩魇胀恋毓孓k法》第6條第1款規(guī)定，土地征收方案經(jīng)批準(zhǔn)公告后，“被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或其他權(quán)利人”應(yīng)按公告規(guī)定的期限，持土地權(quán)屬證明到公告指定地點(diǎn)辦理補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。分析上述規(guī)定，一方面，目前對土地征收的知情權(quán)主體規(guī)定不統(tǒng)一，存在“被征收土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人”以及“被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人”的不同規(guī)定，而且根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，當(dāng)上述法律法規(guī)規(guī)定不統(tǒng)一的時候，應(yīng)優(yōu)先適用上位法的規(guī)定，即適用《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定。但如此一來，其他規(guī)范性文件中關(guān)于集體土地征收中知情權(quán)主體的規(guī)定又如何才能發(fā)揮作用呢？這一問題值得深思。另一方面，即使按照《土地管理法》有關(guān)“被征收土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人”作為知情權(quán)主體的規(guī)定，也存在規(guī)定不明確的問題。按照物權(quán)法中有關(guān)用益物權(quán)的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人、地役權(quán)人、宅基地使用權(quán)人以及其他擁有使用權(quán)的主體也應(yīng)屬于知情權(quán)的主體，但由于法律規(guī)定不明確的原因，在現(xiàn)實(shí)的集體土地征收中，極少關(guān)注“被征收土地的使用權(quán)人”的權(quán)益。

（二）征收申請人的申請范圍過寬

根據(jù)前文所述，《土地管理法》第43條的規(guī)定并沒有強(qiáng)調(diào)征收申請人只得為公共利益的需要時方可提出對集體土地的征收申請，這一方面，與我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定不符，另一方面也易導(dǎo)致實(shí)踐中征收申請人的申請范圍過寬，從而超出公益用地的范圍，為征收申請人更多地為謀取私人利益而申請征收集體土地打開了方便之門?，F(xiàn)行《土地管理法》沒有對征收申請人的申請目的做出限制性規(guī)定，這不得不承認(rèn)是法律規(guī)定的漏洞所在。加之“公益目的”具有模糊性、籠統(tǒng)性，其認(rèn)定缺乏具體可操作的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。土地行政主管部門在審查征地申請時也會因?yàn)榉o明文規(guī)定和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊等問題，而容易放松甚至縱容對征收申請的審查。期冀在征收審查階段嚴(yán)格依法審查出該征收申請是否具有公益目的性，這一目標(biāo)是很難實(shí)現(xiàn)的。因此，由于缺乏對于征收申請的公益目的性的法律明確規(guī)定和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致征收申請的范圍過寬，實(shí)踐中也難以實(shí)質(zhì)審查出是否具有公益目的性，致使被征收人和征收關(guān)系人的權(quán)益極易被侵害。

（三）知情權(quán)的行使存在程序缺陷

縱觀我國目前與集體土地征收相關(guān)的法律法規(guī)以及各規(guī)范性文件有關(guān)征收程序的規(guī)定，目前的征收程序包括征收的前置程序、核準(zhǔn)程序、實(shí)施程序和救濟(jì)程序等階段。由于我國征收程序中的行政主導(dǎo)性過強(qiáng)，往往忽視被征收人及征收關(guān)系人的意志和能動參與，容易誘發(fā)征地矛盾，侵害權(quán)利主體的程序權(quán)利進(jìn)而損害其利益。具體征地過程中的程序缺陷體現(xiàn)在：（1）告知方式有待進(jìn)一步完善。應(yīng)增加直接通知環(huán)節(jié)，實(shí)踐中以直接通知為主，特殊情況下，輔之以公告方式。目前，我國對告知方式的規(guī)定為：“以書面形式公告”，眾所周知，采取通知的方式遠(yuǎn)比公告方式明確具體，有利于保障每一位知情權(quán)利人的充分知情權(quán)。然而遺憾的是，我國現(xiàn)行的法律規(guī)定中，既沒有規(guī)定征收審批前的直接、具體、全面通知義務(wù)，更沒有規(guī)定征收批準(zhǔn)后，在實(shí)施過程中對土地征收方案和征地補(bǔ)償方案的直接通知義務(wù)。（2）告知地點(diǎn)需要進(jìn)一步統(tǒng)一、細(xì)化。進(jìn)一步細(xì)化公告的范圍有利于提高公告內(nèi)容的被知悉可能性，保障特定領(lǐng)域內(nèi)被征收人及征收關(guān)系人的知情權(quán)。進(jìn)一步統(tǒng)一告知地點(diǎn)則有利于告知義務(wù)人履行告知義務(wù)，提高實(shí)踐中告知的執(zhí)行性和執(zhí)行效果。我國目前對農(nóng)村集體土地征收中公告范圍的規(guī)定有“被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村”“被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶”“被征收土地所在地的村、組”等規(guī)定，很明顯對于公告的地點(diǎn)規(guī)定不統(tǒng)一，實(shí)踐中給告知義務(wù)人鉆空子的可乘之機(jī)和尋找借口以掩人耳目的“機(jī)會”。加之對于村、組的告知地點(diǎn)沒有進(jìn)一步細(xì)化明確，實(shí)踐中往往出現(xiàn)告知義務(wù)人在村組中有利于告知義務(wù)人的地點(diǎn)公告，而實(shí)際上被告知權(quán)利人卻不一定知悉。更有甚者，等到東窗事發(fā)之時再予以公告，凡此種種皆因沒有明確規(guī)定應(yīng)該在村組內(nèi)的什么地方公告，而給告知與義務(wù)人留下了空間、余地。（3）違反告知義務(wù)的法律后果需予以明確化、嚴(yán)格化。在集體土地征收過程中告知義務(wù)人的告知義務(wù)分為事前、事中和事后的告知義務(wù)，在土地征收的每一個階段性程序中，都應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定告知義務(wù)人違反告知義務(wù)的法律后果，以此運(yùn)用法律的強(qiáng)制力保障被征收人及關(guān)系人的知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，最重要的是保護(hù)權(quán)利人的各項(xiàng)權(quán)益。目前，我國《土地管理法》并沒有明確規(guī)定事前的告知義務(wù)，更無從談起違反告知義務(wù)的法律后果了?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》雖然規(guī)定了事后告知義務(wù)，但遺憾的是，被征收人及關(guān)系人針對事后的補(bǔ)償、安置方案即使有異議，也不會影響土地征收方案的正常實(shí)施，因此實(shí)施條例也并沒有規(guī)定違反事后告知義務(wù)的法律后果。國務(wù)院28號文件以及國土資源部第238號文件雖然規(guī)定了事前的告知義務(wù)，但仍然是沒有規(guī)定違反告知義務(wù)的法律后果，相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件對法律后果規(guī)定的不完善，都為以后的征地亂象和矛盾糾紛的頻發(fā)埋下了伏筆?！墩魇胀恋毓孓k法》第14條規(guī)定了違反相關(guān)事后告知義務(wù)法律后果，即被征收人及征收關(guān)系人有權(quán)拒絕辦理相關(guān)登記手續(xù)。雖然此規(guī)定有進(jìn)步意義，但是權(quán)利人的拒絕權(quán)效力如何，能不能抵擋強(qiáng)勢的公權(quán)力呢？著實(shí)令人生疑，更何況《辦法》的第15條緊接著規(guī)定，對補(bǔ)償安置方案的爭議不會影響征收方案的正常實(shí)施。由此可見，即使賦予被征收人及征收關(guān)系人在告知義務(wù)人違反告知義務(wù)情形下拒絕登記的權(quán)利，依然不會對行政權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行產(chǎn)生關(guān)鍵性制約作用。

（四）未建立有效的監(jiān)督反饋機(jī)制

我國現(xiàn)行法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件雖然在征地的事前告知義務(wù)或者事后告知義務(wù)中賦予被征收人及關(guān)系人對征地補(bǔ)償安置方案的異議權(quán)，在一定程度上尊重了土地征收中權(quán)利人的主體地位。但令人惋惜的是，對被征收人及關(guān)系人所提異議的效力問題卻只字未提，甚至直接規(guī)定“對征地補(bǔ)償安置方案的爭議，不影響征地方案的實(shí)施”。例如，《土地管理法》第48條和《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款，均規(guī)定“公告征地補(bǔ)償安置方案后，應(yīng)聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”?！秾?shí)施條例》在第25條第3款后緊接著規(guī)定“被征收人對征地補(bǔ)償、安置方案的爭議，不影響征收方案的實(shí)施”。如此一來，聽取土地征收中權(quán)利主體意見的規(guī)定，就淪為了形式上的規(guī)定，被征收人及關(guān)系人的意見不會對征地方案的實(shí)施造成實(shí)質(zhì)性影響，即土地征收的強(qiáng)制執(zhí)行力不會被打破?！墩魇胀恋毓孓k法》第9條規(guī)定，被征收人及征收關(guān)系人對補(bǔ)償安置方案有意見的應(yīng)在規(guī)定的時間內(nèi)向有關(guān)部門提出，要求聽證的，相關(guān)部門應(yīng)按照《國土資源聽證規(guī)定》的要求依法舉行聽證會，并且規(guī)定在事前的批準(zhǔn)過程中應(yīng)在申請材料中附具聽證筆錄。國務(wù)院28號文件《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》有關(guān)“健全征地程序”的規(guī)定中也要求：；在必要情況下，國土資源部應(yīng)依法舉行聽證，并將相關(guān)主體知情確認(rèn)的材料作為申請報批的必備材料。上述規(guī)定對被征收人及關(guān)系人異議的效力以及聽證筆錄的效力問題沒有予以明確規(guī)定，也沒有規(guī)定在報批的材料中應(yīng)當(dāng)附具聽證筆錄，審批機(jī)關(guān)在審批過程中將如何對待這些材料也沒有做出明確規(guī)定。由于行政機(jī)關(guān)在材料審核過程中具有主導(dǎo)性，行政機(jī)關(guān)在此過程中作為實(shí)施者和裁量者的雙重身份，據(jù)此做出的裁量決定其中立性和公正性值得商榷。

我國目前在集體土地征收方面，不僅沒有建立有效的監(jiān)督機(jī)制，對于被征收人及征收關(guān)系人的監(jiān)督意見也缺乏積極有效的回應(yīng)。不僅如此，尚存的形式性聽取意見的規(guī)定也并沒有貫穿集體土地征收的全過程或者有關(guān)征收內(nèi)容的方方面面。例如，《聽證規(guī)定》有關(guān)土地征收方面僅規(guī)定在擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案時，應(yīng)附具聽證筆錄。《征收土地公告辦法》規(guī)定，土地征收方案、征地補(bǔ)償安置方案公告后，被征收人及關(guān)系人僅有權(quán)對補(bǔ)償安置方案提出意見或者要求聽證，但卻未涉及對土地征收方案提出意見或要求聽證的權(quán)利，而且在《公告辦法》第15條第2款及《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款中均規(guī)定，土地征收方案的實(shí)施不會因補(bǔ)償安置方案的爭議而受到影響。如此規(guī)定，更加奠定了對被征收人及關(guān)系人知情異議相關(guān)內(nèi)容的形式性規(guī)定。由于監(jiān)督機(jī)制不完善，監(jiān)督的硬性規(guī)制效力沒有得到發(fā)揮，加之相關(guān)主管機(jī)關(guān)缺乏對權(quán)利人意見的積極回應(yīng)，此舉不是緩解乃至化解矛盾的良策，也不會對權(quán)利主體的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性保障作用。

三、 被征收人及關(guān)系人知情權(quán)保障的立法建議

我國現(xiàn)行土地征收法律制度在被征收人及關(guān)系人知情權(quán)保障方面存在諸多不足：相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)大多為原則性規(guī)定，針對性以及可操作性不強(qiáng)；事前與事后的監(jiān)督機(jī)制以及責(zé)任承擔(dān)機(jī)制不健全；權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不完善等一系列問題亟待解決。加強(qiáng)對被征收人及關(guān)系人知情權(quán)法律保障的制度設(shè)計，建立完善的法律保障制度，有利于維護(hù)集體土地征收中被征收人及關(guān)系人的各項(xiàng)合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定。從被征收人及關(guān)系人知情權(quán)保障入手，研究集體土地征收中被征收人及關(guān)系人的權(quán)益保護(hù)問題，將研究的重點(diǎn)放在知情權(quán)的程序保障上，具體立法建議表現(xiàn)為：（一）明確知情權(quán)主體范圍。（二）限制征收申請人的申請目的。（三）完善知情權(quán)的行使程序，具體內(nèi)容為：1.增加直接通知程序；2.細(xì)化公告地點(diǎn)；3.增加對土地征收方案的異議權(quán)；4.明確聽證筆錄的效力；5.強(qiáng)化違反告知義務(wù)的法律后果。（四）構(gòu)建積極有效的監(jiān)督反饋機(jī)制。

總之，不斷改革、完善我國的土地征收制度，嚴(yán)格按照征收程序辦事，并在征地過程中完善征收程序，保障實(shí)現(xiàn)被征收人及關(guān)系人的程序權(quán)益，進(jìn)而有效的維護(hù)其實(shí)體權(quán)利，是緩解乃至化解征地糾紛的重要舉措。將我國的土地征收制度納入法治化運(yùn)行軌道，有利于進(jìn)一步規(guī)范征地制度，化解征地矛盾。程序乃看得見的正義，通過程序正義保障實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，在土地征收過程中也一樣應(yīng)加強(qiáng)程序建設(shè)，構(gòu)建完善并具有可操作性的土地征收程序。

〔責(zé)任編輯：張毫〕