潘攀

[摘要]文章主要探討城市建設用地閑置產生的法律問題。對城市建設用地閑置進行分析，厘清土地閑置、建設用地等概念，闡述當前我國法律法規(guī)對城市建設用地閑置的處理辦法，并引入案例，揭示當前我國土地閑置的現(xiàn)狀，分析當前立法對閑置土地的處理方法并產生的實際效果，針對現(xiàn)行立法的不足提出了改善建議。

[關鍵詞]城市建設用地；土地閑置；立法建議

“土地閑置”按照通俗的意思表達，是指擱置在一旁不用，所以“土地閑置”可被理解為土地擱置在一旁沒有被利用。所謂土地沒有被利用，是指在一定社會生產方式下，根據(jù)土地的自然屬性、自身規(guī)律應該被保護并使用起來，以滿足人們的某種需求，但卻沒有被保護、使用或者改造，使資源遭到浪費。

根據(jù)《閑置土地處置辦法》第2條以及《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）第2條，城市建設用地屬于國有建設用地，該地閑置有兩種情況：一是按照規(guī)定的動工開發(fā)期屆滿后一年仍沒有動工開發(fā)；二是已動工開發(fā)但開發(fā)面積與應動工開發(fā)的總面積相比，不到三分之一或者已經投資的金額與總投資相比，不到百分之二十五，并且同時要符合中止開發(fā)滿一年的條件。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第4條第2款、第3款，建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地。建設用地一般分為住宅、商業(yè)、物流倉儲、市政公用設施、工業(yè)、交通設施、道路廣場、綠地、旅游等。本文探討的對象是城市閑置的建設用地。所謂“城市”，根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第3條，是指國家按照行政建制的標準設立的直轄市、市、鎮(zhèn)。對城市建設用地閑置的兩種不同情況，法律有不同的規(guī)定，下文逐一闡述。

一、城市建設用地閑置的立法現(xiàn)狀分析

（一）我國關于城市建設用地閑置的立法情況

我國規(guī)范城市建設用地閑置的現(xiàn)行立法有《土地管理法》《土地管理法實施條例》《中華人民共和國城市房地產管理法》（以下簡稱《城市房地產管理法》）《閑置土地處置辦法》等。對于土地閑置的概念，《閑置土地處置辦法》做出了相應的規(guī)定；對于土地閑置的法律后果，《城市房地產管理法》《土地管理法》《閑置土地處置辦法》都有明確的規(guī)定。

《閑置土地處置辦法》由國土資源部制定，位階低于由全國人大常務委員會制定的《城市房地產管理法》與《土地管理法》，所以對于土地閑置的定性和處理辦法，《城市房地產管理法》與《土地管理法》有規(guī)定時，優(yōu)先適用《城市房地產管理法》與《土地管理法》，當《城市房地產管理法》與《土地管理法》沒有規(guī)定時，再分析《閑置土地處置辦法》。

（二）我國土地閑置費的相關規(guī)定

因政府或政府以外的原因造成土地閑置，一年以上未動工開發(fā)的，《土地管理法》《城市房地產管理法》以及《閑置土地處置辦法》都規(guī)定繳納閑置費?！冻鞘蟹康禺a管理法》和《閑置土地處置辦法》規(guī)定繳納的標準為出讓金的20%?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定根據(jù)省、自治區(qū)、直轄市的標準繳納一定的土地閑置費，因為《城市房地產管理法》與《土地管理法》均由全國人大常務委員會制定，位階相同，但根據(jù)特殊法優(yōu)于一般法的規(guī)則，繳納的土地閑置費以《城市房地產管理法》為準，不能超過出讓金的20%。

超過兩年未動工開發(fā)的，《土地管理法》與《城市房地產管理法》規(guī)定的都是無償收回土地，但是前提條件略有不同：《土地管理法》第37條規(guī)定的是連續(xù)兩年沒有使用，《城市房地產管理法》第26條規(guī)定的是滿兩年沒有動工開發(fā)。顯然《城市房地產管理法》對閑置兩年土地的范圍定性比《土地管理法》的要窄?！锻恋毓芾矸ā酚?004年8月28日進行第二次修正，2009年8月27日對《城市房地產管理法》進行第二次修正。從修正的時間也能看出來，為了更好地解決社會問題，我國法律在不斷具體化。

但是，我國法律對已經動工開發(fā)但開發(fā)的面積占應該動工開發(fā)的總面積不到三分之一，或者已經投資的金額占總共投資金額不到25%，中止開發(fā)滿一年的土地閑置，沒有明確給出處理意見，不僅如此，根據(jù)《城市房地產管理法》第26條可以分析出，如果土地閑置超過一年，土地使用權人被收取了土地閑置費后滿兩年，因為各種原因，土地沒有被收回，土地依然閑置，由于土地閑置費屬于行政事業(yè)性收費，所以只能收取一次，故能否再次收取土地閑置費值得商榷。

（三）土地使用權人不主動執(zhí)行相關規(guī)定的處理辦法

從《閑置土地處置辦法》第18條可以知道，法律對拒不執(zhí)行的土地使用權人規(guī)定了強制措施，但沒有懲罰措施。也就是說，國有建設用地使用權人不執(zhí)行相關規(guī)定，除被強制執(zhí)行，并無任何其它損失，所以這樣的規(guī)定并不利于法律的執(zhí)行。

對于囤地然后過幾年轉賣賺取差價的情況，《城市房地產管理法》有相關處理方法。如果土地是由出讓方式取得，《城市房地產管理法》第39條第1款規(guī)定了該種土地轉讓時應該符合的條件。如果轉讓時違反該條件，該法第66條也規(guī)定了由相關部門沒收違法所得，可以并處罰款。對于囤地幾年然后轉賣賺取差價的情況，法律也規(guī)定了轉讓條件以及法律后果，但是現(xiàn)實效果如何，下文將用一些真實的案例以及統(tǒng)計數(shù)據(jù)加以分析。

二、城市建設用地閑置產生的不良后果

（一）典型案例及現(xiàn)實情況

2005年，北京東三環(huán)長虹橋地段的土地被盈科大衍地產有限責任公司用5.1億元人民幣拍下，施工合同約定，2006年9月20日該項目開始施工，2008年3月31日竣工。然而到了2009年8月，盈大地產仍沒有按照合同的約定施工完畢，卻以8.05億元人民幣將該土地轉賣給了瑞安建業(yè)。此次囤地后倒手轉賣的行為，讓盈大地產直接獲利約3億元，獲取的利潤率接近60%。李嘉誠所控制的“長和系”同樣如此。李嘉誠名下的和記黃埔因為西城都薈項目的囤地行為而讓房價在六七年的時間里飆漲了3倍或者說是讓地價暴漲了3倍。不僅如此，上海御翠豪庭項目的最后一期，因為變相的囤地行為，讓房價比最初的樓面地價高出了27倍之多，由此產生了暴利。正是由于房地產開發(fā)商在獲得土地建設用地使用權后，沒有按照規(guī)定及時開發(fā)，使之轉化為商品住房投入市場，而是囤積了大量的土地，造成了當下房價上漲，房地產市場供應短缺的現(xiàn)狀。endprint

從2000年開始計算的近10年的時間里，全國約有33億平方米的土地被房地產開發(fā)商購買，而僅有約21億平方米的土地完成開發(fā)，未被開發(fā)的土地面積約為12億平方米，多數(shù)實際上成為了閑置土地。從全國統(tǒng)計的數(shù)據(jù)表明，截止到2010年5月，全國有2815宗閑置土地，總面積為1.13萬平方米左右，其中土地閑置現(xiàn)狀最為嚴重的北京、廣州、海南、江蘇四地的閑置土地數(shù)量約占全國閑置土地的四分之一，70%以上的閑置土地性質為住宅用地。大量的城市建設用地閑置造成了大量的土地浪費，使得城市供地緊張，房價居高不下，住房供求緊張，社會矛盾尖銳。

一項由中原地產研究機構發(fā)布的有關城市建設用地數(shù)據(jù)的研究報表明，全國有12個城市40家知名的房地產商，在2003年到2009年上半年，就獲得了商品房的土地使用權，但目前僅有43%的地塊“在售”或者“售完”，未投入市場的土地有57%，“待開發(fā)”的土地有27%，表面上“規(guī)劃在建”但實際上并沒有銷售的土地有30%。正是因為城市建設用地大面積的閑置，才造成了城市土地趨緊的假象。

（二）大量土地閑置的情況分析

雖然法律對閑置土地有處理辦法，主要是收取土地閑置費以及一段時間后無償收回土地，但效果并不明顯，以李澤楷東三環(huán)長虹橋地塊為例，分析一下原因。

長虹橋地塊以5.1億元買入，2006年9月20日為動工開發(fā)日，根據(jù)《城市房地產管理法》第26條規(guī)定，首先李澤楷在合同約定的動工開發(fā)日期屆滿后一年（2007年9月20日）沒有開發(fā)，最多被征收土地使用權出讓金5.1億×20%=1.02億的土地閑置費；滿兩年后（2008年9月20日）仍沒有動工開發(fā)，可以被無償收回土地使用權，即李澤楷會虧損5.1億。但實際情況是，在2009年8月，李澤楷以8.05億轉讓給了瑞安建業(yè)，通過該地塊獲利。

如果2008年9月20日土地被收回，國有建設用地使用權被注銷登記，土地權利證書被收回去，李澤楷是無法轉賣土地的。由此推知；雖然滿兩年未開發(fā)，但因為各種原因，盈大地產的長虹橋地塊土地沒有被收回，其中的原因也許是盈大地產動工開發(fā)了，比如只是挖個大坑；也許是通過其他手段沒有被檢查到。而且根據(jù)報道，盈大地產獲利的是3億元，可知，盈大地產沒有被征收土地閑置費。

通過這個例子可以看出，即使被處以土地閑置費，國有建設用地使用權人依然能獲利，國有建設用地使用權人是如何做到一邊囤地，一邊不被征收閑置費，不被收回土地的？有可能是政府的不作為，監(jiān)督執(zhí)法不到位；也可能是國有建設用地使用權人利用了法律的漏洞。比如，由于收取閑置費的前提是未動工開發(fā)，所以房地產開發(fā)商完全可以只動工，比如只是挖好基坑，或者只是打好基礎樁即可，轉讓土地時，可以連同這些設施一起轉讓，這樣也就逃避了法律后果，但實際土地本質上是被閑置的。由此可見，現(xiàn)行法律對土地閑置的處理辦法存在不足之處。

三、解決土地閑置的立法完善建議

從理論上看，現(xiàn)行的法律法規(guī)針對土地閑置現(xiàn)狀的處理辦法還比較分散，從實際情況看，現(xiàn)行立法存在很多缺陷，所以，為解決城市建設用地閑置問題，我國需要制定統(tǒng)一協(xié)調的規(guī)定，加強執(zhí)法力度，完善違法懲治措施，進一步完善法律體系。

（一）土地閑置費改革

雖然現(xiàn)行法律已經對土地閑置費做出了相關規(guī)定，但是，土地閑置費的收取仍存在一些問題。

首先，根據(jù)《企業(yè)所得稅法》第10條的規(guī)定，在計算應納稅所得額的時候，罰金、罰款以及被沒收財物的損失不得扣除，根據(jù)《房地產開發(fā)經營業(yè)務企業(yè)所得稅處理辦法》第27條規(guī)定，土地閑置費屬于開發(fā)產品計稅成本支出。由此可以分析，土地閑置費不屬于行政處罰，可以在企業(yè)所得稅稅前予以扣除。這樣的規(guī)定，明顯有利于閑置土地的使用權人，不能很好地規(guī)范土地閑置的現(xiàn)狀。

其次，雖然土地監(jiān)察部門對拒不繳納土地閑置費的公司或者個人可以采取強制手段，但并沒有任何逾期不繳納的懲罰性措施。不僅如此，各個法律規(guī)定收取土地閑置費的標準不一致影響土地閑置費的征收效果。所以，對逾期不繳納閑置費，或對收回土地使用權不依法執(zhí)行的個人或企業(yè)，應該增加相應的懲罰措施。比如，強制性執(zhí)行土地閑置費時應按照拖延時間的長短多繳納一定百分比的金錢，對逾期不辦理國有建設用地注銷登記，不交回土地使用權證書的，除了直接公告注銷外，可以增加罰款，或者計入誠信檔案，使該企業(yè)、個人在下次招標、拍賣受到一定的限制。對只是動工開發(fā)，挖好基地，卻不建房，幾年后轉手賣地，變相囤地的行為，法律應該加強懲罰力度。

綜上，立法部門應該把土地閑置費規(guī)定為一種行政處罰，規(guī)定一定的處罰條件，明確處罰單位，規(guī)定執(zhí)行程序以及違反的懲罰性措施等。只要滿足了一定的條件，土地閑置費可以多次征收。當土地閑置費具有了行政處罰的性質時，該費用不能予以稅前扣除，這加大了閑置土地使用權人的稅收負擔。若企業(yè)或個人逾期不繳納閑置費，則會面臨一系列懲罰措施。上述方法將極大提高土地閑置費的懲罰力度，更有效地規(guī)制惡意閑置土地的人和企業(yè)。

（二）利用稅收手段控制土地閑置

首先，利用財產稅的形式把房地產開發(fā)商囤地期間的收益一部分收歸國有，減少開發(fā)商因囤地行為產生的收益，以抑制建設用地閑置的現(xiàn)象。財產稅針對的是可以被利用但實際上超過一定期限并沒有得到利用，或者利用效率低的土地，按照土地閑置的面積征收一定的稅。財產稅不僅可以監(jiān)督土地得到有效的利用，防止土地資源占而不用造成的浪費，優(yōu)化土地資源的配置，還可以降低房地產開發(fā)商因為囤地行為而賺取利潤，抑制房地產商囤地。閑置的面積越多，征收的財產稅就越多，有助于加快土地投入市場，緩解城市房地產趨緊，房價居高不下的現(xiàn)狀。雖然我國目前也初步形成了不動產的稅收體制，但在有些方面仍然不夠完善。

其次，政府應該建立健全房地產市場體制，加強政府的宏觀調控力度。政府應該通過建立一個具有長期性的、持續(xù)性的經濟增長機制，來逐漸降低地方政府依靠出讓土地增加地方財政收入的現(xiàn)狀。地方政府可以通過改變地方財政分配比例，或者改變自己的稅收體系，讓地方政府的財政收入可以有一個長期有效的來源，而不是單單依靠一次性的土地出讓獲得收入。

（三）提高建設用地利用效率

首先，按照現(xiàn)行的法律法規(guī)以及相關的政策，對現(xiàn)有的建設用地的開發(fā)情況、利用情況、閑置情況、投入產出等情況進行調查，做出建設用地普查評價，妥善解決好土地開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的問題。

其次，對于一些可以被開發(fā)利用的土地，國家有關部門應該做出適當?shù)脑u價和規(guī)劃，采取相應的措施，引導、鼓勵一些開發(fā)商投資，將一些沒有被利用的土地開發(fā)成為建設用地。

最后，對于一些已經被招標、拍賣的土地，國土資源部也應該采取一些措施，及時了解建設用地的使用情況，對土地建設的規(guī)劃、土地開發(fā)的進度、土地使用的效率以及土地管理績效等進行評價，并對評價的結果采取一些獎懲措施，加快土地的利用效率。

[責任編輯：農媛媛]endprint