薛志華

摘要

南極地區(qū)關(guān)涉澳大利亞的國家利益，深刻影響著澳大利亞的國家認(rèn)同。澳大利亞的南極戰(zhàn)略目標(biāo)在于提升其在南極地區(qū)事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)力，強(qiáng)化其在南極地區(qū)的存在。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，澳大利亞巧妙利用國際法規(guī)則實(shí)現(xiàn)自身訴求，并積極推進(jìn)在南極科學(xué)考察、后勤保障能力建設(shè)等領(lǐng)域的國家行動(dòng)與國際合作。澳大利亞在南極地區(qū)尋求國際合作為中國攜手澳大利亞參與南極地區(qū)事務(wù)提供了契機(jī)?！耙粠б宦贰背h、中澳南極對(duì)話為兩國南極合作奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞澳大利亞南極戰(zhàn)略國家利益國家行動(dòng)國際合作

道格拉斯·莫森對(duì)于南極的科學(xué)考察為澳大利亞留下了引以為傲的、英雄史詩般的歷史遺產(chǎn)，這份遺產(chǎn)是為所有的澳大利亞人創(chuàng)設(shè)的，并深刻影響著澳大利亞的國家身份認(rèn)同。對(duì)于南極地區(qū)的開發(fā)與利用是一種歷史榮耀的傳承，同時(shí)也事關(guān)澳大利亞的國家榮譽(yù)與民族自豪感。2016年4月28日，澳大利亞政府發(fā)布了《澳大利亞南極戰(zhàn)略及20年行動(dòng)計(jì)劃》，詳細(xì)闡述了澳大利亞在南極地區(qū)所追求的目標(biāo)、南極戰(zhàn)略的總體框架以及實(shí)現(xiàn)路徑。這份戰(zhàn)略可以視為澳大利亞政府對(duì)澳大利亞前南極局主任托尼·普萊斯提交的《澳大利亞南極戰(zhàn)略20年規(guī)劃》做出的官方回應(yīng)。同時(shí)也彰顯了澳大利亞對(duì)于更廣泛、更深入地參與南極地區(qū)事務(wù)、增強(qiáng)在南極地區(qū)事務(wù)中領(lǐng)導(dǎo)力的雄心。對(duì)澳大利亞南極戰(zhàn)略進(jìn)行研究有助于我們弄明白未來澳大利亞在南極地區(qū)的行動(dòng)部署，也可以為中國與澳大利亞在南極事務(wù)中的合作提供指引。目前學(xué)界對(duì)于澳大利亞與南極的研究多數(shù)聚焦于澳大利亞南極利益分析或者澳大利亞外大陸架劃界案的影響，但忽視了對(duì)于澳大利亞南極戰(zhàn)略邏輯起點(diǎn)的分析，而這恰是作者研究的切入點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)而分析澳大利亞南極戰(zhàn)略的框架設(shè)計(jì)與實(shí)施路徑，最后在結(jié)語部分分析中國與澳大利亞在南極地區(qū)事務(wù)中的合作。

一、 澳大利亞南極戰(zhàn)略的邏輯起點(diǎn)

澳大利亞將南極地區(qū)的和平與安寧視為其國家利益的重要組成部分，并將南極地區(qū)與澳大利亞的國家認(rèn)同緊密聯(lián)系起來，這為澳大利亞政府在南極地區(qū)開展行動(dòng)提供了國內(nèi)政治的合法性。南極條約體系為南極地區(qū)奠定了基本的秩序保障，同時(shí)也為在南極地區(qū)開展國家行動(dòng)提供了合法性與正當(dāng)性的規(guī)范基礎(chǔ)。推崇南極條約體系的規(guī)范作用為澳大利亞政府在南極地區(qū)的行為提供了國際合法性。

（一）維護(hù)澳大利亞的國家利益

澳大利亞發(fā)布的南極戰(zhàn)略將南極地區(qū)視為澳大利亞國家利益的重要組成部分。國家利益驅(qū)動(dòng)為澳大利亞參與南極地區(qū)事務(wù)提供了充足的動(dòng)力。澳大利亞在南極的國家利益體現(xiàn)在以下方面：第一，在戰(zhàn)略或政治對(duì)抗中維持南極自由；第二，保留澳大利亞對(duì)于“澳大利亞南極領(lǐng)土”的主權(quán)主張及臨近海域的主權(quán)權(quán)利；第三，支持一個(gè)強(qiáng)大且有效的南極條約體系；第四，開展同國家利益相一致的世界級(jí)科學(xué)研究；第五，保護(hù)南極環(huán)境并考慮到南極環(huán)境的特性及其對(duì)本國產(chǎn)生的影響；第六，能夠知曉且能夠影響與澳大利亞地理鄰近區(qū)域的發(fā)展；第七，在與南極條約體系相協(xié)調(diào)的情形下，推動(dòng)南極地區(qū)商業(yè)機(jī)遇的發(fā)展。

南極一直被澳大利亞政府視為影響其國家安全的重要區(qū)域。南極地區(qū)的和平與安寧與澳大利亞的國家安全利益是相一致的，這也就不難解釋澳大利亞政府對(duì)于維持南極自由的執(zhí)著。盡管《南極條約》已經(jīng)凍結(jié)了各國對(duì)于南極領(lǐng)土的主張，但是澳大利亞政府一直堅(jiān)定地主張?jiān)谀蠘O地區(qū)享有領(lǐng)土主權(quán)及主權(quán)權(quán)利，Stuart Kaye，Donald R.Rothwell，“Australias Antarctic Maritime Claims and Boundaries，”O(jiān)cean Development and International Law，Vol.26，No.3，1995，p.198.并通過提交外大陸架劃界強(qiáng)化本國的主張。澳大利亞政府將國家利益同強(qiáng)大且有效的南極條約體系結(jié)合起來體現(xiàn)了南極條約體系對(duì)于南極事務(wù)的調(diào)控作用，也體現(xiàn)了澳大利亞政府試圖通過申明對(duì)于南極條約體系的尊重以獲得其國家利益在道義上的正當(dāng)性和法律上的合法性?？茖W(xué)研究、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)則是對(duì)于南極地區(qū)開發(fā)利用的三類活動(dòng)。通過開展前述的三類活動(dòng)，澳大利亞可以獲得現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)與科學(xué)收益，也可以強(qiáng)化其在南極地區(qū)的存在，提升其對(duì)于南極地區(qū)事務(wù)的參與能力。

（二）應(yīng)對(duì)南極日趨復(fù)雜的地緣政治態(tài)勢(shì)

南極地區(qū)從來不缺乏主權(quán)國家的身影，從最開始的南極七國對(duì)于南極領(lǐng)土的主張到美國、前蘇聯(lián)、新興國家對(duì)于南極的主張，南極事務(wù)的國際化已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。地理位置的臨近性使得澳大利亞不可能置身事外，其只有積極參與到南極事務(wù)中去才能維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身在南極地區(qū)的訴求。此外，地理位置的臨近性賦予了澳大利亞參與南極地區(qū)事務(wù)的天然優(yōu)勢(shì)，任何參與南極事務(wù)的國家都無法忽視澳大利亞在南極地區(qū)事務(wù)中的影響。Christopher C.Joyner，“The Antarctic Mineral Neogiation Process，”The American Journal of International Law，Vol.81，No.4，1988，p.886.向來無法處于國際中心舞臺(tái)的澳大利亞可以利用其優(yōu)勢(shì)發(fā)揮對(duì)于南極地區(qū)事務(wù)的影響力。

非政府組織在南極環(huán)保、科考、旅游開發(fā)等事務(wù)中的獨(dú)特作用已經(jīng)成為任何參與南極事務(wù)的國家都不能忽視的力量。有學(xué)者將南極地緣政治格局演變劃分為領(lǐng)土驅(qū)動(dòng)階段、科考資源驅(qū)動(dòng)階段、環(huán)保驅(qū)動(dòng)階段。

陳玉剛：《批判地緣政治學(xué)與南極地緣政治發(fā)展》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2012年第10期，第126頁。

三個(gè)不同的地緣政治階段見證了南極事務(wù)的國際化，見證了非政府組織在南極地區(qū)環(huán)保與科考事務(wù)中的作用。加強(qiáng)與非政府組織在南極地區(qū)的合作已經(jīng)成為影響南極地緣政治中的重要因素，這也就更加強(qiáng)化了澳大利亞在南極戰(zhàn)略中推崇與非政府組織合作的初衷。

通過對(duì)南極地區(qū)的科學(xué)考察可以彰顯澳大利亞在南極地區(qū)的存在，同時(shí)也可以為澳大利亞贏得科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的國際威望。南極旅游、南極冰核研究等新興研究議題為參與南極地區(qū)事務(wù)的各國提供了新的機(jī)遇，誰能夠在新興議題上率先取得突破，誰就能在未來的南極地區(qū)事務(wù)中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位。出于對(duì)未知世界的探索，出于對(duì)于南極地區(qū)地緣政治競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的考量，澳大利亞政府將新興議題的研究與開發(fā)作為其南極戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

（三）強(qiáng)調(diào)南極條約體系的規(guī)范作用

南極條約體系是指《南極條約》和南極條約協(xié)商國簽訂的有關(guān)保護(hù)南極的公約以及歷次協(xié)商國會(huì)議通過的各項(xiàng)建議和措施。陳力：《南極治理機(jī)制的挑戰(zhàn)與變革》，載《國際觀察》，2014年第2期，第100頁?！赌蠘O條約》、《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極議定書》和《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》是南極條約體系的三大支柱。南極條約體系是約束各國在南極地區(qū)行為的基礎(chǔ)性規(guī)范，是維護(hù)南極地區(qū)穩(wěn)定與秩序的根本遵循。澳大利亞政府歷來將自己視為南極條約體系的堅(jiān)定支持者，積極履行南極條約體系規(guī)定的義務(wù)。澳大利亞政府為保護(hù)南大洋地區(qū)的漁業(yè)資源，依據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》及其國內(nèi)法的規(guī)定，加強(qiáng)漁業(yè)管理與監(jiān)控，打擊非法捕魚以及申請(qǐng)建立東南極海洋保護(hù)區(qū)。

同時(shí)，澳大利亞政府致力于同南極條約體系的其他國家建立起牢固的外交關(guān)系，依托南極條約協(xié)商會(huì)議以及南極海洋生物資源保護(hù)委員會(huì)就南極地區(qū)的科學(xué)考察、生物資源保護(hù)、環(huán)境污染治理等問題展開富有成效的協(xié)商與合作。Timo Koivurova，“Multipolar and Muitilevel Governance in the Arctic and Antarctic，”American Society of International Law，Vol.107，No.2，2013，p.445.南極條約體系為南極地區(qū)的秩序與穩(wěn)定提供了可靠保障，并為一國預(yù)測(cè)其他國家的行為提供了可能性。這使得南極條約體系的參加國不用經(jīng)過反復(fù)磋商就能了解什么是可期待的并能夠進(jìn)行籌劃，進(jìn)而降低談判的交易成本，促成合作。

澳大利亞始終推崇南極條約體系規(guī)范作用的原因在于南極條約體系讓澳大利亞能有效預(yù)測(cè)其他國家行為。此外，澳大利亞是《南極條約》的創(chuàng)始會(huì)員國，并會(huì)同法國促成了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極議定書》的簽署，這為澳大利亞強(qiáng)調(diào)南極條約體系的規(guī)范作用提供了道德上的合理性。《南極條約》中關(guān)于南極地區(qū)非軍事化、南極地區(qū)禁止核爆炸和處理核廢料的規(guī)定對(duì)維護(hù)澳大利亞的國家安全以及防范環(huán)境污染具有積極意義，這為澳大利亞強(qiáng)調(diào)南極條約體系的規(guī)范作用提供了國家利益基礎(chǔ)。

二、 澳大利亞南極戰(zhàn)略的框架設(shè)計(jì)

澳大利亞的南極戰(zhàn)略包含總體框架、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、執(zhí)行保障三個(gè)層面的內(nèi)容?？傮w框架是為勾勒出一幅指導(dǎo)澳大利亞南極地區(qū)行為的總規(guī)劃，同時(shí)為澳大利亞政府穩(wěn)妥從容地開展國家行動(dòng)提供了指引。確立南極戰(zhàn)略目標(biāo)為南極戰(zhàn)略的落實(shí)與成果的檢驗(yàn)提供了基本的標(biāo)準(zhǔn)，并且也為檢驗(yàn)澳大利亞政府開展南極工作的有效性與合法性提供了試金石。執(zhí)行保障為南極戰(zhàn)略的最后實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，同時(shí)也可以協(xié)調(diào)和規(guī)范參與南極地區(qū)事務(wù)的行為體采取積極有效的行動(dòng)。

（一）澳大利亞南極戰(zhàn)略的總體框架

澳大利亞南極戰(zhàn)略聚焦于具有國家意義和全球意義的世界級(jí)科學(xué)研究，借助南極的科學(xué)研究傳遞澳大利亞的南極政策與國家偏好。南極地區(qū)事關(guān)澳大利亞的國家認(rèn)同與民族情感。澳大利亞政府將南極地區(qū)事務(wù)上升到國家認(rèn)同的高度，借此來凸顯南極地位的重要性以及澳大利亞政府對(duì)于南極地區(qū)事務(wù)的高度關(guān)注。澳大利亞南極戰(zhàn)略的總體框架主要由三個(gè)部分組成。

第一，增強(qiáng)澳大利亞在南極地區(qū)的存在。澳大利亞將南極地區(qū)視為其國家利益的重要組成部分，增強(qiáng)在南極地區(qū)的存在也是對(duì)其國家利益的維護(hù)。澳大利亞致力于擴(kuò)大在南極條約體系中的影響力，重視南極條約協(xié)商會(huì)議的作用，積極就南極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)、生物資源養(yǎng)護(hù)同其他國家展開合作。澳大利亞同時(shí)注重非政府組織、科研機(jī)構(gòu)在環(huán)境保護(hù)、科學(xué)考察中的作用，會(huì)同全球150多個(gè)科研機(jī)構(gòu)推進(jìn)南極地區(qū)的科學(xué)考察。

第二，保障澳大利亞在南極地區(qū)的運(yùn)營(yíng)能力。南極地區(qū)歷來以氣候惡劣著稱，在南極地區(qū)開展科學(xué)考察、進(jìn)行科學(xué)研究活動(dòng)需要強(qiáng)大的運(yùn)輸能力和補(bǔ)給能力做保障。澳大利亞會(huì)同美國在南極地區(qū)修建了可用于起落飛機(jī)的跑道，以彌補(bǔ)自身在南極地區(qū)技術(shù)能力的缺陷。澳大利亞南極局不斷增強(qiáng)海陸空三位一體的運(yùn)輸能力來支持南極海域、冰面的科學(xué)考察活動(dòng)，處理南極地區(qū)人員轉(zhuǎn)運(yùn)、物資供應(yīng)、廢棄物轉(zhuǎn)移等問題。

第三，推進(jìn)澳大利亞在南極地區(qū)的科學(xué)考察研究。澳大利亞試圖將霍巴特港打造成支持南極科學(xué)考察的門戶，用于為南極科學(xué)考察站輸送轉(zhuǎn)運(yùn)人員、物資、設(shè)備。康明樂：《劉賜貴會(huì)見塔斯馬尼亞州州長(zhǎng)共同簽署<中國國家海洋局與澳大利亞塔斯馬尼亞州政府關(guān)于南極門戶合作的諒解備忘錄>》，載《中國海洋報(bào)》，2013年9月3日第4版。澳大利亞力圖通過對(duì)于南極地區(qū)的科學(xué)考察研究揭示南極在全球氣候體系中的角色，進(jìn)而突出保護(hù)南極地區(qū)生態(tài)環(huán)境的必要性與重要性，將南極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)系起來。

澳大利亞的南極戰(zhàn)略極為巧妙地將增強(qiáng)在南極地區(qū)的存在與科學(xué)考察研究結(jié)合起來，通過科學(xué)考察研究拓展澳大利亞在南極地區(qū)的能力。此外，南極地區(qū)開展科學(xué)研究符合和平利用南極的精神，同時(shí)也可以依照《南極條約》中關(guān)于不阻止為科學(xué)研究或其他和平目的而使用軍事人員或設(shè)備的規(guī)定，增強(qiáng)澳大利亞在南極地區(qū)的存在，提升其影響南極地區(qū)事務(wù)的能力。南極地區(qū)復(fù)雜的地理環(huán)境決定了無論是科學(xué)考察還是經(jīng)濟(jì)開發(fā)，均需要強(qiáng)大的后勤保障能力作為后盾。澳大利亞同樣意識(shí)到了運(yùn)輸保障能力的重要性，利用其優(yōu)越的地理位置試圖在運(yùn)輸保障能力的國際競(jìng)爭(zhēng)中占得先機(jī)。

（二）澳大利亞南極戰(zhàn)略追求的目標(biāo)

發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用被澳大利亞政府確定為南極戰(zhàn)略追求的目標(biāo)。增強(qiáng)對(duì)于南極地區(qū)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)也被澳大利亞政府視為實(shí)現(xiàn)在南極地區(qū)國家利益的重要方式。澳大利亞對(duì)南極地區(qū)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)主要涉及四個(gè)層面的內(nèi)容。

第一，南極地區(qū)的國際領(lǐng)導(dǎo)。澳大利亞作為老牌的資本主義國家，利用其豐富的外交資源和外交經(jīng)驗(yàn)，在南極地區(qū)事務(wù)中縱橫捭闔，積極發(fā)展同南極條約體系國家、利益相關(guān)方的友好關(guān)系，提升其影響力。同時(shí)，澳大利亞也確保本國在南極地區(qū)的行為反映南極條約體系的宗旨與原則，謀求在南極地區(qū)事務(wù)中的正當(dāng)性。

第二，南極科考的領(lǐng)導(dǎo)。為保證國家利益的實(shí)現(xiàn)，澳大利亞著力于建立靈活高效的科考支持能力。這一支持能力既是澳大利亞擁有先進(jìn)科學(xué)技術(shù)、雄厚資金的體現(xiàn)，也是澳大利亞對(duì)拓展其在南極地區(qū)事務(wù)中領(lǐng)導(dǎo)力和影響力雄心的體現(xiàn)。

第三，南極環(huán)境管理的領(lǐng)導(dǎo)。澳大利亞將南極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)放在南極戰(zhàn)略的突出位置，始終強(qiáng)調(diào)對(duì)于南極的和平利用。Karen Scott，“Institutional Development of Antarctic Treaty System，”The International and Comparative Law Quarterly，Vol.52，No，2，2003，p.480.澳大利亞通過提出對(duì)于南極環(huán)境管理的領(lǐng)導(dǎo)，可以為其名正言順地在自己所主張的南極領(lǐng)土上進(jìn)行環(huán)境管理提供理由，同時(shí)也可以達(dá)到宣示南極領(lǐng)土主權(quán)的效果（盡管南極領(lǐng)土主權(quán)主張被凍結(jié)，但是領(lǐng)土主權(quán)主張并未被否認(rèn)）。

第四，南極經(jīng)濟(jì)開發(fā)與推介的領(lǐng)導(dǎo)。南極地區(qū)豐富的旅游與漁業(yè)資源是近年來愈發(fā)引人關(guān)注的問題。因此，南極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)也成為澳大利亞南極戰(zhàn)略所致力于追求的目標(biāo)。此外，讓世界上更多的國家和人民了解南極以及南極條約體系，認(rèn)識(shí)到南極在全球環(huán)境中的作用，同樣是澳大利亞所追求的目標(biāo)。南極地區(qū)的推介不僅可以提升南極地區(qū)在全球事務(wù)中的地位，對(duì)于澳大利亞國家聲譽(yù)的提升同樣有著積極的意義。

澳大利亞南極戰(zhàn)略的四個(gè)目標(biāo)呈現(xiàn)出明顯的總—分關(guān)系。南極地區(qū)的國際領(lǐng)導(dǎo)這一目標(biāo)是決定南極科學(xué)考察、南極環(huán)境保護(hù)、南極經(jīng)濟(jì)開發(fā)與推介三大目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。同時(shí)，南極地區(qū)的國際領(lǐng)導(dǎo)也引領(lǐng)著南極科學(xué)考察、南極環(huán)境保護(hù)、南極經(jīng)濟(jì)開發(fā)與推介這三大目標(biāo)。同時(shí)，科學(xué)考察、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)與推介是南極地區(qū)最引人關(guān)注的三大議題，也是參與南極事務(wù)的各國競(jìng)相爭(zhēng)奪的三大領(lǐng)域，澳大利亞極為明智地將這三大議題列入到了南極戰(zhàn)略之中并追求在這些領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，表現(xiàn)了澳大利亞在南極地區(qū)不甘人后，勇于爭(zhēng)先的強(qiáng)大動(dòng)力。

（三）澳大利亞南極戰(zhàn)略的執(zhí)行保障

南極議題既涉及國內(nèi)管理事項(xiàng)，也事關(guān)對(duì)外交往事宜，同時(shí)兼具專業(yè)性與技術(shù)性。Katrina Dean，“Data in Antractic Science and Politics，”Social Studies of Science，Vol.38，No.4，2008，p.586.南極議題的特殊性決定了南極戰(zhàn)略的執(zhí)行必須有多個(gè)政府部門、科研機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行保障。澳大利亞南極戰(zhàn)略的執(zhí)行保障可以從三個(gè)層次進(jìn)行闡釋。

第一，政府部門制定與執(zhí)行政策。澳大利亞南極局是澳大利亞南極事務(wù)的引領(lǐng)者，承擔(dān)著協(xié)調(diào)、執(zhí)行澳大利亞南極計(jì)劃、管理澳大利亞南極領(lǐng)土及南大洋，同地方政府緊密合作推進(jìn)南極地區(qū)環(huán)境保護(hù)、生物資源養(yǎng)護(hù)等議題。

第二，科研機(jī)構(gòu)提供決策咨詢與建議?？茖W(xué)合理的南極政策必須建立在充分的自然科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，而開展南極地區(qū)的科學(xué)研究離不開科研機(jī)構(gòu)。澳大利亞政府通過向?qū)I(yè)的科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策咨詢提升南極政策的科學(xué)性。南極科學(xué)咨詢委員會(huì)承擔(dān)著擬定南極科學(xué)戰(zhàn)略計(jì)劃、向政府建議調(diào)整計(jì)劃等職責(zé)，咨詢委員會(huì)直接向澳大利亞環(huán)境部負(fù)責(zé)，吳依林：《論澳大利亞南極科學(xué)研究戰(zhàn)略及研究主題》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2012年第1期，第2頁。并會(huì)同其他科研機(jī)構(gòu)（如南極研究科學(xué)委員會(huì)）提出切實(shí)可行的政策建議。

第三，協(xié)商會(huì)議機(jī)制協(xié)調(diào)與凝聚共識(shí)。依據(jù)南極條約體系建立起來的南極協(xié)商會(huì)議、環(huán)境委員會(huì)機(jī)制為澳大利亞就南極議題謀求國際交流與合作提供了平臺(tái)。澳大利亞也十分注重借助南極協(xié)商會(huì)議、環(huán)境委員會(huì)推介，強(qiáng)化其在南極地區(qū)事務(wù)上的主張。澳大利亞歷來尋求突出南極地區(qū)在全球氣候變化中所扮演的重要角色，并利用協(xié)商會(huì)議機(jī)制推介這一主張。此外，澳大利亞也可以通過南極協(xié)商會(huì)議制定約束南極地區(qū)國家行為的規(guī)則以實(shí)現(xiàn)對(duì)于南極地區(qū)的管理。

澳大利亞南極戰(zhàn)略的執(zhí)行既需要從國內(nèi)層面的政策制定與落實(shí)進(jìn)行考量，也需要從國際層面的國家協(xié)調(diào)與合作進(jìn)行考量。政府部門、科研機(jī)構(gòu)、協(xié)商會(huì)議機(jī)制構(gòu)成了澳大利亞推行南極戰(zhàn)略的三大執(zhí)行主體。政府部門的職責(zé)在于為澳大利亞在南極地區(qū)國家利益的實(shí)現(xiàn)制定具體可行的政策方案。由于決策涉及高度的科學(xué)性與專業(yè)性，科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)著為政府做出決策提供指引和導(dǎo)向的作用。南極協(xié)商會(huì)議、南極環(huán)境委員會(huì)為澳大利亞政府在國際舞臺(tái)上推廣南極政策，尋求在南極地區(qū)的合作、制定規(guī)制南極地區(qū)國家行為的準(zhǔn)則提供了廣闊的平臺(tái)。

三、 澳大利亞南極戰(zhàn)略的實(shí)施路徑

南極戰(zhàn)略的實(shí)施需要完備的頂層設(shè)計(jì)，以宏觀指引的形式引領(lǐng)戰(zhàn)略的實(shí)施，同時(shí)，南極戰(zhàn)略的實(shí)施也需要具體的行動(dòng)推進(jìn)落實(shí)具體領(lǐng)域的合作。澳大利亞南極戰(zhàn)略的實(shí)施既依托于政府層面分階段的行動(dòng)規(guī)劃，也緊密依靠國際合作、增強(qiáng)自身的能力建設(shè)等路徑，同時(shí)，也注重利用國際法實(shí)現(xiàn)自身的國家利益。

（一）制定不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)的政府行動(dòng)規(guī)劃

澳大利亞政府在其發(fā)布的南極戰(zhàn)略中對(duì)未來20年南極地區(qū)行動(dòng)按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)的不同進(jìn)行了周密的部署。南極戰(zhàn)略20年行動(dòng)計(jì)劃被劃分為四個(gè)不同的階段：1年期計(jì)劃、2年期計(jì)劃、5年期計(jì)劃、10-20年期計(jì)劃。在不同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，澳大利亞政府對(duì)于南極地區(qū)事務(wù)進(jìn)行了規(guī)劃，并且承諾努力實(shí)現(xiàn)這些規(guī)劃。在制定政府行動(dòng)規(guī)劃時(shí)，澳大利亞政府充分考慮到了完成某一項(xiàng)任務(wù)可能需要花費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間或者需要做比較詳盡的準(zhǔn)備，從而提升了政府行動(dòng)規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。例如，考慮到南極冰核研究的復(fù)雜性以及極高的技術(shù)要求，澳大利亞政府將冰核研究放置于5年期計(jì)劃中，前兩期計(jì)劃被視為開展冰核研究的準(zhǔn)備階段。Adrian Hokins，“Melting Empires？Climate Change and Politics in Antarctica since the International Geophysical Year，”O(jiān)siris，Vol.26，No.4，2011，p.186.此外，澳大利亞對(duì)建立在南極地區(qū)的科考運(yùn)營(yíng)能力同樣有其近期和遠(yuǎn)期的規(guī)劃。通過1年期計(jì)劃、2年期計(jì)劃對(duì)霍巴特港的建設(shè)、對(duì)塔斯馬尼亞州基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，保障澳大利亞在南極地區(qū)科考的運(yùn)轉(zhuǎn)能力。對(duì)完成某一具體事項(xiàng)確立具體可行的目標(biāo)有利于引導(dǎo)行動(dòng)參與者付諸實(shí)踐，也有利于依據(jù)具體的目標(biāo)檢討行動(dòng)的缺失與不足，及時(shí)補(bǔ)正。依據(jù)不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)明確行動(dòng)規(guī)劃無疑會(huì)有效促進(jìn)澳大利亞政府工作的落實(shí)，也可以更為科學(xué)有效地實(shí)現(xiàn)澳大利亞在南極的利益訴求。

（二）圍繞南極議題開展國際合作

維護(hù)南極地區(qū)的和平與自由，針對(duì)科學(xué)考察、環(huán)境保護(hù)、資源利用等議題展開國家合作是澳大利亞南極合作的基本出發(fā)點(diǎn)，而這一出發(fā)點(diǎn)與澳大利亞的南極戰(zhàn)略具有異曲同工之妙。圍繞南極地區(qū)開展外交活動(dòng)是澳大利亞踐行南極戰(zhàn)略的路徑之一。澳大利亞的南極外交一方面依托南極協(xié)商會(huì)議開展多邊合作，另一方面積極推進(jìn)同其他國家的雙邊合作。澳大利亞作為《南極條約》的創(chuàng)始會(huì)員國以及《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極議定書》的發(fā)起國，其對(duì)南極事務(wù)的參與程度之深毋庸置疑。 目前，環(huán)境保護(hù)委員會(huì)主任由澳大利亞人擔(dān)任反映了澳大利亞在南極環(huán)境保護(hù)中所發(fā)揮的重要作用。而南極條約協(xié)商會(huì)議為國家之間就南極問題交換意見、出臺(tái)措施提供了平臺(tái)。澳大利亞也積極秉承合作的精神推進(jìn)南極國家協(xié)商會(huì)議的召開。Peter J.Beck，“Australias Antarctic policy options，”International Affairs，Vol.61，No.3，1984，p.552.多邊合作平臺(tái)為各國闡述其在南極地區(qū)的利益與立場(chǎng)提供了機(jī)會(huì)，同時(shí)也為各國在南極地區(qū)政策的透明化提供了制度基礎(chǔ)。在雙邊合作領(lǐng)域，澳大利亞積極推進(jìn)同參與南極事務(wù)的其他國家合作，在南極科學(xué)考察中，澳大利亞會(huì)同英國就全球氣候變暖可能給南極造成的影響展開研究，并借助其他國家先進(jìn)的運(yùn)輸技術(shù)打造屬于澳大利亞的南極運(yùn)輸通道。澳大利亞政府同時(shí)注重加強(qiáng)同科研機(jī)構(gòu)的合作，就某一特定研究課題進(jìn)行廣泛的數(shù)據(jù)搜集與調(diào)研，以期獲得準(zhǔn)確可行的研究結(jié)果，并將之用于政策制訂。

（三）增強(qiáng)南極地區(qū)后勤保障能力

澳大利亞利用其得天獨(dú)厚的地理位置優(yōu)勢(shì)，開辟和拓展由本土到南極的通道，既有利于支持澳大利亞自身在南極地區(qū)開展的科學(xué)考察活動(dòng)，也有利于增強(qiáng)澳大利亞在南極地區(qū)的存在。澳大利亞推進(jìn)后勤保障能力建設(shè)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，提升塔斯馬尼亞州在處理南極事務(wù)中的作用。澳大利亞政府投入大量資金（前期投入3800萬美元）用于塔斯馬尼亞州的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造，突出霍巴特港在南極地區(qū)后勤保障建設(shè)中的地位，改善港口基礎(chǔ)設(shè)施以滿足新破冰船?？俊⒑叫械男枰?；第二，建立南極地區(qū)醫(yī)療救助體系。南極地區(qū)惡劣的自然條件以及物資的匱乏導(dǎo)致醫(yī)療體系發(fā)展嚴(yán)重滯后，澳大利亞政府將改善南極地區(qū)的醫(yī)療狀況作為戰(zhàn)略的重要組成部分，并會(huì)同塔斯馬尼亞州政府建立一個(gè)國際認(rèn)可的經(jīng)驗(yàn)豐富的醫(yī)療中心。第三，推進(jìn)海陸空三位一體的運(yùn)輸能力建設(shè)。目前，澳大利亞已經(jīng)實(shí)現(xiàn)在南極地區(qū)的起落、航運(yùn)，而在最新的南極戰(zhàn)略中，澳大利亞致力于使用軍用飛機(jī)實(shí)現(xiàn)在南極地區(qū)的常規(guī)飛行。同時(shí)，澳大利亞政府通過資金投入改進(jìn)現(xiàn)有的技術(shù)以提升穿越冰面、海陸聯(lián)運(yùn)的能力，在南極地區(qū)建立起快捷靈活的物流運(yùn)輸系統(tǒng)。南極地區(qū)后勤保障能力建設(shè)反映了南極戰(zhàn)略中不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)的政府工作規(guī)劃。塔斯馬尼亞州基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和醫(yī)療體系建設(shè)處于先行的地位，而海陸空三位一體的運(yùn)輸能力建設(shè)則需要依靠前兩項(xiàng)任務(wù)的順利完成，同時(shí)也取決于資金的及時(shí)投入與技術(shù)的進(jìn)步。

（四）大力推進(jìn)科學(xué)考察活動(dòng)

在南極地區(qū)開展科學(xué)考察活動(dòng)離不開航道的開拓，更不離開大量資金的投入、科研人員的付出。澳大利亞政府推進(jìn)南極地區(qū)的科學(xué)考察活動(dòng)也是從新建破冰船、資金投入、科研人員合作三個(gè)層面進(jìn)行。第一，澳大利亞政府計(jì)劃在第1年期計(jì)劃中建造一艘破冰船用于科學(xué)考察，并在未來5年內(nèi)更新破冰船?？俊⒑叫兴枰幕A(chǔ)設(shè)施；第二，建立南極科學(xué)考察基金?？茖W(xué)考察的資金除了政府投資之外，同時(shí)鼓勵(lì)私人資本包括國際資本和工業(yè)資本的參與，實(shí)現(xiàn)資金來源的多樣性，在科學(xué)考察方式上探索公私合作的科學(xué)考察活動(dòng)；第三，深化同其他南極事務(wù)參與國的溝通與合作，推進(jìn)聯(lián)合科學(xué)考察、前沿技術(shù)合作；第四，擴(kuò)大科學(xué)考察在民間的影響，增強(qiáng)普通民眾對(duì)于科學(xué)考察的認(rèn)識(shí)，提升民眾支持科學(xué)考察的積極性；第五，更新、改造南極科學(xué)考察站的設(shè)施、設(shè)備。澳大利亞的科學(xué)考察活動(dòng)有著悠久的歷史和傳統(tǒng)，其南極考察站由于建設(shè)較早，已經(jīng)不適應(yīng)如今科學(xué)考察互動(dòng)的需要，推進(jìn)考察站設(shè)備、設(shè)施的革新勢(shì)在必行。澳大利亞政府在科學(xué)考察活動(dòng)的資金籌措方面改變了以往政府出資的方式，鼓勵(lì)私人資本參與，這種做法既減少了政府的財(cái)政支出，也有利于調(diào)動(dòng)民間資本和普通大眾參與南極科學(xué)考察活動(dòng)的積極性?？瓶颊驹O(shè)備、設(shè)施的更新和破冰船的建造不僅會(huì)對(duì)當(dāng)下澳大利亞科學(xué)考察活動(dòng)的開展產(chǎn)生影響，也會(huì)對(duì)于未來澳大利亞在南極地區(qū)的科考活動(dòng)產(chǎn)生積極影響。

（五）巧妙利用國際法謀求南極利益

澳大利亞在2004年向大陸架界限委員會(huì)提出了外大陸架劃界案，其中涉及的南極區(qū)域包括南極領(lǐng)地和南緯60度以南的外大陸架區(qū)域?！澳蠘O領(lǐng)地”的劃界最終未能被大陸架界限委員會(huì)審議，但南緯60度以南的外大陸架區(qū)域得到了大陸架界限委員會(huì)的認(rèn)可。吳寧鉑：《澳大利亞南極外大陸架劃界案評(píng)析》，載《太平洋學(xué)報(bào)》，2015年第7期，第8頁。當(dāng)然，正如有的學(xué)者所指出的那樣，澳大利亞所享有的大陸架權(quán)利與“南極條約區(qū)域”內(nèi)海域的公海及國際海底區(qū)域地位發(fā)生沖突，構(gòu)成了對(duì)于南極條約體系的挑戰(zhàn)，因而對(duì)于澳大利亞提出外大陸架劃界案的效力學(xué)界尚存在爭(zhēng)議。但是，澳大利亞對(duì)南極地區(qū)的部分主張得到大陸架界限委員會(huì)的部分認(rèn)可卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。Christy Collis，“The Australian Antarctic Territory：A Mans World，”Signs，Vol.34， No.3，2009，p.516.這實(shí)際上從客觀上反映了澳大利亞強(qiáng)化其在南極地區(qū)存在的意圖。澳大利亞通過巧妙地運(yùn)用《聯(lián)合國海洋法公約》與南極條約體系的協(xié)調(diào)問題走出了一條實(shí)現(xiàn)本國南極利益的道路。澳大利亞通過外大陸架劃界案為自己增強(qiáng)在南極地區(qū)的存在提供了國際法依據(jù)，這對(duì)其獲取在南極地區(qū)行為的正當(dāng)性提供了法律基礎(chǔ)。巧妙利用不同國際法規(guī)則之間的協(xié)調(diào)問題強(qiáng)化自身在南極地區(qū)的主張，是澳大利亞維護(hù)其在南極地區(qū)利益的重要手段。這次成功的國際法實(shí)踐體現(xiàn)了澳大利亞在利用國際法規(guī)則上雄厚的軟實(shí)力以及維護(hù)自身在南極地區(qū)國家利益的雄心，這種軟實(shí)力本身便為澳大利亞南極戰(zhàn)略的實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。有了此次成功的實(shí)踐，不排除澳大利亞未來在南極地區(qū)謀求更大利益的可能性。

四、 結(jié)語

南極愈發(fā)成為世界各國關(guān)注的對(duì)象，圍繞南極地區(qū)的合作將日趨頻繁、競(jìng)爭(zhēng)也將日趨激烈。澳大利亞政府發(fā)布的南極戰(zhàn)略明確將南極地區(qū)視為其國家利益的重要組成部分，并制定了切實(shí)可行的行動(dòng)目標(biāo)以增強(qiáng)澳大利亞對(duì)南極事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。這份戰(zhàn)略將尊重南極條約體系的規(guī)范作用放在重要位置，澳大利亞政府希望通過這種做法謀求在南極行為的正當(dāng)性。同時(shí)，澳大利亞政府也致力于充分發(fā)揮自身得天獨(dú)厚的地理位置優(yōu)勢(shì)，將澳大利亞打造為南極科學(xué)考察的后勤保障中心，從而在無形中加強(qiáng)了其對(duì)南極地區(qū)的控制和參與南極事務(wù)的能力。

澳大利亞政府將推進(jìn)在南極地區(qū)的國際合作作為實(shí)施南極戰(zhàn)略的路徑之一，其中也重點(diǎn)提到了與中國的合作。中澳兩國在南極地區(qū)的合作可以概括為以下兩點(diǎn)：第一，政府高層推動(dòng)。在國家主席習(xí)近平2014年訪問澳大利亞期間，中澳雙方就關(guān)于南極與南大洋合作事宜簽署了諒解備忘錄。諒解備忘錄確立了中澳雙方優(yōu)先在南極科學(xué)領(lǐng)域展開合作，積極推進(jìn)南極和南大洋地區(qū)的環(huán)境保護(hù)與海冰預(yù)報(bào)合作。同時(shí)，中澳雙方還同意設(shè)立南極與南大洋合作聯(lián)合委員會(huì)，用以協(xié)調(diào)雙邊南極合作。第二，開展南極對(duì)話。中國與澳大利亞于2016年首次舉行了南極對(duì)話，對(duì)話內(nèi)容涉及南極環(huán)境科學(xué)、后勤保障、科學(xué)考察等事項(xiàng)。通過對(duì)話機(jī)制，中國與澳大利亞可以有效地提升雙邊政策的透明度，增進(jìn)雙邊互信，同時(shí)也可以在危機(jī)或者矛盾發(fā)生時(shí)，一方能夠有效地預(yù)測(cè)另一方的行為，避免做出過激行為。南極對(duì)話機(jī)制的順利運(yùn)行反映了中國與澳大利亞在南極地區(qū)事務(wù)的合作通過高層推動(dòng)的形式已經(jīng)開始落到實(shí)處，下一步的重點(diǎn)任務(wù)在于如何強(qiáng)化現(xiàn)有的合作并探索在新領(lǐng)域的合作。第三，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。中國與澳大利亞已經(jīng)就塔斯馬尼亞州的南極門戶地位以及加強(qiáng)塔斯馬尼亞州南極門戶設(shè)施建設(shè)達(dá)成了一致意見。而基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通是21世紀(jì)海上絲綢之路倡議的重要內(nèi)容之一，塔斯馬尼亞州基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作可以作為中澳推進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路的重要支點(diǎn)，積極引領(lǐng)并且深化中澳兩國的雙邊合作。涉及具體領(lǐng)域的合作，中國可以在資本注入、人員投入、技術(shù)支持等層面加入到塔斯馬尼亞州建設(shè)之中，并通過亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金向塔斯馬尼亞州的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。在科學(xué)考察領(lǐng)域，澳大利亞政府同樣歡迎民間資本和國際資本的進(jìn)入，中國也可以利用這一契機(jī)，以資本注入的方式加入到澳大利亞南極科考行動(dòng)中來。

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（責(zé)任編輯：崔建樹）