◎ 寧超喬 張家睿

國內外地下綜合管廊法制建設的經(jīng)驗與借鑒

◎ 寧超喬 張家睿

近年來，隨著我國城市建設熱潮的開展和基礎設施建設水平的提高，越來越多的大中城市開始著手進行地下綜合管廊的建設。雖然我國地下綜合管廊規(guī)劃建設工作已受到了重視，但也存在一些問題。文章針對國內管廊法規(guī)體系建設當中存在問題進行了深入分析，并結合境外地區(qū)的相關經(jīng)驗借鑒，對我國地下管廊的法規(guī)制度建設提出了相關的建議，包括開展專項立法、完善中央到地方的各級法規(guī)體系建設以及鼓勵多元主體在法律框架下參與到城市地下管廊的建設當中。

地下綜合管廊 法規(guī)體系 經(jīng)驗啟示

一、我國地下綜合管廊的發(fā)展與制度建設

城市地下綜合管廊，又稱共同溝，是指在城市地下用于集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道，這一結構在容納城市中各類公用類管線的同時還留有供檢修人員的行走通道，適用于交通流量大、地下管線多的重要路段[1,2]。

2013年至今，國務院相繼出臺多部有關城市地下管線規(guī)劃、建設和管理的指導性文件，尤其是2014年《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》提出：“從2015年起，城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能需求，同步建設地下綜合管廊，老城區(qū)要結合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等，因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設”，正式對在全國范圍內開展大規(guī)模城市地下綜合管廊建設提出明確要求。此后陸續(xù)出臺了一系列投融資模式、技術規(guī)范及財政支持等方面的細則文件，拉開了國內城市轟轟烈烈建設地下管廊的熱潮，越來越多的大中城市開始著手進行地下綜合管廊的建設，相關的理論和實踐研究也不斷增加[3-7]?？梢哉f，地下綜合管廊已成為國家發(fā)展的一個新的戰(zhàn)略要點，它以其集約化利用地下空間、安全性能高、改善城市景觀及道路開挖現(xiàn)狀等優(yōu)勢，成為地下管網(wǎng)治理工作推進的抓手，在新常態(tài)經(jīng)濟形勢下，對于拉動投資、去庫存、去產(chǎn)能等政策目標都具有戰(zhàn)略性意義。

我國地下綜合管廊規(guī)劃建設起步較晚，1958年第一條綜合管溝在北京天安門廣場下建成，其后天津、上海和廣州等地也先后進行了地下綜合管廊的開發(fā)建設。但是，相關的政策法規(guī)卻是從2013年開始才陸續(xù)出臺（表1），其內容主要涉及管廊建設的總體目標、建設管理意見、編制規(guī)范等，雖為我國地下綜合管廊的建設運營管理提供了基礎性的法律支持，但在法規(guī)內容、譜系建設、主體劃定等方面仍存在顯著問題亟待完善，主要表現(xiàn)在尚無專門針對地下管線或綜合管廊管理與保護的法規(guī)；上位缺失導致各地方制定相應制度時缺乏依據(jù)，無法完善執(zhí)行細則；未能對管廊各相關單位的法律權責進行明確劃定，導致政府各相關部門在地下管線建設管理的過程中難以統(tǒng)籌協(xié)調，執(zhí)行力不佳。

表1 我國地下綜合管廊相關法規(guī)政策

二、制約地下綜合管廊法規(guī)制度建設的深層因素

雖然我國地下綜合管廊規(guī)劃建設工作已受到了越來越多的重視，但受制于發(fā)展思路、技術、體制、資金等多重因素的影響，目前的法規(guī)體系尚不健全，主要體現(xiàn)在三個方面。

（一）管廊主體混亂、性質不明確，投資建設與后期管理有諸多爭議

目前我國地下綜合管廊交叉存在著三種管理體系：一是職能管理，主要涉及投資計劃、財政、城市規(guī)劃、工程建設、城市管理、安全監(jiān)督、信息檔案、保密、國土資源、國家安全等部門；二是行業(yè)管理，主要涉及電力、電信、供水、排水、燃氣、熱力、工信、能源等行業(yè)主管部門；三是權屬管理，主要涉及中央和地方相關企業(yè)等。而國內管廊發(fā)展卻主要依靠城市建設管理部門的實施理念來推動，大多仍遵循“誰用誰投資，誰擁有誰管理”的模式，故容易引發(fā)部門各自為政，條塊分割、交叉重復、多頭管理的問題，致使地下綜合管廊建設面臨許多難題，諸如資金到位難、清理整頓難、道路開挖難、執(zhí)法管理難等等。

即使綜合管廊建成后，歸口管理也較混亂，從目前來看，有屬于城市道路管理部門的，有屬于政府管理部門的，也有屬于各開發(fā)公司管理的，缺乏有效的整合管理[1,8-10]。因此，針對我國地下綜合管廊管理機制的完善工作須加快腳步。

（二）入廊規(guī)范制度未形成體系，規(guī)劃建設過程中實施和協(xié)調難度大

2015年《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》要求“已建設地下綜合管廊的區(qū)域，所有管線必須入廊，在其他區(qū)域新建管線的，規(guī)劃、建設、市政道路部門不予各類審批，既有管線應逐步有序遷移至地下綜合管廊”。但從現(xiàn)存法律和制度的性質、地位上看，《中國2010年上海世博會園區(qū)管線綜合管溝管理辦法》是目前我國國家層次指導性意見及地方近年出臺的規(guī)范性文件的范本，此外只有綜合性的行政規(guī)章與規(guī)范性文件，缺乏專項立法，權威性不足。另外，國家層面的法規(guī)政策的指導性雖強，但有關運行維護、監(jiān)測管理和應急防災等后期事項的法律政策仍不夠細致深入，目前只覆蓋了入廊和定價問題，針對運營管理只提供了行業(yè)標準，并未建立完整的法規(guī)措施來約束監(jiān)督，故仍應抓緊構建完整的法律政策體系。

在地市政府層面，我國仍未有城市出臺完整的地下綜合管廊法規(guī)體系，包括規(guī)劃建設方案及實施細則，多數(shù)城市僅對局部區(qū)域進行考量，如上海、天津等地的地下綜合管廊建設。隨著我國地下綜合管廊建設的全面推廣，地下管廊在實踐過程中缺乏一套整體統(tǒng)籌和協(xié)調的法規(guī)體系引導，從而給后續(xù)建設帶來難題[11]，甚至引發(fā)返工和重復建設，造成不必要的浪費。同時整體法規(guī)體系的缺失還使得城市供水、排水、燃氣、電力、通信、熱力等市政管線各自為政，整體局面仍舊是分散建設、自成體系，整合難度較大。

（三）地方設計和施工規(guī)范滯后

在發(fā)達國家、地下綜合管廊規(guī)劃與設計都有相應規(guī)范，業(yè)已形成相對成熟的技術體系，相比之下、國內相關規(guī)范指引則不盡完善。

我國于近年才陸續(xù)頒布了包括《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》和《城市綜合管廊工程技術規(guī)范》等在內的指引及技術規(guī)定，除對城市地下綜合管廊的規(guī)劃編制做出了初步引導外，還涉及給水、雨水、污水、再生水、電力、通信等城市工程管線采用綜合管廊方式敷設及安裝時、應用的技術規(guī)定及標準。以上設計規(guī)范的出臺對我國地下綜合管廊規(guī)劃技術的完善提供了有效的參考，但因管廊建設在管線屬性、施工技術、材料性能及地質條件等諸多方面有較大的區(qū)域間差異，故仍須在具體實踐中進行實施細則的補充完善，根據(jù)不同地區(qū)實施的現(xiàn)狀特點，研究制定相關的地方設計規(guī)范，以實現(xiàn)對我國地下綜合管廊設計的標準化管理。除此之外，在規(guī)范出臺之前各地區(qū)已有一定的管廊建設實踐，各地管廊布設方式及技術標準有所差異，也會對后期區(qū)域協(xié)調造成一定隱患。

隨著我國地下綜合管廊建設的推廣和發(fā)展，相關法律法規(guī)的影響也會逐漸加大，有必要針對目前的制度體系提出更高的要求，以適應今后一段時期我國地下綜合管廊的發(fā)展需要。因此，借助一些先進的國際經(jīng)驗來完善我國地下管廊法規(guī)制度的建設具有重要的現(xiàn)實意義。雖然國外地下管廊入廊、運營和管理有諸多成功的制度經(jīng)驗，但因所有權、經(jīng)濟市場性質和國情不同，我國地下綜合管廊的法規(guī)建設也不能完全照搬國外經(jīng)驗，需要在充分了解的基礎上結合我國的實情進行借鑒。

三、地下綜合管廊的境外經(jīng)驗及啟示

從發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗來看，境外的綜合管廊建設的法規(guī)體系相對完善，多數(shù)國家都經(jīng)歷了幾十年的綜合管廊法規(guī)完善過程，最終形成的地下管廊法規(guī)體系，包括城市規(guī)劃法規(guī)、管道安全法規(guī)、道路法規(guī)、共同溝法規(guī)、建設法規(guī)及相關行業(yè)規(guī)范等諸多方面。

（一）地下空間與綜合管廊的協(xié)調發(fā)展

發(fā)達國家的中央層級的法規(guī)體系非常成熟，形成了多層級、多范圍、多對象的制度譜系。從日本的地下管廊相關法譜系的發(fā)展來看（表2），為了推動綜合管廊的建設，日本在1963年4月頒布了《關于建設綜合管廊的特別措施法》及《綜合管廊法實施細則》，有效解決了綜合管廊建設的城市道路范圍及地下管線單位入廊的關鍵性問題。

20世紀80年代，日本在大量調查研究的基礎上，提出了大深度地下空間的開發(fā)利用問題，引起全國上下的關注[12]。對地下空間的開發(fā)利用的關注，也促進了對綜合管廊建設的完善。1991年，日本政府制定了《地下空間公共利用基本規(guī)劃編制方針》，內容包括提出地下空間是城市空間構成的重要組成部分，地上地下空間規(guī)劃同等重要，試行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，最大限度提高城市空間的利用效率。2001年頒布的《大深度地下公共使用特別措施法》則是將城市地表50米以下的地下空間無償劃為國家和城市發(fā)展的公共事業(yè)使用空間，通過對因公共利益事業(yè)而為大深度地下使用的要件、程序等制定特別措施，強化了大深層地下空間資源公共性使用的規(guī)劃、建設與管理，對地下空間開發(fā)利用的法律由單一管理向綜合管理推進[13]。

雖然日本在早期大規(guī)模開發(fā)利用地下綜合管廊過程中也曾暴露了一些問題，如：中長期規(guī)劃制度不夠完善，地下綜合管廊未形成統(tǒng)一協(xié)調的管網(wǎng)；既有的地下設施建設制約著新的地下管廊布局。但是，日本政府通過數(shù)十年的法規(guī)體系建設過程，形成了從綜合法律、單項法律、到配套輔助法律的完善法規(guī)譜系（表2），從而實現(xiàn)了地下空間、綜合管廊的統(tǒng)一規(guī)劃管理法規(guī)制度[14]。

表2 日本地下綜合管廊規(guī)劃管理法規(guī)體系

（二）核心法規(guī)和具體法規(guī)的互補關系

1990年代初期，臺灣地區(qū)為了實現(xiàn)“提升城鄉(xiāng)生活質量，統(tǒng)合公共設施管線配置，加強道路管理，維護交通安全及市容觀瞻，推動共同管道建設”的目標[15]，啟動地下綜合管廊的立法準備與法規(guī)制度構建工作，其發(fā)展過程包括以下三個階段：

首先是立法基礎探索階段：主要進展包括基于對境外共同管道工程及制度建設情況考察研究而發(fā)布的相關報告；相關法規(guī)制定或修訂時置入的共同管道方面內容；以及由個別地方政府制定的共同管道相關法規(guī)。

其次是法規(guī)體系建立階段：2000年臺灣正式頒布了《共同管道法》，以此為轉折點標志著其地下綜合管廊的法規(guī)體系步入快速發(fā)展階段，截至2003年，臺灣共同管道法規(guī)體系已初步建立，內容涉及共同管道規(guī)劃建設方面的母法及其施行細則、建設基金及運用辦法、工程設計標準等（表3），為后期各縣市制定和修正共同管道地方規(guī)章制度提供了依據(jù)[16]。

最后是制度框架完善階段：在全域法規(guī)體系建立的基礎上，2003年之后共同管道的立法工作在各個縣市全面鋪開，各項地方層面的相關條例和辦法陸續(xù)頒布。如《臺北市共同管道基金收支保管及運用自治條例》、《高雄市共同管道管理辦法》等均是在這一階段頒布實施的[15,17]。

表3 臺灣地區(qū)全域層級共同管道法規(guī)制度體系簡表

總的來說，臺灣地區(qū)已形成較為完善的地下綜合管廊的法規(guī)體系，主要體現(xiàn)在結構和內容兩個方面。在結構上，臺灣共同管道法規(guī)制度體系包含全域和地方兩個層面，囊括法律、命令、自治法規(guī)、工程設計及管理制度等多種類型。在內容上，則包含了共同管道建設管理過程中的各項重大問題，核心內容可以概括為工程設計制度、經(jīng)費制度和管理維護制度三方面[15,16]（圖1）。

從臺灣的法規(guī)制度建設歷程來看，最先制定的是上位層級的核心法規(guī)，從而對整個工程體系進行宏觀把控和總則制定，并突出綜合管廊的工程建設制度。隨著具體工程的推進，具體領域的相關問題接踵而至，從費用控制到權屬把控，再到具體的工程標準，分階段地完成了法規(guī)制度的建立。

（三）國家權力監(jiān)督下法規(guī)權威的確立

除了法規(guī)本身的體系完善外，法規(guī)的權威性地位也是后續(xù)建設、管理過程中能夠依循法規(guī)制度進行強有力推進的原因。地下管線管理領域亦如此。尤其在部分西方國家，地下管線管理法制化的必要性更為突出，運用并實施嚴格而完備的法律法規(guī)體系，以有效監(jiān)管各種市場主體的相關行為，是一種普遍的政府管制手段[18]。

以英國的地下管線規(guī)劃實施管理為例，《管道法》（Pipeline Act）將管線管理提高到了立法及國家管理的層級。以新建管道為例，《管道法》規(guī)定所有新建管道都必須在施工起始日期之前至少16周向國務大臣（Secretary of State）提出申請，由國務大臣根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（1947）（Town and Country Planning Act）進行審核。如果有必要的話，國務大臣可以在參議院或者眾議院召開公開聽證會，對申請進行裁決。未按規(guī)定提出新建管道申請或者申請中的施工路線圖不符合要求，或者實際施工路線與申請路線不符都將被依法處以罰款。英國的規(guī)劃行政監(jiān)督的突出特點則在于，在立法與司法監(jiān)督的基礎上，更側重于行政體制內部自上而下的監(jiān)督機制的建立和完善。特別是嚴密完善和成熟的法律法規(guī)體系保證了行政監(jiān)督能夠嚴格地依法進行。[19]

所以，即便是建立起了法規(guī)體系，如果在執(zhí)行過程中不能維系建設法規(guī)的權威性，在工程的規(guī)劃審批過程中不嚴格遵循規(guī)劃規(guī)章，隨意變更管廊規(guī)劃，那么法規(guī)本身也會淪為一紙空文。

圖1 臺灣共同管道法規(guī)制度體系內容概要建設與使用費分攤標準

四、結論與建議

我國在土地制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、投資環(huán)境等方面與美國、歐洲、日本等國家和地區(qū)都存在不同程度的差異。以土地制度的差異為例，地下綜合管廊作為一種大型公共工程，其推進往往是以公共利益而非盈利性為優(yōu)先考量，因此在土地私有制制度下，土地權屬問題就成為了制約其規(guī)劃建設的一大瓶頸，為破除這一消極桎梏，日本就曾于2001年頒布了《大深度地下使用特別措施法》，規(guī)定“將私有土地地下50米以下的空間使用權無償提供給公共事業(yè)使用”[20]。我國的情況恰恰相反，土地國有的屬性使得政府在地下綜合管廊的規(guī)劃建設中具備更大的話語權和控制力，遭遇的阻礙也相對較少。然而，當管廊建設區(qū)域地上部分的土地使用權被轉讓給社會資本時，其空間權屬尤其是地下部分的使用范圍應如何界定，則是在我國土地制度下也應當考慮的重要問題。

因此，我國在地下綜合管廊法規(guī)體系建設的過程中需要考慮的因素與境外有所不同，在借鑒境外地下綜合管廊的發(fā)展建設經(jīng)驗時，應采取因地制宜的原則，結合我國的實際情況，發(fā)揮其最大效用。

（一）開展專項立法填補法規(guī)的模糊地帶

與境外的地下管線法規(guī)體系的完善和成熟相對比的是，目前在我國大陸地區(qū)，對于地下管線建設，既沒有項目規(guī)劃、施工建設、經(jīng)營管理方面的對應法規(guī)，也沒有設計、施工、驗收方面的對應標準，而僅僅是參照相關的政策法規(guī)和技術標準進行。同時，相關標準還存在口徑不統(tǒng)一、實施欠缺規(guī)范的問題?，F(xiàn)有的《城鎮(zhèn)燃氣設計規(guī)范》（GB50028-2006）對地下燃氣管道與建筑物、構筑物或者相鄰管道之間的水平凈距離有較為明晰的規(guī)定，《建筑設計防火規(guī)范》（GB 50016-2014）對電力電纜不應與可燃氣體管道、熱力管道埋設在同一管溝內也有規(guī)定，而地下綜合管廊在管線布局上均突破了這些規(guī)定，對于地下綜合管廊可以容納哪些管線還沒有統(tǒng)一的標準，尚未形成一套具體的針對地下綜合管廊的設計規(guī)范、技術標準和驗收規(guī)范。

因此，為了調整、理順地下管線管理中涉及的各專業(yè)管線權屬單位、行業(yè)性的行政主管部門、綜合性的行政管理以及地下管線其他主體（如物業(yè)管理單位）和社會公眾等眾多利益相關者之間的相互關系，有必要借鑒境外在地下管線管理法制建設方面的成功經(jīng)驗，積極開展國家層面的城市地下管線管理的專門立法工作，構建與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建筑法》等法律法規(guī)相配套、相銜接的地下管線管理的法律規(guī)范。[21]

（二）完善中央到地方的各級法規(guī)體系建設

除了法規(guī)體系的空白的填補，還應注意法規(guī)譜系的完善，即法律、法規(guī)、標準、制度的多層次體系的入手和關注。我國僅有上海市的《上海市城市道路架空線管理辦法》（2010年）和重慶市的《重慶市管線工程規(guī)劃管理辦法》（2006年）等，缺乏更上位層面的法規(guī)統(tǒng)籌。當然，這一過程不會是一蹴而就的，應該給予充分的嘗試和試驗，逐步完善其內容，其具體可以分為三個層級：

第一，明確地下管廊開發(fā)利用的主管機構及權限范圍。由全國人大及人大常委會制定法律，或由國務院制定行政法規(guī)，令地下管廊開發(fā)利用得到規(guī)范?？紤]到城市管廊建設的迫切性，近期可由地方制定相關法規(guī)初步實施規(guī)范。

第二，將地下管廊開發(fā)利用納入法制化軌道。除了制定《地下空間資源管理法》、《土地管理法》等相關法規(guī)外，還應當制定專項立法，如《地下綜合管廊法》，以及相關配套或輔助立法等。

第三，地方政府在實踐過程中，應將實施細則的出臺及制度的完善作為探索的重點，對入廊、運營管理過程中的行為主體的權責及相應的鼓勵性和懲罰性對策作出明確的規(guī)定，強調細致性與可操作性的規(guī)范。

（三）在法制的框架下鼓勵多元主體的參與

在2016年的全國兩會上，李克強總理提出要開工建設城市地下綜合管廊2000公里以上，也即總里程數(shù)要達到目前建成里程數(shù)（240公里）的約8倍、在建里程數(shù)（120公里）的16倍、目前全世界地下綜合管廊總里程數(shù)（超3100公里）的三分之二，超過建設規(guī)模最大的日本（1100公里）。如此龐大的建設工程，單靠政府的開發(fā)顯然是難以承擔的，在可見的將來，政府將會在全國范圍內鼓勵更多的社會主體參與到共同的城市管廊建設當中。

因此，地下管廊法律法規(guī)的建設，也應該盡可能地考慮將更多的主體納入到地下綜合管廊的建設中來，也包括一系列投融資模式、技術規(guī)范及財政支持等方面的內容。首先，地方政府要起主導和監(jiān)督作用，具體工作可以由基層政府相關部門全面負責。同時借助專家委員會的力量，在分工明確和決策透明的前提下，借助其專業(yè)性資源為決策提供智力支持。其次，要保證參與的過程是在充分且專業(yè)的論證下進行，建議形成政府、建設單位、社會專家和使用主體等多方共同參與地下綜合管廊開發(fā)利用的法規(guī)體制。還有就是要建立長效的管理制度和平臺，盡可能地吸納更多樣的主體，從而形成可持續(xù)和健全的咨詢、決策網(wǎng)絡，實現(xiàn)整個行政組織的科學化、合理化與法制化。

國外城市的發(fā)展經(jīng)驗表明，地下綜合管廊作為城市發(fā)展的中樞神經(jīng)與血脈網(wǎng)絡由來已久，經(jīng)歷了時間和實踐的考驗，為各個國家和地區(qū)帶來了值得關注的安全與便利。目前，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，在國務院的推動下，終于迎來了城市地下綜合管廊建設發(fā)展的大好契機。我們應把握這一機會，通過有效和完善的法規(guī)制度建設，推動“城市讓生活更美好”這一目標向前邁進。

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（責任編輯：盧小文）

The Experiences and Lessons from the Construction of Underground Tunnel Laws and Regulations in Foreign Countries

Ning Chaoqiao,Zhang Jiarui

In recent years,with the development of China’s urban construction boom and the improvement of infrastructure building,many and various cities have begun developed underground utility tunnel.Although the construction and planning of underground utility tunnel has been receiving more and more attentions in China,there are still some issues.This paper deeply analyzes the existing problems in laws and regulation on underground utility tunnel construction,and puts forward some suggestions on the development of the law and regulation system on underground utility tunnel,drawing lessons from other countries’ experience.Those suggestions including:developing special laws and regulations,improving the laws and regulations from central to local,and encouraging multiple participants to participate in construction of underground utility tunnel under the current legal framework.

underground comprehensive tunnel; legislation; experience and enlightenment

D93

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.05.012

2016年廣州市人民政府決策咨詢課題資金支持。

寧超喬，廣州市社會科學院城市管理研究所，副研究員，研究方向為城市管理與城市問題。張家睿，廣東工業(yè)大學建筑與城市規(guī)劃學院，講師，研究方向為城市治理與城鄉(xiāng)規(guī)劃。