□韋彩玲

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民土地權(quán)益保障政策執(zhí)行偏差研究

□韋彩玲

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

農(nóng)民土地權(quán)益保障根植于我國農(nóng)村改革發(fā)展過程中，隨著城市化進(jìn)程的加速，我國從公共政策層面出臺了保障農(nóng)民土地權(quán)益的系列政策，但這些政策在執(zhí)行過程中產(chǎn)生了偏差，表現(xiàn)為：征地補(bǔ)償分配政策的“主觀偏差式執(zhí)行”、征地過程中政策的“規(guī)避式執(zhí)行”、農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的“象征式執(zhí)行”。要推進(jìn)農(nóng)村土地改革和新型城鎮(zhèn)化，既要關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)益保障政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)，認(rèn)真及時糾偏，也要不斷提升政策的執(zhí)行力。

農(nóng)民；土地權(quán)益；政策執(zhí)行；偏差

農(nóng)民土地權(quán)益保障問題根植于我國農(nóng)村改革發(fā)展過程中。2002年新修訂的《農(nóng)業(yè)法》增加了“農(nóng)民權(quán)益保護(hù)”，2005年時任國務(wù)院總理溫家寶在兩會上強(qiáng)調(diào)征地補(bǔ)償安置的重要性。黨的十七屆三中全會強(qiáng)調(diào)維護(hù)農(nóng)民在土地承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)方面的權(quán)益。黨的十八大報告明確提出保障農(nóng)民在土地收益分配中的權(quán)益。我國對農(nóng)民群體的土地權(quán)益的保障政策散見于土地制度、法律條文、黨中央和國務(wù)院的“紅頭文件”中。隨著城市化進(jìn)程的加速，國家更是從公共政策層面出臺了保障農(nóng)民土地權(quán)益的系列政策，但是這些政策的執(zhí)行偏差問題日益凸顯，無法最大化實現(xiàn)政策的預(yù)期目標(biāo)。本文主要圍繞這一問題進(jìn)行較為全面的分析，以更好實現(xiàn)政策目標(biāo)，切實促進(jìn)農(nóng)民土地權(quán)益的保障。

1 征地補(bǔ)償政策的“主觀偏差式執(zhí)行”

政策執(zhí)行主觀偏差主要是指政策執(zhí)行主體為了追逐自身利益而沒有有效地實施政策，導(dǎo)致政策預(yù)期目標(biāo)落空。按照規(guī)定，“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。”［1］然而在實際的政策執(zhí)行過程中，征地補(bǔ)償費(fèi)這塊大“蛋糕”吸引了各政策相關(guān)主體，部分地方在征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配上，市縣鄉(xiāng)政府先截留一部分，村集體再克扣一部分，最后給農(nóng)民的常常是所剩無幾。政府“經(jīng)濟(jì)人”特性導(dǎo)致基層政府在涉及經(jīng)濟(jì)利益的土地補(bǔ)償分配政策執(zhí)行中出現(xiàn)主觀偏差行為，吞噬了大部分征地補(bǔ)償款?！叭绻恋卣魇蘸蟪鲎尗@取的土地收益主要用來補(bǔ)償失地農(nóng)民，征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該占到土地收益總額的68.6%，”［2］但是在實際分配中“農(nóng)民只獲得5%－10%的土地收益，村集體占25%－30%，基層政府占60%－70%。”［3］一些地方政府憑借行政權(quán)力在利益分配中居于主導(dǎo)地位，侵犯了農(nóng)民的合法的土地利益。村干部常常成為基層政府部門的“代理人”，為完成政府的“任務(wù)”而“努力”，村官私分、挪用、浪費(fèi)集體財產(chǎn)現(xiàn)象常有發(fā)生。

由此可見，征地補(bǔ)償分配政策執(zhí)行的主觀偏差主要表現(xiàn)在基層政府和村集體組織因追逐私利而對農(nóng)民征地補(bǔ)償款的“蠶食”。博弈是政策執(zhí)行中政策各主體為實現(xiàn)政策目標(biāo)而進(jìn)行的說服、協(xié)商或妥協(xié)等活動。征地補(bǔ)償款分配過程中，各政策相關(guān)主體勢必在利益角逐中產(chǎn)生沖突和競爭，這一過程可視為動態(tài)博弈過程?；诖?，以現(xiàn)行征地制度為背景，構(gòu)建地方政府與農(nóng)民雙方在征地補(bǔ)償費(fèi)用分配中的博弈模型。為更好地分析，先提出假設(shè)。

假設(shè)1：在實際的征地過程中，存在多元主體，為了更深入地分析，假設(shè)征地的主體僅有基層政府和農(nóng)民群體，且兩者存在相關(guān)的利益沖突。

假設(shè)2：信息不對稱。基層政府是征地政策的主要執(zhí)行者，擁有的信息更全面。被征地農(nóng)民因自身的弱勢地位難以充分了解各種信息，在整個征地補(bǔ)償分配過程中都處于信息閉塞狀態(tài)。

假設(shè)3：按照政策規(guī)定，基層政府的相關(guān)部門負(fù)責(zé)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，繼而發(fā)布公告，召開聽證會?；诖?，假設(shè)基層政府在博弈中是最先提出方案的一方。

假設(shè)4：談判存在拖延成本。談判中的時間拖延過長，成本呈遞增趨勢。可設(shè)定簡單的折扣系數(shù)為δ1和δ2（n 為談判次數(shù)，0＜δ＜1 為確定值）。

1.1 征地補(bǔ)償分配博弈的局中人及其目標(biāo)選擇

征地補(bǔ)償分配中的“局中人”包括：中央政府（征地補(bǔ)償政策的主要制定者）、地方政府（征地補(bǔ)償分配的具體執(zhí)行者）、被征地的村集體組織與農(nóng)民（征地補(bǔ)償受益者）、開發(fā)商（征地補(bǔ)償費(fèi)的支付者）。他們之間的關(guān)系可用圖1來表示。

圖1：征地補(bǔ)償分配中各政策主體的博弈路徑

在我國現(xiàn)行的征地制度框架下，征地補(bǔ)償費(fèi)分配博弈的參與主體是地方政府和農(nóng)民（為了簡化分析，假定村委會是代表農(nóng)民個體的利益的）。作為理性經(jīng)濟(jì)人，他們都會追求自身利益的最大化。農(nóng)民的目標(biāo)函數(shù)是可能高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?；鶎诱畡t是盡可能的低價且快速地征收農(nóng)民的土地。在此過程中某些政府官員因為“政績”可能獲得晉升及合法甚至非法收入。

1.2 征地補(bǔ)償分配的零和博弈分析

在前文假定條件的基礎(chǔ)上建立了征地補(bǔ)償博弈模型。

參與人主要有政府和農(nóng)民。

參與人提出方案順序。在0，2，4……偶數(shù)期，基層政府提出方案，農(nóng)民有兩種選擇即接受或拒絕；在1，3，5……奇數(shù)期，農(nóng)民提出方案，政府也有兩種選擇，接受或拒絕。

參與人博弈。本文將征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化為1。令S=［0，1］。 分配方案（S，t）表示在 t期政府獲得 S，農(nóng)民則獲得1-S。提議一方可提出方案，另一方須作出選擇。

參與人的收益。雙方談判在第t期達(dá)成一致，則雙方獲得的份額是（S，1-S）?？紤]折扣系數(shù)，政府獲得的征地補(bǔ)償為 δtS，農(nóng)民的則為 δt（1-S）。

圖2：征地補(bǔ)償分配過程中的博弈

在征地補(bǔ)償分配過程中，農(nóng)民與政府之間的博弈是有限完美信息博弈，因此可用逆向歸納法推導(dǎo)。在博弈的第三回合中，基層政府會根據(jù)可能達(dá)到的利益極限值來報價，農(nóng)戶只有接受。這樣在第三回合的博弈時，基層政府的收益是 δ2S2，農(nóng)民的則是 δ2（1-S2）。

從第三回合反推第二回合，農(nóng)戶心里清楚，如果雙方的對峙持續(xù)到第三回合，政府將出方案為S2，自己則是δ2（1-S2）。那么在第二回合中既可以讓基層政府能夠接受又能實現(xiàn)農(nóng)戶群體利益最大化的S1必須滿足一個條件，政府收益δS1=δ2S2。這樣一來，第二回合中農(nóng)戶的收益則為δ-δ2S2。將第二回合中農(nóng)戶的收益δδ2S2與第三回合中農(nóng)戶的收益δ2（1-S2）進(jìn)行比較，因為0＜δ＜1，所以第二回合中農(nóng)戶的收益稍大于第三回合，這也是農(nóng)戶可能得到的最大收益額。

δ=0.5 為臨界值，即當(dāng) δ=0.5 時，δ-δ2有最大值 0.25；

當(dāng) 0＜δ＜0.5 時，δ 越大，δ-δ2也越大；

當(dāng) 0.5＜δ＜1 時，δ 越大，δ-δ2越??；

當(dāng) δ=0 或 δ=1 時，δ-δ2=0。

因此，當(dāng)0＜δ＜0.5時，δ越大，農(nóng)戶所得與政府收益呈反比例關(guān)系；當(dāng)0.5＜δ＜1時，δ越大，農(nóng)戶所得與政府收益亦呈反比例關(guān)系。當(dāng)談判無限持久時δ=1，政府獲得全部收益，農(nóng)戶收益為0。

綜上所述，征地補(bǔ)償分配中，政府與農(nóng)民的所得收益呈此漲彼消的態(tài)勢，兩者的博弈過程是典型的零和博弈。農(nóng)民與政府就征地補(bǔ)償問題展開的博弈過程中，如果農(nóng)戶認(rèn)為征地補(bǔ)償太少而不接受，那么就要重新談判。為了讓農(nóng)民接受，政府也許會稍微提高農(nóng)民所獲得補(bǔ)償?shù)谋壤?。?dāng)農(nóng)戶覺得政府的報價比較合理可以接受，或者農(nóng)戶覺得政府已經(jīng)不可能再提高報價只能接受，抑或農(nóng)戶認(rèn)為如果不接受有可能要付出更大成本時才不得不接受政府提出的補(bǔ)償比例時，博弈才終止。在這一博弈中，政府擁有公權(quán)力，在資源獲取和信息掌控中居于強(qiáng)勢地位，可以制定和實施有利于政府自身利益的政策。農(nóng)民是分散的群體，組織化程度極低，本來還指望為農(nóng)民代言的村委會卻又與基層政府有著“密切”的關(guān)系，這些因素綜合作用導(dǎo)致了農(nóng)民在博弈過程中處于被動地位，兩者的博弈中雙方權(quán)力與地位極不對稱，博弈過程變得不再公平，繼而致使農(nóng)民難以有效維護(hù)自身的合法權(quán)益，而基層政府在實現(xiàn)最大化自身利益的同時很難不會侵犯農(nóng)民的合法利益。

合理的飲食對于控制患者的惡心嘔吐具有積極的作用，如平時應(yīng)攝入足夠的蛋白、熱量、維生素、纖維素等，而在化療當(dāng)日則改為清淡飲食，同時注意避免攝入辛辣、油膩、生冷的食物，適當(dāng)進(jìn)食蔬菜、水果等，適當(dāng)飲水，均有利于減少惡心嘔吐的發(fā)生。

2 征地過程中政策的“象征式執(zhí)行”

政策“象征式執(zhí)行”主要是指政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體因主觀或客觀原因沒有嚴(yán)格按照政策文本的意志和精神認(rèn)真執(zhí)行，導(dǎo)致政策成了空架子，無法實現(xiàn)政策的預(yù)期效果［4］364。我國農(nóng)村土地征用過程中，亦存在一些政策被象征執(zhí)行的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)益遭遇侵犯。

2.1 農(nóng)村征地中農(nóng)民參與程度較低

在某種程度上，公民參與就是執(zhí)行者與目標(biāo)群體相互調(diào)適的重要方式。公民參與若在政策制定和政策執(zhí)行環(huán)節(jié)被阻塞，政策執(zhí)行很難達(dá)到預(yù)期的效果。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前我國征地過程中農(nóng)民的參與程度較低，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是征地中農(nóng)民的知情權(quán)被剝奪。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》增加了“征地公告程序”部分，緊接著國土資源部出臺了《征用土地公告辦法》?！霸O(shè)置公告程序”的政策目的是讓農(nóng)民通過公告能夠了解到此次征地的用途、范圍及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等情況。一方面，農(nóng)民認(rèn)知這些信息在一定程度上有利于保護(hù)自身的合法權(quán)益，另一方面，也能夠在某種程度上強(qiáng)化基層政府征地的透明度以達(dá)到監(jiān)督的效果。然而在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村很多地方的征地，基層政府并沒有嚴(yán)格執(zhí)行征地公告的程序，在征地實施前農(nóng)民幾乎不知情。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村土地被征用是不可避免的，農(nóng)民是農(nóng)村土地權(quán)益的重要主體，征地應(yīng)得到農(nóng)民群體充分意志的同意，但現(xiàn)實中農(nóng)民根本沒有土地征用的發(fā)言權(quán)，實際是“被城鎮(zhèn)化”了。

二是征地中農(nóng)民參與權(quán)被限制?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！睂嶋H上，農(nóng)民根本沒有機(jī)會以獨(dú)立權(quán)利主體身份與基層政府面對面地就征地范圍、征地補(bǔ)償?shù)戎匾?xì)節(jié)進(jìn)行協(xié)商談判，能夠進(jìn)行談判的是“代表農(nóng)民利益”的村干部，由于基層政府與村民委員會之間有著千絲萬縷的關(guān)系，他們在多大程度上能代表被征地農(nóng)民的利益，農(nóng)民權(quán)益是否能得到保障，這都是令人質(zhì)疑的問題。同時，不少基層政府反映，征地聽證程序沒有具體的文件指導(dǎo)，操作性較低，并且擔(dān)心開展聽證會增加征地難度，影響征地進(jìn)度，因此，農(nóng)村征地過程中從未啟動過聽證程序。

表1：征地決策過程中農(nóng)民參與情況

表1數(shù)據(jù)顯示，19.5%的人 “征地前根本不知道”，32.6%的人“征地前僅得到通知”。24.2%的人“政府說的算，農(nóng)民根本沒有發(fā)言權(quán)”。不管是根本不知道征地或是僅得到通知還是沒有發(fā)言權(quán)，這些情況都說明征地中農(nóng)民連最基本的知情權(quán)都沒有得到保障，而這部分人占總數(shù)的76.3%。而“在補(bǔ)償金額的多少上征詢農(nóng)民意見”和“就補(bǔ)償問題召開聽證會”才能表征農(nóng)民的參與權(quán)，但這部分人僅占23.7%。由此可見，征地中農(nóng)民既無談判資格，又無聽證機(jī)會，農(nóng)民的訴求無法達(dá)到征地執(zhí)行者層面，政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體無法就政策目標(biāo)進(jìn)行調(diào)試互動，這在很大程度上會影響政策執(zhí)行的效果。同時，在某種程度上還會造成地方政府的征地行為缺乏最有力的監(jiān)督，容易導(dǎo)致政府征地行為缺乏規(guī)范性和進(jìn)行暗箱操作，繼而加大了農(nóng)民權(quán)益遭遇侵犯的可能性。

基層政府和農(nóng)民都是經(jīng)濟(jì)人，在征地政策執(zhí)行過程中，他們都想達(dá)到自身利益的最大化，各主體的利益勢必影響著政策的有效執(zhí)行，尤其在征地補(bǔ)償環(huán)節(jié)，作為政策執(zhí)行主體的基層政府單方面進(jìn)行決策，很容易造成不同利益群體之間產(chǎn)生沖突，倘若得不到有效控制，可能導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題，致使征地執(zhí)行受阻。

為了更深入地探究，把征地過程中農(nóng)民的參與情況在東部、中部和西部之間進(jìn)行比較。農(nóng)民的參與程度有五種情況，主要為：（1）征地前農(nóng)民根本不知情；（2）征地前僅得到通知；（3）政府說的算，農(nóng)民根本沒有發(fā)言權(quán)；（4）在補(bǔ)償金額的多少上征詢農(nóng)民意見；（5）就補(bǔ)償問題召開聽證會。如果從參與程度的高低來看，這5個選項基本呈遞增趨勢，可把它們當(dāng)作連續(xù)變量。以不同地區(qū)為自變量，參與程度為因變量，進(jìn)行方差分析。結(jié)果得到F=34.673，P=0.000＜0.01。這說明征地中農(nóng)民的參與程度在不同地區(qū)間存在顯著性差異。東部、中部和西部農(nóng)民參與程度的平均值分別為2.2962、2.7143、2.7931，表4是對不同地區(qū)的兩兩比較分析，結(jié)果P=0.000＜0.01，說明東部和中部、東部和西部的農(nóng)民參與程度均存在顯著性差異。從均值差異可知中部和西部的農(nóng)民參與程度均比東部高，從側(cè)面反映出，相比東部地區(qū)的被征地農(nóng)民而言，中部和西部的農(nóng)民在征地過程中可能更有機(jī)會爭取和維護(hù)自身的土地權(quán)益，他們的權(quán)益遭遇侵犯的程度和可能性相對較小。

表2：征地過程中農(nóng)民的參與情況

表3：不同地區(qū)征地中農(nóng)民參與情況的方差分析

表4：征地中農(nóng)民參與程度的不同地區(qū)比較情況

2.2 征地安置手段單一

城鎮(zhèn)化過程必然會產(chǎn)生更多的農(nóng)村土地被征用，土地征用就會出現(xiàn)失地農(nóng)民，解決失地農(nóng)民問題離不開征地安置，這是政府需要解決的征地問題之一。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府采取一系列措施解決被征地農(nóng)民安置問題，通過“以土地?fù)Q就業(yè)”方式使得被征地農(nóng)民由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣と?，從而解決了他們的生存、就業(yè)和養(yǎng)老等問題。市場經(jīng)濟(jì)時代，傳統(tǒng)的安置失地農(nóng)民的方式幾乎已失效。我國相關(guān)政策規(guī)定，對被征地農(nóng)民的安置可實行貨幣補(bǔ)償、就業(yè)安置、住房安置、劃地安置、建立社會保障等形式。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行中，對失地農(nóng)民的安置，基層政府青睞于一次性的貨幣安置方式，但是，此種安置方式會帶來失地農(nóng)民后續(xù)生活和發(fā)展的隱患?！叭舾赡旰笫У剞r(nóng)民的生活無保障”是農(nóng)民最擔(dān)心的問題，如表5所示，31.9%的人擔(dān)心征地后的生活保障問題，如何消除農(nóng)民的后顧之憂？地方政府應(yīng)以保障農(nóng)民權(quán)益為宗旨，在政策執(zhí)行中結(jié)合實際情況，豐富征地安置方式。政策執(zhí)行的方式和手段應(yīng)隨著執(zhí)行客體需求的改變而作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，貨幣補(bǔ)償這種單一的安置方式只解近憂，難以保障被征地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展，尤其是年齡較大的被征地農(nóng)民，一旦補(bǔ)償金用完，基本生活都無法保障，如果生病的話，生活會更加艱難。

表5：征地中最大的問題

征地執(zhí)行者需要了解被征地農(nóng)民需求的補(bǔ)償安置方式，才能做到既能保障被征地農(nóng)民的利益又能順利推進(jìn)征地進(jìn)程。把補(bǔ)償安置形式作為因變量，分為兩大類非現(xiàn)金（編碼為1）和現(xiàn)金（編碼為0），并進(jìn)行二元Logistic回歸分析。結(jié)果得到Chi-square=677，Nagelkerke R Square=0.181，P=0.000＜0.01。表 6 的結(jié)果表明，預(yù)測愿意現(xiàn)金補(bǔ)償方式的準(zhǔn)確率為44.7%，預(yù)測愿意非現(xiàn)金補(bǔ)償方式的準(zhǔn)確率為84.9%，從總的情況來看，模型預(yù)測準(zhǔn)確率為69.6%。從表7可以看出，女性選擇非現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)膬A向是男性的1.2倍；年收入在4－6萬的人選擇非現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)膬A向是年收入低于4萬和高于6萬的人的1.3倍，而年收入在7萬以上的人則更傾向于選擇現(xiàn)金收入；年齡在41－50歲的人選擇非現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)膬A向是其他年齡段的人的1.4倍，年齡在51歲以上的人選擇非現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)膬A向是其他年齡段的人的1.2倍；?？茖W(xué)歷及以上的人選擇非現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)膬A向是其他學(xué)歷的人的1.1倍。所以，從人口的基本變量來看，女性比男性更愿意非現(xiàn)金補(bǔ)償方式；中等收入水平的人比低收入水平和高收入水平的人更愿意非現(xiàn)金補(bǔ)償方式；高學(xué)歷的人比低學(xué)歷的人更愿意非現(xiàn)金補(bǔ)償方式。從地區(qū)來看，相對東部和西部地區(qū)而言，中部地區(qū)的人更愿望選擇現(xiàn)金補(bǔ)償方式；同時，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否統(tǒng)一會影響當(dāng)?shù)厝藗冞x擇補(bǔ)償方式，如果當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償存在同地不同價現(xiàn)象，人們則傾向于非現(xiàn)金補(bǔ)償方式，反之也成立。從農(nóng)戶的類型來看，種糧大戶、多樣化經(jīng)營的農(nóng)戶、從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶以及家里承包地較少的農(nóng)戶更愿意現(xiàn)金補(bǔ)償，亦即不以耕地為主要收入來源的農(nóng)民更愿意現(xiàn)金補(bǔ)償方式。從征地的整個過程來看，農(nóng)民在征地過程中的參與程度與選擇征地補(bǔ)償方式有關(guān)，參與程度越高的農(nóng)戶越是愿意選擇非現(xiàn)金補(bǔ)償方式。被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置方式存在多樣化，基層政府在實施征地補(bǔ)償時需要根據(jù)被征地農(nóng)民的需求、不同地區(qū)的實際情況探索多樣化的補(bǔ)償安置方式，不能“一刀切”，這有利于提高政策執(zhí)行的效果。

表6：模型預(yù)測值和實際觀測值的交互表

表7：二元Logistic回歸的自變量的回歸系數(shù)及檢驗情況

3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的“規(guī)避式執(zhí)行”

隨著全國各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)利益糾紛的情況較少，但是行政力量介入的土地流轉(zhuǎn)執(zhí)行過程中出現(xiàn)執(zhí)行偏差的情況較為突出，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民土地權(quán)益。

3.1農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格偏低且收益分配不合理

我國在政策層面上規(guī)定了農(nóng)民具備合法的土地收益權(quán)，《中華人民共和國物權(quán)法》也規(guī)定了農(nóng)民的土地使用權(quán)為用益物權(quán)。但是，在實際的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)經(jīng)常遭遇侵害。通過調(diào)研和相關(guān)報道發(fā)現(xiàn)，全國各地高價格流轉(zhuǎn)少，低價格流轉(zhuǎn)多。比如，“湖北孝感‘龍崗模式’中合作社對農(nóng)民采取收入保底、盈余分紅的‘360+X’模式，即入股農(nóng)民每年每畝可從合作社獲得180公斤中秈稻谷的固定收益，另外利潤部分按股分紅。”［5］“湖南省某村集中流轉(zhuǎn)耕地1484畝，農(nóng)戶每畝獲得550—640元；寧鄉(xiāng)縣某村將1萬余畝土地入股合作社，公司以每年300公斤稻谷（按市場價折算為現(xiàn)金）為流轉(zhuǎn)費(fèi)付給合作社，合作社再按照土地股份給農(nóng)民分紅?！保?］“江蘇省某村流轉(zhuǎn)800畝農(nóng)民承包地（15 年），每畝土地的年租金為 700 元。 ”［7］如果只是將租金與農(nóng)民現(xiàn)在的種糧效益相比較，無疑這一價位的土地流轉(zhuǎn)價格還是劃算的。但如果將之與土地實際價值和升值空間進(jìn)行對比，這一流轉(zhuǎn)價格（現(xiàn)實中農(nóng)民難以分享到按股分紅）確實偏低，尤其是那些中長期（15年以上）的土地流轉(zhuǎn)，這樣的流轉(zhuǎn)價格沒有考慮通貨膨脹和土地增值因素，農(nóng)民的土地收益受到嚴(yán)重?fù)p害。土地流轉(zhuǎn)價格偏低的主要原因在于土地流轉(zhuǎn)價格缺乏市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)。由于信息不對稱和農(nóng)民能力有限，基層政府往往利用行政權(quán)力幕后操縱農(nóng)地流轉(zhuǎn)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村干部出于“政績”考慮，利用農(nóng)民的無組織化和“搭便車”心理，在不征求農(nóng)民的意見的情況下，不顧農(nóng)民利益以較低的價格與企業(yè)簽訂合同，強(qiáng)制把集體土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地利益。

土地流轉(zhuǎn)收益分配不合理主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是企業(yè)、村集體組織、農(nóng)民之間的收益分配中，農(nóng)民所占比例較小。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，絕大部分的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，向農(nóng)民提供信息的主要是村干部或當(dāng)?shù)鼗鶎诱块T，他們既負(fù)責(zé)組織土地流轉(zhuǎn)協(xié)商談判事宜，如出現(xiàn)糾紛，又負(fù)責(zé)調(diào)解。正是由于他們在土地流轉(zhuǎn)中的特殊角色，基于所謂的“政績”和個人私利，為了引資入農(nóng)就會偏袒企業(yè)的利益，以犧牲農(nóng)民利益為代價促成土地流轉(zhuǎn)。另一方面是基層政府、集體組織與農(nóng)民爭利。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體出租土地的收益分配中，與集體組織相比，農(nóng)民所占比例較小。究其原因，是村民委員會把本村的屬于集體所有的機(jī)動地、村組未利用土地當(dāng)作是村民委員會成員自己的土地，于是不與農(nóng)民協(xié)商就擅自出租，獲取的收益由村民委員會成員擁有。

表8：土地流轉(zhuǎn)中的信息提供情況

3.2 土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

很多地方的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，主要表現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)的啟動不規(guī)范，比如強(qiáng)制推行、沒有合同、暗箱操作等。我國在政策層面上賦予了農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的自主決定權(quán)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前部分農(nóng)戶對把土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)存在一些擔(dān)心，對這種土地流轉(zhuǎn)方式不是很支持，如表9所示，58%的人覺得“有些必要”，16.5%的人覺得“沒有必要”。這確實給土地流轉(zhuǎn)帶來了一些困擾。然而現(xiàn)實中存在一些村集體或者基層政府強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，這實際上嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。在調(diào)查“您所在地，企業(yè)一般通過什么方式取得農(nóng)村集體土地”的問題時，如表11所示，53.4%的個案存在企業(yè)只與村干部或當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，這完全侵犯了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的決策權(quán)。媒體也報道了一些這樣的情況，如“安徽省某鎮(zhèn)基層政府與企業(yè)在未經(jīng)農(nóng)民同意和無租地合同的情況下，強(qiáng)制租用3000多畝土地?！保?］“蘇南某市某鎮(zhèn)以毛紡為主業(yè)的‘陽光集團(tuán)’，以每畝地年租金550元租用農(nóng)民土地7089畝進(jìn)行高檔花卉苗木經(jīng)營，租期高達(dá)50年，其中耕地6000多畝，占全鎮(zhèn)可耕地面積的一半以上?！保?］國家雖然積極鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，對農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行整合促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但國家政策也明文規(guī)定，不鼓勵工商企業(yè)長期大面積占用農(nóng)地。然而現(xiàn)實中，政策在執(zhí)行層面被扭曲了。工商企業(yè)之所以能順利得到農(nóng)民的土地，歸功于基層政府和一些村干部的“鼎力”支持，他們利用行政權(quán)力強(qiáng)制土地流轉(zhuǎn)，并堂而皇之稱之為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。此外，很多地方的土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范，如表10所示，土地流轉(zhuǎn)中，41.9%的個案沒有簽訂正式有效的合同。這樣容易導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛，不利于保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

表9：對土地流轉(zhuǎn)必要性認(rèn)識的情況

表10：土地流轉(zhuǎn)簽訂合同情況

表11：企業(yè)取得農(nóng)村集體土地的方式

3.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在隱蔽性的農(nóng)地非農(nóng)化

在土地流轉(zhuǎn)中，土地股份合作制是重要的一種模式。在這一流轉(zhuǎn)模式的實踐中，“土地入股后，決定土地用途的往往是企業(yè)。追求經(jīng)濟(jì)利益最大化是企業(yè)的天性，一些企業(yè)為了追求利益的最大化，存在強(qiáng)烈的將農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)項目的動機(jī)，以謀求‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’所帶來的超額利潤。其表現(xiàn)手法一般是借合作社之名規(guī)避法律，將大量已流轉(zhuǎn)的土地開發(fā)為農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村酒店等，農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，導(dǎo)致耕地的‘非糧化’和‘非農(nóng)化’，農(nóng)地嚴(yán)重流失。 ”［10］近些年來，我國農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地的相對比重呈持續(xù)下降的態(tài)勢，這可能與農(nóng)業(yè)用地大規(guī)模非農(nóng)化有較大的關(guān)系。

“入股農(nóng)民成為‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’的被動接受者。在這一過程中，一些地方政府既扮演管理者的角色又扮演參與者的角色，這必然使得地方政府在管理權(quán)限和經(jīng)濟(jì)利益方面都追求利益的最大化，強(qiáng)烈的利益驅(qū)動往往使政府的權(quán)能發(fā)生改變。”［11］“為了吸引企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)，一些地方政府不僅對企業(yè)改變土地用途行為視而不見，甚至還規(guī)定企業(yè)接受流轉(zhuǎn)的土地達(dá)到一定規(guī)模后可把一部分耕地改為建設(shè)用地。土地流轉(zhuǎn)過程中，政府應(yīng)該為保障農(nóng)民的土地權(quán)益提供制度保障，以維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，為土地承包經(jīng)營權(quán)入股提供正常的運(yùn)行環(huán)境，”［12］而不應(yīng)該是公共服務(wù)提供職能嚴(yán)重異化的角色扮演者。

［1］《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條.

［2］葉美霞，韓文軍.農(nóng)村土地征收中地方政府的角色失衡探討［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2010（8）：60-63.

［3］霍有光，沈紅梅.利益博弈視域下農(nóng)村征地沖突與化解路徑［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（9）:3-8.

［4］寧騷.公共政策學(xué)［M］.北京：高等教育出版社，2010.

［5］李劍軍，楊偉鳴，陸新剛，李建華.“龍崗模式”：整村土地流轉(zhuǎn)新探索［N］.湖北日報，2011-05-02（01）.

［6］［7］覃建芹.基于土地制度改革的農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入增收研究［J］.管理現(xiàn)代化，2011（1）:41-43.

［8］覃建芹.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)研究［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010（6）:68-70.

［9］甘庭宇.土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民利益保障［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006（5）:29-32.

［10］［11］［12］傅廣宛，韋彩玲.農(nóng)村土地股份合作模式：潛在問題及對策：以“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”模式為研究對象［J］.學(xué)習(xí)與實踐，2012（8）:37-41.

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.10.030

F311

A

1004-0544（2017）10-0163-07

廣西自然科學(xué)基金項目（2015GXNSFBA139183）。

韋彩玲（1983－），女，廣西來賓人，管理學(xué)博士，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。

①文中數(shù)據(jù)分析的原始數(shù)據(jù)由國家社科基金重點(diǎn)項目《農(nóng)民權(quán)益保障政策研究》（08ASH002）提供。

責(zé)任編輯 楊 幸