王小林++朱翊

[摘 要]

靜安區(qū)同步謀劃基層黨建與社區(qū)自治建設，在價值引領、整體功能和民主協(xié)商等方面發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)自治中的引領作用。如何最大程度發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)建設中的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和功能優(yōu)勢，是中國特色社區(qū)建設的關鍵所在。在實踐中尚存在組織體系、領導體制和服務功能上的困境，須在基層基礎建設、治理能力建設和法治化建設等方面深化黨建引領、加強社區(qū)治理。

社區(qū)黨建；社區(qū)自治；黨建引領

[關鍵詞]

[中圖分類號] D267.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）06-0048-03

雖然“支部建在社區(qū)”是一個老課題，但隨著2011年中央提出“最大限度激發(fā)社會活力”，隨著社會管理向社會治理的轉型，社區(qū)建設被賦予了新的內涵和意義。作為社區(qū)建設的領導核心，基層黨組織的領導方式與內涵也必然要發(fā)生轉變。如何推進基層黨建與社區(qū)建設互聯(lián)互促，一方面要通過黨的建設來引領推進社區(qū)自治建設的實踐，另一方面在社區(qū)自治建設實踐中不斷豐富基層黨建的途徑和內涵，這也是當下中國特色社會治理的重要課題。

城市社區(qū)居民自治是指以城市居民委員會等社區(qū)自治組織為主要載體，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內容，廣大群眾充分行使民主權利，逐步實現社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的民主過程。在實踐中，社區(qū)自治并不是一個獨立的領域，而是與社區(qū)治理緊密相連的，是必須放在“社區(qū)治理”格局才能獲得實質意義的范疇。在上海， 居民區(qū)通常是由若干個相近的居住小區(qū)組成、由一個居委會管轄的居住區(qū)域。目前，已明確建立了“1+1+X”的居民區(qū)治理體系（即狹義的社區(qū)治理）。其中，第一個“1”是“一個核心”，黨組織是居民區(qū)治理的領導核心，主要做好共治工作，協(xié)調各類組織共同參與社區(qū)治理。第二個“1”是“一個主體”，居委會是居民區(qū)治理的主體，主要做好自治工作，即自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。“X”就是其他各類組織，實踐中各居民區(qū)情況不同，因而依托的各類組織并不相同。以靜安區(qū)S街道為例，地處商業(yè)繁華地段，外資、百強企業(yè)較多，市屬企事業(yè)單位較多，區(qū)域化黨建資源較為豐富，因而依托社區(qū)黨建聯(lián)席會議開展區(qū)域化黨建工作較多。而C街道以居住小區(qū)聚居為特征，沒有充沛的社區(qū)資源，因而依托居民小社團開展自治、共治較多。因此，雖然社區(qū)治理格局相似，然而社區(qū)發(fā)展的路徑和面貌卻不盡相同，社區(qū)基層黨組織在社區(qū)治理中的作用也不盡相同。

以靜安區(qū)的實踐為例，關于社區(qū)自治的管理體制主要包含四個方面的制度建設：一是在街道職能中強化對社區(qū)自治工作的管理和指導，建立了社區(qū)自治工作部，負責居民區(qū)自治建設、居民區(qū)黨建工作以及對社區(qū)各類自治組織的指導、服務等工作，加強行政支撐。二是構建了以居民區(qū)黨組織為核心、居委會為主體、其他力量支撐的“1+1+X”居民區(qū)工作格局，理順了自治體制。三是建立健全了居委會和下屬的工作委員會、樓組長、樓組五大員四級組織網絡，形成了居民區(qū)黨總支—居委會—一長五大員上下貫通、左右聯(lián)動的社區(qū)居委會組織體系新格局。四是落實了居委會工作經費，自2010年起，按照每個居委會20萬元的標準下?lián)芄ぷ鹘涃M，保障居委會落實自治。

在組織、人事、財力保障下，黨建引領下的社區(qū)自治成效初顯。各社區(qū)形成了各具特色的自治載體和品牌。其中“三元四自五化”同心家園社區(qū)自治工作模式，以群眾自治為主體，與區(qū)域化的社區(qū)共治和行政化的政府綜治有機結合，實行“三元治理”，突出共治平臺建設；“兩小項目”和“我為文明小區(qū)出份力·愛我家園”聚焦各居民區(qū)獨有的實事民生問題，由居民區(qū)自己提需求、自己出思路、自己來操辦，突出自治能力建設；“一二三四五”樓組工作法著眼于縮小自治半徑，探索樓組自治；“四議五要”群眾工作法著眼于規(guī)范自治行為，推進社區(qū)自治的科學化、規(guī)范化、民主化。

（一）堅持價值引領，在社區(qū)生活中倡導積極的價值取向和健康的精神追求。從靜安區(qū)的實踐看，著重強調了三方面：一是強化主人翁意識。社區(qū)是一種新的生活方式，這種新的生活方式是以私有財產為核心，以共有財產為紐帶的一種公民社會的生活方式。但是這種生活方式是20世紀90年代實行商品房政策之后才有的，加之受傳統(tǒng)思想的影響，人們仍然不適應公共生活。作為社區(qū)建設的主體，居民的主人翁意識比較缺失，對社區(qū)生活的參與度不高。因此，有的居民區(qū)就從物業(yè)費的討論入手，鼓勵大家參與社區(qū)事務，慢慢培養(yǎng)社區(qū)意識。二是強化民主意識。在社區(qū)自治中，居民與業(yè)主享有各項民主權利，這些權利本身就是自治的關鍵性載體，但有些居民不關注選舉，不參與投票。對此，在“黨建引領”實踐中，就更注重為居民營造民主的生活環(huán)境。比如評低保、社區(qū)項目專項經費的使用等事項，過去不注重透明、規(guī)范，加強居務公開、網上公開后，居民們表示“自己的規(guī)矩自己定”，自然會去遵守這些規(guī)矩。三是強化法治意識。自治本身是制度化治理，在社區(qū)里生活，就要學會社區(qū)生活的規(guī)則。作為業(yè)主應該承擔什么責任，怎樣保護自己的利益，怎樣尊重別人的利益？大家怎樣共同相處？如果不懂規(guī)則，遇到問題就不會自行處理，而是需要政府與居委會的介入。對此，在“黨建引領”實踐中，就更關注引領居民有規(guī)則、懂規(guī)則、用規(guī)則。建立了業(yè)主公約后，沒有“上墻”了事，而是一家一戶上門解釋，請業(yè)主簽字。雖然社區(qū)工作細微繁瑣，但意義重大，具有社會教育和價值引領的功能。

（二）聚焦整體功能，在系統(tǒng)謀劃中同步推進區(qū)域化黨建與社區(qū)建設。從靜安區(qū)的實踐看，主要強調了三個方面：一是構建適應社區(qū)治理要求的基層黨組織體系。區(qū)域化黨建是新形勢下優(yōu)化黨組織設置方式，以適應社區(qū)治理要求的重要制度載體。靜安區(qū)成立“共同行動”區(qū)域化黨建聯(lián)席會議，形成“1+7+14”的區(qū)域化黨建體系（1個區(qū)級聯(lián)席會議，7個大口專業(yè)委員會，14個街道、鎮(zhèn)聯(lián)席會議分會），區(qū)域化黨建的“網”越織越密，通過系統(tǒng)化建設，同時也推進了社區(qū)黨建對社區(qū)的有效“嵌入”，以及對社區(qū)空間的有效覆蓋。二是創(chuàng)新適應社區(qū)治理要求的基層黨組織領導體制。以基層黨建引領帶動社區(qū)自治，必須正確處理基層黨組織與其它多元社會主體之間的關系，從體制上保證基層黨組織在社區(qū)治理中的領導核心地位。靜安區(qū)在構建區(qū)域化黨建時，并沒有停留在民生服務項目上的互聯(lián)互補，而是立足區(qū)域整體，不論是區(qū)屬、市屬還是中央所屬，不論是機關、企業(yè)還是事業(yè)單位，不論是國有、民營還是外資，都是區(qū)域化黨建整體的組成部分，在區(qū)域整體上提升體制的整合、協(xié)調、吸納能力，更好地凝聚多元社會主體共同參與和推進社區(qū)治理。三是強化適應社區(qū)治理要求的基層服務型黨組織建設。區(qū)域化黨建體系也是一個滿足基層社會多樣化利益需求的載體和平臺。每年，靜安區(qū)要在這個平臺上解決百多個事關社區(qū)民生的實事項目。民生服務是實現基層黨組織自身的先進性、影響力和代表社會共同利益的實質路徑，也是擴大黨在基層社會的政治影響，鞏固黨在社區(qū)的執(zhí)政根基的重要載體。

（三）突出民主協(xié)商，在社區(qū)治理中引導各方力量共商共治、民主決策。社區(qū)公共事務具有復雜性、多樣性和動態(tài)性特征，任何一個組織不可能包攬社區(qū)公共事務。在靜安區(qū)的實踐中，通過功能分化來實現社區(qū)公共事務的有效治理：政府組織承擔行政管理功能；社會中介組織承擔公益性、專業(yè)性服務功能；社區(qū)自治組織承擔居民權益表達與維護功能；居民小社團履行互助功能。社區(qū)是政府、社會組織、居民及其他組織的公共空間?，F代社區(qū)治理結構的特點表明，政府組織和其他組織、居民個人的關系將不再是單純的管理和被管理關系，而是通過建立合作的關系來實現社區(qū)的公共目標。社區(qū)組織、居民個人都應依法合規(guī)地參與到社區(qū)公共事務的協(xié)商、決策、執(zhí)行或監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)。在居民區(qū)治理中，黨組織的角色已經發(fā)生了轉變，不再是實質領導，而是組織引導，擔當“老娘舅”的角色，引導凝聚各方力量共商共治。因此，社區(qū)自治中黨的領導方式改變了，通過法定的程序參與基層社會的自治，通過合作、委托、平等協(xié)商、引導、示范等多種方式團結群眾，形成一整套民主協(xié)商、民主決策的制度。靜安區(qū)各居民區(qū)的共建理事會、黨建聯(lián)席會議、黨員議事會都表明，基層黨組織的傳統(tǒng)角色已經轉換，更突出引導、協(xié)調、共治的作用。

（一）黨密切聯(lián)系群眾的政治優(yōu)勢需進一步加強。隨著越來越多的“單位人”成為“社會人”，社區(qū)日益成為城市管理的重心、成為新形勢下增強黨的階級基礎、擴大黨的群眾范圍、鞏固黨的執(zhí)政基礎的重要陣地。社區(qū)黨組織是社區(qū)建設的領導核心，要首先使得基層黨組織充滿活力，形成一支奉獻社區(qū)的黨員隊伍，才能進一步在社區(qū)形成道德力量和引領作用。

（二）居民區(qū)黨總支“牽頭抓總”作用需進一步加強。居民區(qū)黨總支是社區(qū)各類組織和各項工作的領導核心，始終要發(fā)揮好牽頭抓總的作用，以黨的基層組織建設帶動其他各類組織建設，把好政治方向，整合好組織資源，支持和保障居委會開展自治。但是客觀上，居民區(qū)黨建點多面廣，居民對社區(qū)要求越來越高，行政“充權”的體制尚未完全理順，居委會自治能力仍需培育，居民參與意識與能力仍需加強，造成居民區(qū)黨總支在實際工作中顯得“左支右絀”。有的居民表示對居民區(qū)黨總支提出過意見或建議，但是沒有反饋和行動；有的居民表示基層黨組織深入了解群眾真實需求不夠，而主要是配合上級部署的任務；有的居民表示得到社區(qū)服務不夠。這就要求，基層黨總支更好地理順工作方法和載體，做好工作虛與實的有機結合，有針對性地開展群眾工作，服務居民，從而凝聚人心。

（三）社區(qū)黨建的“開放性”建設仍需進一步加強。要以保障黨員民主權利為根本，著力完善黨內民主制度、探索黨內民主實現形式，充分激發(fā)基層黨組織和社區(qū)廣大黨員參與社區(qū)自治的積極性、創(chuàng)造性。但是，實踐上，社區(qū)黨員對黨內生活參與不足，黨員聽證會、黨員議事會等民主決策實踐仍然不足，團結有能力、熱愛社區(qū)黨務工作的人士進入領導班子的機制尚未完善。進一步，更廣范圍內的開放性，比如吸引社區(qū)內各自治組織、群團組織、“兩新”組織參與議事協(xié)商，形成各方參與、合作共事的機制與氛圍尚未形成。

（一）夯實基層基礎，加強基層黨組織的自身建設。社區(qū)建設和社區(qū)自治是一項具有重大戰(zhàn)略意義的創(chuàng)新任務，也是沒有任何模式、任何經驗可借鑒的具有中國特色的創(chuàng)新任務。社區(qū)事務不再是過去婆婆媽媽的事務性工作，“技術含量”越來越高，這就要求用轉型的眼光來看待社區(qū)基層黨組織建設，從過去經驗式、粗放式的建設轉型為科學化、規(guī)范化黨建方式。一是選好配強社區(qū)黨組織班子，不斷完善培養(yǎng)選拔使用機制，提高社區(qū)黨務工作者的政治、業(yè)務素質，較好地發(fā)揮黨組織的領導核心作用。二是加快社區(qū)專職黨務工作者隊伍職業(yè)化管理體系建設，建立健全資格準入、級別晉升、專業(yè)培訓、薪酬體系、考核評估等機制，真正實現基層黨務工作者隊伍職業(yè)化管理、專業(yè)化建設和社會化運作。三是建立完善社區(qū)黨務干部教育培訓機制，加強培訓的針對性、操作性，樹立“給資源不如給能力”的理念，推進社區(qū)自治能力建設。

（二）探索共生規(guī)則，建立互信互助的社區(qū)規(guī)范?；鶎狱h組織要善于利用權威在社會領域內建立互信、互助的社會規(guī)范。一是建立健全由居民區(qū)黨組織牽頭，居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、駐區(qū)單位等參加的黨建聯(lián)席會議制度，推進民主決策。二是發(fā)揮居委會五個工作委員會（綜治和調解工作委員會、社會保障工作委員會、計生和公共衛(wèi)生工作委員會、環(huán)境和物業(yè)工作委員會和精神文明建設工作委員會）的作用和聽證會、協(xié)調會、評議會作用，通過民主制度把黨和政府的要求轉化為居民群眾的自覺行動。三是倡導鄰里互助、守望相助的社區(qū)精髓，通過培養(yǎng)社區(qū)意識，建立共同的行為規(guī)范和價值理念。

（三）落實依法保障，形成制度性的積淀和累積性的發(fā)展。法治能取得長久的回報，而行政手段只能取得一時的效果。很多居民表示，不是不愿意參與社區(qū)自治，但目前條框不少，這樣那樣的阻礙太多，就連成立個業(yè)主委員會都要歷經困難，難免就打了退堂鼓，希望能將國家有關居民自治的法律法規(guī)落到實處。還有一些樂意從事公益的居民表示，現在做的很多工作都是自己貼錢在做，希望政府能夠做好財力和物力保障。凡此種種都說明，政府從社會領域具體事務的管理者和公共服務的實干者中退出后，要更多回歸社會政策制定者和服務監(jiān)管者的角色，給社區(qū)自治建設提供制度基礎和法治支撐。

作者王小林系中共上海市靜安區(qū)委黨校教育長，朱 翊系中共上海市靜安區(qū)委黨?？蒲惺抑魅巍⒅v師

責任編輯：卞吉賦