陳岳堂+陳慧玲

[提要] 學(xué)前教育事業(yè)作為一項準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府應(yīng)提供必要的財政支持，但不同地區(qū)學(xué)前教育的政府財政投入存在一定的差異，導(dǎo)致學(xué)前教育發(fā)展不平衡。為此，政府應(yīng)加大財政投入，明確各級政府的責(zé)任，發(fā)揮政府的主導(dǎo)和宏觀調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育投入基本平衡。

關(guān)鍵詞：政府責(zé)任；學(xué)前教育；財政投入

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

自21世紀(jì)以來，改革開放的進(jìn)一步深入，市場經(jīng)濟(jì)在許多領(lǐng)域的建立和發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府越來越重視學(xué)前教育的發(fā)展，既將學(xué)前教育納入預(yù)算，又加強(qiáng)學(xué)前教育的費(fèi)用支出，適度提高學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級財政性教育經(jīng)費(fèi)中的比重。這是由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r存在一定程度的差異，學(xué)前教育的發(fā)展更是差異明顯。

一、政府對學(xué)前教育財政投入狀況分析

（一）不同地區(qū)幼兒園之間財政投入不均。地方政府是學(xué)前教育的主要投資者，因此，學(xué)前教育財政投入在不同的地區(qū)投入差別較大。從表1我們可以看出2014年學(xué)前教育各地區(qū)的經(jīng)費(fèi)投入存在顯著性的差異：上海、北京這類國際化大都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出較高，位于全國榜首，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入最多。而經(jīng)濟(jì)比較落后的廣西僅為2，087.73元，差異巨大。（表1）

（二）城鄉(xiāng)幼兒園之間財政投入不均。學(xué)前教育財政投入的分配不合理還體現(xiàn)在城市和農(nóng)村地區(qū)二者之間存在顯著的差異。這種差異的形成與我國的歷史是分不開的。我國自計劃經(jīng)濟(jì)時期，隨著經(jīng)濟(jì)文化和社會的不斷進(jìn)步，已經(jīng)形成了城鄉(xiāng)間的這種差異，只是不同的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域差異不同，在社會公共服務(wù)供給領(lǐng)域這種現(xiàn)象最為明顯。自從國家出臺了農(nóng)村稅費(fèi)改革政策后，絕大多數(shù)地方政府已經(jīng)沒有了主要的資金來源。就以上分析來看，鄉(xiāng)村財政在學(xué)前教育財政投入方面已經(jīng)盡到了最大力量，但還是不能保障學(xué)前教育的需求。（表2）

由表2數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，近年來，我國對農(nóng)村幼兒園的投入大幅度的增加，但是城鄉(xiāng)幼兒園財政投入的差距依然存在。而且事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政支出只能滿足當(dāng)?shù)刂行挠變簣@的補(bǔ)助，而不能給予其他幼兒園任何的財政幫助。

（三）不同辦園體制幼兒園之間財政投入不均。我國的學(xué)前教育屬于一個特殊的教育機(jī)構(gòu)，將辦園主體作為分類的標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為以下四大類：教育部辦幼兒園、其他部門辦幼兒園、集體幼兒園和民辦幼兒園。各地政府對于學(xué)前教育的財政投入方面一貫堅持“傾斜性”的分配政策，加強(qiáng)教育部門辦幼兒園和其他部門辦幼兒園的財政資金分配比例，縮小集體辦和民辦幼兒園的政府財政資金投入支出。盡管我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算從2000年的126.92元上升到2009年的3，901.96元，但這些有限的資金70%用于占總數(shù)30%的示范幼兒園，而占總數(shù)70%的非公立幼兒園，農(nóng)村和城市普通幼兒園只能獲得少量的補(bǔ)貼，甚至長期得不到政府的資助。民辦顧名思義，其不屬于政府也不屬于國家，所以民辦幼兒園并不能獲得政府的投資。除此之外，一些地方政府將民辦幼兒園按照企業(yè)來對待，對他們征收營業(yè)稅以及企業(yè)所得稅，并且把民辦幼兒園的水電費(fèi)按照企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)。反觀公辦幼兒園，所享受到的待遇完全不同。他們可以長期獲得政府資金以及制度支持，起點(diǎn)高，信譽(yù)也比民辦更好。公辦幼兒園不僅不需要繳納各種稅費(fèi)，還可以獲得政府資金支持，而且還可以擴(kuò)大招收學(xué)生，提高學(xué)費(fèi)，這樣一來，他們的收益逐漸提高。從管理來看，公辦幼兒園遠(yuǎn)比民辦幼兒園的管理制度更好。大部分學(xué)前教育的部門都設(shè)在縣或者區(qū)。雖然會有一些管理監(jiān)管義務(wù)教育的人員同時也會在一定程度上監(jiān)管學(xué)前教育，但畢竟受人員和精力所限，他們會選擇把余力放在公辦幼兒園上，對于民辦幼兒園并沒有多余的精力去監(jiān)管。

（四）不同評估等級幼兒園之間財政投入不均。示范園在師資條件、環(huán)境條件以及安全方面都是很有優(yōu)勢的，一些企業(yè)或者組織為了所謂的“政績觀”，他們都將投資放于這些示范園身上，這就出現(xiàn)了各方對學(xué)前教育投資的不平均現(xiàn)象，而且越來越嚴(yán)重。但是，示范園這樣的評估形式也有弊端，即“馬太效應(yīng)”，意思就是被投資的資金越多，那么這個幼兒園所謂的等級就越高，然后由于等級高，就會獲得更多的投資。如此循環(huán)下去，那些評估等級低或者是一些非公辦的幼兒園得到的財政投入就不言而喻了。

二、政府對學(xué)前教育財政投入比較

（一）來自各級政府的教育財政收入。政府對學(xué)前教育的資金投入的主要指標(biāo)來自于各級政府的國家財政性教育經(jīng)費(fèi)。從表3可以看出，政府對學(xué)前教育財政投入以公共預(yù)算資金為主要指標(biāo)，地方政府在教育經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)上占有很大比重。

盡管教育費(fèi)附加、地方教育附加、地方教育基金的財政收入都屬于當(dāng)?shù)卣?，政府只能將有限的這一部分財政收入部分用于幼兒園教育的建設(shè)。從總量上看，仍然不能滿足地方幼兒園的長遠(yuǎn)發(fā)展。（表3）

（二）地方學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)支出情況。截至2014年，我國學(xué)前教育學(xué)校數(shù)有209，881所，其中民辦幼兒園學(xué)校數(shù)有139，282所。從比例上看，民辦幼兒園占全國幼兒園學(xué)校數(shù)的60%以上，從數(shù)量上看，民辦幼兒園是公辦幼兒園學(xué)校數(shù)的2倍左右，形成了“公退民進(jìn)”的格局，民辦幼兒園占比大也說明了我國政府對學(xué)前教育的投入明顯不足。在2014年，我國地方幼兒園的生均經(jīng)費(fèi)支出為4，052.79元，地方農(nóng)村幼兒園的生均教育經(jīng)費(fèi)支出為2，758.45元，我國對于學(xué)前教育的投資比例是地方政府占據(jù)最多，中央只是起到一個輔助性的作用。因此，地方政府承擔(dān)了大部分的財政壓力。

三、政府對學(xué)前教育財政投入存在差異的原因

我們國家對于學(xué)前教育的資金投入是完全不夠的，這也是導(dǎo)致各個地方獲得教育資金存在差異的主要原因。截至2014年，我國學(xué)前教育機(jī)構(gòu)已達(dá)到20.99萬所，但現(xiàn)有的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)不能滿足園區(qū)內(nèi)學(xué)齡兒童的需求。2010年，我國學(xué)前三年毛入園率僅為56.6%，在發(fā)達(dá)國家中這一數(shù)值已經(jīng)達(dá)到了79%，截至2011年，中國學(xué)前三年的毛入園率已經(jīng)增長到了62.3%，與上年相比提升了5.7個百分點(diǎn)，盡管如此，與發(fā)達(dá)國家還是有較大的差距；到了2012年，國內(nèi)此數(shù)值為64.5%，比前一年僅提升了2.2個百分點(diǎn)；到了2013年，這一數(shù)值為67.5%，比上年上升了3個百分點(diǎn)。由這些數(shù)據(jù)可以得知，入園率的增長速度較慢，難以滿足適齡兒童對其的需求，低入學(xué)率反映了學(xué)前教育總體供給不足。endprint

其根本原因是中央和地方政府對學(xué)前教育的財政投入權(quán)責(zé)不相符。我國在學(xué)前教育這一方面實(shí)施的是“以縣為主”的管理制度，所以縣級或縣級以下的政府是主要的學(xué)前教育管理單位，在學(xué)前教育的機(jī)構(gòu)設(shè)立經(jīng)費(fèi)投入，承擔(dān)著管理各種學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的職責(zé)，中央和省市政府部門主要負(fù)責(zé)引導(dǎo)和獎勵與補(bǔ)助這兩個方面，各地方政府看上去分工比較明確，但還是地方政府承擔(dān)了絕大部分的責(zé)任。中央和各省級市級政府部門幾乎很少有關(guān)于學(xué)前教育的專項資金撥給縣級及以下政府，各級政府對投入于學(xué)前教育的費(fèi)用并沒有在預(yù)算上做出安排，再由于分稅制的執(zhí)行引發(fā)了“財權(quán)上移、事權(quán)下移”等多方面的問題，導(dǎo)致縣及以下政府的事權(quán)和財權(quán)不一致，一些縣及以下政府沒有財力負(fù)擔(dān)對學(xué)前教育的支出。所以，學(xué)前教育的財政支出應(yīng)明確各級政府部門的職責(zé)，并制定相應(yīng)的制度來保證。

四、加強(qiáng)政府對學(xué)前教育財政投入責(zé)任的建議

（一）加大財政投入，改革財政資金分配方式。政府實(shí)現(xiàn)服務(wù)大眾的職責(zé)體現(xiàn)在財政支出制度上。應(yīng)加大對學(xué)前教育的資金投入。要加大學(xué)前教育的資金投入，把對學(xué)前教育的支出列為公共財政預(yù)算，按照各級政府的財政收入水平，合理地增加對學(xué)前教育的財政支出，合理地調(diào)整各項目投入資金的分配。在不同地方和類型的幼兒園，按照地域的不同合理分配資金，特別要加強(qiáng)對農(nóng)村幼兒園的投入資金，實(shí)現(xiàn)地域之間的平衡，讓每個地方的孩子都得到關(guān)注和溫暖。

（二）通過立法明確各級政府責(zé)任，匹配事權(quán)與財權(quán)。各級政府在對于學(xué)前教育資金投入這方面并沒有法律的參照。由于缺少這種明確法律責(zé)任的制度，使得不論是政府部門還是其他相關(guān)部門在學(xué)前教育的資金投入和分配上缺乏明確的負(fù)責(zé)方，沒有明確的責(zé)任劃分。要解決這個問題，就應(yīng)該從法律入手，做到有法可依，形成明確的條文規(guī)定，對學(xué)前教育的財政投入明確規(guī)定，從制度上保證財政對學(xué)前教育的投入。

“劃分財政投入責(zé)任是界定各級政府事權(quán)的主要內(nèi)容，而事權(quán)的明確是財權(quán)分配的基礎(chǔ)”可以看出政府責(zé)任與財政分配有著密切的關(guān)系，所以根據(jù)政府的層級確定責(zé)任的大小，中央政府就要提供更多的財政支持，各個地方政府的相關(guān)部門還要提供一定量的資金支持，以此來配備資源和教學(xué)設(shè)施。從全局出發(fā)，需要建立一個專門的制度確保學(xué)前教育資金的投入。

（三）統(tǒng)籌規(guī)劃，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)和宏觀調(diào)控作用。建設(shè)公辦幼兒園，對接受經(jīng)濟(jì)困難的家庭更多的優(yōu)待，對其的優(yōu)待包括對其學(xué)費(fèi)的直接免除，對其生活進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼，使其能和普通兒童一樣能夠正常的學(xué)習(xí)和生活，這也是他們的一項權(quán)利。要想做到這一點(diǎn)，就需要相關(guān)部門實(shí)行一定的措施，對這類兒童和家庭設(shè)置專門的補(bǔ)助項目，這些項目的實(shí)施可以有很多形式，例如對一些教育項目和服務(wù)的代付，使得他們能夠免費(fèi)享受相應(yīng)的服務(wù)，使得投入的資金得以發(fā)揮到更好的作用。建立公辦幼兒園和非公辦幼兒園發(fā)展的競爭機(jī)制，平等的競爭關(guān)系也能更好地提高教學(xué)質(zhì)量，提高投資的利用率。政府還應(yīng)加強(qiáng)對非公辦幼兒園（某些部門企業(yè)或者社會組織班的幼兒園等）的規(guī)范和引導(dǎo)。

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