陳海婭

【摘 要】 《中華民國臨時約法》在中國政治史和法律史上具有里程碑式的意義，但歷經(jīng)十余載而歸于失敗。究其失敗的原因，因人設(shè)法的人治色彩，分權(quán)不明、制衡無效，制定機構(gòu)代表性不足，程序性欠缺，人權(quán)保障的缺位、民智未開、資本主義經(jīng)濟薄弱等自身缺陷和外圍環(huán)境與之密切相關(guān)。臨時約法的失敗，充分昭示了中國從傳統(tǒng)專制國家向近代民主國家過渡進(jìn)程中所經(jīng)歷的艱難歷程。

【關(guān)鍵詞】 臨時約法；視角；自身缺陷；外圍環(huán)境

【中圖分類號】 G63.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 2095-3089（2017）15-0-02

在《中華民國臨時約法》一課教學(xué)時，師生常遇到這一難題：《臨時約法》關(guān)于國體、政體、人民權(quán)利和一般民主、自由原則的規(guī)定，帶有革命性、民主性。但如果按教材所述對《臨時約法》持褒揚式評價，那么為何《臨時約法》與其同時代的其他憲法和憲法性文件均夭折最終成為一張廢紙？辛亥之后數(shù)十年的政治紛爭又如何解釋？在探討《臨時約法》失敗的根源時，傳統(tǒng)說法一般認(rèn)為袁世凱沒有于南京就任大總統(tǒng)，其在北京實力強大，革命黨人難以控制；隨之，袁世凱以及其他的北洋軍閥們對《臨時約法》的粗暴踐踏，使憲政歸于失敗。但很少有人從約法內(nèi)部和外部等多維視角分析其原因，如果《臨時約法》在當(dāng)時是合理可行的話，為何如此不堪一擊？筆者認(rèn)為，《臨時約法》自身缺陷加之外圍環(huán)境是導(dǎo)致其失敗的重要原因。辯析如有不當(dāng)之處敬請專家同仁指正。

一、微觀視角——自身缺陷

缺陷一 政體選擇：視人立法

民國初年，同盟會內(nèi)部在政權(quán)組織形式上存在分歧，體現(xiàn)為以孫中山為代表的總統(tǒng)制和以宋教仁為代表的內(nèi)閣制兩種主張。孫中山主張總統(tǒng)制，認(rèn)為：“內(nèi)閣制乃平時不使元首當(dāng)政治之沖，故以總理對國會負(fù)責(zé)，斷非此非常時代所宜，吾人不能對于惟置信推舉之人，而復(fù)設(shè)防制之法度，余亦不肯徇諸人之意見，自居于神圣贅疣，以誤革命之大計?！彼谓倘蕜t主張內(nèi)閣制，他“內(nèi)審國情，外察大勢，鑒于責(zé)任內(nèi)閣之適于民國也，起而力爭”。[1]但是，由于當(dāng)時內(nèi)閣制不為各省代表會議的多數(shù)代表所支持，最終《臨時政府組織大綱》采用的是總統(tǒng)制。而事實上，在制訂約法的過程中，鑒于當(dāng)時南北和談已成定局，袁世凱必將就任總統(tǒng)的現(xiàn)實，《臨時約法》最后關(guān)于政體的設(shè)計臨時改弦易轍，既規(guī)定了總統(tǒng)的各項實際權(quán)力，又極盡可能地賦予參議院和國務(wù)員各種廣泛的權(quán)力和實際的責(zé)任，以限制總統(tǒng)的權(quán)力?，F(xiàn)行各版本教材及教參幾乎一致認(rèn)為，“以法討袁”即從各方面約束限制了袁氏獨裁專制是《臨時約法》的主要特點。其重要表現(xiàn)是，將《臨時政府組織大綱》原來規(guī)定的總統(tǒng)制變?yōu)樨?zé)任內(nèi)閣制，縮小了總統(tǒng)的權(quán)力，擴大了參議院的權(quán)力。認(rèn)為它反映了革命派維護辛亥革命成果的的良苦用心，特別是后來袁氏復(fù)辟，更證實了革命黨人的遠(yuǎn)見。然而此種倉促換制使得行政權(quán)力的劃分極其混亂，成為一種介于總統(tǒng)制和內(nèi)閣制之間的特殊的體制，表現(xiàn)出典型的因人設(shè)法的工具主義傾向，而不是一種成熟、穩(wěn)定的政治理念的實踐。這種行為“雖然一再保護革命成果，卻首開了人的意志高于法的意志之風(fēng)。這種欠明智的做法使《臨時約法》的制定工作走上一條非理性的道路，根本違背了憲政原則，違反了人民主權(quán)，代議民主的憲政本意，對此后北洋軍閥視憲法為兒戲起了不好的示范作用”。[2]

缺陷二 權(quán)力架構(gòu)：制衡失當(dāng)

啟蒙思想家孟德斯鳩所倡導(dǎo)民主共和制所遵循的是分權(quán)制衡原則，立法、行政、司法三權(quán)處于一種平衡狀態(tài)中，任何一種權(quán)力都不能凌駕于另一種權(quán)力之上，每種權(quán)力都受到其他兩種權(quán)力的制約。而筆者認(rèn)為約法中政府三大權(quán)力分支從未有效地制衡過。

《臨時約法》是以法蘭西第三共和國憲法為藍(lán)本制定的。中國同盟會本部于1912年6月發(fā)布通告也指出：“民國約法采法國制，參議院為最高之機關(guān)，而國務(wù)院為責(zé)任之主體?？偨y(tǒng)所發(fā)布之法律、命令，及一切公文，皆須國務(wù)院副署?？偨y(tǒng)雖有任免文武官吏之權(quán)，而主張此項權(quán)力，必待國務(wù)院之副署，始能發(fā)生效力。其實權(quán)握于國務(wù)員之手。蓋總統(tǒng)之地位至鞏固，至尊嚴(yán)，除非常事件外，對于參議院不負(fù)責(zé)任。惟國務(wù)員則常立于被指斥、彈劾之地位，約法既予以重大之責(zé)任，則其所以監(jiān)督之者，不可不嚴(yán)也?！盵3]但問題在于《臨時約法》對法國責(zé)任內(nèi)閣制進(jìn)行了改造，增添了很多限制大總統(tǒng)的特殊條款。

這就造成了約法實施進(jìn)程中的兩大困境。其一，總統(tǒng)與內(nèi)閣權(quán)限不明朗。約法規(guī)定總統(tǒng)總攬行政權(quán)（第30條：臨時大總統(tǒng)，代表臨時政府，總攬政務(wù)，公布法律），為軍隊最高統(tǒng)帥（第32條：臨時大總統(tǒng)，統(tǒng)帥全國海陸軍隊），有任命官員的權(quán)力（第34條：臨時大總統(tǒng)任命文武職員，但任命國務(wù)員及外交大使、公使，須得參議院之同意。）全國儼然實行總統(tǒng)制，孫中山也曾說“約法規(guī)定為元首制”。[4]但第44條又規(guī)定“國務(wù)員輔佐臨時大總統(tǒng)負(fù)其責(zé)任”，將內(nèi)閣置于總統(tǒng)行政權(quán)的控制之下。帶來的后果是，一方面內(nèi)閣不由議會中的多數(shù)派或黨派聯(lián)合來組織，而是由總統(tǒng)來提名（參議院批準(zhǔn)）；另一方面“國務(wù)員于臨時大總統(tǒng)提出法律案，公布法律，及發(fā)布命令時，須副署之”，從而使任何國務(wù)員均有否決總統(tǒng)決定的權(quán)力。內(nèi)閣和總統(tǒng)在憲法權(quán)上的對峙，必然會造成總統(tǒng)和內(nèi)閣之間的摩擦。諸如此類缺陷，為日后政爭埋下隱患。其二，行政權(quán)與立法權(quán)缺少有效制衡。在責(zé)任內(nèi)閣制中體現(xiàn)制衡思想的，就是在憲法中規(guī)定行政和立法兩項權(quán)力即一為不信任案通過權(quán)，二是解散國會權(quán)?？梢哉f，該兩項權(quán)力是捍衛(wèi)責(zé)任內(nèi)閣制的兩項基石，然在約法中，兩項基石并未有效的確立起來。約法規(guī)定參議院可以對臨時大總統(tǒng)的謀叛和國務(wù)員的失職等行為進(jìn)行彈劾，并可以“提出質(zhì)問于國務(wù)員，并要求其出席出席答復(fù)”，但是否可以對內(nèi)閣提出不信任案，約法并沒有明確規(guī)定。至于內(nèi)閣是否具有提請總統(tǒng)解散國會的權(quán)力，或者總統(tǒng)是否具有徑行解散國會的權(quán)力，約法也未置可否。造成這一設(shè)計缺陷或許是約法的制定者有意回避，以防總統(tǒng)操縱內(nèi)閣解散國會、廢除《臨時約法》提供憲法上的依據(jù)。無論如何，三權(quán)未能有效制衡，隨之弊端接踵而來。由于內(nèi)閣無解散國會權(quán)，國會議員會行使權(quán)力會肆無忌憚，結(jié)果是：一是行使職權(quán)不顧后果，一意反對。另一是自身的腐敗愈演愈烈，如后來曹錕賄選的丑劇。

缺陷三 代表性欠缺，程序性不足

憲法既然是統(tǒng)治全體人民的基本法，當(dāng)然應(yīng)該由代表全體人民中不同階層的代表來制定，即就憲法的制定機關(guān)而言，應(yīng)該具有廣泛的代表性，以體現(xiàn)憲法的民主性。而就其制定機關(guān)來說，《臨時約法》的產(chǎn)生缺乏民主的形式。南京臨時參議院40余名參議員來自17省，乃是各省都督所指派的代表，因而南京參議院雖然能夠代表多數(shù)省份，但從形式上說，卻無法代表全國。更為重要的是，南京臨時參議院從組成上看，也未能吸納各階層的代表。在《臨時約法》的制訂機關(guān)南京臨時參議院的43名參議員中，同盟會會員33人，立憲派僅8人。制定如此重要的憲法文件，卻把當(dāng)時最大的實力派、最強勢政治集團的北洋軍閥勢力的袁世凱的代表排除在外，這種結(jié)構(gòu)雖然保證了約法內(nèi)容上的先進(jìn)性，但很難保證各政治派別對約法的一致認(rèn)同和遵守，其公信力和未來實施的保障都存在很大的疑問。

從程序上來看，《臨時約法》是1912年2月6日開始審議。3月8日通過。2月12日，宣統(tǒng)退位；14日，孫文辭職；15日袁世凱當(dāng)選臨時大總統(tǒng)。審議開始后，袁世凱已當(dāng)選總統(tǒng)，卻未征求其本人的意見，也不由他簽署公布，卻由辭職的孫文在3月11日簽署公布，這在世界憲法史上實屬罕見。

缺陷四 人民權(quán)利：缺少保障

《臨時約法》第二章《人民》規(guī)定，“中華民國人民，一律平等，無種族、階級、宗教之區(qū)別”。人民享有人身、財產(chǎn)、營業(yè)、遷徙、言論、出版、集會、結(jié)社、通信、信教等自由；有請愿、訴訟、考試、選舉和被選舉等項權(quán)利；人民依法有納稅及服兵役之義務(wù)。這些關(guān)于人民權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定，公開、全面地否定了封建等級和特權(quán)制度，具有劃時代意義。但是，法律上的自由、民主，并不等于事實上就已經(jīng)獲得自由、民主。其中，人民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，就受到財產(chǎn)、教育、居住年限和身份的限制。而且，《臨時約法》還規(guī)定，“人民之權(quán)利，有認(rèn)為增進(jìn)公益、維持治安或非常緊急必要時，得以法律限制之”。因此，在政府認(rèn)為有礙“增進(jìn)公益、維持治安或非常緊急必要時”，人民的權(quán)利就可以被限制或取消。這樣一來，行政當(dāng)局如肆意侵犯公民的自由，甚至拘捕公民，受害者通過何種途徑保護自己？《臨時約法》一公布，留英歸來的法律學(xué)者章士釗就尖銳地提出這個問題。他建議應(yīng)該效仿英國建立人身保護令，強制有關(guān)機關(guān)把被拘留者移送法院，依法審查拘捕是否合法和依法辦案。[5]

二、宏觀視角——外圍環(huán)境

環(huán)境一 民智未開

《臨時約法》一直將歐洲啟蒙思想家的“天賦人權(quán)”、“主權(quán)在民”、“社會契約”這些為民思想作為精神線索，并將之化為憲法條文。如此維護人民利益，理應(yīng)受到民眾的歡迎，但當(dāng)時的國民卻為因此而歡欣鼓舞，相反，他們對于約法的制定和發(fā)展保持著漠不關(guān)心的態(tài)度。究其原因，儒家集權(quán)思想在中國存在上千年，有著深厚的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。民主啟蒙思想宣傳起步晚，革命黨人一開始就將精力投入到組織武裝抗清斗爭中，救亡圖存壓倒了啟蒙宣傳。即使是辛亥革命后，大多民眾的政治認(rèn)識還處于感性階段，認(rèn)為大總統(tǒng)代替皇帝，有了共和招牌即是民主共和制的確立。鑒于此，在制憲過程中，民眾很少關(guān)心和推動制憲。這正如陳獨秀在1916年總結(jié)中國政治運動的特點時一針見血地指出“吾國年來政象，惟有黨派運動，而無國民運動也”。《臨時約法》所體現(xiàn)的精神內(nèi)涵并沒有民眾的價值觀念，民眾對民主、共和的觀念還非常陌生。民初的制憲自始至終很少民眾參與，缺乏民眾積極推動與督促的社會氣氛和必要的社會思想基礎(chǔ)。因此，約法的制定和頒布流于形式也在所難免。[6]

環(huán)境二 資本主義經(jīng)濟薄弱

《臨時約法》作為資產(chǎn)階級臨時性憲法，應(yīng)當(dāng)是以資本主義經(jīng)濟的相當(dāng)發(fā)展為基礎(chǔ)。然民國伊始，中國資本主義經(jīng)濟發(fā)展還相當(dāng)薄弱。據(jù)不完全統(tǒng)計，1900-1910年間，雇傭500工人以上的廠礦僅有156家，工人數(shù)為240395人。到1912年，資本主義還處于初步發(fā)展階段，民族產(chǎn)業(yè)資本僅占10%，9.66%為官僚資本，80.28%為外國在華資本。第一次世界大戰(zhàn)前（1913年前），中國近代工廠僅有698家，資本額為330824（千元）。這樣薄弱的資本主義經(jīng)濟基礎(chǔ)上興起的中國資產(chǎn)階級，其政治力量也是軟弱的。近代“民主”、“法治”等觀念是與商品經(jīng)濟的高度發(fā)展從而形成一定規(guī)模的市場經(jīng)濟相聯(lián)系的。在當(dāng)時中國封建勢力統(tǒng)治下的自然經(jīng)濟牢固而普遍存在的形勢下，即使將西方的“民主和法制”移植到中國，也很難貫徹執(zhí)行。[7]

三、結(jié)語

正由于《臨時約法》有著諸多的自身缺陷和難以有效實施的外部環(huán)境，實施不可能一蹴而就。孫中山早在“革命方略”就主張：對推翻清朝后的制憲進(jìn)程要做合理安排，準(zhǔn)備循序漸進(jìn)，分三期完成憲政。第一期為軍法之治，第二期為約法之治，第三期為憲法之治。揆情而論：倘若孫中山執(zhí)政，必維持《組織大綱》，集權(quán)于總統(tǒng)，分三期、九年（也許用更長的時間）緩行憲政；見讓位于袁，便另訂《臨時約法》，集權(quán)于責(zé)任內(nèi)閣，限制總統(tǒng)權(quán)力，且要袁立行憲政；這種罔顧國情、視人立法、以國家大法為政治斗爭武器的行為，有違客觀、公正的立法精神；《臨時約法》成了總統(tǒng)與內(nèi)閣、政府與議會、中央與地方、軍事與民政諸多沖突的根源，最終導(dǎo)致孫袁決裂、二次革命和護法戰(zhàn)爭。其后，南北混戰(zhàn)，武夫稱雄，《臨時約法》，終成廢紙。

作為中國歷史上第一部資產(chǎn)階級共和國性質(zhì)的憲法文件，其制定與頒布的歷史意義在于，它徹底否定了中國數(shù)千年來的封建君主專制制度，肯定了辛亥革命的成果，體現(xiàn)了資產(chǎn)階級民主共和制度和資產(chǎn)階級民主自由原則，在全國人民面前樹立起“民主”“共和”的形象。它所反映的資產(chǎn)階級的愿望和意志在當(dāng)時條件下是符合中國社會發(fā)展趨勢的，也在一定程度上反映了廣大人民的民主訴求。其重要作用在中學(xué)歷史教學(xué)中理應(yīng)受到重點關(guān)注。同時，教師如能從多維視角加強對《臨時約法》的講疏，并與美國1787年憲法、法國1875年憲法深入對比，學(xué)生會發(fā)現(xiàn)《臨時約法》推進(jìn)了中國民主法治化進(jìn)程，但也充斥著因人設(shè)法的人治色彩，分權(quán)不明、制衡無效，制定機構(gòu)代表性不足，程序性欠缺，人權(quán)保障的缺位、民智未開、資本主義微弱等弊端。這樣我們就不難理解約法為何成為一張廢紙及后來的政治紛爭。且《臨時約法》制定之初效仿美國的總統(tǒng)制，后更多借鑒了法國的共和制又有諸多不同。由此，在學(xué)習(xí)完歐美資產(chǎn)階級代議制后，再引領(lǐng)學(xué)生回顧對比該部約法，對于理解民主與法治的精髓，提高其批判性思維能力是有幫助的。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄒魯.中國國民黨史稿[M].上海：上海書店出版社，1984.

[2]葉成鵬.民國臨時參議院的憲政視角之評析[J].人大研究，2010（9）.

[3]朱宗震、楊光輝.民初政爭與二次革命（上）[M].上海：上海人民出版社，1983.

[4]孫中山全集：第4卷[M].北京：中華書局，1985.

[5]袁偉時.昨天的中國[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2012.

[6]陳秋云.美國憲法對中國近代憲政的影響及其評價[M].北京：法律出版社，2011.

[7]郭緒印.孫中山與《中華民國臨時約法》[J].上海師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2013（3）.