周穎達(dá)/江蘇銀行 張 榮/南京市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究所

南京農(nóng)村集體股份合作制改革探究

周穎達(dá)/江蘇銀行 張 榮/南京市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究所

南京市農(nóng)村集體股份合作制改革現(xiàn)狀

南京市7個(gè)郊區(qū)現(xiàn)有697個(gè)涉農(nóng)村（社區(qū)），村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)性收入平均為205萬(wàn)元；其中雨花臺(tái)區(qū)最高（445萬(wàn)元），高淳區(qū)最低（113萬(wàn)元）；近郊區(qū)（雨花臺(tái)、江寧、棲霞、浦口）的村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯好于遠(yuǎn)郊（六合、溧水、高淳）。南京市共成立了662個(gè)村級(jí)農(nóng)村社區(qū)股份合作社，以及29個(gè)組級(jí)的農(nóng)村社區(qū)股份合作社，其中經(jīng)過(guò)工商注冊(cè)登記的村級(jí)合作社307個(gè)占46%。全市農(nóng)村社區(qū)股份合作社量化資產(chǎn)總額達(dá)31億元，覆蓋社員人數(shù)約205萬(wàn)人，其中村級(jí)合作社平均量化資產(chǎn)達(dá)465萬(wàn)元。全市農(nóng)村集體股份合作社現(xiàn)金分紅總額為14747萬(wàn)元，其中棲霞（148元/人?年）和江寧（140.2元/人?年）的人均分紅較高。從2004年開(kāi)始，南京市便啟動(dòng)了農(nóng)村集體股份合作制改革，并采取“試點(diǎn)—擴(kuò)大試點(diǎn)—逐步推開(kāi)”的辦法不斷深化。2015年開(kāi)始，以第二批國(guó)家農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作任務(wù)為抓手，基于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的深化改革，南京市出臺(tái)了一系列改革配套文件，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，取得了明顯成效。

“三資”監(jiān)管方式改革創(chuàng)新，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度規(guī)范統(tǒng)一。為了打破農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“村賬鎮(zhèn)代管”模式帶來(lái)的問(wèn)題，2014年南京市出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源監(jiān)督管理的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)村集體財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度建立了統(tǒng)一的規(guī)范。文件規(guī)定全市建立統(tǒng)一的農(nóng)村集體財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)；村級(jí)組織只可開(kāi)設(shè)一個(gè)基本賬戶、獨(dú)立建賬；實(shí)行鎮(zhèn)村“雙印鑒”制度；村會(huì)計(jì)須持有會(huì)計(jì)從業(yè)資格證和江蘇省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)上崗證；村級(jí)財(cái)務(wù)狀況每季度至少公開(kāi)一次。目前，全市已經(jīng)全部統(tǒng)一了村集體財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目體系，統(tǒng)一了財(cái)務(wù)做賬系統(tǒng)，有52個(gè)鎮(zhèn)街和669個(gè)村完成集體財(cái)務(wù)網(wǎng)上做賬，占比達(dá)95%；并以區(qū)為單位公開(kāi)招投標(biāo)確定統(tǒng)一的銀行，全面實(shí)施一村一賬戶。共有235個(gè)村實(shí)行，其中高淳區(qū)134個(gè)村全部實(shí)現(xiàn)。“三資”監(jiān)管方式的改革以及財(cái)會(huì)制度的規(guī)范，加強(qiáng)了鎮(zhèn)（街）農(nóng)經(jīng)部門(mén)對(duì)村集體管理和監(jiān)督，提高了村集體資產(chǎn)的監(jiān)管效能，規(guī)范了村集體賬戶設(shè)置，保證了村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，同時(shí)也為后續(xù)改革打下了良好的基礎(chǔ)。

產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)完備，要素流動(dòng)增值效益顯現(xiàn)。為了加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)，積極盤(pán)活各類生產(chǎn)要素，助推農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)以及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性、工資性收入增加。2015年南京市出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)我市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，由市委市政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭推進(jìn)，各區(qū)成立了區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理委員會(huì)，出臺(tái)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易辦法、交易規(guī)則等制度，并加強(qiáng)督查考核。全市共建成6個(gè)區(qū)級(jí)和46個(gè)鎮(zhèn)街農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，并形成了高淳以鎮(zhèn)級(jí)市場(chǎng)交易為主的模式、六合的鎮(zhèn)街公共資源交易站模式以及溧水以區(qū)級(jí)市場(chǎng)交易為主模式。產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的交易總額不斷提高，交易品種逐步探索拓展，不僅包括土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、養(yǎng)殖水面經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)使用權(quán)等，還實(shí)現(xiàn)了集體四荒地使用權(quán)、林權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、“一事一議”項(xiàng)目和小型工程招投標(biāo)服務(wù)等項(xiàng)目的成交。與此同時(shí)，各區(qū)還積極嘗試拓展抵押融資、項(xiàng)目推介等方面拓展服務(wù)功能。產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的建立和活躍有效促進(jìn)了集體資產(chǎn)的保值增值，協(xié)助農(nóng)民群眾創(chuàng)業(yè)增收，帶動(dòng)了農(nóng)民的就地就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)公開(kāi)交易的農(nóng)村集體資產(chǎn)，平均增值超過(guò)20%。

清產(chǎn)核資試點(diǎn)擴(kuò)大推廣，成員界定權(quán)能改革初探。根據(jù)《南京市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作方案》，全市52個(gè)試點(diǎn)村全面推進(jìn)村級(jí)集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。此次清產(chǎn)核資工作要求對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)全面開(kāi)展清理核實(shí)，并聘請(qǐng)第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)和二次審計(jì)從而強(qiáng)化外部監(jiān)督，確保做到賬表、賬賬、賬證、賬據(jù)、賬實(shí)五相符。同時(shí)建立了集體資產(chǎn)資源信息庫(kù)，推動(dòng)集體資產(chǎn)信息化管理。至2016年8月份，棲霞區(qū)、江寧區(qū)已實(shí)現(xiàn)全區(qū)推進(jìn)清產(chǎn)核資工作；高淳區(qū)、六合區(qū)、浦口區(qū)等分別安排了1—2鎮(zhèn)街進(jìn)行整鎮(zhèn)街推進(jìn)清產(chǎn)核資。與此同時(shí)，成員認(rèn)定、股權(quán)設(shè)置、固化和權(quán)能改革的試點(diǎn)工作也已展開(kāi)。江寧、棲霞、浦口等區(qū)的試點(diǎn)村從戶籍關(guān)系、土地承包、長(zhǎng)期居住以及義務(wù)履行等方面綜合考慮，基本采用“一村一策”的辦法，由村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（代表）大會(huì)討論決定集體成員界定的具體條件。江寧區(qū)泥塘社區(qū)、棲霞區(qū)外沙村等開(kāi)展了農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)“量化到人、固化到戶”的股權(quán)固化改革試點(diǎn)。泥塘社區(qū)股份合作社個(gè)人股權(quán)的占比由40%提高到70%，同時(shí)推進(jìn)繼承權(quán)權(quán)能改革。此外，浦口區(qū)江浦街道、江寧區(qū)荊劉社區(qū)、棲霞區(qū)外沙村正在探索村社分設(shè)試點(diǎn)。棲霞區(qū)八卦洲街道組織下轄的7個(gè)村的集體資產(chǎn)股份合作社及由村集體主辦的土地股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社共同出資組建聯(lián)合社，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合抱團(tuán)發(fā)展。

南京市推進(jìn)農(nóng)村集體股份合作制改革的對(duì)策建議

雖然南京市村集體股份制改革工作取得了一定成效，但仍然面臨著不少問(wèn)題。如實(shí)際推進(jìn)上，近郊遠(yuǎn)郊差別大，遠(yuǎn)郊動(dòng)力基礎(chǔ)缺；思想認(rèn)識(shí)上，配套政策不明朗，原則底線難把握；治理運(yùn)營(yíng)上，村社不分問(wèn)題多，發(fā)展保守難壯大；民主自治上，村民多重眼前利，管理意愿意識(shí)弱；城市擴(kuò)張后，土地征占資產(chǎn)減，社會(huì)管理負(fù)擔(dān)增等。針對(duì)上述存在問(wèn)題，提出對(duì)策建議如下：

合理設(shè)置多元化股權(quán)，調(diào)動(dòng)利益主體積極性。要充分做好股改前的摸底工作和歷史遺留問(wèn)題的處理，通過(guò)更為細(xì)致地在個(gè)人普通股中詳細(xì)設(shè)置土地股、勞動(dòng)貢獻(xiàn)股、自然資源股、募集股等方式，解決歷史遺留問(wèn)題，激勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)的多元化參與方式，增加利益分享覆蓋面，減少改革阻力。城中村、近郊村等人口流動(dòng)較快的地方，可以探索增加募集股，既可以增加集體經(jīng)濟(jì)組織未來(lái)發(fā)展實(shí)力，又可以提高集體組織成員的參與程度；對(duì)于遠(yuǎn)離城市的遠(yuǎn)郊村、純農(nóng)村，可以嘗試探索設(shè)置農(nóng)齡股、干部股等多種形式的股權(quán)組合方式；嘗試設(shè)置經(jīng)營(yíng)管理股權(quán)，依據(jù)經(jīng)營(yíng)管理人員經(jīng)營(yíng)貢獻(xiàn)對(duì)其分紅，激勵(lì)他們?cè)诜婪讹L(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上積極發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

打破純福利分紅制度，嘗試引入激勵(lì)性機(jī)制。要嘗試引入激勵(lì)性的利益分配機(jī)制，打破分配上的平均主義和高福利性。一是增強(qiáng)組織成員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立能上下浮動(dòng)的分配機(jī)制，將股東的收益與股份合作組織經(jīng)營(yíng)狀況掛鉤?？芍鸩浇档透鞣N名義上的福利性分配支出（如購(gòu)買社保醫(yī)保、代交物業(yè)費(fèi)等），代之為“以股權(quán)為基礎(chǔ)”的分紅，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好就多分，不好則少分甚至不分。二是探索引入獎(jiǎng)勵(lì)貢獻(xiàn)和鼓勵(lì)投資的因素。如在勞齡股的基礎(chǔ)上進(jìn)一步考慮勞動(dòng)者在原村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際勞動(dòng)貢獻(xiàn)、業(yè)績(jī)、工種及技術(shù)等因素，適當(dāng)拉開(kāi)差距；也可借鑒廣東、北京等地區(qū)的一些做法，在基本人頭股的基礎(chǔ)上，探索有償配股的方式，允許社員以象征性的優(yōu)惠價(jià)格購(gòu)買股份，有條件的還可以溢價(jià)出售。三是建立健全對(duì)經(jīng)營(yíng)管理者的激勵(lì)機(jī)制，使合作社的利益與經(jīng)營(yíng)者的利益目標(biāo)相一致，如建立經(jīng)營(yíng)人員的業(yè)績(jī)考核體系，制定經(jīng)營(yíng)管理任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、明確集體資產(chǎn)保本增值責(zé)任與獎(jiǎng)勵(lì)措施。四是探索建立風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，引入商業(yè)保險(xiǎn)模式，解除股份合作組織發(fā)展的后顧之憂。

推進(jìn)股權(quán)的靜態(tài)管理，建立流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制。在城鎮(zhèn)化水平較高、多數(shù)農(nóng)民轉(zhuǎn)居的村，確定一個(gè)基準(zhǔn)日，將納入集體經(jīng)濟(jì)組織的人員數(shù)量固定、每個(gè)人享有的股份數(shù)量固定，穩(wěn)步推進(jìn)股權(quán)固化到戶，新增或婚嫁人口不再無(wú)償配股。在此基礎(chǔ)上，逐步建立完善股權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)與機(jī)制，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。確定農(nóng)村集體股權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍、條件與程序，研究如何評(píng)估農(nóng)村集體資產(chǎn)和股權(quán)的價(jià)值。建立由內(nèi)到外、由局部到整體的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，逐步打破產(chǎn)權(quán)不流動(dòng)帶來(lái)的封閉性。明確農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)備案和交易管理的規(guī)則，以制度規(guī)范股權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、對(duì)象、程序、方式等及流轉(zhuǎn)后股權(quán)的變更、權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)移等規(guī)則。穩(wěn)妥探索集體股權(quán)的抵押擔(dān)保功能，選擇有條件的地方探索賦予退出和繼承等權(quán)能。其中，繼承權(quán)重點(diǎn)研究具備法定繼承人資格、但不是集體成員的人員繼承集體資產(chǎn)股份的規(guī)則；細(xì)化集體經(jīng)濟(jì)成員以其持有的集體資產(chǎn)股份向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押、擔(dān)保貸款的具體辦法；嘗試界定有償退出的范圍，著力研究如何尋找最佳平衡點(diǎn)。

逐步試推進(jìn)政社分設(shè)，探索高效治理新模式。逐步嘗試推進(jìn)政社職能分開(kāi)、賬務(wù)分設(shè)、財(cái)務(wù)公開(kāi)，完善集體經(jīng)濟(jì)的民主管理監(jiān)督機(jī)制。在有條件的地區(qū)，逐步推進(jìn)政社分設(shè)，理順農(nóng)村基層民主制度與經(jīng)濟(jì)制度的相互關(guān)系，使兩者協(xié)調(diào)發(fā)展，互相促進(jìn)。村（居）委會(huì)主要承擔(dān)農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)和公共物品的供給；股份經(jīng)濟(jì)合作組織則全面接管集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，并以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求組織實(shí)施諸如土地使用權(quán)出租、固定資產(chǎn)租賃、投資、聯(lián)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、入股、委托管理等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織核心地位的前提下，積極探索建立集體經(jīng)濟(jì)的民主決策機(jī)制，形成董事會(huì)真正對(duì)股份負(fù)責(zé)，總經(jīng)理真正對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)的約束機(jī)制，通過(guò)這種規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)組織制度，使股份合作社的權(quán)力機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間形成相互獨(dú)立、又相互制約的關(guān)系；探索建立健全股東大會(huì)和董事會(huì)制度、選舉制度、議事制度、監(jiān)事會(huì)制度、財(cái)務(wù)管理制度、分配制度及財(cái)務(wù)公開(kāi)制度等，避免監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)規(guī)范流于形式，從而做到科學(xué)管理、民主決策、合理分配。

分類引導(dǎo)并適度扶持，創(chuàng)新集體發(fā)展新途徑。本著因地制宜、實(shí)事求是的原則，根據(jù)農(nóng)村社區(qū)的不同區(qū)位、不同自然資源要素稟賦，確定不同的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展方式，必要時(shí)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給予適度的扶持。對(duì)于地處近郊、城鎮(zhèn)化水平較高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況較好的村集體經(jīng)濟(jì)組織，在當(dāng)前規(guī)范發(fā)展集體物業(yè)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，可基于未來(lái)郊區(qū)產(chǎn)業(yè)與空間布局，與市、區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同層次的總體發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接，把集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)縣功能定位結(jié)合起來(lái)，發(fā)展適合當(dāng)?shù)赜钟袧摿Φ漠a(chǎn)業(yè)。在資金上可引導(dǎo)社會(huì)資本參與，探索與國(guó)有資本的對(duì)接。在管理方式上，積極探索農(nóng)村集體資產(chǎn)委托經(jīng)營(yíng)、信托管理的新方式，有效管理資產(chǎn)和處置奉獻(xiàn)；積極探索引進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理人才、引入聘任職業(yè)經(jīng)理人管理股份經(jīng)濟(jì)合作社，拓展經(jīng)營(yíng)管理。對(duì)于地處遠(yuǎn)郊、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占據(jù)主要地位、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展還相對(duì)滯后保守的村集體經(jīng)濟(jì)組織，要打破各自為戰(zhàn)、單打獨(dú)斗造成的產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、資源利用率低的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村集體的領(lǐng)導(dǎo)作用，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的協(xié)調(diào)作用，根據(jù)自愿互利的原則，鼓勵(lì)相關(guān)的村集體采取資源、資金入股的方式，實(shí)現(xiàn)土地、資源、資產(chǎn)、資金的重組聯(lián)合，組建新型的集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織抱團(tuán)發(fā)展。在堅(jiān)持以農(nóng)民為投資和收益主體的基礎(chǔ)上，也可與社會(huì)資本進(jìn)行各種形式的聯(lián)合。

健全公共品供給體制，完善稅收及配套政策。對(duì)于已經(jīng)納入城市發(fā)展區(qū)域的城中村，應(yīng)力求推進(jìn)其所在社區(qū)的一切公共支出財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)以公司法人的形式注冊(cè)，與一般公司承擔(dān)相同的稅費(fèi)義務(wù)，不再享受任何的稅費(fèi)優(yōu)惠。對(duì)于城郊的涉農(nóng)社區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織可提取一部分集體收益交由村委會(huì)用于公共支出，政府也應(yīng)量力而行負(fù)擔(dān)一部分公共支出，在稅收方面則應(yīng)根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的公益責(zé)任給予一定的減免優(yōu)惠。對(duì)于遠(yuǎn)郊沒(méi)有納入城市區(qū)劃和將來(lái)規(guī)劃中的農(nóng)村社區(qū)，在未來(lái)不短的一段時(shí)間內(nèi)，村集體經(jīng)濟(jì)組織可能仍需承擔(dān)社區(qū)的所有公共支出，對(duì)于這樣的集體經(jīng)濟(jì)組織則應(yīng)以合作社的形式注冊(cè)，不需要向政府交納稅費(fèi)。在相關(guān)配套政策方面，應(yīng)對(duì)城郊和遠(yuǎn)郊的涉農(nóng)社區(qū)，特別是遠(yuǎn)郊的純農(nóng)社區(qū)，加大支持，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。□