◎ 方 彬 張 婷 葛幼松

舊城改造中業(yè)主主導下自助拆遷改造模式的分析與探討

◎ 方 彬 張 婷 葛幼松

社區(qū)的拆遷改造直接關(guān)系到業(yè)主的切身利益。在傳統(tǒng)模式下，我國政府和開發(fā)商在拆遷改造過程中結(jié)成的利益同盟，使得原業(yè)主處于相對被動和弱勢的地位。業(yè)主因自身利益得不到充分保障而產(chǎn)生的抵觸情緒和行為，使得拆遷改造工作陷入困境。在不斷的沖突和實踐中，探索出了由業(yè)主主導的拆遷改造的自助模式。為深入了解我國的拆遷改造困境并探討自助模式的可行性，通過對傳統(tǒng)模式、現(xiàn)行模式和自助模式的對比，歸納和總結(jié)了自助模式的優(yōu)勢和目前推行的壁壘，認為由“自助拆遷”和“業(yè)主合作建房”兩部分構(gòu)成的自助拆遷改造模式是破解拆遷改造困境的有效手段，并對今后該模式的推廣進行了展望。

舊城改造 業(yè)主 社區(qū) 自助拆遷改造

一、引言

改革開放以來，作為一種特殊的商品，住房經(jīng)歷了重大的變革，隨著住房的商品化以及城鎮(zhèn)化推進過程中對城市物質(zhì)空間的改造需求，城市更新已逐漸成為城市規(guī)劃和建設中的常態(tài)。這導致了越來越多的土地被征收和征用，越來越多的地區(qū)被拆遷和改造。而拆遷改造本身就是一項極其復雜的社會事務，涉及政府、開發(fā)商和業(yè)主居民等多方的利益。作為房屋的合法產(chǎn)權(quán)所有人和切身利益相關(guān)者，拆遷改造過程中業(yè)主的意愿能否得到充分尊重、利益訴求能否得到充分滿足，是拆改造工作能否順利開展的關(guān)鍵所在。從我國過去近40年來的實踐來看，不少拆遷改造工作的進展非但不順利，反而沖突頻發(fā)。沖突的產(chǎn)生往往是因為政府與開發(fā)商結(jié)成利益同盟，對被拆遷房屋業(yè)主的利益造成了侵害。自1998年國務院發(fā)布《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設通知》，取消福利分房，使得我國的房地產(chǎn)市場體系建立以來，這種沖突就在不斷增加[1]，甚至還因此爆發(fā)了一些群體性事件[2]。拆遷改造問題已經(jīng)成為困擾社會治理的重大問題。國家為此進行了多次政策調(diào)整，城市政府也進行了一些有益的探索，其中自助拆遷改造模式極具創(chuàng)新性，其可行性和推廣的可能性值得探討。

二、我國拆遷改造的歷程

（一）政策演變

為了走出拆遷改造困境，國家在不同歷史階段頒布了相應的法規(guī)、條例和通知（表1），意圖使拆遷補償盡量合乎市場規(guī)律，以緩解由拆遷改造引發(fā)的社會矛盾和沖突。2003年以前，政府在拆遷改造中一直處于相對強勢的地位；從2003年開始，情況發(fā)生逆轉(zhuǎn)，地方政府在拆遷中的權(quán)力逐步受到約束，一直到2007年都處于相對弱勢的狀態(tài)；2007年后，政府在拆遷中的行為逐漸恢復理性[3]。2011年國務院頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》后的最大轉(zhuǎn)變在于，之前拆遷作為一種行政許可的方式，使得政府置身于拆遷人（開發(fā)商）和被拆遷人（業(yè)主）的矛盾之外；2011年條例頒布以后，廢除了通過以頒發(fā)拆遷許可證為憑證的拆遷方式，所有國有土地上房屋征收行為都變?yōu)檎闹苯有袨?，政府需要直接承擔責任，且不得責成有關(guān)部門強制拆遷。除此之外，還明確提出了“先補償，再搬遷”的原則。由此，我國的拆遷改造工作逐步進入文明理性的階段。

盡管法律法規(guī)逐步完善，政府也逐漸擔負起拆遷改造的責任，但仍然存在一些尚未解決的問題。居民收入的增速遠低于城市房價的增速，低收入者難以通過市場購入住房或?qū)崿F(xiàn)住房品質(zhì)的提升。雖然媒體會有一些關(guān)于居民因拆遷而一夜暴富的報道，但在多數(shù)的拆遷改造中，很多居民僅靠拆遷補償難以買到與原住房價值相當?shù)淖》?，從而導致了業(yè)主對拆遷仍然抱有抵觸情緒。這可能是當前拆遷改造過程中比較普遍的問題。

（二）探索嘗試

除了國家層面政策的調(diào)整以外，地方層面也進行了一些具有探索意義的嘗試，如海南三亞月川社區(qū)[4]和廣東佛山南海區(qū)桂華邨小區(qū)[5]嘗試的“自助拆遷”模式，以及2003年由北京青年于凌罡[6]提出、當家做主網(wǎng)①進一步完善的“合作建房”模式，都是對以居民為主導的拆遷改造模式的探索。一些地方政府也在政策方面給予鼓勵和支持，如2009年的《深圳市城市更新辦法》中第五條規(guī)定：“城市更新可以依照有關(guān)法律法規(guī)及本辦法的規(guī)定分別由市、區(qū)政府、土地使用權(quán)人或者其他符合規(guī)定的主體實施。”2016年的《深圳市城市更新辦法》仍然沿用了這條規(guī)定。在小區(qū)改造中，深圳市人民政府鼓勵業(yè)主自選開發(fā)商[7]。

以上嘗試都在試圖探索舊城改造中以業(yè)主居民為主導的自助拆遷改造模式，充分發(fā)揮業(yè)主的主觀能動性，讓政府退出拆遷改造的具體事務，由業(yè)主自主完成拆遷改造工作。這種由“自助拆遷”和“合作建房”構(gòu)成的自助模式是否具有可行性、是否具有推廣的可能性是接下來需要分析和探討的問題。

三、舊城改造中拆遷改造的相關(guān)模式

為了便于區(qū)別和比較，根據(jù)我國舊城改造中拆遷主體的不同，將拆遷改造的模式分為三類：2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布之前以開發(fā)商為拆遷主體的“傳統(tǒng)模式”、2011年至今的以地方政府為唯一拆遷主體的“現(xiàn)行模式”和仍在探索中的以業(yè)主為拆遷主體的由“自助拆遷”和“合作建房”構(gòu)成的“自助模式”（表2）。

表1 國家針對拆遷改造問題頒布的法規(guī)、條例和通知

表2 我國拆遷的三種模式

（一）傳統(tǒng)模式和現(xiàn)行模式

傳統(tǒng)模式中開發(fā)商作為拆遷主體，向當?shù)亟ㄔO主管部門申請拆遷的行政許可，取得拆遷許可證以后便可實施拆遷。開發(fā)商為了追求利潤，往往會將拆遷補償標準盡可能壓到最低，并將拆遷的負擔轉(zhuǎn)嫁到房價中，因此容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。而當業(yè)主與拆遷人因拆遷問題產(chǎn)生矛盾時，政府和法院又往往會做出有利于拆遷人的判決（圖1）。

圖1 傳統(tǒng)模式的拆遷流程

而現(xiàn)行模式中房屋的征收和補償工作完全由政府負責，這兩項完成以后再進行拆遷改造，新模式中禁止了行政強制拆遷，也禁止了建設單位參與搬遷，避免了業(yè)主和開發(fā)商之間的糾紛（圖2）。

從傳統(tǒng)模式到現(xiàn)行模式，實際上是進行了主要矛盾的轉(zhuǎn)移，將業(yè)主和開發(fā)商之間不可調(diào)和的矛盾轉(zhuǎn)嫁到業(yè)主和政府之間較為緩和的矛盾。過程雖然體現(xiàn)出了對業(yè)主意愿的充分尊重，但并沒有從根本上滿足其利益訴求。

（二）自助模式

“自助拆遷”和“業(yè)主合作建房”雖然是兩個不同的概念，但其在拆遷改造的過程中具有承接性的關(guān)系，可以說是自助模式的兩個不同階段。拆遷是為了拆除和安置，解決改造的前期問題，為改造創(chuàng)造條件；建房是改造的手段，通過建房達到獲得改善居住條件的和提升房產(chǎn)價值的目的。將二者相結(jié)合，不僅可以降低開發(fā)改造的成本、將業(yè)主利益最大化，還可以減少業(yè)主與政府、開發(fā)商之間不必要的糾紛，維護社會秩序的穩(wěn)定和諧。

圖2 現(xiàn)行模式的拆遷流程

圖3 自助模式的拆遷流程

1.自助拆遷

“自助拆遷”包括“自助拆”和“自助遷”兩個部分，整個拆遷過程由業(yè)主自行商議決定。業(yè)主統(tǒng)一意見以后，可在業(yè)主委員會或者發(fā)起人的組織下，自行成立公司作為項目的申請主體。該主體完成與項目相關(guān)的手續(xù)后，通過招投標等形式委托拆遷單位進行拆遷和臨時安置工作，業(yè)主組成的項目申請主體需向拆遷單位支付相應的拆遷安置費用。

通過對國內(nèi)自助拆遷案例的解讀，對自助拆遷的流程進行了梳理（圖3-a），并將“自助拆遷”的特點概括如下：

（1）業(yè)主可自助申請。舊城區(qū)中某社區(qū)內(nèi)有拆遷意向的業(yè)主，可自行通過溝通交流，在大多數(shù)業(yè)主統(tǒng)一意見后，向政府部門提交拆遷申請，申請獲得批復后，可進行拆遷改造。如果是政府在業(yè)主申請前已經(jīng)做出了拆遷決定，則此過程可以略過。

（2）業(yè)主可自發(fā)成立公司。通過居民自發(fā)成立的公司進行拆遷工作的投資收益等方面的管理。對于部分不愿意拆遷的業(yè)主，業(yè)主群體可以通過鄰里關(guān)系和共同利益進行感化和說服，這樣比作為 “對立面”的政府和開發(fā)商上門做工作更加有效。

（3）業(yè)主可自行選擇拆遷單位。無論是政府決定的拆遷改造還是自助申請的拆遷改造，業(yè)主都可以通過招投標等方式自行選擇拆遷單位，通過業(yè)主成立的組織全面管理拆遷的過程。

（4）不存在補償和暴力拆遷。在該過程中，政府及相關(guān)部門只需制定好上位規(guī)劃、做好業(yè)主拆遷改造申請的審批工作和改造方案的審核工作，就可以引導業(yè)主進行自助拆遷改造，規(guī)避因房屋征收和補償過程中與業(yè)主的矛盾。因為拆遷的行為完全是業(yè)主組織自發(fā)的，業(yè)主自己投資，不需要補償，也不存在暴力拆遷的問題。

實現(xiàn)該過程的關(guān)鍵在于業(yè)主之間需要統(tǒng)一意見、統(tǒng)一決策，并解決好前期拆遷安置的費用籌備問題。在自行委托拆遷單位進行拆遷之前，一定要辦好相關(guān)手續(xù)，并確認受委托拆遷單位的資質(zhì)，避免發(fā)生“違法違規(guī)”拆遷的情況。

2.業(yè)主合作建房

自助拆遷之后的當務之急就是重新建設，業(yè)主居民可以通過合作建房的方式實現(xiàn)收益，與自助拆遷形成承接關(guān)系。合作建房有多種形式[8]（表3），“業(yè)主合作建房”應當算作“個人合作建房”的特殊情況，常規(guī)的“個人合作建房”指的是：有建房需求的個人聯(lián)合在一起作為出資人，共同出資成立一個公司等法人機構(gòu)，并聘請相關(guān)人員，招標設計院建筑公司、施工單位和監(jiān)理公司等，按照城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的要求，在出資人購買的土地上完成施工建設，最后驗收入住[9]。

表3 合作建房的五種形式

與常規(guī)的個人合作建房的形式相比，業(yè)主合作建房的不同之處在于，業(yè)主擁有該改造地塊的土地使用權(quán)，可以將土地使用權(quán)抵押給銀行以獲取項目的貸款，用作開發(fā)商進行項目開發(fā)的資金。業(yè)主前期幾乎不必出資即可完成新房的開發(fā)建設。程序上可以將土地使用權(quán)通過協(xié)議出讓的方式轉(zhuǎn)移給開發(fā)商進行開發(fā)。通過這種方式，最后用新建樓盤的富余面積的增值收益償還貸款。在改善居住質(zhì)量的同時，業(yè)主還可以獲得剩余的富余房產(chǎn)增值的紅利。

自2003年起，全國各地個人合作建房運動陸續(xù)興起，北京、廣州、深圳、溫州等城市先后成立了相應的合作建房組織。在各種因素的綜合作用下，除2006年溫州商人趙智強在溫州實踐成功以外，其他地方都嘗試未果[10]。失敗的原因很大程度上是因為在拿地的過程中遇到了困難。而業(yè)主合作建房的方式直接繞過了這個難題。

根據(jù)對相關(guān)資料的解讀，對業(yè)主合作建房的流程進行了梳理（圖3-b），將業(yè)主合作建房的特點總結(jié)如下：

（1）土地使用權(quán)和重建的主動權(quán)掌握在業(yè)主手里。業(yè)主可以自主成立公司，通過正常法律程序辦理土地使用權(quán)手續(xù)和規(guī)劃報建手續(xù)。業(yè)主作為改造地塊土地使用權(quán)所有人，不存在拿地的問題，不會因為拿不到土地而使項目胎死腹中。業(yè)主可以共同出資成立一個公司對項目進行管理，全程把控項目的進展。

（2）業(yè)主可對拆遷改造的項目進行投資并獲得相應的收益，實現(xiàn)拆遷改造的“以舊換新”。傳統(tǒng)的舊城改造中，為確保建還比例并控制土地的支付成本，政府通常規(guī)劃新建面積都會大于原拆遷面積。傳統(tǒng)模式和現(xiàn)行模式的非公益性拆遷改造實際上最終都是由開發(fā)商全額投資，且開發(fā)商幾乎獲取全部收益。而開發(fā)商的盈利來源是新樓盤富余面積的銷售和租售盈利。在業(yè)主合作建房的投資模式中，業(yè)主將土地使用權(quán)抵押作為項目開發(fā)的資金，則相當于按照其原有拆遷房屋的面積大小獲得相應的投資股份和機會，除去中間過程的成本，最終可以享受新建樓盤富余面積帶來的增值收益。業(yè)主也可以選擇將這種投資股份和機會轉(zhuǎn)移給他人以換取現(xiàn)金收益。

（3）減輕了政府和開發(fā)商的壓力。業(yè)主成立的法人機構(gòu)沒有進行開發(fā)建設的資質(zhì)，因此拆遷改造的實施必須要具有相應資質(zhì)的開發(fā)商參與（新模式下資質(zhì)的問題也有值得商榷的空間），同時建設過程中的各項審批也離不開政府部門。合作建房的模式下，減輕了開發(fā)商的資金壓力，政府也無需糾結(jié)于征收和補償，且二者不必因與業(yè)主的糾紛等問題而浪費不必要的成本。

實現(xiàn)該過程的關(guān)鍵在于業(yè)主之間統(tǒng)一意見、統(tǒng)一決策，通過成立公司，聘請專業(yè)人士進行公司管理，代表業(yè)主行使權(quán)利。在設計和建造過程中需要不斷與設計院等機構(gòu)進行溝通，確保在依法依規(guī)的情況下為業(yè)主爭取更多的建筑面積，將業(yè)主的利益最大化。

（三）小結(jié)

現(xiàn)行模式雖然在傳統(tǒng)模式的基礎(chǔ)上有很大突破，有效規(guī)避了強制拆遷導致的業(yè)主與開發(fā)商之間的利益糾紛，但政府將拆遷改造前期的征收補償工作攬到自己手中，實際上也同時接手了矛盾和沖突，這并沒有從根本上滿足業(yè)主的利益訴求，再加上地區(qū)差異的作用，現(xiàn)行模式無法從根源上破解拆遷改造的困境。

自助拆遷改造模式既尊重了業(yè)主的意愿，又滿足了他們的利益訴求。自助拆遷、業(yè)主合作建房，能夠充分發(fā)揮業(yè)主的積極性，業(yè)主作為決策者，政府作為審批和監(jiān)管者，開發(fā)商作為實際建設的參與者，三者各司其職，各取所需，如此將以往業(yè)主與政府、開發(fā)商之間的對立關(guān)系轉(zhuǎn)化為了合作關(guān)系，三方共同將拆遷改造工作向前推進，由此形成良性循環(huán)。

除了減少拆遷改造的糾紛之外，該自助模式可能還會幫助政府解決其他的困擾治理的社會問題，如因房價增長過快而買不起房的問題?！笆濉逼陂g國家投入大規(guī)模資金進行保障房建設，但保障房被違規(guī)占據(jù)的新聞不絕于耳，保障房非但沒保障到中低收入人群，反倒成了特權(quán)階層的消費品[11]。這違背了國家“建設適合被拆遷居民購買的中低價位、中小戶型普通商品住房，緩解拆遷安置用房供應不足的矛盾”的初衷。自助模式的推廣或許可以讓國家以更少的資金投入達到更好的安置效果。

四、結(jié)論與討論

由自助拆遷與業(yè)主合作建房構(gòu)成的“自助拆遷改造模式”是一種不同于“傳統(tǒng)模式”和“現(xiàn)行模式”的新型拆遷改造模式，它從根源上顛覆了以往的拆遷理念，賦予了業(yè)主更大的決策權(quán)。該模式可以實現(xiàn)業(yè)主、開發(fā)商和政府之間的三方共贏，幫助破解拆遷改造困境的同時也改善城市的環(huán)境和形象，有助于推動我國的社會治理邁向現(xiàn)代化。但目前由于實踐較少，積累的經(jīng)驗還不夠豐富，仍然處于摸著石頭過河的階段。而且由于房地產(chǎn)市場瞬息萬變，不乏渾水摸魚之徒制造騙局，普通民眾對相關(guān)信息難辨真?zhèn)?，加之政策風險的限制，一般情況下，業(yè)主居民也不敢輕易嘗試。如果缺乏政府的認可和支持，短時間內(nèi)想推廣開來恐怕還有難度。

新事物取代舊事物的過程必然是一個不斷調(diào)整不斷完善的過程，過程中必然會有挫折、會有阻力，但不能就此因噎廢食。從當前的探索狀況來看，自助模式具有傳統(tǒng)模式和現(xiàn)行模式所不具備的優(yōu)勢，對于解決拆遷改造的問題可行性較高，做好以下幾個方面的工作可能是進一步發(fā)展和推廣的關(guān)鍵：

（1）搭建和完善業(yè)務交流洽談的平臺。業(yè)主需要一個權(quán)威的平臺發(fā)布其自助拆遷和合作建房的公告，并通過該平臺招募專業(yè)的經(jīng)理人運營業(yè)主共同出資成立的法人機構(gòu)，同時在平臺進行招標，選擇具體執(zhí)行該項目的開發(fā)商、設計院、建筑公司和監(jiān)理公司，更完善的狀態(tài)是還能跟政府在該平臺交流并辦理相關(guān)審批手續(xù)。

（2）培養(yǎng)專業(yè)的經(jīng)理人。業(yè)主雖然成立了公司，但他們對拆遷改造的一套流程并不熟悉。從拆遷申請到項目落地，都需要專業(yè)人士進行運作，該經(jīng)理人需要懂得系統(tǒng)的金融、建筑、規(guī)劃、工程管理等相關(guān)知識，能對整個項目進行全方位把控，否則該項目的建設將難以為繼。若該模式能順利推廣，可以預見拆遷改造經(jīng)理人將來很可能成為一項收入可觀的職業(yè)。

（3）獲取政府的認可和支持。2011年在“城鎮(zhèn)保障性住房建設管理工作”聯(lián)組會議上，時任住房與城鄉(xiāng)建設部部長姜偉新表示合作建房仍然需要研究[10]。相關(guān)研究表明，自助拆遷改造模式只有獲得政府及相關(guān)部門的認可和支持才能有效地發(fā)揮作用。政府的政策支持能推動該模式的終極推廣[12]。

（4）制定配套的法律法規(guī)。因為自助模式目前還處于探索過程中，形式上雖然并不違法，但也沒有得到法律法規(guī)的認可和保障。關(guān)于該模式中的稅收、交易定價以及各單位與業(yè)主之間的關(guān)系等問題相關(guān)法律法規(guī)中也沒明確的規(guī)定。這是該模式推廣過程中的一大阻礙。

2014年國務院召開的第二次廉政工作會議上，李克強總理指出：對市場主體而言，“法無禁止即可為”，這是對制度改革和模式創(chuàng)新的莫大鼓勵。同時政府應多一些寬容和鼓勵，為新模式的進一步探索和完善提供試驗的土壤?？梢钥紤]在國內(nèi)設置若干個試點，相信通過不斷地探索與嘗試，自助模式必會逐步完善，也希望該模式在將來能順利推行并幫助破解困擾我國社會治理多年的拆遷改造困境。

注釋：

①當家做主網(wǎng)（http://www.dangjiazuozhu.com/）是全國首家民意征集及拆遷投資的第三方網(wǎng)絡平臺，現(xiàn)已覆蓋全國22個城市。

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[2]劉德海,韓呈軍,尹麗娟.城市拆遷群體性事件演化機理的多情景演化博弈分析[J].運籌與管理,2016:76-84.

[3]鄔登悅,羅小龍,殷潔.地方政府的善治之路：回歸理性的拆遷政策[J].現(xiàn)代城市研究,2014:96-100.

[4]趙靈敏.三亞“自主拆遷”模式再思考[J].南風窗,2008:58-60.

[5]桂華邨自助改造“通關(guān)游戲”[EB/OL].http://roll.sohu.com/20120702/n347013959.shtml.2016-12-28.

[6]亢舒,暴媛媛.合作建房到底可不可行[N].經(jīng)濟日報.

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[11]張冬梅,葛勵聞.“十二五”期間我國保障性住房建設進展與思考[J].經(jīng)濟縱橫,2015:43-46.

[12]Rondinelli Dennis A.Housing the Urban Poor in Developing Countries :The Magnitude of Housing Deficiencies and the Failure of Conventional Strategies Are World-Wide Problems[J].American Journal of Economics and Sociology,1990(49):153-166.

（責任編輯：盧小文）

Analysis and Discussion on a Mode of Self-serviced Demolition and Transformation Dominated by Former Property Owners in Old Town Transformation

Fang Bin,Zhang Ting,Ge Yousong

The demolition and transformation of community are of concern to the property owners.In former modes,property developers make alliances with governments to seek profit for themselves,putting property owners in a passive and weak position.Property owners’ hostile emotions and behaviors push the work of demolition and transformation in a dilemma due to the lack of full guarantee of their interests.After plenty of conflicts and practices,a self-serviced mode of demolition and transformation dominated by property owners has been developed to deal with these problems.In order to understand the dilemma of demolition and transformation and to discuss the feasibility of the self-serviced mode,the authors summarize the benefits and popularization barriers of self-serviced mode by comparing with the traditional mode,the current mode and the self-serviced mode.It is suggested that the self-serviced demolition and transformation mode consisting of self-demolition and property owners’ cooperative house-building is an effective solution to the dilemma of demolition and transformation.Finally,some prospects for the mode’s popularization are provided.

property owners; community; self-serviced demolition and transformation;property owners’ cooperative house-building

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.05.008

方彬，助理規(guī)劃師，南京大學建筑與城市規(guī)劃學院碩士研究生，主要研究方向：城市規(guī)劃與土地利用。張婷，南京大學法學院碩士研究生，主要研究方向：經(jīng)濟刑法。葛幼松，南京大學建筑與城市規(guī)劃學院副教授，碩士生導師，主要研究方向：土地經(jīng)濟與城市規(guī)劃。