武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院，國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心，武漢大學(xué)日本研究中心。通信作者及地址：王競超，湖北省武漢市武昌區(qū)武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院；郵編：430072；E-mail：jingchaow@163.com.本文系2016年度教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“世界海洋大國的海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究”（16JZD029）的階段性成果，受武漢大學(xué)自主科研項目“世界海洋大國的海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究啟動研究”資助。

摘要

近年來，日本高度重視北極航道的利用開發(fā)。從安全保障、經(jīng)濟收益、國家北極戰(zhàn)略推進(jìn)等因素考量，日本對北極航道有著深層次的戰(zhàn)略需求。從決策機制來看，首相官邸已取代各省廳成為決策核心。為了有效推進(jìn)本國政策，日本首先除了積極融入既有的北極航道相關(guān)法律框架外，也力圖在新的立法進(jìn)程中發(fā)揮影響，為本國爭取最大利益；其次，日本努力強化與北極國家合作及參與多邊機制，彰顯本國的存在感；再次，日本推進(jìn)北極航道政策具有官民一體化的特征。北極是中日戰(zhàn)略沖突較少的區(qū)域，且彼此都有類似的利益訴求。圍繞北極航道的利用，我國應(yīng)與日本在可能范圍內(nèi)加強合作，并借鑒對方的有益經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞日本北極航道戰(zhàn)略動機決策機制政策模式

20世紀(jì)80年代以來，伴隨著全球氣候變暖，北極冰川開始加速融化。據(jù)統(tǒng)計，1979—2000年北極9月的海冰面積平均為700萬平方公里，而進(jìn)入21世紀(jì)后海冰面積出現(xiàn)了急劇下滑（參見表1）。由下表不難發(fā)現(xiàn)，盡管存在波動，近十年來北極冰川面積大體上已縮減至400-500萬平方公里。在此背景下，穿越北冰洋的北極航道北極航道意指穿越北冰洋，連接大西洋與太平洋的航道。從地理組成上，該航道大致可分為由北歐經(jīng)俄羅斯西伯利亞北冰洋沿岸至白令海峽的東北航道，以及由格陵蘭島通過加拿大北方群島水域至阿拉斯加的西北航道。逐漸“浮出水面”，引起了國際社會的高度關(guān)注。

近年來，日本是國際社會中對北極航道最為重視的國家之一。然而，從目前國內(nèi)外學(xué)界研究現(xiàn)狀來看，現(xiàn)有成果大部分仍停留于研究日本介入北極事務(wù)的總體戰(zhàn)略，如日本參與北極事務(wù)的歷史與路徑、現(xiàn)實困難、未來展望等等較有代表性的有陳鴻斌：《日本的北極參與戰(zhàn)略》，載《日本問題研究》，2014年第3期；肖洋：《日本的北極外交戰(zhàn)略：參與困境與破解路徑》，載《國際論壇》，2015年第4期；龐中鵬：《試析日本的北極參與戰(zhàn)略》，載《決策與信息》，2016年第6期；石原敬浩：《北極海における安全保障環(huán)境と多國間制度》，載《海幹校戦略研究》，2014年6月號。；雖也有少數(shù)日本學(xué)者開始關(guān)注北極航道，但多為介紹其利弊及其與日本國家安保政策的關(guān)系堀井進(jìn)吾：《北極海における航路問題―北西航路、北極海航路》，載《北極海季報》，2013年第16號；中島和博：《北極海航路の商業(yè)利用の可能性と日本の外交安全保障政策》，載日本京都大學(xué)《公共政策大學(xué)院研究報告》，2014年版。，從微觀層面著眼于日本開發(fā)北極航道戰(zhàn)略的研究成果還比較鮮見。本文希望通過研究日本北極航道的開發(fā)戰(zhàn)略，重點探討、厘清以下三大問題：日本實施北極航道開發(fā)戰(zhàn)略的動機何在？在日本海洋決策體系整體出現(xiàn)變革的背景下，北極航道戰(zhàn)略的決策機制具有怎樣的特征？北極航道的決策出爐后，日本是如何著力推進(jìn)的？

一、 日本利用北極航道的現(xiàn)狀與戰(zhàn)略動機

（一）日本商船利用北極航道的現(xiàn)狀

2009年，利用北極航道的全球首次商業(yè)航行得以完成。德國Beluga公司的貨船由韓國出發(fā)，經(jīng)白令海峽最終到達(dá)俄羅斯鄂畢灣。其后，北極的商業(yè)航行開始加快發(fā)展，2011年后商船貨物總運量、通行數(shù)都出現(xiàn)了快速增長（參見表2）。

然而，從總體來看，當(dāng)前北極航道還基本處于試運行階段，制約因素仍然較多。首先，由于嚴(yán)酷的氣候與自然環(huán)境，北極航道有效通航時間嚴(yán)重受限。近年來，盡管北冰洋的海冰消融較快，但在很多海域仍具有相當(dāng)厚度。目前，國際社會商業(yè)航行基本集中在東北航道，表3對沿線四大海域的各月海冰厚度做了統(tǒng)計。從海冰平均厚度來看，只有7-12月在100cm以下，全年適宜通航時間僅有半年左右。其次，沿線海上搜救站點、港口配套等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，航運后勤補給較困難中島和博：《北極海航路の商業(yè)利用の可能性と日本の外交安全保障政策》，載日本京都大學(xué)《公共政策大學(xué)院研究報告》，2014年版，第47-48頁。，這也加大了利用該航道的風(fēng)險系數(shù)。再次，從技術(shù)層面考慮，進(jìn)行北極航行多需附帶建造破冰船，或強化商船本身的破冰能力，這對各國船舶工業(yè)提出了更高的技術(shù)要求，客觀上提高了該航道的利用成本。第四，從軟件方面來看，北極航行需要對船員的航行理論、極地航行的實際操作技能、應(yīng)對極地突發(fā)情況的能力進(jìn)行專門、長期培訓(xùn)。目前世界大多數(shù)國家尚且不具備這一培訓(xùn)資質(zhì)，達(dá)到北極航行能力的船員數(shù)量十分有限。最后，從大環(huán)境來看，近年來國際經(jīng)濟復(fù)蘇乏力，全球主要經(jīng)濟體如美國、中國、日本等對原料的需求大幅下降，也讓各國利用北極航道的熱情有所降溫。

盡管北極航道面臨著較多限制，但日本仍對其給予了高度重視，并很早就著手對北極航道進(jìn)行細(xì)致的調(diào)研。1993—1999年期間，日本海洋政策研究財團(tuán)（現(xiàn)為笹川和平財團(tuán)海洋政策研究所）就與挪威南森研究所、俄羅斯中央船舶設(shè)計研究所共同完成了名為“國際北極航道”的研究課題，并撰寫了頗有影響力的研究報告——《北極航道——連接歐洲與東亞的最短航道》。參見陳鴻斌：《日本的北極參與戰(zhàn)略》，載《日本問題研究》，2014年第3期，第1-2頁。到目前為止，日本企業(yè)共計四次利用北極航道進(jìn)口能源（參見表4）。其中，2012年的航行尤其具有重要意義。俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（GAZPROM）租賃一艘名為OB RIVER的油輪轉(zhuǎn)載液化天然氣，通過北極航道于同年12月5日到達(dá)日本北九州，這也是全球首例利用北極航道運輸天然氣的航行。副島英樹：《北極海航路で日本にLNG輸送成功ロシア企業(yè)、世界初》，載《朝日新聞》，2012年12月6日。

（二）日本利用北極航道的戰(zhàn)略動機

1.維護(hù)國家海上通道與能源安全

日本作為一個嚴(yán)重依賴海外原料與市場的國家，高度重視本國海上通道安全。從海上安全的角度來看，日本海上通道沿線具體而言，日本最為重要的海上通道為日本沿?！獤|?！虾！R六甲海峽（或巽他海峽、龍目海峽）—印度洋—霍爾木茲海峽，這也被日本視為海上生命線。不僅面臨著政局不穩(wěn)、地區(qū)武裝沖突等傳統(tǒng)安全問題，也面臨著嚴(yán)峻的海盜與海上武裝搶劫根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第101條，海盜犯罪所發(fā)生區(qū)域限定為“公?；蛉魏螄夜茌牱秶酝獾牡胤健?，而海上武裝搶劫意指在領(lǐng)海、港口等區(qū)域發(fā)生的海盜犯罪，目前國際學(xué)界多將二者統(tǒng)一視為海盜犯罪。（以下統(tǒng)稱海盜）、海上恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題。在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，東海、南海由于島礁歸屬與領(lǐng)海劃分的爭端，地區(qū)局勢日益緊張；而南亞次大陸與中東則是傳統(tǒng)的地緣政治緊張地區(qū)，武裝沖突不斷，政權(quán)更替頻繁。這些安全問題一旦超出可管控范圍，造成海上沖突，日本的海上通道將受到極大威脅。

非傳統(tǒng)安全威脅中，海盜犯罪對日本海上通道威脅最大，造成的損失也最為慘重。全球傳統(tǒng)的4大海盜多發(fā)區(qū)（東南亞海域、孟加拉灣、含亞丁灣的索馬里沿岸與幾內(nèi)亞灣）中，日本的海上通道要穿越其中3個。多年以來，日本商船深受海盜犯罪之苦。以遇襲嚴(yán)重的2010、2011兩年為例，日本大型船舶共遭受海盜案件分別高達(dá)15和11件，其中多發(fā)生于東南亞海域及索馬里沿岸等海盜多發(fā)區(qū)。除了海盜犯罪，近年來海上恐怖主義、海洋油污泄漏等海上非傳統(tǒng)安全問題同樣對日本海上通道產(chǎn)生了嚴(yán)重威脅。許多恐怖分子集團(tuán)包括阿布沙耶夫集團(tuán)、摩洛伊斯蘭陣線（ MILF） 、自由亞齊運動（ GAM）等經(jīng)常出沒于馬六甲海峽以及南海大片海域參見李金明：《南海地區(qū)安全：打擊海盜與反恐合作》，載《南洋問題研究》，2008年第3期，第11-12頁。，且與海盜集團(tuán)勾結(jié)趨勢明顯。兩者一旦合流，海上犯罪的規(guī)模、形式以及破壞能力將獲得空前升級。而海洋油污等海洋環(huán)境問題近年來也日益嚴(yán)峻，油輪等大型商船航行中出現(xiàn)的原油或其他有害物質(zhì)的泄漏事件屢屢發(fā)生。此外，在海洋勘探開發(fā)中也會產(chǎn)生大量事故污染，如作業(yè)平臺發(fā)生的井噴事故、輸油管線的事故性溢油等參見朱建庚：《海洋環(huán)境保護(hù)的國際法》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2013年，第86頁。頻頻出現(xiàn)。日本傳統(tǒng)海上通道沿線的南海、馬六甲海峽、巽他海峽、波斯灣、蘇伊士運河等不僅油輪往來頻繁，也密布原油鉆井及油氣田據(jù)統(tǒng)計，由于越南等南海聲索國的粗暴開發(fā)，僅北緯17度以南的南海腹地就存在多達(dá)1000余口鉆井。。一旦發(fā)生原油泄漏事故，不但將造成巨大的生態(tài)災(zāi)難，也將迫使海上通道長時間中斷。

北極航道的開辟不僅可讓日本有效規(guī)避傳統(tǒng)海上通道沿線的安全風(fēng)險，其對日本的能源進(jìn)口來源地多元化戰(zhàn)略乃至整個國家的能源安全都將具有重要意義。其一，北極航道沿線的挪威、俄羅斯都為國際重要原油與天然氣出口國。北極航道附近的挪威北海油田、俄羅斯亞馬爾半島等為全球重要的油氣產(chǎn)地，未來可望就地取材，利用北極航道擴大對日出口。如表4所示，到目前為止，日本企業(yè)也已有從兩國進(jìn)口天然氣與石油制品的成功先例。其二，日本政府近年來一直力圖實施“能源進(jìn)口來源地多元化”戰(zhàn)略，而非洲則是這一戰(zhàn)略的重中之重。一些非洲重要能源出口國，如阿爾及利亞、利比亞、尼日利亞、安哥拉等將有望經(jīng)過大西洋、北海、挪威海等取道北極航道出口原油、天然氣到日本，這將大大縮短海運距離，也規(guī)避了傳統(tǒng)航線存在的種種安全問題。如此一來，日本將有效分散能源進(jìn)口來源地，真正擺脫多年來的“中東能源依賴癥”，對維護(hù)本國能源安全具有重要意義。

2.降低海運成本，獲取最大經(jīng)濟收益

日本利用北極航道的動機除了來自于對國家安全的考慮，也基于航道本身所具備的成本優(yōu)勢。近年來，日本政府部門與相關(guān)研究機構(gòu)從運輸成本的視角對日本是否應(yīng)利用北極航道進(jìn)行了多方論證。目前，日本通過北極航道運輸?shù)倪M(jìn)出口商品主要有汽車、食品、精密機械、天然氣及石油制品等，對應(yīng)的運輸船舶則主要是汽車運輸船、集裝箱船以及油輪。中島和博：《北極海航路の商業(yè)利用の可能性と日本の外交安全保障政策》，載日本京都大學(xué)《公共政策大學(xué)院研究報告》，2014年版，，第48-49頁。為了與日本傳統(tǒng)貿(mào)易通道運輸成本進(jìn)行比較，除了需對比各類船舶的燃料、海上保險等相關(guān)費用外，也需將蘇伊士運河等傳統(tǒng)海上通道的通行費用與北極航道需繳納的過境費用、船舶檢查費用、破冰船援助費用、極地航行向?qū)зM用以上諸費用為俄羅斯對利用東北航道的船舶所征收。等考慮在內(nèi)。據(jù)日本國土交通省、日本國際問題研究所等機構(gòu)的估算，以上三種不同船舶的運輸成本情況也不盡相同。首先，從汽車運輸船來看，與經(jīng)過蘇伊士運河的傳統(tǒng)航線成本相比，利用北極航道之后每輛汽車運輸成本大約可節(jié)省15%；集裝箱船方面，4000標(biāo)箱的船舶全年航行費用（北極航道與蘇伊士運河航線大致各利用半年）與6000標(biāo)箱船舶全年利用蘇伊士運河航線的成本相當(dāng)，在成本對比上北極航道處于下風(fēng)；從油輪運輸成本來看，自挪威港口取道北極航道的運輸成本與自卡塔爾等國進(jìn)口天然氣的成本相當(dāng)，而比取道巴拿馬航線進(jìn)口北美頁巖氣成本大約可降低30%。中島和博：《北極海航路の商業(yè)利用の可能性と日本の外交安全保障政策》，載日本京都大學(xué)《公共政策大學(xué)院研究報告》，2014年版，第48-49頁。

由以上對比不難發(fā)現(xiàn)，相比日本傳統(tǒng)海上航線，除了集裝箱船，大部分種類的船舶若利用北極航道從理論上確實具備一定的成本優(yōu)勢。正是基于該航道未來可期的經(jīng)濟前景，日本國內(nèi)的航運業(yè)界巨頭如商船三井、日本郵船、川崎汽船，主要航運界協(xié)會如日本船東協(xié)會（JSA），長期關(guān)注極地問題的智庫如日本國際問題研究所、笹川和平財團(tuán)海洋政策研究所（原海洋政策研究財團(tuán)）等，都對北極航道的開發(fā)利用興趣濃厚，從側(cè)面對日本政府構(gòu)成了壓力集團(tuán)，深刻影響著日本政府對北極航道的態(tài)度與政策走向。

3.促進(jìn)日本北極綜合戰(zhàn)略的展開

根據(jù)日本最新發(fā)布的《海洋基本計劃》（2013-2018），日本北極政策主要由以下三大支柱支撐：（1）北極地區(qū)的觀測、研究；（2）圍繞北極事務(wù)進(jìn)行全球合作；（3）利用北極航道的可行性研究。北極航道在三大支柱中地位獨特，其不僅是日本北極戰(zhàn)略的重要組成部分，也是其介入北極事務(wù)的一個楔子，為日本的整體北極戰(zhàn)略服務(wù)。近年來，日本以對北極航道沿線科學(xué)考察、維護(hù)航行安全為由，試圖在北極一些國家新建、擴建關(guān)于極地環(huán)境、海冰、洋流等的觀測點或合作研究機構(gòu)。通過科研活動的展開，日本已掌握了北極資源、環(huán)境等的重要一手資料與數(shù)據(jù)。憑借這些資料與數(shù)據(jù)，日本關(guān)于北極資源開發(fā)利用方面的政策制定將更為科學(xué)。其次，通過北極航道的使用，日本也強化了與各北極國家，特別是俄羅斯、挪威、芬蘭等東北航道沿岸國家的雙邊關(guān)系。近5年來，日本與俄、挪等國的經(jīng)濟合作明顯深化，日本在以上北極國家對外關(guān)系中的重要性得以上升，為加大本國在北極事務(wù)中的話語權(quán)打下了基礎(chǔ)。

二、日本北極航道政策決策機制的嬗變與特征

（一）日本原有北極航道決策機制的弊端

2006年以前，日本包括北極政策在內(nèi)的各項海洋政策由于北極事務(wù)在日本政府系統(tǒng)內(nèi)屬于海洋事務(wù)的一個領(lǐng)域，因此日本各項北極政策也基本是在海洋政策決策機制中制定的。制定基本都是以外務(wù)省為絕對核心、其他相關(guān)省廳輔助制定與實施的。從決策程序來看，一般是通過課長、主管局長、局長聯(lián)席會議、事務(wù)次官、首相這一自下而上的機制提出各類議案并最終形成政策，具有明顯的“稟議制”特征。參見吳寄南：《淺析智庫在日本外交決策中的作用》，載《日本學(xué)刊》，2008年第3期，第20頁。在與首相關(guān)系上，除了外務(wù)省事務(wù)次官會定期（一般為一周一次）向首相匯報外，一些在與北極事務(wù)密切相關(guān)的一些外務(wù)省司局如歐亞局、北美局等負(fù)責(zé)局長也會定期前往首相官邸與首相就北極事務(wù)一些重大問題進(jìn)行磋商。參見[日]城山英明等編著：《中央省廳的政策形成過程（上）剖析日本官僚制》，劉曉慧等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2014年，第228頁。因此，自日本開始關(guān)注北極事務(wù)起，外務(wù)省等省廳就一直把持著日本北極政策制定的主導(dǎo)權(quán)，首相對其制定的政策也基本予以直接采納。

隨著日本深化對北極航道事務(wù)的介入，其原有決策機制弊端日益明顯，改革呼聲不斷高漲。首先，原有的日本各大省廳存在各自為政、行政壁壘繁多的痼疾。北極航道事務(wù)紛繁復(fù)雜，不僅涉及安全、外交等高位政治（high politics）議題，也不乏大量諸如環(huán)境、能源、科技、航運等低位政治（low politics）事務(wù)。這就意味著，除了傳統(tǒng)的外務(wù)省，國土交通省、環(huán)境省、文部省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省等各大機構(gòu)都逐漸對北極航道的戰(zhàn)略決策具有了話語權(quán)。然而，日本各大省廳一般較保守封閉，其根源來自于二戰(zhàn)后日本特殊的政體形式，即各政府機構(gòu)掌握著政策制定的主動權(quán)和相對獨立的行政權(quán)，是組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的政治聯(lián)合體。參見肖洋：《日本的北極外交戰(zhàn)略：參與困境與破解路徑》，載《國際論壇》，2015第4期，第74頁。對于非本省作為核心進(jìn)行政策制定的事務(wù)較為消極《海洋基本法、海洋基本計畫見直しにあたっての政治の役割》，佳能全球戰(zhàn)略研究所網(wǎng)，資料來源：http：//www.canon-igs.org/event/report/report_121218/pdf/121218_takemi_presentation.pdf#search=%27総合海洋政策本部役割%27。，這也導(dǎo)致了省廳往往各自為政，合作進(jìn)行決策的能力非常欠缺。其次，與世界其他海洋大國不同，日本長期缺乏統(tǒng)一的、自上而下的海洋政策決策部門，日本政府往往難以高效地出臺海洋政策，這也嚴(yán)重影響了日本北極航道開發(fā)整體戰(zhàn)略的構(gòu)建。

（二）安倍內(nèi)閣對決策機制的改革

2006年安倍晉三第一次組閣后，開始加快強化首相官邸在對外決策制定過程的參與職能，日本的北極政策決策體制也因此出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變。作為政策依托，安倍內(nèi)閣于2007年依據(jù)日本《海洋基本法》在官邸內(nèi)部設(shè)立了直接聽命于首相的綜合海洋政策本部（以下簡稱“政策本部”），其也是日本北極政策決策機制核心由省廳開始向首相官邸轉(zhuǎn)變的顯著標(biāo)志。政策本部由首相親自擔(dān)任部長，內(nèi)閣官房長官與海洋政策擔(dān)當(dāng)大臣擔(dān)任副部長，其他內(nèi)閣大臣則都為其中成員。此外，政策本部內(nèi)部設(shè)置有參與會議、干事會、事務(wù)局等機構(gòu)，形成了自身較獨立的決策體系。這其中，尤其需要關(guān)注的是參與會議。作為涉海領(lǐng)域各行各業(yè)的精英，其可謂是政策本部自我構(gòu)建的一個智庫組織。以最新一期（2014年9月）參與會議組成人員來看，具有明顯的寬領(lǐng)域、高層次特征。其中，負(fù)責(zé)人（日本稱之為座長）為日本經(jīng)團(tuán)聯(lián)副會長宮原耕治、行政法人石油天然氣及金屬礦物資源機構(gòu)理事長河野博文，成員包括九州工業(yè)大學(xué)社會機器人具體化研究中心主任浦環(huán)、早稻田大學(xué)法學(xué)學(xué)術(shù)院教授河野真理子、東京大學(xué)教授佐藤愼司、橫濱港埠頭株式會社社長高島正之、前海上幕僚長古莊幸一、海洋研究開發(fā)機構(gòu)監(jiān)事前田裕子、佳能全球戰(zhàn)略研究所理事湯原哲夫、水產(chǎn)大學(xué)理事長鷲尾圭司等。從人員構(gòu)成來看，可謂橫跨產(chǎn)官學(xué)三界，涵蓋了涉及北極航道事務(wù)的各個領(lǐng)域。參事會下設(shè)有專門的專家小組與機構(gòu)負(fù)責(zé)北極航道各類事務(wù)的調(diào)研與信息收集，參事會內(nèi)部形成具體方案后可直接向首相進(jìn)行政策建言，提出涉及北極航道的提案。干事會主要負(fù)責(zé)與北極航道政策制定相關(guān)的省廳進(jìn)行政策溝通與聯(lián)絡(luò)，事務(wù)局則負(fù)責(zé)政策本部內(nèi)部的預(yù)算與人事工作。因此，可以說政策本部內(nèi)部業(yè)已構(gòu)建起獨立的北極航道政策的決策框架與日常運營機制。

從政策本部對北極航道政策的具體制定情況來看，可謂起到了完全的主導(dǎo)作用。日本北極航道政策脫胎于日本北極整體政策，其框架正是來源于政策本部主導(dǎo)制定的兩大法案與文件——《海洋基本計劃》與《我國的北極政策》。2013年4月，政策本部制定了第二部《海洋基本計劃》，對未來5年（2013-2018）的日本海洋政策做出了總體規(guī)劃。其中，北極政策被作為其中重點予以推出，這也是日本官方第一次正式將北極航道政策上升為國家戰(zhàn)略，標(biāo)志著其已成為日本對外政策的優(yōu)先議題。而以《海洋基本計劃》為基礎(chǔ)，在海洋政策本部的主導(dǎo)下，2015年10月日本正式出臺了《我國的北極政策》（以下簡稱《基本政策》）?！痘菊摺穼Ρ睒O航道的現(xiàn)狀、日本的利用政策制定了較詳細(xì)的計劃。在認(rèn)識到航道受自然環(huán)境、港口基礎(chǔ)設(shè)施及配套服務(wù)較落后等現(xiàn)有條件局限無法大規(guī)模利用的情況下，著眼于該航道的巨大潛力，仍表現(xiàn)出頗為積極的姿態(tài)?！痘菊摺分兄貜娬{(diào)“日本應(yīng)積極參與新規(guī)則的制定，發(fā)揮日本的科技優(yōu)勢，開發(fā)有利于北極航線安全的相關(guān)技術(shù)?！薄段窑瑖伪睒O政策》，日本首相官邸綜合海洋政策本部網(wǎng)，資料來源：http：//www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/arcticpolicy/Japans_Arctic_Policy[JPN].pdf。

在政策本部以外，傳統(tǒng)的日本各大省廳在決策體制中地位雖相對下降，但仍發(fā)揮著重要作用，并通過干事會與政策總部進(jìn)行日常聯(lián)系。由于北極航道涉及的事務(wù)日益多元化，除了傳統(tǒng)的外務(wù)省，其他省廳如國土交通省、環(huán)境省、文部省、內(nèi)閣官房等開始越來越頻繁地參與北極事務(wù)，出現(xiàn)了多省廳聯(lián)合參與政策制定的傾向。

由以上分析不難發(fā)現(xiàn)，2007年政策本部成立后，日本北極航道政策制定機制出現(xiàn)了三大重要變化。其一，包括北極航道政策在內(nèi)的日本海洋政策決策機制總體上由分權(quán)制向集權(quán)制轉(zhuǎn)變。原本散落于以外務(wù)省為主的各個省廳中的航道事務(wù)被安倍內(nèi)閣統(tǒng)籌于政策本部一個部門，顯示了日本執(zhí)政黨核心決策層對包括北極航道在內(nèi)的海洋事務(wù)的高度重視，并希冀以此為抓手全面推進(jìn)“強勢官邸”的構(gòu)建。其二，從決策程序來看，外務(wù)省等官廳主導(dǎo)的自下而上的決策體系已基本被官邸自上而下的決策機制所取代。以首相為核心的官邸開始確定日本各項政策基調(diào)，省廳中的中高層技術(shù)官僚則由決策主體向政策制定輔助方、政策執(zhí)行者的角色轉(zhuǎn)變。第三，在省廳一級，外務(wù)省的核心地位已受到明顯動搖，國土交通省、文部省、環(huán)境省等開始越來越多地參與日本對北極航道利用政策的調(diào)研乃至制定進(jìn)程，日本北極航道政策將日益綜合化、多元化。

三、日本北極航道政策推進(jìn)模式

（一）重視北極航道相關(guān)的法律框架——積極承認(rèn)與參與構(gòu)建

為了更有效推進(jìn)本國政策，日本首先對與北極航道相關(guān)法律框架給予了高度重視。一方面，較快地融入、承認(rèn)了既有法律體系；另一方面，積極參與IMO等國際組織主導(dǎo)的北極新的立法進(jìn)程，并想方設(shè)法在其中施加影響。

與南極不同，由于北極基本為海洋，長期以來并未針對其單獨構(gòu)建國際法律制度，一直受以《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）為主體的國際海洋法框架規(guī)制。2008年5月，挪威、丹麥、俄羅斯、美國、加拿大等北冰洋沿岸五國外交部長正式簽署了《伊盧利薩特宣言》（The Ilulissat Declaration），確認(rèn)了北極地區(qū)不再制定新的法律制度。宣言基本上體現(xiàn)了五國達(dá)成的共識：首先，宣言聲明北冰洋沿岸五國擁有在北冰洋大部分地區(qū)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，五國在解決北極面臨的問題和挑戰(zhàn)時具有“特別的”地位；其次，宣言也指出，在外大陸架劃界、海洋環(huán)境保護(hù)、冰封區(qū)域、自由航行權(quán)、海洋科學(xué)研究和其他對海洋的使用方面，海洋法都為其提供了權(quán)利和義務(wù)規(guī)定，沒有必要再設(shè)置一個綜合的國際法律制度來管理北冰洋。劉惠榮、程保志等：《北極地區(qū)發(fā)展報告（2014）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，第3頁。因此，北極航道在初始階段也一直適用現(xiàn)有的海洋法相關(guān)規(guī)則。從地理組成上，北極航道沿線絕大部分為北極國家領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)，小部分為公海。根據(jù)《公約》第58、87、90條，任何國家的船舶在專屬經(jīng)濟區(qū)與公海均享有航行自由權(quán)，因此各國商船都具備了利用北極航道的權(quán)利。而在領(lǐng)海的航行同樣得到了《公約》保障，第17條無害通過權(quán)規(guī)定，“在本公約的限制下，所有國家，不論為沿海國或內(nèi)陸國，其船舶均享有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利?！备祶姵桑骸逗Ｑ蠓üs及中英文索引》，廈門：廈門大學(xué)出版社，2005年，第6頁。其次，《公約》以外的國際海洋法體系中一些其他重要國際公約如《國際防止船舶造成污染國際公約》（MARPOL）、《海上人命安全公約》（SOLAS）經(jīng)過《伊盧利薩特宣言》的確認(rèn)，也同樣適用于北極航道乃至整個北極地區(qū)。再次，除了國際公約，北極國家特別是加拿大與俄羅斯等國針對本國內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的北極航道商業(yè)利用制定了詳細(xì)的國內(nèi)法。參見堀井進(jìn)吾：《北極海における航路問題―北西航路、北極海航路》，載《北極海季報》，2013年第16號，第16-21頁。

然而，盡管圍繞北極航道業(yè)已形成了較系統(tǒng)的法律框架，但北極獨有的一些情況如氣象、海洋環(huán)境復(fù)雜多變，航行中突發(fā)狀況較多，危險系數(shù)較高等因素決定了國際社會需要構(gòu)建新的法律框架加以對應(yīng)。在此背景下，IMO于2010年2月開始啟動構(gòu)建關(guān)于極地航行的專門規(guī)則——《極地水域船舶航行國際準(zhǔn)則》（以下簡稱《極地規(guī)則》），并于2014年11月IMO海事安全委員會第94屆會議上正式通過，標(biāo)志著國際社會在保護(hù)船舶以及船員在極地水域航行方面進(jìn)入了一個歷史性的新階段?！稑O地規(guī)則漸行漸近中國造船業(yè)破冰前行》，中國船舶信息網(wǎng)，資料來源：http：//www.chinashipnews.com.cn/show.php？contentid=10232。

據(jù)悉，《極地規(guī)則》將于2017年1月1日正式生效，其主要條款來源仍為既存的國際海洋法框架。不同之處在于，《極地規(guī)則》針對極地航行的特殊性，在對現(xiàn)存幾個重要海洋法公約有關(guān)極地航行規(guī)則進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上同上。，附加了一些特殊條款。如針對《海上人命安全公約》，對船體構(gòu)造、航海設(shè)備、防凍裝置、船舶通信系統(tǒng)等進(jìn)行了特別規(guī)定；針對《國際防止船舶造成污染國際公約》，對防止油污、船員培訓(xùn)等做出了附加規(guī)定《極海コード（ポーラーコード）の策定》，日本國土交通省網(wǎng)，資料來源：http：//www.mlit.go.jp/common/001086795.pdf#search='%E6%88%91%E3%81%8C%E5%9B%BD%E3%81%A8%E5%8C%97%E6%A5%B5+%E5%9B%BD%E5%9C%9F%E4%BA%A4%E9%80%9A%E7%9C%81'。等等。

日本在參與北極航道國際立法進(jìn)程中，一方面，較快地融入、承認(rèn)既往的國際法律框架，到目前為止，日本基本加入了以《公約》為代表的所有的重要國際海洋法條約，可在北極航道享有各種締約國的權(quán)利，也可有效履行本國義務(wù)。此外，日本對后起的《伊盧利薩特宣言》，加、俄等國國內(nèi)法等率先給予了承認(rèn)，這一點也受到了很多北極國家的贊賞。另一方面，日本積極參與到國際法律框架的構(gòu)建進(jìn)程中?！稑O地規(guī)則》給了日本參與北極航道立法的絕佳機會，日本除了利用本國北極理事會正式觀察員國的身份積極提出新的議程，參與一些重要立法提案的討論，也力圖在新的立法進(jìn)程中施加日本的影響，體現(xiàn)日本的國家意志。日本在2015年10月發(fā)布的《基本政策》強調(diào)“積極參加與北極相關(guān)的全球性課題研究，積極參與制定北極治理的相關(guān)國際規(guī)則……國際海事組織（IMO）目前為實施《極地規(guī)則》（Polar Code）正在修改《海上人命安全公約》（SOLAS）、《國際防止船舶造成污染國際公約》（MARPOL），日本應(yīng)傾聽國內(nèi)航運業(yè)界的意見，積極參與相關(guān)公約的修訂討論”《我が國の北極政策》，日本首相官邸網(wǎng)，資料來源：https：//www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/dai14/shiryou1_2.pdf#search='%E5%8C%97%E6%A5%B5%E6%94%BF%E7%AD%96'。?？梢园l(fā)現(xiàn)，日本試圖通過影響北極航道的國際立法，擴大本國的話語權(quán)與存在感，并為國內(nèi)航運、能源業(yè)界巨頭謀取最大利益。

（二）重視與北極各方合作，積極強化自身存在感

日本為了給自身利用北極航道創(chuàng)造一個良好的國際環(huán)境，也積極參與北極地區(qū)的國際機制和推進(jìn)與北極國家的合作，積極強化自身存在感。盡管日本是北極的域外國家，但自20世紀(jì)90年代開始就積極活躍于北極各種多邊治理機制中。1993年日本成為巴倫支?！獨W洲北極理事會的觀察員，2009年成為北極理事會的觀察員國。2013年5月升格為北極理事會正式觀察員國正式觀察員國不具有表決權(quán)，但享有參與理事會權(quán)利，并有項目提議權(quán)及發(fā)言權(quán)。后，日本開始增加對北極理事會各工作組派遣專家與政府官員，積極參與各種議題探討。據(jù)筆者統(tǒng)計，日本在2009年到2014年5月期間，共參加北極理事會北極高級實務(wù)人員會議（SAO）、部長會議以及各個主要工作組（北極監(jiān)測與評估工作組、北極污染行動工作組、可持續(xù)發(fā)展工作組等）、主要任務(wù)組（科學(xué)合作任務(wù)組等）、專家組（黑炭和甲烷專家組）及其他相關(guān)會議共計32次筆者依據(jù)日本國土交通省公布資料（《ACへの我が國の関與國土交通省》，日本國土交通省網(wǎng)，資料來源：http：//www.mlit.go.jp/common/001043214.pdf#search='%E6%88%91%E3%81%8C%E5%9B%BD%E3%81%A8%E5%8C%97%E6%A5%B5+%E5%A4%96%E5%8B%99%E7%9C%81'）統(tǒng)計所得數(shù)據(jù)。，一般所派遣官員基本為日本北極事務(wù)大使、駐北極國家大使（俄羅斯、丹麥、瑞典、芬蘭等）或外務(wù)省同級別官員與會。從參會次數(shù)及與會官員級別來看，日本是北極理事會非成員國中參與最為積極、重視程度最高的國家之一。

根據(jù)《基本政策》，日本有意進(jìn)一步加大對北極理事會的貢獻(xiàn)。日本明確提出“（日本）將積極探討與主席國及其他成員國加強政策性對話；其次，日本在關(guān)注北極理事會議題，理事會內(nèi)部對觀察員國的作用的討論的同時，希望積極就如何擴大觀察員國的作用參與探討?！眳⒁姟段窑瑖伪睒O政策》，日本首相官邸網(wǎng)，資料來源：https：//www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/dai14/shiryou1_2.pdf#search='%E5%8C%97%E6%A5%B5%E6%94%BF%E7%AD%96。除了北極理事會，日本也在與一些二軌機制如“北極前沿” 論壇、北極圈論壇大會等國際較有影響力的北極多邊機制加強聯(lián)系，并利用參加論壇、會議的時機宣傳日本的北極政策與最新科研成果，力圖提升自身的存在感。

除了參與北極理事會等國際機制，日本也積極強化與北極國家的雙邊合作。日本在《基本政策》中，著力強調(diào)“與北極國家積極加強關(guān)于北極問題的信息溝通，探索簽訂雙邊協(xié)議；與包括北極國家在內(nèi)的各國積極建立關(guān)于極地研究的科技協(xié)定；此外，通過在北極國家建立研究觀測據(jù)點、派遣研究人員，開展關(guān)于北極的共同研究”同上。等。其中，日本尤其注意強化與俄羅斯的雙邊關(guān)系。其原因在于，日本使用的東北航道幾乎全部位于俄羅斯境內(nèi)，而俄本身也是日本最重要的能源進(jìn)口國之一。著眼于北極航道，日本除了傳統(tǒng)的能源領(lǐng)域，將交通運輸業(yè)也升格為對俄合作的核心領(lǐng)域。2009年1月，日俄召開交通部長會議，通過簽訂兩國在交通領(lǐng)域合作的備忘錄，宣稱兩國將努力構(gòu)建圍繞北極通道的戰(zhàn)略對話、信息共享平臺?！度章哆\輸當(dāng)局間の協(xié)力體制について》，日本國土交通省網(wǎng)，資料來源：http：//www.mlit.go.jp/common/001043213.pdf。

（三）官民一體化推動

日本針對北極航道的特點，非常注意官方與民間緊密合作，多軌共同推動本國北極航道政策。如前文所述，在日本政府層面，政策本部為決策中樞，負(fù)責(zé)頂層設(shè)計。而其他相關(guān)省廳則分別采取措施，發(fā)揮各自部門的優(yōu)勢。如外務(wù)省為提高北極航道事務(wù)政策針對性，專門設(shè)立了“北極工作小組”，設(shè)立了北極事務(wù)大使；國土交通省專門設(shè)置“北極航道省內(nèi)研討會”；文部科學(xué)省設(shè)立了“北極研究戰(zhàn)略小委員會”、“北極研究討論工作部門會議”；內(nèi)閣官房則統(tǒng)籌全局，設(shè)立了“關(guān)于北冰洋諸問題各省聯(lián)絡(luò)會議”。參見《北極—可能性と課題のもたらす未來》，日本外務(wù)省網(wǎng)，資料來源：http：//www.mofa.go.jp/mofaj/press/pr/wakaru/topics/vol107?？梢哉f，日本各政府部門對北極航道有了明確分工的同時，也已構(gòu)建了較高效的工作體系。而學(xué)界一些研究機構(gòu)多具有政府背景，通過在北極圈內(nèi)（如挪威斯瓦爾巴德群島）設(shè)立觀測基地，利用人造衛(wèi)星搜集北極航道沿線相關(guān)數(shù)據(jù)等途徑參見《北極—可能性と課題のもたらす未來》，日本外務(wù)省網(wǎng)，資料來源：http：//www.mofa.go.jp/mofaj/press/pr/wakaru/topics/vol107。，對北極航道氣候、地質(zhì)條件、洋流、冰川情況等進(jìn)行詳細(xì)研究，從技術(shù)層面為政府的決策服務(wù)。較有代表性的研究機構(gòu)主要有國立極地研究所、宇宙航空研究開發(fā)機構(gòu)、海洋研究開發(fā)機構(gòu)同上。等。

其次，為了更全面制定北極航道政策，加強官民互動，日本于2014年構(gòu)建了專門的官民共同參與機制，其主要載體為日本北冰洋官民合作協(xié)議會（以下簡稱協(xié)議會）。協(xié)議會的參與方分布非常廣泛，基本涵蓋了日本國內(nèi)與北極航道相關(guān)的各大政府部門與利益相關(guān)方。政府部門主要包括外務(wù)省、國土交通省、文部科學(xué)省等；其次，還包括一些日本國內(nèi)海洋政策方面的一些財團(tuán)、社團(tuán)法人，如日本財團(tuán)、笹川和平財團(tuán)海洋政策研究所（原海洋政策研究財團(tuán)）等；再次，一些來自能源、海運、商社等領(lǐng)域的業(yè)界巨頭也廣泛活躍于其中，如商船三井、日本船東協(xié)會、三菱商事、三井物產(chǎn)、丸紅等等?！侗睒O海航路に係る官民連攜協(xié)議會の設(shè)置について》，日本國土交通省網(wǎng)，資料來源：http：//www.mlit.go.jp/common/001067917.pdf。協(xié)議會在日本國內(nèi)發(fā)揮著樞紐作用，其最大意義在于為日本各界提供了一個北極航道相關(guān)的信息收集、發(fā)布、共享與政策溝通的平臺。企業(yè)等將所獲得的最新信息、現(xiàn)實存在的問題、利益訴求反饋于政府部門，政府層面則依據(jù)企業(yè)訴求圍繞北極航道制定各種對策，并定期將國家新出爐的總體措施、政策走向傳達(dá)給企業(yè)，二者形成了明確的政策輸入-政策輸出-政策反饋政策輸入—政策輸出—政策反饋是公共政策制定的三大主要階段，可參見張小明：《內(nèi)部輸入：解讀當(dāng)代中國政治輸入的內(nèi)部機制》，載《寧夏社會科學(xué)》，2000年第5期，第21-22頁。結(jié)構(gòu)。一些業(yè)界團(tuán)體本身就是重要的利益集團(tuán)，也可借此機會向政府施壓，影響日本針對北極航道的政策走向。

四、 結(jié)語

應(yīng)當(dāng)說，日本對北極航道有著深層次的戰(zhàn)略需求，不論是從國家安全、經(jīng)濟效益，還是從日本整體北極戰(zhàn)略的推進(jìn)需要來看，日本都有足夠的動力對航道事務(wù)加以介入。從航道開發(fā)戰(zhàn)略的決策機制看，舊有的外務(wù)省等省廳主導(dǎo)的自下而上的稟議制已基本瓦解，體現(xiàn)政治家個人意志的官邸決策體系初步建立并開始發(fā)揮主導(dǎo)作用，這無疑對日本北極航道開發(fā)戰(zhàn)略產(chǎn)生巨大的影響。在這一決策機制下，日本執(zhí)政的自民黨-公明黨聯(lián)盟的施政方針將越來越多地滲透于航道開發(fā)戰(zhàn)略中，決策效率也有望大為提高。從日本的推進(jìn)模式來看，首先我們可發(fā)現(xiàn)日本對航道具有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略構(gòu)想。盡管目前航道開發(fā)面臨種種制約，還不甚成熟，但日本更多地著眼于該航道的未來收益。因此，不論是從參與國際立法、進(jìn)行科研、還是強化與北極各方的多邊合作，日本都并不甚強調(diào)眼前收益，而是著眼于全局，力圖提高日本在北極地區(qū)的話語權(quán)與影響力，進(jìn)而在北極航道的未來利用中占據(jù)戰(zhàn)略制高點。其次，日本有著鮮明的多層次、多渠道介入特征。日本國內(nèi)產(chǎn)官學(xué)各界圍繞北極航道事務(wù)已形成了一個良好的互動體系，彼此間通過協(xié)議會等平臺快捷地進(jìn)行信息溝通與共享，這無疑會讓日本的介入更具效率與針對性。

我國作為一個高度依賴對外貿(mào)易與海外能源的國家，與日本面臨著相似的情況。首先，從維護(hù)海上通道安全來看，我國周邊國家與海域（朝鮮半島、東海、臺灣海峽、南海）、中東等熱點地區(qū)局勢日趨緊張，東南亞、西印度洋、索馬里沿岸的海盜犯罪、海上恐怖主義、海洋油污污染等非傳統(tǒng)安全問題仍然嚴(yán)峻。到目前為止，我國與海上通道沿線各國共同投資開發(fā)了緬甸實兌港、孟加拉國吉大港、柬埔寨西哈努克港、斯里蘭卡漢班托特港、巴基斯坦瓜達(dá)爾港等港口，意圖分散安全風(fēng)險，避開潛在的沖突熱點地區(qū)。然而，以上各港口的利用前景也同樣存在風(fēng)險，受所在國國內(nèi)政治、我國與對方國雙邊關(guān)系走向、其他大國介入等多重變量影響。因此，對于我國來說，開辟新的海上通道同樣業(yè)已上升為一個優(yōu)先度較高的議題。

其次，從經(jīng)濟收益來看，北極航道盡管目前尚面臨各種困難，還不具備大規(guī)模商業(yè)化利用的條件，然而其前景仍然是鼓舞人心的。海運距離的大幅縮減勢必有效壓縮物流費用，進(jìn)而降低出口商品整體成本，可望提高我國商品整體的競爭力。在當(dāng)前全球經(jīng)濟面臨“嚴(yán)冬”，我國經(jīng)濟下行壓力較大的情況下，這無疑是具有重要戰(zhàn)略意義的。從現(xiàn)實來看，截止到目前，中國企業(yè)也有了不少北極航道利用記錄，并獲得了一定的收益。如2010年9月挪威Tschudi公司的1艘散貨船，自挪威希爾克內(nèi)斯港出發(fā)，取道北極航道，向中國北方港口運送了4萬噸鐵礦石；中國遠(yuǎn)洋運輸（集團(tuán)）總公司2萬噸級散貨船“永盛”號于2013年8-9月從江蘇太倉港出發(fā)，經(jīng)過27天的航行后，由北極航道到達(dá)鹿特丹，成為第一艘借北極航道完成航行的中國商船。《極地規(guī)則漸行漸近中國造船業(yè)破冰前行》，中國船舶信息網(wǎng)，http：//www.chinashipnews.com.cn/show.php？contentid=10232。

最后，北極航道也有望成為我國一帶一路戰(zhàn)略的重要補充。2015年3月28日，國家三大部委（外交部、商務(wù)部與發(fā)展改革委）聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱“愿景與行動”）。根據(jù)“愿景與行動”，21世紀(jì)海上絲綢之路（簡稱“海絲路”）包括兩個重點方向：從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國沿海港口過南海到南太平洋。可以發(fā)現(xiàn)，“海絲路”基本與中國傳統(tǒng)的海上運輸通道路線重合，這意味著“海絲路”戰(zhàn)略同樣面臨較大的安全挑戰(zhàn)。北極航道不僅有望緩解“海絲路”戰(zhàn)略的安全壓力，也從地理上將北歐、俄羅斯北冰洋沿岸地區(qū)、北美等一帶一路未涉及的地區(qū)納入其中，符合“海絲路”“開放包容的，不設(shè)國別范圍，也不搞排他性的制度設(shè)計”的基本原則，有利于我國更廣泛地進(jìn)行跨區(qū)域多邊合作，擴大一帶一路戰(zhàn)略的全球影響力。

我國與日本同為“近北極國家”，北極航道的開發(fā)利用對于兩國來說都具有重要的戰(zhàn)略意義。從兩國參與北極事務(wù)，利用北極航道的進(jìn)程來看，也多有重合之處。尤其是2013年，中日與其他5國一同成為北極理事會的正式觀察員國，這無疑為兩國更深入?yún)⑴c北極事務(wù)奠定了堅實基礎(chǔ)。從日本利用北極航道的路徑來看，其運作模式多有值得我國借鑒之處，我國未來應(yīng)圍繞如何更好地整合國內(nèi)產(chǎn)官學(xué)資源、構(gòu)建更有效的北極航道利用對策、強化在北極航道事務(wù)上的影響力等課題，多吸取日本有益的經(jīng)驗。北極是中日戰(zhàn)略沖突較少的區(qū)域，且彼此都有類似的利益訴求。中日兩國若能在北極航道乃至整個北極事務(wù)方面強化合作，不僅將有益于彼此利益的實現(xiàn)，也有望成為緩解、改善雙邊關(guān)系的一條全新路徑。

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（責(zé)任編輯：崔建樹）