唐應(yīng)茂

中央和地方關(guān)系視角下的金融監(jiān)管
——一個(gè)小額貸款行業(yè)的實(shí)證研究

唐應(yīng)茂

討論金融監(jiān)管領(lǐng)域的中央和地方關(guān)系問題，實(shí)證方法可提供便捷研究進(jìn)路。分析各地頒布的小額貸款公司規(guī)則和中央規(guī)則的差異，可以看出其對(duì)該地區(qū)小額貸款行業(yè)發(fā)展程度的影響。各地規(guī)則中存在與中央“指導(dǎo)意見”直接沖突的規(guī)定，而不同地方“沖突型”規(guī)則與“指導(dǎo)意見”偏離程度存在不同，這是“阿里小貸”從浙江省“遷”往重慶市獲得快速發(fā)展的重要因素，但“阿里小貸”的成功并不具有全國(guó)范圍的普遍意義。各地方規(guī)則中存在大量“指導(dǎo)意見”中沒有的“擴(kuò)展型”規(guī)則，而“擴(kuò)展型”規(guī)則越多的地方，小額貸款行業(yè)發(fā)展越不好?！皵U(kuò)展型”規(guī)則帶來了個(gè)別地方政府“尋租性”行為的可能性，也反應(yīng)了個(gè)別地方政府為保護(hù)利益相關(guān)方而采取“審慎性”監(jiān)管行為的傾向，這反應(yīng)了金融監(jiān)管領(lǐng)域中央和地方關(guān)系的復(fù)雜性，為理解金融監(jiān)管領(lǐng)域的中央和地方關(guān)系提供了新的視角。

中央和地方關(guān)系; 小額貸款; 金融監(jiān)管; 實(shí)證研究

一、問題與理論：金融監(jiān)管中的中央和地方關(guān)系

中央與地方的關(guān)系問題，既是一個(gè)學(xué)術(shù)理論問題，也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)政策問題。黨的十八屆四中全會(huì)從依法治國(guó)角度要求“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”*《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，http://politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001-25926893.html，訪問時(shí)間：2017年7月30日。。在金融領(lǐng)域，部分金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)從中央下放到地方，中央和地方關(guān)系問題成為近十年來一個(gè)非常重要的政策性問題，地方金融監(jiān)管實(shí)踐也為中央和地方關(guān)系的理論研究提供了新的視角。

從實(shí)踐來看，在過去的十年中，各省、自治區(qū)、直轄市紛紛出臺(tái)了地方性金融監(jiān)管規(guī)則、設(shè)立了地方性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、地方金融交易平臺(tái)等地方性金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立審批和持續(xù)監(jiān)管。地方性金融機(jī)構(gòu)的作用日益突出。比如，各省、自治區(qū)、直轄市批準(zhǔn)設(shè)立的小額貸款公司近1萬(wàn)家，其數(shù)量已經(jīng)超過了中央“一行三會(huì)”管理的所有金融機(jī)構(gòu)的總和*截至2015年底，全國(guó)共有小額貸款公司8910家，從業(yè)人員117344人，實(shí)收資本8459.29億元，貸款余額9411.51億元。前述數(shù)據(jù)來源于中國(guó)人民銀行：《2015年小額貸款公司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告》，http://www.pbc.gov.cn/diaochatongjisi/116219/116225/3010843/index.html，訪問時(shí)間：2017年7月30日。。因此，分權(quán)帶來增長(zhǎng)，這在金融監(jiān)管領(lǐng)域得到了進(jìn)一步印證，在微觀層面也得到了直接的證據(jù)支持。比如，阿里巴巴最早在浙江省設(shè)立小額貸款公司，為其電商平臺(tái)的商戶提供小額、短期貸款；之后不久，阿里巴巴就在重慶市設(shè)立了兩家小貸公司，逐漸將小額貸款業(yè)務(wù)放入重慶小貸公司。阿里巴巴選擇重慶市，“放棄”浙江省，很大程度上是重慶市和浙江省之間競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，重慶市的小貸公司監(jiān)管規(guī)則給予了“阿里小貸”更大的發(fā)展空間。

另一方面，由于近年來地方性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)事件，金融監(jiān)管領(lǐng)域的中央和地方關(guān)系問題一直是我國(guó)的中心工作之一。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm，訪問時(shí)間：2017年7月30日。。2017年4月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第四十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)黨對(duì)金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)*《習(xí)近平在中共中央政治局第四十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 金融活經(jīng)濟(jì)活金融穩(wěn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn) 做好金融工作維護(hù)金融安全》，http://news.xinhuanet.com/politics/2017-04/26/c_1120879349.htm，訪問時(shí)間：2017年7月30日。。因此，在金融領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)集中、強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一、強(qiáng)調(diào)全國(guó)一盤棋，這在一定程度上是對(duì)之前分權(quán)安排的再調(diào)整。

2008年，中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見”)，規(guī)定了成立小額貸款公司應(yīng)當(dāng)符合的條件，以及小額貸款公司運(yùn)營(yíng)中應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)則。同時(shí)，中央將小額貸款公司的立法權(quán)(規(guī)則制定權(quán))、審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)下放到各省。從2008年到2015年，各省、自治區(qū)、直轄市都制定了一部或多部小額貸款業(yè)監(jiān)管的地方性規(guī)章或規(guī)范性文件。為此，我們收集和整理了全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)布的小額貸款公司管理規(guī)則，比較了各地方規(guī)則與“指導(dǎo)意見”的差異、各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)則之間的差異，并分析這些差異對(duì)于該地小額貸款公司發(fā)展情況的影響。本文的研究發(fā)現(xiàn)，各省、自治區(qū)、直轄市頒布的地方性規(guī)則既有與“指導(dǎo)意見”直接沖突以及各省、自治區(qū)、直轄市之間存在顯著差異的“沖突型”規(guī)則，也包含了“指導(dǎo)意見”中沒有規(guī)定的“擴(kuò)展型”規(guī)則。“沖突型”規(guī)則的存在證明了“阿里小貸”故事的合理性；但是，“擴(kuò)展型”規(guī)則的普遍存在，則反應(yīng)了金融監(jiān)管領(lǐng)域的復(fù)雜性和特殊性。

二、地方性規(guī)則：“沖突型”和“擴(kuò)展型”

(一)地方規(guī)則遍地開花

從“指導(dǎo)意見”出臺(tái)之后，各省、自治區(qū)、直轄市政府或小額貸款公司主管部門相繼頒布了適用于本地區(qū)小額貸款公司的監(jiān)管規(guī)則。這些規(guī)則的名稱多種多樣。多數(shù)稱為“管理暫行辦法”、“管理辦法”，也有名為“通知”、“意見”的規(guī)范性文件。在這些規(guī)則中，既有系統(tǒng)性的、針對(duì)小額貸款公司各方面事項(xiàng)規(guī)定的“管理辦法”，也有針對(duì)小額貸款個(gè)別領(lǐng)域出臺(tái)的“意見”、“通知”，比如針對(duì)股東資質(zhì)要求的意見、針對(duì)董事、監(jiān)事、高管資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的通知、針對(duì)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的辦法，等等。

表1報(bào)告了截至2014年底各省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)小額貸款公司規(guī)則的情況(第(5)、(6)、(7)列)。從表1可以看出，從2008年到2014年底，中央只頒布了一個(gè)規(guī)范性文件，即前面提到的“指導(dǎo)意見”。這個(gè)文件只有短短29條，不到3000字。相比之下，幾乎所有省、自治區(qū)、直轄市政府都頒布了專門針對(duì)小額貸款公司的地方性規(guī)則，但各省、自治區(qū)、直轄市情況存在很大差異*在全國(guó)省級(jí)行政區(qū)中，只有西藏自治區(qū)沒有頒布專門針對(duì)小額貸款公司的地方性規(guī)章，而是在《西藏自治區(qū)十二五經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要》和《西藏自治區(qū)2011年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作要點(diǎn)》分別提及有關(guān)小額貸款公司的發(fā)展和監(jiān)管問題。。不少地方，如四川、甘肅、青海、寧夏和新疆，只發(fā)布了一個(gè)關(guān)于小額貸款公司的管理辦法，而其他地方則頒布了兩個(gè)以上的規(guī)章或規(guī)則。河北省和陜西省頒布的規(guī)則最多，達(dá)到了14個(gè)。

當(dāng)然，規(guī)則數(shù)量并不能完全說明各省、自治區(qū)、直轄市小額貸款公司規(guī)則的情況。表1還報(bào)告了各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)則的條款數(shù)和字?jǐn)?shù)，大概代表各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)則的詳盡程度或立法力度。因此，同樣一個(gè)規(guī)則，其“含金量”可能差別很大。比如，四川省頒布了一個(gè)有關(guān)小額貸款公司的地方性規(guī)章，一共只有35條，6000來字*2008年11月28日《四川省小額貸款公司管理暫行辦法》。；而青海省雖然也只頒布了一個(gè)規(guī)則，但這個(gè)規(guī)則有60條，接近一萬(wàn)字，非常詳盡*2012年2月27日《青海省小額貸款公司管理暫行辦法》。?？傮w而言，規(guī)則數(shù)越多的地方，規(guī)則的條款數(shù)、字?jǐn)?shù)通常也越多。比如，發(fā)布規(guī)則數(shù)量最多的是陜西省，它發(fā)布的14條規(guī)則一共有311條，總計(jì)超過五萬(wàn)字。河北省、安徽省、河南省、廣西壯族自治區(qū)也都屬于規(guī)則數(shù)、條款數(shù)和字?jǐn)?shù)較多的區(qū)域，它們頒布的所有規(guī)則匯總起來都超過了兩萬(wàn)字。總的來講，從篇幅來看，“指導(dǎo)意見”和各地方規(guī)則的差異、各地方規(guī)則之間的差異都是非常明顯的。

表1 2014年底小額貸款公司數(shù)據(jù)描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

此外，為了更細(xì)致了解小額貸款公司地方規(guī)則的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，地方規(guī)則與“指導(dǎo)意見”的差異，以及各地方規(guī)則之間的差異，我們還對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市小額貸款公司規(guī)則的內(nèi)容進(jìn)行了梳理。具體而言，我們的方法是以“指導(dǎo)意見”具體內(nèi)容為基礎(chǔ)，將小額貸款公司涉及的監(jiān)管領(lǐng)域或問題進(jìn)行了細(xì)分，梳理出25個(gè)具體問題，包括小額貸款公司的業(yè)務(wù)范圍、股東股比限制、股東資質(zhì)、業(yè)務(wù)地域限制等問題。針對(duì)每一個(gè)具體問題，我們將各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)則與”指導(dǎo)意見”進(jìn)行了比較。在比較的時(shí)候，我們首先看某省、自治區(qū)、直轄市規(guī)則與“指導(dǎo)意見”是否一致，如果一致，那么，就記為“一致”；如果不一致，就記為“不一致”。表2介紹了重慶市規(guī)則、浙江省規(guī)則與“指導(dǎo)意見”的比較結(jié)果。

表2 重慶市和浙江省小額貸款公司監(jiān)管規(guī)則與“指導(dǎo)意見”的比較及差異

① 重慶市規(guī)則根據(jù)截至2015年9月30日的相關(guān)法規(guī)整理，重慶市在2015年12月25日發(fā)布的《重慶市小額貸款公司開展網(wǎng)絡(luò)貸款業(yè)務(wù)監(jiān)管指引(試行)》、2016年1月4日發(fā)布的《重慶市小額貸款公司貸款風(fēng)險(xiǎn)分類指引(試行)》暫未納入考量。 ② “指導(dǎo)意見”第1條。 ③ 對(duì)于“沖突型”規(guī)則，我們做了進(jìn)一步分類，即根據(jù)地方規(guī)則相對(duì)于“指導(dǎo)意見”更寬松還是更嚴(yán)格，將“沖突型”規(guī)則分為“沖突型—寬松”和“沖突型—嚴(yán)格”兩類。對(duì)于“擴(kuò)展型規(guī)則”而言，由于“指導(dǎo)意見”沒有任何規(guī)定，對(duì)“指導(dǎo)意見”的立場(chǎng)如何存在不同解讀，因此，我們沒有再將“擴(kuò)展型”規(guī)則做進(jìn)一步分類。 ④ “指導(dǎo)意見”第2條。 ⑤ “指導(dǎo)意見”第2條。 ⑥ “指導(dǎo)意見”第2條。 ⑦ “指導(dǎo)意見”第2條。 ⑧ “指導(dǎo)意見”第2條。

續(xù)表2

編號(hào)內(nèi)容“指導(dǎo)意見”規(guī)定重慶市規(guī)則與“指導(dǎo)意見”是否一致浙江省規(guī)則與“指導(dǎo)意見”是否一致10.設(shè)立流程申請(qǐng)?jiān)O(shè)立小額貸款公司，應(yīng)向省級(jí)政府主管部門提出正式申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，到當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T申請(qǐng)辦理注冊(cè)登記手續(xù)并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。此外，還應(yīng)在五個(gè)工作日內(nèi)向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)派出機(jī)構(gòu)和中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)報(bào)送相關(guān)資料①。不一致(擴(kuò)展)不一致(擴(kuò)展)11.分支機(jī)構(gòu)無(wú)不一致(擴(kuò)展)不一致(擴(kuò)展)12.資金來源小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金，以及來自不超過兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金。在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，小額貸款公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%。融入資金的利率、期限由小額貸款公司與相應(yīng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)自主協(xié)商確定，利率以同期“上海銀行間同業(yè)拆放利率”為基準(zhǔn)加點(diǎn)確定②。不一致(擴(kuò)展)一致13.最高貸款額度同一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%。在此標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，可以參考小額貸款公司所在地經(jīng)濟(jì)狀況和人均GDP水平，制定最高貸款額度限制③。不一致(沖突—比“指導(dǎo)意見”規(guī)定更寬松)不一致(沖突-比“指導(dǎo)意見”規(guī)定嚴(yán)格)14.貸款利率小額貸款公司按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，貸款利率上限放開，但不得超過司法部門規(guī)定的上限，下限為人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率的0.9倍，具體浮動(dòng)幅度按照市場(chǎng)原則自主確定④。一致一致15.發(fā)起人承諾制度小額貸款公司應(yīng)建立發(fā)起人承諾制度，公司股東應(yīng)與小額貸款公司簽訂承諾書，承諾自覺遵守公司章程，參與管理并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)⑤。一致不一致(擴(kuò)展)16.公司治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)部控制小額貸款公司應(yīng)按照《公司法》要求建立健全公司治理結(jié)構(gòu)，明確股東、董事、監(jiān)事和經(jīng)理之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，制定穩(wěn)健有效的議事規(guī)則、決策程序和內(nèi)審制度，提高公司治理的有效性。小額貸款公司應(yīng)建立健全貸款管理制度，明確貸前調(diào)查、貸時(shí)審查和貸后檢查業(yè)務(wù)流程和操作規(guī)范，切實(shí)加強(qiáng)貸款管理。小額貸款公司應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，真實(shí)記錄和全面反映其業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)活動(dòng)⑥。一致一致

① “指導(dǎo)意見”第2條。 ② “指導(dǎo)意見”第3條。 ③ “指導(dǎo)意見”第4條。 ④ “指導(dǎo)意見”第4條。 ⑤ “指導(dǎo)意見”第5條。 ⑥ “指導(dǎo)意見”第5條。

續(xù)表2

編號(hào)內(nèi)容“指導(dǎo)意見”規(guī)定重慶市規(guī)則與“指導(dǎo)意見”是否一致浙江省規(guī)則與“指導(dǎo)意見”是否一致17.資產(chǎn)分類制度和撥備制度小額貸款公司應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，建立審慎規(guī)范的資產(chǎn)分類制度和撥備制度，準(zhǔn)確進(jìn)行資產(chǎn)分類，充分計(jì)提呆賬準(zhǔn)備金，確保資產(chǎn)損失準(zhǔn)備充足率始終保持在100%以上，全面覆蓋風(fēng)險(xiǎn)①。一致一致18.信息披露制度小額貸款公司應(yīng)建立信息披露制度，按要求向公司股東、主管部門、向其提供融資的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、有關(guān)捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)披露經(jīng)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表和年度業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)情況、融資情況、重大事項(xiàng)等信息，必要時(shí)應(yīng)向社會(huì)披露。不一致(擴(kuò)展)不一致(擴(kuò)展)19.社會(huì)監(jiān)督機(jī)制小額貸款公司應(yīng)接受社會(huì)監(jiān)督，不得進(jìn)行任何形式的非法集資。一致不一致(擴(kuò)展)20.中國(guó)人民銀行監(jiān)督中國(guó)人民銀行對(duì)小額貸款公司的利率、資金流向進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，并將小額貸款公司納入信貸征信系統(tǒng)②。一致不一致(擴(kuò)展)21.政府監(jiān)管凡是省級(jí)政府能明確一個(gè)主管部門(金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)督管理，并愿意承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的，方可在本省(區(qū)、市)的縣域范圍內(nèi)開展組建小額貸款公司試點(diǎn)③。不一致(擴(kuò)展)一致22.行業(yè)自律機(jī)制無(wú)不一致(擴(kuò)展)一致23.小額貸款公司的變更無(wú)不一致(擴(kuò)展)不一致(擴(kuò)展)24.小額貸款公司的終止小額貸款公司法人資格的終止包括解散和破產(chǎn)兩種情況。小額貸款公司可因下列原因解散：(一)公司章程規(guī)定的解散事由出現(xiàn)；(二)股東大會(huì)決議解散；(三)因公司合并或者分立需要解散；(四)依法被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷；(五)人民法院依法宣布公司解散。小額貸款公司解散，依照《公司法》進(jìn)行清算和注銷④。不一致(擴(kuò)展)不一致(擴(kuò)展)25.改建小額貸款公司依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，沒有不良信用記錄的，可在股東自愿的基礎(chǔ)上，按照《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》規(guī)范改造為村鎮(zhèn)銀行。一致一致

① “指導(dǎo)意見”第5條。 ② “指導(dǎo)意見”第5條。 ③ “指導(dǎo)意見”第5條。 ④ “指導(dǎo)意見”第6條。

就“一致”而言，地方規(guī)則通常就是把“指導(dǎo)意見”的規(guī)定照抄一遍。對(duì)于“不一致”的規(guī)則，我們進(jìn)一步分成兩種情況：“沖突型”和“擴(kuò)展型”。就“沖突型”規(guī)則而言，雖然“指導(dǎo)意見”已經(jīng)做出了相關(guān)規(guī)定，但地方規(guī)則對(duì)“指導(dǎo)意見”做出了修改，地方規(guī)則和“指導(dǎo)意見”明顯不一致，存在沖突；就“擴(kuò)展型”規(guī)則而言，則說明“指導(dǎo)意見”沒有任何規(guī)定，而地方則做了不同程度的補(bǔ)充規(guī)定。

在“沖突型”規(guī)則中，我們可以將地方規(guī)定和“指導(dǎo)意見”規(guī)定進(jìn)行比較，看地方規(guī)定比“指導(dǎo)意見”規(guī)定更嚴(yán)格還是更寬松。根據(jù)這樣的比較，我們將“沖突型”規(guī)則又可以分成“沖突—嚴(yán)格”和“沖突—寬松”兩類。在“擴(kuò)展型”規(guī)則中，由于“指導(dǎo)意見”對(duì)相關(guān)問題沒有任何規(guī)定，“指導(dǎo)意見”對(duì)此采取什么樣的態(tài)度存在不同解讀的可能性，因此，我們對(duì)“擴(kuò)展型”規(guī)則沒有做進(jìn)一步細(xì)分。

(二)“沖突型”規(guī)則

“沖突型”規(guī)則在各地方規(guī)則中幾乎都存在，涉及諸多領(lǐng)域。比如，對(duì)于股東持股比例的上限，“指導(dǎo)意見”規(guī)定：“單一自然人、企業(yè)法人、其他社會(huì)組織及其關(guān)聯(lián)方持有的股份，不得超過小額貸款公司注冊(cè)資本總額的10%。”而北京市規(guī)則規(guī)定：“單一最大股東(包括其關(guān)聯(lián)方)持有的股份不得超過公司注冊(cè)資本總額的30%，其他單一股東及其關(guān)聯(lián)方持有的股份不得超過公司注冊(cè)資本總額的20%?！北本┦袑ⅰ爸笇?dǎo)意見”的單一股東持股比例不超過10%，放松為最大股東不得超過30%，其他單一股東不得超過20%，這是對(duì)“指導(dǎo)意見”的直接突破。

此外，從“阿里小貸”的故事來看，重慶市同浙江省相比，在外資準(zhǔn)入、大股東持股比例、業(yè)務(wù)范圍等規(guī)則都存在巨大差異，它們各自的規(guī)則同”指導(dǎo)意見”相比，也在不同程度上存在偏離，甚至直接沖突。比如，就外商準(zhǔn)入而言，浙江省明文規(guī)定不允許外商投資小額貸款公司*2008年7月23日《浙江省小額貸款公司試點(diǎn)登記管理暫行辦法》第8條規(guī)定：“企業(yè)法人(不含外商投資企業(yè))、自然人、其他經(jīng)濟(jì)組織可以向小額貸款公司投資入股”。，而重慶市則明文規(guī)定允許外商投資小額貸款公司*2015年9月18日重慶市《關(guān)于進(jìn)一步做好小額貸款公司服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)防范風(fēng)險(xiǎn)工作的通知》規(guī)定：“取消小額貸款公司境外主發(fā)起人資產(chǎn)總額不低于等值10億元人民幣的規(guī)定。允許企業(yè)和自然人在境外設(shè)立特殊目的公司投資小額貸款公司?！?。阿里巴巴的股東有日本軟銀、美國(guó)雅虎，阿里巴巴的外資背景不符合浙江省的規(guī)定。而根據(jù)重慶市的規(guī)則，重慶市允許外資控股小額貸款公司，有外資背景的阿里巴巴在重慶設(shè)立兩家小額貸款公司沒有任何法律障礙。又比如，重慶市允許大股東控股，甚至實(shí)踐中允許100%控股，而浙江省則只允許大股東持股不超過20%。2015年底，浙江省進(jìn)一步放寬大股東持股限制，但股比也不能超過60%*2015年浙江省金融辦《關(guān)于促進(jìn)小額貸款公司創(chuàng)新發(fā)展的意見》(75號(hào)文)第3條。。

(三)“擴(kuò)展型”規(guī)則

在我們的研究中，除了“沖突型”規(guī)則以外，我們還發(fā)現(xiàn)了大量的“擴(kuò)展型”規(guī)則?！皵U(kuò)展”和“沖突”不同。在“沖突”的情況下，“指導(dǎo)意見”對(duì)某一問題有明確規(guī)定，地方規(guī)則實(shí)際上改變了“指導(dǎo)意見”規(guī)則；而在“擴(kuò)展”的情況下，“指導(dǎo)意見”沒有規(guī)定，地方規(guī)則沒有改變“指導(dǎo)意見”規(guī)則，但通過補(bǔ)充形成了額外的地方規(guī)則。

比如，根據(jù)“指導(dǎo)意見”規(guī)定，小額貸款公司股東可以是自然人，也可以是機(jī)構(gòu)，只要他們沒有“犯罪記錄”或“不良信用記錄”即可。“指導(dǎo)意見”對(duì)股東資質(zhì)的要求很低。在股東需要符合什么資質(zhì)條件這個(gè)問題上，各地方規(guī)則都進(jìn)行了比較詳盡的補(bǔ)充。比如，根據(jù)浙江省的規(guī)則，企業(yè)法人要成為小額貸款公司的股東，除了具備“指導(dǎo)意見”規(guī)定的條件外，還需要“連續(xù)兩年盈利”，需要具備“較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)能力和資金實(shí)力”*2008年7月14日《浙江省小額貸款公司試點(diǎn)暫行管理辦法》第15條。。對(duì)于主要的發(fā)起人股東，這種“較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)能力和資金實(shí)力”被細(xì)化為“實(shí)力雄厚的當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)骨干企業(yè)，凈資產(chǎn)5000萬(wàn)元，資產(chǎn)負(fù)債率不高于70%，連續(xù)三年盈利且利潤(rùn)總額在1500萬(wàn)元以上”。類似的股東資質(zhì)要求，在其他地方規(guī)則中幾乎都能見到*比如，根據(jù)2008年8月1日《重慶市小額貸款公司試點(diǎn)管理暫行辦法》第8條和2009年4月27日《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于調(diào)整重慶市小額貸款公司試點(diǎn)管理暫行辦法有關(guān)問題的通知》第2條的規(guī)定，在重慶設(shè)立小額貸款公司，其企業(yè)法人股東必須具備以下條件：(一)在工商行政管理部門登記注冊(cè)，具有法人資格。(二)有良好的公司治理結(jié)構(gòu)和健全的內(nèi)部控制制度。(三)有良好的社會(huì)聲譽(yù)、誠(chéng)信記錄和納稅記錄。(四)經(jīng)營(yíng)管理良好，最近2年內(nèi)無(wú)重大違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)記錄。(五)財(cái)務(wù)狀況良好，且最近2個(gè)會(huì)計(jì)年度連續(xù)盈利。(六)年終分配后，凈資產(chǎn)不低于資產(chǎn)總額的30%(合并會(huì)計(jì)報(bào)表口徑)。(七)入股資金來源真實(shí)合法，不得以借貸資金入股，不得以他人委托資金入股。(八)除國(guó)務(wù)院規(guī)定的投資公司和控股公司外，權(quán)益性投資余額原則上不超過本企業(yè)凈資產(chǎn)的50%(合并會(huì)計(jì)報(bào)表口徑)。。除了股東資質(zhì)外，對(duì)董事、監(jiān)事、高管資質(zhì)要求的規(guī)定，規(guī)定什么人能夠擔(dān)任小額貸款公司的董事、高管和監(jiān)事，這也是地方規(guī)則對(duì)“指導(dǎo)意見”進(jìn)行擴(kuò)展的典型例子*比如，2008年7月14日《浙江省小額貸款公司試點(diǎn)暫行管理辦法》第八條規(guī)定，浙江省小額貸款公司的董事、監(jiān)事、高管必須符合以下條件：(一)小額貸款公司董事應(yīng)具備與其履行職責(zé)相適應(yīng)的金融知識(shí)，具備大專以上(含大專)學(xué)歷，從事相關(guān)經(jīng)濟(jì)工作3年以上；(二)小額貸款公司的董事長(zhǎng)和經(jīng)理應(yīng)從事銀行業(yè)工作2年以上，或者從事相關(guān)經(jīng)濟(jì)工作5年以上，具備大專以上(含大專)學(xué)歷。重慶市還專門頒布了《重慶市小額貸款公司董事、高級(jí)管理人員任職管理暫行辦法》。。

除了前述實(shí)體問題以外，在程序問題上，各地方的“擴(kuò)展型”規(guī)定就更多了。比如，“指導(dǎo)意見”將設(shè)立審批、持續(xù)監(jiān)管、終止退出的監(jiān)管權(quán)限都原則上授予了省級(jí)政府，對(duì)各地如何具體審批、監(jiān)管沒有做進(jìn)一步要求。在各地方規(guī)則中，大量篇幅都是關(guān)于審批、監(jiān)管程序的規(guī)定，各地方規(guī)則對(duì)設(shè)立申請(qǐng)需要提交的文件、設(shè)立審批的流程、終止的情形和處置程序等問題做了相當(dāng)詳細(xì)的規(guī)定和要求。比如，2008年7月14日《浙江省小額貸款公司試點(diǎn)暫行管理辦法》第十二條規(guī)定：“小額貸款公司試點(diǎn)方案由所在縣(市、區(qū))人民政府報(bào)市金融辦，由市金融辦轉(zhuǎn)報(bào)省金融辦審核；經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)和參照?qǐng)?zhí)行的區(qū)，試點(diǎn)方案由縣(市、區(qū))人民政府直接上報(bào)省金融辦審核，并在市金融辦備案?！痹摴芾磙k法第十條則進(jìn)一步對(duì)申請(qǐng)人需要提交的文件做了詳細(xì)規(guī)定。

總體而言，無(wú)論是從地域分布來看，還是從“擴(kuò)展型”規(guī)則相對(duì)于“沖突型”規(guī)則的數(shù)量來看，“擴(kuò)展型”規(guī)則都是非常普遍的，數(shù)量也是非常多的。比如，從表1可以看出，全國(guó)每一個(gè)省級(jí)區(qū)域的規(guī)則中，幾乎都存在“擴(kuò)展型”規(guī)則，這和“沖突型”規(guī)則的情況是一樣的。進(jìn)一步看“擴(kuò)展型”規(guī)則的數(shù)量，從表1可以看出，就同一地方而言，“擴(kuò)展型”規(guī)則的數(shù)量通常大大多于“沖突型”規(guī)則的數(shù)量。比如，在重慶市，在總計(jì)25個(gè)領(lǐng)域的規(guī)定中，“沖突型”規(guī)則有6項(xiàng)(第(8)列加上第(9)列，即3+3)，而“擴(kuò)展型”規(guī)則就有11項(xiàng)(第(10)列)；在浙江省，“沖突型”規(guī)則只有5項(xiàng)，而“擴(kuò)展型”規(guī)則達(dá)到11項(xiàng)，是前者的一倍。其他地方的情況也非常類似，“擴(kuò)展型”規(guī)則都在八九項(xiàng)以上，云南、陜西、河南、黑龍江在10項(xiàng)以上?！皵U(kuò)展型”規(guī)則較少的地方，或者相對(duì)于“沖突型”規(guī)則比較平衡的地方是山東。山東的“沖突型”規(guī)則有4項(xiàng)，“擴(kuò)展型”規(guī)則有4項(xiàng)，其他絕大多數(shù)是與“指導(dǎo)意見”一致的規(guī)定。

三、“擴(kuò)展型”規(guī)則對(duì)小額貸款行業(yè)的影響

(一)“阿里小貸”故事是否具有普適性？

“擴(kuò)展型”規(guī)則普遍、大量存在。在每一個(gè)地方規(guī)則中，“沖突型”規(guī)則少，“擴(kuò)展型”規(guī)則多，這對(duì)于小額貸款行業(yè)整體的影響如何？“阿里小貸”的故事只是個(gè)案，還是反應(yīng)了一個(gè)普遍的規(guī)律？

“擴(kuò)展型”規(guī)則對(duì)小額貸款行業(yè)是否存在影響？如何衡量這個(gè)影響？這需要通過實(shí)證研究來加以判斷。為此，我們收集了各省、自治區(qū)、直轄市小額貸款行業(yè)的數(shù)據(jù)，主要是該省、自治區(qū)、直轄市不同年份和季度小額貸款公司的實(shí)收資本金額和貸款余額，用來衡量該省、自治區(qū)、直轄市小額貸款行業(yè)的發(fā)展程度，同時(shí)觀察該省、自治區(qū)、直轄市的“擴(kuò)展型”規(guī)則對(duì)實(shí)收資本和貸款余額是否存在影響、影響如何？

就“擴(kuò)展型”規(guī)則對(duì)小額貸款行業(yè)發(fā)展的影響來講，貴州省是“擴(kuò)展型”規(guī)則影響小額貸款行業(yè)發(fā)展最為典型的例子。從表1可以看出，貴州省的“擴(kuò)展型”規(guī)則一共有9項(xiàng)(第(10)列)，屬于“擴(kuò)展型”規(guī)則較多的省，而貴州省小額貸款行業(yè)的實(shí)收資本和貸款余額都不到100億人民幣(86.97億和86.02億)，屬于小額貸款行業(yè)發(fā)展比較慢的省。同時(shí)，貴州省的“沖突型”規(guī)則很少，只有1項(xiàng)(第(8)列的0和第(9)列的1之和)，這說明除了大量的“擴(kuò)展型”規(guī)則以外，貴州省主要是直接抄寫“指導(dǎo)意見”的規(guī)定。

不過，“擴(kuò)展型”規(guī)則多、小額貸款行業(yè)發(fā)展不好，上述分析沒有考慮其他因素的影響。比如，青海省、西藏自治區(qū)、海南省這些地方，甚至包括上面提到的貴州省，它們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平本來就不高。這些地方的小額貸款行業(yè)不發(fā)達(dá)可能是一個(gè)必然的現(xiàn)象，與該地區(qū)的“擴(kuò)展型”規(guī)則的多少，也許并沒有必然的聯(lián)系。因此，考慮“擴(kuò)展型”規(guī)則的影響，乃至法律規(guī)則的影響，不能只看規(guī)則多少和小額貸款行業(yè)發(fā)展程度的關(guān)系，還需要綜合考慮其他因素，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。在排除其他因素對(duì)小額貸款行業(yè)發(fā)展影響的前提下，才能說是“擴(kuò)展型”規(guī)則影響了某地區(qū)小額貸款行業(yè)的發(fā)展。

為此，我們收集了2010年第四季度至2015年第三季度的相關(guān)數(shù)據(jù)，既包括各省、自治區(qū)、直轄市小額貸款行業(yè)的實(shí)收資本和貸款余額數(shù)據(jù)，也包括其他常見的用來作為控制變量的數(shù)據(jù)，如各省、自治區(qū)、直轄市人均GDP金額、各省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)業(yè)發(fā)展程度(農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP總值的比例)、金融發(fā)展程度(金融業(yè)產(chǎn)值占GDP總值的比例)等。數(shù)據(jù)的時(shí)間精確到季度，形成了一個(gè)“省、自治區(qū)、直轄市—季度”的面板數(shù)據(jù)。相應(yīng)的，我們將“沖突型”規(guī)則和“擴(kuò)展型”規(guī)則的數(shù)目按法規(guī)生效的時(shí)間匹配到其他數(shù)據(jù)上。通過控制上述因素，我們希望排除這些因素的影響，重點(diǎn)看規(guī)則類型——“擴(kuò)展型”還是“沖突型”——對(duì)于小額貸款行業(yè)發(fā)展程度是否有影響。

分析各省、自治區(qū)、直轄市法律規(guī)定的差異，進(jìn)而研究法律的經(jīng)濟(jì)后果，這一方法來自法律與金融學(xué)派。比如，他們?cè)撟C，法律規(guī)定中對(duì)小股東保護(hù)強(qiáng)度更大的國(guó)家，其金融市場(chǎng)也更為發(fā)達(dá)*La Porta, Rafael, Florencio Lopez-de-Silanes, Andrei Shleifer and Robert W. Vishny, Legal Determinants of External Finance, The Journal of Finance, 1997, 52(3), 1131-1150; López de Silanes, Florencio, Rafael La Porta, Andrei Shleifer and Robert Vishny, Law and Finance, Journal of Political Economy, 1998, 106; La Porta, Rafael, Florencio Lopez-de-Silanes and Andrei Shleifer, The Economic Consequences of Legal Origins, Journal of Economic Literature, 2008, 46(2), 285-332.。本文使用了類似的方法*我們用以下OLS模型檢驗(yàn)理論假設(shè)：小額貸款業(yè)規(guī)模it=β0+β1沖突型規(guī)則數(shù)it+β2擴(kuò)展型規(guī)則數(shù)it+β3農(nóng)業(yè)占比it+β4銀行業(yè)規(guī)模it+Xit+省固定效應(yīng)+時(shí)間固定效應(yīng)+時(shí)間趨勢(shì)+εit。表3報(bào)告了回歸結(jié)果。

表3 各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)則與小額貸款業(yè)規(guī)模的回歸結(jié)果

注：括號(hào)中為穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)差，在省級(jí)聚類，***p<0.01,**p<0.05, *p<0.1.

有意思的是，本文研究發(fā)現(xiàn)，“沖突型”規(guī)則對(duì)于小額貸款行業(yè)的發(fā)展沒有任何影響，至少是從統(tǒng)計(jì)上看沒有任何顯著影響。表3的回歸結(jié)果顯示，“沖突型”規(guī)則沒有對(duì)小額貸款業(yè)發(fā)展產(chǎn)生任何統(tǒng)計(jì)顯著的影響。但是，“擴(kuò)展型”規(guī)則對(duì)小額貸款行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面的顯著影響。表3的回歸結(jié)果顯示，對(duì)于實(shí)收資本而言，地方“擴(kuò)展型”規(guī)則數(shù)越多時(shí)，當(dāng)?shù)?季度的小額貸款公司實(shí)收資本越低，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯著。對(duì)于貸款余額來講，表3第(5)至(8)列顯示的結(jié)果不穩(wěn)定：第(5)列顯示“擴(kuò)展型”規(guī)則顯著減少貸款余額，但這一結(jié)果在第(6)至(8)列中并不顯著。我們推測(cè)，相比于實(shí)收資本，法律法規(guī)對(duì)行業(yè)貸款余額的影響可能稍微滯后。這是因?yàn)?，發(fā)放貸款這一業(yè)務(wù)必須在收到資本后才能開展，同時(shí)，發(fā)放貸款需要一定的操作周期。因此，貸款余額的減少可能存在著滯后效應(yīng)，即當(dāng)期法規(guī)的變更并不能在一個(gè)季度內(nèi)穩(wěn)定的影響貸款余額量——其影響可能是在一個(gè)季度以后。總體而言，“擴(kuò)展型”規(guī)則越多的地方，在其他條件相同的情況下，小額貸款公司的實(shí)收資本越少、貸款余額越少。用夸張一點(diǎn)的話來說，越努力去管理小額貸款公司、頒布越多“指導(dǎo)意見”沒有規(guī)定的規(guī)則，那么，這個(gè)地方的小額貸款公司發(fā)展反倒越不好。

(二)“擴(kuò)展型”規(guī)則如何妨礙小額貸款行業(yè)的發(fā)展？

為什么“擴(kuò)展型”規(guī)則有這么大的“傷害”？為什么地方越努力，效果反而越不好？這其中的機(jī)制是什么？回歸分析并不能幫助我們理解其中的機(jī)制。從經(jīng)驗(yàn)觀察來看，“擴(kuò)展型”規(guī)則蘊(yùn)含的真實(shí)意義，至少存在兩種完全相反的解釋。第一種解釋是，“擴(kuò)展型”規(guī)則帶來了權(quán)力尋租的可能性。比如，細(xì)化股東資質(zhì)要求、細(xì)化董事監(jiān)事高管資質(zhì)、增加變更條件，這無(wú)疑增加了地方政府的審批權(quán)力，加大了小額貸款公司及其股東的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)，也提供了監(jiān)管“尋租”的可能。例如，在西部的S省，2009年開始試點(diǎn)開辦小額貸款公司以后的一段時(shí)期，小額貸款公司發(fā)展勢(shì)頭不錯(cuò)，小額貸款公司的牌照價(jià)值不菲，存在“牌照費(fèi)”至少四五百萬(wàn)元的情況。第二種解釋是，“擴(kuò)展型”規(guī)則代表了審慎型的過度監(jiān)管。在這種情況下，地方政府是出于保護(hù)小貸公司的相關(guān)方(借款人、股東等)的目的來擴(kuò)展監(jiān)管規(guī)則。措施過于嚴(yán)格，則負(fù)面影響行業(yè)發(fā)展。為什么地方政府這么審慎？其中一個(gè)原因來自于中央與地方分權(quán)的初始安排。比如，“指導(dǎo)意見”規(guī)定，地方政府要承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任*“指導(dǎo)意見”第五條。。換句話講，中央將立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)(審批權(quán)、持續(xù)監(jiān)管權(quán))授予地方政府行使，其中的一個(gè)條件是，如果小額貸款公司出現(xiàn)問題，地方政府必須承擔(dān)處置責(zé)任。在實(shí)踐中，地方的處置責(zé)任表現(xiàn)在各個(gè)方面，如小額貸款公司的停業(yè)和注銷、小額貸款公司經(jīng)營(yíng)不善時(shí)協(xié)調(diào)處理不良貸款等。浙江省規(guī)則規(guī)定，小額貸款公司的主發(fā)起人股東必須是本省企業(yè)*比如，2008年7月14日《浙江省小額貸款公司試點(diǎn)暫行管理辦法》第15條規(guī)定：“小額貸款公司主發(fā)起人原則上應(yīng)當(dāng)是管理規(guī)范、信用優(yōu)良、實(shí)力雄厚的當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)骨干企業(yè)”。在調(diào)查中，我們了解到，在執(zhí)行這一規(guī)定時(shí)，外省的浙江企業(yè)(所謂浙商)也被允許發(fā)起設(shè)立小額貸款公司。。這一規(guī)定在許多省、自治區(qū)、直轄市規(guī)則中都能見到*比如，2009年1月4日《北京市小額貸款公司試點(diǎn)實(shí)施辦法》第22條規(guī)定：“小額貸款公司的股東應(yīng)為(北京)境內(nèi)的自然人、企業(yè)法人或其他社會(huì)組織，其中最大股東應(yīng)為小額貸款公司所在區(qū)縣的自然人、企業(yè)法人或其他社會(huì)組織”。。之所以做出這樣的規(guī)定，其中原因在于，如果小額貸款公司出現(xiàn)問題，本地企業(yè)容易協(xié)調(diào)，比如說服其采取或者不采取相應(yīng)措施、說服其轉(zhuǎn)讓給愿意接盤的其他企業(yè)等等。

從經(jīng)驗(yàn)觀察來看，帶有尋租可能性的“擴(kuò)展型”規(guī)則和審慎性過度監(jiān)管的“擴(kuò)展型”規(guī)則可能同時(shí)存在。同樣的規(guī)定，究竟屬于帶有尋租性可能性的“擴(kuò)展型”規(guī)則，還是過度監(jiān)管的審慎性“擴(kuò)展型”規(guī)則，在現(xiàn)實(shí)世界中很難區(qū)分。比如，上面提到的股東必須為本地企業(yè)的規(guī)定，它可能是審慎性規(guī)則，也可能是尋租性規(guī)則。就后者而言，它實(shí)質(zhì)規(guī)定了股東資質(zhì)條件，外籍股東要進(jìn)入本地小額貸款行業(yè)，則需要說服當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)。這種說服過程中衍生出來的外資股東是否應(yīng)被視為外籍股東、其他省、自治區(qū)、直轄市的本地籍人士是否應(yīng)被認(rèn)定為外地股東等問題，也是慣常尋租過程經(jīng)常出現(xiàn)的問題。

[責(zé)任編輯：李春明]

FinancialRegulationundertheRelationshipbetweenCentralandLocalGovernments:AnEmpiricalStudyofSmallLoanIndustriesinChina

TANG Ying-mao

(Law School, Peking University, Beijing 100871, P.R.China)

Empirical research method provides a new approach to the studies on the relationship between the central and local governments in financial regulation. The study of the differences of rules between provincial governments and central government on small loan industries can reveal the impact of these differences upon the development of small loan industries in different provinces. Provincial rules contain provisions conflicting with those of the central rule, and rules of different provinces conflict with the central rule in different degrees, which is the key factor that causes the Alibaba small loan company to move from Zhejiang to Chongqing. However, the success of Alibaba small loan company is not a case that can be replicated throughout the country. Provincial rules also contain provisions that do not exist in central government. The more expansionary provisions contained in the rules of a province, the poorer development of small loan industries is in that province. These expansionary rules create a possibility of rent-seeking by provincial governments. Expansionary rules also reflect a prudential behavior of provincial governments for the purpose of protecting the stakeholders involved in small loan companies. The existence of both rent-seeking and prudential behavioral patterns shows the complexity of the relationship between the central and local governments in financial regulation. It also provides a new angle for analyzing the central and local governments’ relationship.

Relationship between central and local governments; Small loan; Financial regulation; Empirical study

2017-08-10

唐應(yīng)茂，北京大學(xué)法學(xué)院副教授、耶魯大學(xué)法律科學(xué)博士(JSD)。本文研究得到了香港中文大學(xué)商學(xué)院劉莊博士的大力支持，作者在此感謝劉莊博士對(duì)于本文計(jì)量部分的貢獻(xiàn)。