張莉莉

摘要：2014年1月1日，由財(cái)政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）開始實(shí)施。這是我國繼《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和“配套指引”后又一部內(nèi)部控制規(guī)范。該《規(guī)范》正式啟動(dòng)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的系統(tǒng)工程。本文正是基于這一背景，通過對(duì)縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀的分析，找出縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的主要問題，并提出一些改進(jìn)策略。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；存在問題；改進(jìn)對(duì)策

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義和意義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義可以看出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，是行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過程。

建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，就是要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，形成不能腐的防范機(jī)制和不易腐的保障機(jī)制，更好地建設(shè)清正廉明的政府。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的控制目標(biāo)和主要內(nèi)容

行政事業(yè)單位內(nèi)控目標(biāo)是合理保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效、合理保證單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗及提供公共服務(wù)的效率和效果。由于行政事業(yè)單位承擔(dān)的職能、在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮的作用與企業(yè)不同，使得行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)也與企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)有所不同，一是將有效防范舞弊和預(yù)防腐敗替代了促進(jìn)發(fā)展戰(zhàn)略；二是將提高公共服務(wù)的效率和效果替代了企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)中的提高經(jīng)營效率。

依據(jù)行政事業(yè)單位的主要及重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，《規(guī)范》規(guī)定了相應(yīng)的內(nèi)部控制內(nèi)容，由單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制兩部分組成。單位層面內(nèi)部控制包括建立內(nèi)部控制的組織架構(gòu)、工作機(jī)制，對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的要求，編報(bào)財(cái)務(wù)信息的要求，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段加強(qiáng)內(nèi)部控制等5方面內(nèi)容；業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制等6方面內(nèi)容。

三、縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施中存在的突出問題

（一）內(nèi)部控制單位層面存在的問題

1.領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不到位，未切實(shí)擔(dān)負(fù)責(zé)任。根據(jù)《規(guī)范》要求，單位負(fù)責(zé)人是本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施的第一責(zé)任人，必須確保內(nèi)部控制建設(shè)的有效開展和內(nèi)部控制的有效實(shí)施。目前，縣級(jí)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)普遍存在不知道或不重視內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的現(xiàn)象，覺得行政事業(yè)單位與企業(yè)不同，不存在什么風(fēng)險(xiǎn)，也不需要為防范風(fēng)險(xiǎn)而采取什么內(nèi)部控制措施，表現(xiàn)在思想上未高度重視，行動(dòng)上也不積極。如未組織單位中層領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)人員及一般干部學(xué)習(xí)內(nèi)部控制制度，未根據(jù)本單位實(shí)際情況建立相應(yīng)的內(nèi)部控制細(xì)則，也未提供相應(yīng)的人力、物力支持等。

2.未單位設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施工作的牽頭部門。未充分發(fā)揮財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用。行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)部門因缺乏相對(duì)的獨(dú)立性，難以真正地發(fā)揮監(jiān)督職能。

3.未實(shí)現(xiàn)不相容崗位相互分離、相互制約。如行政事業(yè)單位存在開票、收款和繳款均由一人兼任的現(xiàn)象，主要有以下幾種表現(xiàn)：一、有些行政事業(yè)單位規(guī)模小，人數(shù)少，由一人兼任收費(fèi)項(xiàng)目的開票、收費(fèi)和繳款工作，但并未采取定期審計(jì)監(jiān)督的有效性補(bǔ)償措施；二、有些行政事業(yè)單位的部分收費(fèi)業(yè)務(wù)不開具發(fā)票，由一人負(fù)責(zé)某項(xiàng)收入業(yè)務(wù)的收款和繳款工作，缺乏監(jiān)督。

4.單位未加強(qiáng)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員職業(yè)道德建設(shè)，對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員長期不輪崗。如某市場服務(wù)中心代管摩托車市場，為摩托車市場的資產(chǎn)所有權(quán)方提供代收代付房租服務(wù)，并按收取租金總額的8%的提取管理費(fèi)收入。這項(xiàng)工作一直由該市場服務(wù)中心的一名長期聘用人員經(jīng)手并全權(quán)負(fù)責(zé)，時(shí)間長達(dá)13年之久，后經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，發(fā)現(xiàn)該名工作人員于2011-2015年五年期間隱瞞截留租金收入18余萬元。

5.“三重一大”事項(xiàng)未實(shí)行集體決策和會(huì)簽制度。如某事業(yè)單位將資產(chǎn)對(duì)外出租，未按照集體會(huì)議確定的租金價(jià)格收取租金，致使三年少收取租金31余元，造成了國有資產(chǎn)的流失。

（二）內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面存在的問題

1.收入業(yè)務(wù)未實(shí)現(xiàn)歸口管理。行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)部門未全面掌握所有收入項(xiàng)目的金額和時(shí)限，未歸口管理各項(xiàng)收入。財(cái)會(huì)部門有時(shí)只依據(jù)收入繳款單或進(jìn)賬單登記收入，未定期將收入金額與合同金額進(jìn)行核對(duì)，將合同作為賬務(wù)處理的依據(jù)，未能對(duì)各項(xiàng)收入是否全額入賬履行監(jiān)督職能。

2.收入業(yè)務(wù)未嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，未按規(guī)定開具財(cái)政票據(jù)。如某高校對(duì)部分行政事業(yè)性收費(fèi)未實(shí)行“收支兩條線”管理，對(duì)部分行政事業(yè)性收費(fèi)未按規(guī)定開具財(cái)政票據(jù)，財(cái)會(huì)部門及審計(jì)部門無法對(duì)其是否應(yīng)收盡收進(jìn)行監(jiān)督，容易發(fā)生收入的截留、挪用或私分。

3.合同控制不規(guī)范，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益受損。主要表現(xiàn)在：一是對(duì)應(yīng)訂立合同的經(jīng)濟(jì)合同未訂立合同，或雖訂立合同，但合同的主要條款不明，如租金價(jià)格，租賃期限等。二是合同未實(shí)行歸口管理，合同歸口管理部門與單位財(cái)會(huì)部門的溝通聯(lián)系不夠；三是合同變更和解除未按規(guī)定程序辦理；四是合同糾紛處理不當(dāng)，單位利益受損；五是合同專用章保管不善，合同未實(shí)行編號(hào)管理，合同資料保管不當(dāng)?shù)取?/p>

4.貨幣資金控制不嚴(yán)格。一是大額資金支付沒有實(shí)行集體決策和審批。如某事業(yè)單位在三年時(shí)間內(nèi)將單位賬戶內(nèi)資金998萬元轉(zhuǎn)入個(gè)人存折，以個(gè)人名義購買理財(cái)產(chǎn)品，收益近24萬元。二是現(xiàn)金收入未按要求及時(shí)繳存銀行，長期存放在個(gè)人存折上，存在資金安全隱患；三未嚴(yán)格執(zhí)行《現(xiàn)金管理暫行條例》和公務(wù)卡管理規(guī)定，對(duì)超出現(xiàn)金限額的資金支付采用現(xiàn)金方式結(jié)算，存在套取資金的風(fēng)險(xiǎn)。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的改進(jìn)對(duì)策

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)endprint

1.不斷強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的重視，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的示范帶動(dòng)作用。行政事業(yè)單位的管理者對(duì)本單位的內(nèi)控起著至關(guān)重要的作用，應(yīng)強(qiáng)化行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，使他們切實(shí)意識(shí)到內(nèi)部控制在單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮的重要作用，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，大力支持和參與到單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施中去，有效帶動(dòng)和推動(dòng)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施，保證內(nèi)部控制建設(shè)的有效開展和內(nèi)部控制的有效實(shí)施。

2.完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)組織體系，采取內(nèi)外部審計(jì)相結(jié)合的方式，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。單位在條件允許的情況下，應(yīng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門；如果人員緊張，也應(yīng)當(dāng)設(shè)立負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的牽頭部門。明確內(nèi)控部門或牽頭部門的職責(zé)，讓內(nèi)部控制工作切實(shí)落到實(shí)處。同時(shí)，采取內(nèi)外結(jié)合的方法，對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督。行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，應(yīng)定期或不定期檢查內(nèi)部管理制度及機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并提出改進(jìn)建議，保證內(nèi)部監(jiān)督檢查工作的有效開展。財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督，關(guān)注其內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施情況，將內(nèi)部控制監(jiān)督情況以口頭及書面的形式與被監(jiān)督單位進(jìn)行溝通，同時(shí)形成書面報(bào)告報(bào)送上級(jí)有關(guān)部門，凝聚各方面力量形成監(jiān)督合力。

3.建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置內(nèi)控關(guān)鍵崗位，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。

4.加強(qiáng)單位內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，打造內(nèi)控建設(shè)專業(yè)隊(duì)伍?？h級(jí)政府、財(cái)政部門和各行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制的培訓(xùn)和宣傳工作。行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)人員、內(nèi)控關(guān)鍵崗位人員和全體職工都應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制知識(shí)的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)內(nèi)部控制的意識(shí)，全員參與到內(nèi)部控制建設(shè)中來。

（二）加強(qiáng)單位業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，關(guān)注收入、資產(chǎn)、合同、項(xiàng)目等各項(xiàng)業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的控制措施。

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（作者單位：江西省贛州市章貢區(qū)審計(jì)局）endprint