蔡君賢

[摘要]PPP是指政府與私人組織之間，合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。其區(qū)別于一般的政府采購(gòu)行為，但又適用于政府采購(gòu)制度。PPP項(xiàng)目在環(huán)境污染治理領(lǐng)域的應(yīng)用，極大推進(jìn)了環(huán)境污染治理的進(jìn)程。然而，PPP項(xiàng)目在環(huán)境污染治理領(lǐng)域的采購(gòu)仍然存在困難。文章以環(huán)境污染治理領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)機(jī)制為研究對(duì)象，提出要讓PPP模式在環(huán)境污染領(lǐng)域更好地落實(shí)，應(yīng)該明確政府角色，合理配置人員，提高專(zhuān)業(yè)程度，認(rèn)清成本優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建多方位的監(jiān)督體系，提高程序的透明度。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境污染；PPP項(xiàng)目；采購(gòu)制度

近幾年，PPP項(xiàng)目在環(huán)境污染治理領(lǐng)域如雨后春筍般層出不窮。PPP模式的推廣，為環(huán)境污染治理帶來(lái)了新契機(jī)。然而，我國(guó)PPP立法還處于初級(jí)階段，目前還未出臺(tái)一部正式的PPP立法。其中，對(duì)于PPP項(xiàng)目的采購(gòu)方式是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

國(guó)務(wù)院以及財(cái)政部已經(jīng)通過(guò)各種文件的形式表明PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)該適用政府采購(gòu)法律制度的態(tài)度。財(cái)政部于2015年2月《2015年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)》中的第二個(gè)要點(diǎn)是大力推行將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理工作，并將其納入推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的改革工作中。《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》中：“實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的實(shí)施方案，按照政府采購(gòu)有關(guān)法律制度規(guī)定程序選擇社會(huì)資本，并進(jìn)行公示。”

從立法趨勢(shì)上看，我國(guó)立法者的觀(guān)點(diǎn)是直接將PPP項(xiàng)目采購(gòu)列為政府采購(gòu)的范圍內(nèi)，適用《政府采購(gòu)法》，其采購(gòu)方式也與一般的政府采購(gòu)方式相同。雖然PPP項(xiàng)目采購(gòu)被直接列入了政府采購(gòu)的范圍內(nèi)，但PPP項(xiàng)目采購(gòu)與傳統(tǒng)政府采購(gòu)仍存在一定的區(qū)別。

一、環(huán)境污染治理PPP項(xiàng)目采購(gòu)和傳統(tǒng)采購(gòu)的區(qū)別

傳統(tǒng)的政府采購(gòu)是直接購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)上現(xiàn)存的產(chǎn)品或服務(wù)，而PPP項(xiàng)目是社會(huì)資本合作者根據(jù)政府要求，制定解決方案，而后雙方簽訂長(zhǎng)期采購(gòu)合同。社會(huì)資本合作者承擔(dān)主要的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，政府向社會(huì)資本購(gòu)買(mǎi)長(zhǎng)期服務(wù)。也就是說(shuō)，在這個(gè)過(guò)程中政府只是一個(gè)引導(dǎo)者與監(jiān)督者，只負(fù)責(zé)采購(gòu)過(guò)程中的資金管理，并為此制定規(guī)則、做好監(jiān)管工作。PPP項(xiàng)目采購(gòu)與傳統(tǒng)政府采購(gòu)的主要區(qū)別如下：

（一）資金投入方式不同

傳統(tǒng)的政府采購(gòu)使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》中都規(guī)定：招標(biāo)、采購(gòu)啟動(dòng)的前提是資金已經(jīng)落實(shí)到位。而PPP模式目的是為了引入社會(huì)資本，更好地提供公共產(chǎn)品，特別是在環(huán)境污染治理領(lǐng)域。PPP模式的社會(huì)資本合作者不僅僅需要提供建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等服務(wù)，還需要提供項(xiàng)目所需資金。最終，通過(guò)經(jīng)營(yíng)或?yàn)樯鐣?huì)提供服務(wù)收取服務(wù)費(fèi)用等方式取得回報(bào)。

（二）合同關(guān)系不同

傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式把基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)階段和運(yùn)營(yíng)階段分開(kāi)進(jìn)行。由不同的企業(yè)來(lái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府負(fù)責(zé)在每一階段的監(jiān)督并銜接好各個(gè)部分的合作關(guān)系。PPP模式下，政府將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)階段和運(yùn)營(yíng)階段綁定在一起。政府與一個(gè)社會(huì)資本合作者簽訂一整套的合同，由社會(huì)資本合作者既負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)又負(fù)責(zé)其運(yùn)營(yíng)。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作、特許經(jīng)營(yíng)等方式，與社會(huì)資本合作者利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，建立了長(zhǎng)期的合作關(guān)系。PPP項(xiàng)目的合同體系包括項(xiàng)目合同、融資合同、股東合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、工程承包合同、產(chǎn)品采購(gòu)合同和保險(xiǎn)合同等。PPP項(xiàng)目合同關(guān)系比傳統(tǒng)合同關(guān)系要復(fù)雜得多。

（三）合同內(nèi)容不同

傳統(tǒng)政府采購(gòu)中招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目、招標(biāo)采購(gòu)范圍及內(nèi)容都是明確的、固定的，其內(nèi)容詳細(xì)、描述嚴(yán)謹(jǐn)，設(shè)計(jì)指標(biāo)、技術(shù)要求、貨物采購(gòu)數(shù)量、規(guī)格和技術(shù)要求等都有明確的標(biāo)準(zhǔn)。PPP項(xiàng)目采購(gòu)文件中，政府和社會(huì)資本者合作之間相互合作的內(nèi)容、盈利模式、利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以及技術(shù)、服務(wù)要求等都是可變化、非固定的。

（四）合同期限不同

傳統(tǒng)政府采購(gòu)招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目的合同服務(wù)期限都較短。PPP項(xiàng)目即是從項(xiàng)目一開(kāi)始的可行性研究、方案設(shè)計(jì)、項(xiàng)目融資、工程建造、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、維護(hù)直至終止、移交的一個(gè)完整周期，合同期限貫穿始終，時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)。BOT（建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓一運(yùn)營(yíng)一移交）等運(yùn)作方式，其合同期限一般為20-30年。

（五）風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方式不同

傳統(tǒng)政府采購(gòu)項(xiàng)目中合同期限比較短，合同的內(nèi)容清晰，只需按照現(xiàn)有的商業(yè)模式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范要求等進(jìn)行，合同雙方風(fēng)險(xiǎn)小。政府主導(dǎo)整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目需要考慮方案設(shè)計(jì)、項(xiàng)目融資、工程建造、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、維護(hù)直至終止、移交整個(gè)項(xiàng)目的工作內(nèi)容以及合同期內(nèi)所有可能影響項(xiàng)目進(jìn)行的因素，項(xiàng)目的時(shí)間長(zhǎng)，不可控因素多，風(fēng)險(xiǎn)大。PPP的理念之一是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，在PPP項(xiàng)目的采購(gòu)過(guò)程中，政府和社會(huì)資本合作者需要明確項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制，合理分擔(dān)，降低雙方的風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到共贏(yíng)。

（六）追求的價(jià)值目標(biāo)不同

在環(huán)境污染治理領(lǐng)域公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，政府按照傳統(tǒng)的政府采購(gòu)制度進(jìn)行采購(gòu)時(shí)，政府占主導(dǎo)地位，由于政府的權(quán)責(zé)與組織目的，“公共利益最大化”成為唯一的目標(biāo)。而PPP項(xiàng)目中，由于社會(huì)資本在投資時(shí)期，其本質(zhì)目的在于個(gè)人利益最大化。投資企業(yè)會(huì)根據(jù)需要，創(chuàng)建出一套最優(yōu)方案，高效滿(mǎn)足產(chǎn)品需求。另一方面，畢竟是公共設(shè)施的建設(shè)，公益性質(zhì)是必然的，所以PPP項(xiàng)目有著“個(gè)人利益”和“公共利益”的雙目標(biāo)。

二、直接適用采購(gòu)制度的障礙

PPP項(xiàng)目采購(gòu)與政府采購(gòu)制度有著許多的相似之處，但兩者畢竟不是完全相同的事物。PPP項(xiàng)目直接適用傳統(tǒng)的政府采購(gòu)制度不論在理論上還是在實(shí)踐中都存在一定的障礙：

1.從法律規(guī)范方面，《政府采購(gòu)法》及其配套的法律法規(guī)、政府采購(gòu)范圍與PPP項(xiàng)目采購(gòu)的范圍不同。政府采購(gòu)與PPP項(xiàng)目采購(gòu)的范圍有重復(fù)又有；中突。政府采購(gòu)有著與其自身相適應(yīng)的采購(gòu)方式與程序，但不合適直接適用于PPP項(xiàng)目采購(gòu)。

2.從機(jī)構(gòu)人員設(shè)置方面，目前的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)，其能力與PPP項(xiàng)目需要的要求相去甚遠(yuǎn)。我國(guó)PPP模式發(fā)展較晚，各方面的經(jīng)驗(yàn)都比較欠缺，缺乏風(fēng)險(xiǎn)分析、法律、財(cái)務(wù)、項(xiàng)目管理這類(lèi)必不可缺的專(zhuān)業(yè)人才和機(jī)構(gòu)，而關(guān)于大型PPP項(xiàng)目的采購(gòu)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也是少之又少。endprint

3.從需求設(shè)計(jì)方面，PPP項(xiàng)目采購(gòu)中盈利模式、利益分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)都是可變化、非固定的，需要政府和社會(huì)資本合作者不斷交流溝通才能形成最終采購(gòu)需求方案，整個(gè)關(guān)系復(fù)雜多變面，需要考慮各方利益。但由于政府采購(gòu)中的程序比較簡(jiǎn)單，采購(gòu)合同內(nèi)容簡(jiǎn)單，合同各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系清晰明了，采購(gòu)過(guò)程也比較簡(jiǎn)潔。相較而言，僅按照政府采購(gòu)的簡(jiǎn)單程序來(lái)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目的需求根本無(wú)法到達(dá)PPP項(xiàng)目的要求。

4.從采購(gòu)方式方面，《政府采購(gòu)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法》將公開(kāi)招標(biāo)確定為政府采購(gòu)最主要的采購(gòu)方式，并明確了不適用公開(kāi)招標(biāo)的范圍。公開(kāi)招標(biāo)主要適用于采購(gòu)需求中條件和技術(shù)參數(shù)明確、完整的項(xiàng)目，且采購(gòu)過(guò)程中不得修改。而目前多數(shù)PPP項(xiàng)目需要在采購(gòu)過(guò)程中不斷協(xié)商以確定合同的權(quán)利義務(wù)，盲目適用公開(kāi)招標(biāo)只會(huì)使PPP項(xiàng)目采購(gòu)需求無(wú)法明確、無(wú)法推進(jìn)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

三、PPP項(xiàng)目在環(huán)境污染治理領(lǐng)域制度適用的完善

（一）明確政府的角色定位

由于PPP項(xiàng)目采購(gòu)人基本是政府部門(mén)，政府應(yīng)由過(guò)去在政府采購(gòu)的主導(dǎo)角色，變?yōu)楣?yīng)商的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色，在采購(gòu)過(guò)程中更多是作為監(jiān)督者和促進(jìn)者。政府應(yīng)該為競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式加大推廣力度，對(duì)自己的采購(gòu)人員及供應(yīng)商進(jìn)行相關(guān)流程的培訓(xùn)，從思想和機(jī)構(gòu)設(shè)置上重視競(jìng)爭(zhēng)性磋商制度，并且從流程上更加了解該制度。

（二）提高人員專(zhuān)業(yè)性和流動(dòng)性

建議PPP項(xiàng)目采購(gòu)人員與評(píng)審打分階段的成員進(jìn)行變更，在選擇專(zhuān)家之前可以將專(zhuān)家分為兩類(lèi)，一類(lèi)是側(cè)重于磋商階段的比較有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，或者比較方便與供應(yīng)商進(jìn)行當(dāng)面對(duì)話(huà)的專(zhuān)家，一類(lèi)是可以?xún)H進(jìn)行書(shū)面評(píng)審即可，不必花費(fèi)大量時(shí)間參與項(xiàng)目的評(píng)審專(zhuān)家，這樣有利于合理利用資源，同時(shí)避免因磋商階段造成的主觀(guān)偏見(jiàn)，并且減少尋租行為的出現(xiàn)。

（三）認(rèn)清成本優(yōu)勢(shì)

PPP是一個(gè)全生命周期的項(xiàng)目，采購(gòu)是其重要的一環(huán)，不能僅關(guān)注于采購(gòu)環(huán)節(jié)的成本，而應(yīng)該考慮采購(gòu)環(huán)節(jié)對(duì)于整個(gè)PPP項(xiàng)目的貢獻(xiàn)。競(jìng)爭(zhēng)性磋商在采購(gòu)階段的時(shí)間成本及資金成本遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)采購(gòu)方式的成本，這是由于PPP項(xiàng)目的屬性引起的。雖然傳統(tǒng)采購(gòu)也存在合同問(wèn)題，但傳統(tǒng)政府采購(gòu)協(xié)議的擬訂并不是那么復(fù)雜，執(zhí)行和監(jiān)督不費(fèi)力。單純按照傳統(tǒng)政府采購(gòu)的方式進(jìn)行PPP項(xiàng)目采購(gòu)，其明顯較低的成本可能是帶有欺騙性的，可能因?yàn)槠滹L(fēng)險(xiǎn)分析并不十分徹底造成成本超支和項(xiàng)目交付延期的情況。

（四）建立多位監(jiān)管體系

一個(gè)良好的監(jiān)督機(jī)制方能使環(huán)境污染PPP項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程公平、公正、公開(kāi)地進(jìn)行。信息披露是實(shí)現(xiàn)有效的政府采購(gòu)和防止腐敗的方法。

在立法層面上，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的采購(gòu)監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌監(jiān)管，包括采購(gòu)的立法、制度的執(zhí)行，受理政府采購(gòu)過(guò)程中不法行為的投訴，各級(jí)政府也應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管轄區(qū)的政府采購(gòu)行為。

在司法層面上，建立完善的司法救濟(jì)制度，可以讓各級(jí)法院受理關(guān)于政府采購(gòu)中的申訴案件，并賦予申訴廠(chǎng)商及未能簽約的廠(chǎng)商的律師可以隨時(shí)查閱政府有關(guān)采購(gòu)記錄。

讓獨(dú)立社會(huì)中介參與。除了內(nèi)部監(jiān)督和司法監(jiān)督外，社會(huì)監(jiān)督是監(jiān)督環(huán)節(jié)中重要的一環(huán)，并且由于社會(huì)中介如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等更加具有專(zhuān)業(yè)性以及獨(dú)立性，這些中介組織的加入是一股強(qiáng)有力的監(jiān)督力量，更加具有可靠性及公正性。

（五）提高程序的透明度

透明的采購(gòu)過(guò)程是PPP項(xiàng)目中最重要的成功因素之一。一個(gè)公正透明的采購(gòu)程序才是防止腐敗滋生的最重要的保障，使采購(gòu)流程具體化，更加透明化減少權(quán)力尋租；頒布有關(guān)采購(gòu)程序法律與規(guī)章制度，使政府采購(gòu)單位與供應(yīng)商能依據(jù)法規(guī)與程序進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)；向未簽約供應(yīng)商及社會(huì)公眾公布與政府采購(gòu)簽約的供應(yīng)商名稱(chēng)及簽約數(shù)量，使采購(gòu)結(jié)果公開(kāi)，并且向未能簽約的供應(yīng)商公布并解釋具體規(guī)章制度。

[責(zé)任編輯：張東安]endprint