沈月娣，朱 成

(湖州師范學(xué)院 人事處，浙江 湖州 313000)

湖州市生態(tài)文明制度發(fā)展歷程研究*

沈月娣，朱 成

(湖州師范學(xué)院 人事處，浙江 湖州 313000)

湖州市在習(xí)近平總書記“兩山”重要思想的指引下，將生態(tài)理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展的全過程，在生態(tài)文明建設(shè)方面積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。本文通過對(duì)湖州市2003-2016年14年間出臺(tái)的與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的制度進(jìn)行歷史性梳理和量化分析，對(duì)湖州市生態(tài)文明制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和特色加以總結(jié)，以點(diǎn)帶面開展前瞻性戰(zhàn)略研究，為全國尤其是東部相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)文明制度建設(shè)提供可示范、可操作、可推廣的政策建議。

生態(tài)文明；制度；湖州模式；先行先試

湖州是“兩山”重要思想的誕生地、中國美麗鄉(xiāng)村的發(fā)源地、全國首個(gè)地市級(jí)生態(tài)文明先行示范區(qū)。習(xí)近平總書記在浙江工作期間，于2003年4月9日到安吉調(diào)研，就生態(tài)省建設(shè)發(fā)表重要講話以來[1]，湖州市委市政府帶領(lǐng)廣大干部群眾堅(jiān)定不移地走生態(tài)發(fā)展之路，將生態(tài)理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展的全過程，在生態(tài)文明建設(shè)方面積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，值得深入總結(jié)、提煉和推廣。本課題從湖州的實(shí)際出發(fā)，對(duì)全市包括三縣二區(qū)自2003-2016年14年間出臺(tái)的與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的制度進(jìn)行歷史性梳理，總結(jié)中國東部相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的有效做法和成功經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面開展前瞻性戰(zhàn)略研究，為全國生態(tài)文明制度建設(shè)提供可示范可操作可推廣的政策建議。

一、湖州市生態(tài)文明制度文本的量化分析

2003年4月習(xí)近平到安吉調(diào)研后，2003年5月23日國家環(huán)境保護(hù)總局出臺(tái)了《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)(試行)》(環(huán)發(fā)〔2003〕91號(hào))，安吉縣于2003年6月3日出臺(tái)了《中共安吉縣委 安吉縣人民政府關(guān)于生態(tài)縣建設(shè)的實(shí)施意見》，自此開啟了湖州市生態(tài)文明建設(shè)的序幕。本課題研究將2003年作為湖州市生態(tài)文明建設(shè)制度研究的起始點(diǎn)，以2007年湖州市第六次黨代會(huì)確定建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)型濱湖大城市的奮斗目標(biāo)以及2012年湖州市第七次黨代會(huì)作出創(chuàng)建全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)部署為時(shí)間節(jié)點(diǎn)劃分為三個(gè)階段(2003-2006年為生態(tài)文明建設(shè)培育階段、2007-2011年為生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展階段、2012-2016年為生態(tài)文明建設(shè)形成階段)，對(duì)2003年以來湖州市(含三縣二區(qū)，下同)的政策文本進(jìn)行采集，并從“文本形式”“政策主體”“政策主題”和 “政策工具”四個(gè)維度對(duì)生態(tài)文明建設(shè)制度進(jìn)行具體的分析，將政策文本中所蘊(yùn)含的維度信息轉(zhuǎn)化成數(shù)據(jù)，進(jìn)行量化分析，力圖從整體上把握湖州生態(tài)文明制度建設(shè)的政策取向和戰(zhàn)略走向，從宏觀上對(duì)該領(lǐng)域政策進(jìn)行預(yù)測和解釋，以實(shí)現(xiàn)“評(píng)判現(xiàn)有的制度政策體系是否科學(xué)、合理，并借此為未來湖州生態(tài)文明建設(shè)制度的優(yōu)化和完善提供有效指引”的研究目的。

(一)文本形式分析

2003-2016年14年間湖州市出臺(tái)與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的制度文件共248份，湖州市相關(guān)制度文件主要采用了“辦法”“方案”“意見”“通知”“計(jì)劃”等幾種文本形式，具體情況詳見表1?！耙庖姟薄巴ㄖ薄坝?jì)劃”“規(guī)劃”“條例”“綱要”“規(guī)定”形式的文本時(shí)效性強(qiáng)，使用范圍廣，并且具有一定的權(quán)威性。而 “方案” “辦法” “預(yù)案”“細(xì)則” 形式的文本則具有較強(qiáng)的可操作性，對(duì)于實(shí)際工作的開展具有指導(dǎo)意義。從文本形式來看，湖州市具有規(guī)范性和操作性的兩類政策數(shù)量各占一半左右，相對(duì)比較平衡，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)可互為補(bǔ)充，有利于全方位加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。

表 1 湖州市生態(tài)文明建設(shè)制度“文本形式”統(tǒng)計(jì)情況

(二)政策主體分析

從發(fā)文涉及的單位來看，共涉及19個(gè)部門，其中15個(gè)部門獨(dú)立頒布220項(xiàng)，9個(gè)部門聯(lián)合頒布28項(xiàng)，具體情況詳見表2。從政策主體的角度分析，能夠準(zhǔn)確地看出生態(tài)文明建設(shè)涉及的部門以及各部門之間的協(xié)作情況。通過對(duì)湖州市生態(tài)文明建設(shè)制度的政策主體進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，14年間生態(tài)文明建設(shè)政策文件的出臺(tái)基本由本地政府主導(dǎo)，近幾年來相關(guān)部門開始參與生態(tài)文明建設(shè)政策的制定。但從總的數(shù)量來看，還是以本地政府頒發(fā)的文件為主，部門頒布的數(shù)量相對(duì)較少。而在由部門頒布的文件中，部門獨(dú)立頒布的文件占大多數(shù)，聯(lián)合頒布的文件較少，說明部門間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮有限。

表 2 湖州市生態(tài)文明建設(shè)制度“政策主體”統(tǒng)計(jì)情況

(三)政策主題分析

經(jīng)過對(duì)248份湖州生態(tài)文明建設(shè)制度文件進(jìn)行梳理，歸納了十二類政策主題，具體情況詳見表3。透過政策主題維度來看各個(gè)政策主題的數(shù)量分布，可以發(fā)現(xiàn)，湖州市生態(tài)文明建設(shè)制度主要圍繞總體規(guī)劃、水環(huán)境治理、土地治理這三方面，超過了總數(shù)的一半。生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、礦山治理、大氣污染防治、林業(yè)治理、節(jié)約集約用地、市容和環(huán)境衛(wèi)生方面相對(duì)較多，而地質(zhì)災(zāi)害防治、排污防治、節(jié)能降耗方面比較少。

透過政策主題維度來看各個(gè)政策主題的時(shí)間分布，可以發(fā)現(xiàn)，大氣污染防治、礦山治理、林業(yè)治理、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、水環(huán)境治理、市容和環(huán)境衛(wèi)生、生態(tài)文明總體規(guī)劃基本上每個(gè)時(shí)間段都有出臺(tái)，說明湖州市一直以來對(duì)這些方面都較為重視；而對(duì)于大氣污染防治、地質(zhì)災(zāi)害防治、節(jié)約集約用地、排污防治、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、水環(huán)境治理、土地治理、市容和環(huán)境衛(wèi)生、生態(tài)文明總體規(guī)劃方面的政策，則在近些年得到湖州市的重視，近幾年這些方面出臺(tái)了較多相關(guān)政策。

表 3 湖州市生態(tài)文明建設(shè)制度“政策主題”統(tǒng)計(jì)情況

(四)政策工具分析

環(huán)境政策工具指的是政府部門為了解決特定的環(huán)境問題或?qū)崿F(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)而采取的措施、手段和方法?；谡吖ぞ邔?duì)被規(guī)制者的強(qiáng)制性，一般按照強(qiáng)制程序的強(qiáng)弱順序，政策工具可劃分為“管制型政策工具”“市場型政策工具”和“自愿型政策工具”三大類，“市場型政策工具”又可細(xì)分為“利用市場”和“創(chuàng)建市場”兩個(gè)子類。[2](P30)

(1)管制型政策工具：以行政力量為主，政府采取具有命令控制性質(zhì)的政策，具有很大的強(qiáng)制性，治理效果的確定性很強(qiáng)。主要體現(xiàn)在政府制定標(biāo)準(zhǔn)，采取禁止性質(zhì)的措施或目標(biāo)責(zé)任制的相關(guān)措施。

(2)市場型政策工具：利用市場信號(hào)達(dá)到政策目標(biāo)，通過激勵(lì)企業(yè)、公眾衡量自身的成本與收益情況，從而做出決策。這類政策工具主要表現(xiàn)在以補(bǔ)貼形式的正向激勵(lì)及罰款形式的反向刺激等手段，治理效果的確定性較強(qiáng)，更具經(jīng)濟(jì)效率。

(3)自愿型政策工具：政府采取具有引導(dǎo)、推動(dòng)作用的手段，從而促使公眾自愿采取改善環(huán)境的行為，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)。主要表現(xiàn)在信息輿論、公民參與、道德說教等非強(qiáng)制性手段等。

在實(shí)際的政策工具運(yùn)用中，除了使用某一類工具，常常會(huì)根據(jù)不同的治理主題，針對(duì)性地結(jié)合兩種或三種類型工具(對(duì)三種類型的政策工具共同使用的情況，本文以綜合型政策工具來命名)，以達(dá)到更好的治理效益。通過政策工具的角度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)(詳見表4)，可以發(fā)現(xiàn)，湖州市生態(tài)文明建設(shè)制度大部分運(yùn)用的是管制型政策工具和綜合型的措施，超過了所有政策工具的半數(shù)；管制型+市場型政策工具以及管制型+自愿型政策工具的使用頻率也較高；而單獨(dú)運(yùn)用市場型政策工具則相對(duì)較少。

從政策工具的時(shí)間分布來看，管制型、管制型+市場型、管制型+自愿型、綜合型四類政策工具每個(gè)時(shí)間段都有運(yùn)用，且從近幾年來看，這四類政策工具使用的頻率均有一定幅度的提升。市場型政策工具則在近幾年開始使用，使用頻率穩(wěn)中有升。

表 4 湖州市生態(tài)文明建設(shè)制度“政策工具”統(tǒng)計(jì)情況

(五)湖州市生態(tài)文明制度文本量化分析總體評(píng)價(jià)

(1)從文本形式來看，受傳統(tǒng)的管控理念的影響，湖州市制訂的生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)制度所采取的文本形式中，以“意見”“計(jì)劃”“條例”“綱要”“通知”等形式較多，體現(xiàn)了湖州市的生態(tài)文明建設(shè)政策在整體上有較強(qiáng)的規(guī)范性和約束性；另一方面，“方案”“辦法”“預(yù)案”等文本形式相對(duì)前者較少采用，表明在政策的可操作性和具體指導(dǎo)方面還有待加強(qiáng)。

(2)從政策主體來看，基于政府主導(dǎo)和統(tǒng)一管理的理念，湖州市現(xiàn)行的生態(tài)文明建設(shè)制度頒布的主體以中共湖州市委、湖州市人民政府為主導(dǎo)，僅有兩個(gè)部門參與了生態(tài)文明建設(shè)制度的頒布，其他部門很少參與；而且政策頒布的主體大部分為本部門獨(dú)立頒布，聯(lián)合頒布數(shù)量較少，說明各部門直接的有效協(xié)作和溝通較少。

(3)從政策主題的分析來看，湖州市生態(tài)文明制度建設(shè)已經(jīng)涉及九類不同主題，近幾年對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、水環(huán)境治理給予了高度重視，而且對(duì)于之前屬于制度空白的水環(huán)境治理、市容環(huán)境等方面也專門出臺(tái)了新的制度。但由于生態(tài)文明建設(shè)涉及整個(gè)湖州的各個(gè)方面，是多層次多主體的綜合型建設(shè)，因此，有必要深入各個(gè)層面、多個(gè)主體，結(jié)合實(shí)際情況與特點(diǎn)出臺(tái)更有針對(duì)性的相關(guān)政策，并為其他主題的政策制定留有空間。

(4)從政策工具的分析來看，在強(qiáng)政府弱市場的傳統(tǒng)體制影響下，以政府行政力量為主的管制型手段在湖州市生態(tài)文明制度建設(shè)中占據(jù)了絕對(duì)優(yōu)勢地位，還沒有一項(xiàng)制度是單獨(dú)使用自愿型政策工具的，單獨(dú)運(yùn)用市場型政策工具也是少之又少。這表明市場及公眾在生態(tài)文明制度建設(shè)中尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、湖州市生態(tài)文明制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和特色

通過梳理分析湖州市十四年來的政策文件內(nèi)容以及實(shí)施效果，我們不難發(fā)現(xiàn)，湖州市在生態(tài)文明制度建設(shè)中有許多值得借鑒和推廣的經(jīng)驗(yàn)，總體可以概括為21個(gè)字，即：“理論新、立意高、目標(biāo)準(zhǔn)、格局大、步驟明、任務(wù)清、保障強(qiáng)”。以習(xí)近平總書記“兩山”重要思想為引領(lǐng)，以率先示范為方向，以現(xiàn)代化生態(tài)型濱湖大城市為總目標(biāo)，以全國生態(tài)文明先行示范區(qū)和國家生態(tài)市建設(shè)為抓手，緊跟中央形勢，踏準(zhǔn)建設(shè)節(jié)奏。從安吉的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)出發(fā)，從培育精品村特色村開始，逐步擴(kuò)展至縣、區(qū)和市，小起點(diǎn)大步伐，沿著全省美麗鄉(xiāng)村示范到美麗中國建設(shè)的路徑，圍繞生態(tài)文明這一靈魂和核心，持之以恒堅(jiān)持不懈，一步一個(gè)腳印建設(shè)生態(tài)縣、生態(tài)區(qū)、生態(tài)市。農(nóng)村一、二、三產(chǎn)深度融合發(fā)展，產(chǎn)業(yè)、資源保障、環(huán)境支撐、文化、科技創(chuàng)新、制度六大體系建設(shè)任務(wù)完善而又具體，組織領(lǐng)導(dǎo)、資金籌措、決策機(jī)制、輿論氛圍等各方面的保障措施到位。黨政主導(dǎo)、上下齊心、全員參與，在實(shí)踐、創(chuàng)新、發(fā)展全方位進(jìn)行先行先試。

(一)堅(jiān)持咬定目標(biāo)、一以貫之，一張藍(lán)圖繪到底，體現(xiàn)了決策者的定力

2003年習(xí)近平到安吉縣就生態(tài)建設(shè)進(jìn)行調(diào)研，開啟了湖州市以安吉生態(tài)縣建設(shè)為代表的生態(tài)文明建設(shè)征程。2005年8月15日，習(xí)近平到安吉縣余村考察，提出“綠水青山就是金山銀山”的兩山重要思想，再次為湖州市的生態(tài)文明建設(shè)指明了方向。湖州市深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平重要指示精神，堅(jiān)定不移舉生態(tài)旗、打生態(tài)牌、走生態(tài)路，湖州市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃提出了“建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)型濱湖大城市”的奮斗目標(biāo)。2007年3月27日，中國共產(chǎn)黨湖州市第六次代表大會(huì)在題為《加快科學(xué)發(fā)展 構(gòu)建和諧社會(huì) 為建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)型濱湖大城市而努力奮斗》的黨代會(huì)報(bào)告中進(jìn)一步明確：加快建設(shè)“生態(tài)湖州”，努力實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。從“十一五”開始，歷經(jīng)了“十二五”，跨入“十三五”，雖然各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)換了一屆又一屆，但十幾年來，湖州市堅(jiān)持一以貫之，建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)型濱湖大城市奮斗目標(biāo)不動(dòng)搖，持之以恒推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，咬定目標(biāo)不放松，一張藍(lán)圖繪到底，一茬接著一茬干，成功走出了一條產(chǎn)業(yè)興、生態(tài)美、百姓富的可持續(xù)發(fā)展路子。

(二)堅(jiān)持戰(zhàn)略謀劃、全面布局，四城聯(lián)創(chuàng)統(tǒng)籌推進(jìn)，顯示了領(lǐng)導(dǎo)者的智慧

早在2004年9月28日湖州市政府就頒布了《湖州生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃》(湖政發(fā)〔2004〕66號(hào))，著手生態(tài)市的謀劃，并將全國生態(tài)市的創(chuàng)建與全國文明城市、國家環(huán)保模范城市、國家園林城市作為一個(gè)整體，實(shí)施“四城聯(lián)創(chuàng)”戰(zhàn)略，提出了按照《國家級(jí)文明城市標(biāo)準(zhǔn)》《全國文明城市測評(píng)體系》《國家環(huán)保模范城標(biāo)準(zhǔn)》《國家園林城市標(biāo)準(zhǔn)》和《生態(tài)市標(biāo)準(zhǔn)》要求，進(jìn)行四城同步謀劃同步實(shí)施。*詳見《中共湖州市委辦公室湖州市人民政府辦公室關(guān)于創(chuàng)建全國文明城市 國家環(huán)保模范城市國家園林城市 生態(tài)市的實(shí)施意見》湖委辦〔2004〕19號(hào)，2004年10月22日。

創(chuàng)建初期便做好頂層設(shè)計(jì)，四城聯(lián)創(chuàng)綜合打造，立足當(dāng)前展望未來，超前設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌兼顧，創(chuàng)意新起點(diǎn)高，充分體現(xiàn)了協(xié)調(diào)發(fā)展的理念。根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)湖州生態(tài)市建設(shè)指標(biāo)體系進(jìn)行分析，對(duì)全市生態(tài)建設(shè)定位更精更細(xì)更具前瞻性和長遠(yuǎn)性，從單一區(qū)域的生態(tài)指標(biāo)建設(shè)向功能性科學(xué)布局轉(zhuǎn)變，編制全市生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃。統(tǒng)一謀劃既從宏觀上把握了全局，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，又避免了掣肘扯皮重復(fù)建設(shè)，并按照近期、中期和遠(yuǎn)期三個(gè)階段分別提出了階段規(guī)劃目標(biāo)，按照時(shí)間點(diǎn)完成各項(xiàng)指標(biāo)的建設(shè)，為湖州市于2014年提前一年完成全國首個(gè)地級(jí)市生態(tài)文明先行示范區(qū)的創(chuàng)建奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

(三)堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)，各司其職齊抓共管的工作格局反映了實(shí)施者的制度執(zhí)行力

湖州市在生態(tài)文明建設(shè)之初，走的是一條政府主導(dǎo)之路，無論是建設(shè)生態(tài)市的決定還是生態(tài)市的建設(shè)規(guī)劃，均是在政府主導(dǎo)及直接組織下完成的。如《湖州生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃》 就是由湖州市人民政府直接委托浙江大學(xué)編制，組織論證完成。而且，每項(xiàng)制度的出臺(tái)和實(shí)施均設(shè)立了由一個(gè)市級(jí)主要部門牽頭，包括公、檢、法等政法部門在內(nèi)的相關(guān)部門參加的聯(lián)席會(huì)議制度，多部門聯(lián)動(dòng)，相互配合相互監(jiān)督。尤其是公、檢、法等政法部門的參與，為各項(xiàng)制度的貫徹實(shí)施提供了強(qiáng)有力的保障。領(lǐng)導(dǎo)高度重視。每個(gè)工程均由市領(lǐng)導(dǎo)牽頭，明確牽頭單位和配合單位。既有牽頭部門和配合部門，又有責(zé)任人(牽頭部門一把手)，持之以恒，堅(jiān)持不懈，狠抓落實(shí)。

(四)始終堅(jiān)持細(xì)化任務(wù)、壓實(shí)責(zé)任，完善的考核評(píng)價(jià)制度確保了生態(tài)文明建設(shè)成效

湖州市所制訂和頒布的生態(tài)文明建設(shè)的每項(xiàng)制度之下均以“重點(diǎn)任務(wù)及責(zé)任分解表”附件的形式明確重點(diǎn)任務(wù)、主要內(nèi)容、主要責(zé)任單位和完成時(shí)間，將任務(wù)落實(shí)到具體的責(zé)任單位、牽頭和配合單位，目標(biāo)清晰具體，既有共性化的目標(biāo)又有個(gè)性化的目標(biāo)，還有否決指標(biāo)。立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，重點(diǎn)突破、分步實(shí)施。責(zé)任明確，措施“六定”，細(xì)化分解層層落實(shí)，確保工作落到實(shí)處，防止部門、單位之間相互推諉，也便于工作的驗(yàn)收和主管部門的考核。

在明確目標(biāo)任務(wù)和責(zé)任的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化了考核問責(zé)制度，把生態(tài)文明各項(xiàng)行動(dòng)的實(shí)施情況納入了目標(biāo)責(zé)任考核體系和領(lǐng)導(dǎo)班子及干部政績的評(píng)價(jià)內(nèi)容之中，推行三級(jí)綠色生態(tài)考核辦法，生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容占縣區(qū)黨政實(shí)績年度考核總比重的30%。建立治理保證金制度，年初上繳年底考核獎(jiǎng)懲。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)“一票否決制”，對(duì)未完成省定考核目標(biāo)任務(wù)的縣區(qū)、部門在縣區(qū)綜合考核、萬名群眾評(píng)議機(jī)關(guān)中降一等次處理。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和必要的行政手段，以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、全社會(huì)共同推進(jìn)。體現(xiàn)了“踏石留印、抓鐵有痕”的實(shí)干作風(fēng)，善始善終，防止了虎頭蛇尾，措施到位，取得了實(shí)實(shí)在在的成效。

(五)堅(jiān)持人才支撐、科技引領(lǐng)，通過構(gòu)建市校合作新機(jī)制，探索形成了生態(tài)文明建設(shè)的“湖州模式”

習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。”*http://mt.sohu.com/20160510/n448684066.shtml.生態(tài)環(huán)境問題歸根到底是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型需要科學(xué)技術(shù)，人才是關(guān)鍵。湖州市委市政府對(duì)此有著強(qiáng)烈的憂患意識(shí)和敏銳的眼光，先后與浙江大學(xué)、湖州師范學(xué)院、中國科學(xué)院合作成立了“浙江大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院湖州分院”“農(nóng)民學(xué)院”“湖州市農(nóng)村發(fā)展研究院”“湖州師范學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究院”和“中國生態(tài)文明研究院”，依靠浙江大學(xué)、中國科學(xué)院以及湖州師范學(xué)院等高等院校和科研院所的科研平臺(tái)，借智發(fā)展，積極探索創(chuàng)新合作機(jī)制，健全完善合作平臺(tái)，精心實(shí)施合作項(xiàng)目。

湖州市自2006年5月21日啟動(dòng)與浙江大學(xué)的全面合作以來，站在“為浙江新農(nóng)村建設(shè)走在全國前列探索規(guī)律、積累經(jīng)驗(yàn)、爭當(dāng)示范、作出貢獻(xiàn)”的高度，按照“長期、全面、戰(zhàn)略合作”的要求，統(tǒng)籌謀劃，大膽實(shí)踐，實(shí)施《湖州市自主創(chuàng)新能力提升行動(dòng)計(jì)劃》 即“1381行動(dòng)計(jì)劃”。截至2016年12月底，雙方合作項(xiàng)目的數(shù)量已達(dá)到935項(xiàng)。[3]農(nóng)民學(xué)院推行的“學(xué)歷+技能+創(chuàng)業(yè)+文明素養(yǎng)”型農(nóng)民大學(xué)生培養(yǎng)項(xiàng)目，以及農(nóng)推碩士培養(yǎng)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)技術(shù)與經(jīng)營人才高級(jí)研修項(xiàng)目，培養(yǎng)了一大批新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)軍型人才和實(shí)用型人才。

市校合作范圍廣、時(shí)間久、參與人數(shù)眾多。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、城鄉(xiāng)一體發(fā)展等方面為全省乃至全國創(chuàng)造了經(jīng)驗(yàn)，探索了全域全面、共建共享的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“湖州模式”和“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明發(fā)展新思路。同時(shí)，湖州市也成為高校、科研院所把科研成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)產(chǎn)能的實(shí)驗(yàn)基地，高校和科研人員在解決現(xiàn)實(shí)問題的過程中學(xué)科水平得到了提升。

(六)始終堅(jiān)持理念引領(lǐng)、文化弘揚(yáng)，生態(tài)文化的發(fā)掘培育匯聚了全市干部群眾的共同意志

湖州市堅(jiān)持以“綠水青山就是金山銀山”的重要思想為引領(lǐng)，把綠色發(fā)展作為長期遵循的原則，把生態(tài)建設(shè)與發(fā)展美麗經(jīng)濟(jì)、打造生態(tài)城市、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村結(jié)合起來。發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型既包括了生產(chǎn)方式也包括了生活方式，不僅需要科技和技術(shù)，更需要人的理念的轉(zhuǎn)變。湖州市廣泛開展以“綠水青山就是金山銀山”為主題的宣傳教育活動(dòng)，充分挖掘本土生態(tài)文化資源，把“溇港圩田”“?；~塘”“茶文化”“絲綢文化”“湖羊文化”等歷史農(nóng)耕文化，與休閑觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，使太湖溇港這一千年水利遺產(chǎn)和“桑基魚塘”這一古老而又典型的生態(tài)循環(huán)模式煥發(fā)出了新的活力，“湖州?；~塘系統(tǒng)”入選中國重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)，太湖溇港入選世界灌溉工程遺產(chǎn)名錄。

堅(jiān)持“文化搭臺(tái)、經(jīng)濟(jì)唱戲”，使生態(tài)文明的理念外化于形內(nèi)化于心，把培育生態(tài)文化作為基礎(chǔ)性工程來抓，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)融合的生態(tài)文化體系。立足生態(tài)特色、產(chǎn)業(yè)特色、鄉(xiāng)村特色，依托豐富山水和物產(chǎn)資源，大力發(fā)展富有特色的農(nóng)事節(jié)慶活動(dòng)和休閑觀光農(nóng)業(yè)。以南潯湖羊文化節(jié)、安吉白茶文化節(jié)、長興系列農(nóng)事節(jié)慶等活動(dòng)為載體，挖掘傳統(tǒng)地域文化中的農(nóng)業(yè)生態(tài)元素和生態(tài)思想，將傳承與發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一，打造具有特色生態(tài)文化創(chuàng)意的品牌，走出了一條產(chǎn)業(yè)融合、互促共贏的休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展新路。加快培育生態(tài)型政府文化、企業(yè)文化和社會(huì)文化，不斷提高民眾的生態(tài)文明素養(yǎng)，將8月15日確定為“湖州生態(tài)文明日”，進(jìn)一步匯聚全市干部群眾投身生態(tài)文明建設(shè)的共同意志。

(七)始終堅(jiān)持先行先試、自主創(chuàng)新，敢為人先的制度建設(shè)彰顯了改革者的勇氣魄力

依據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)和國家政策導(dǎo)向，湖州市敢于創(chuàng)新勇于改革，先行先試，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，在諸多方面的實(shí)踐均走在了全國前列，有不少是首創(chuàng)。如省級(jí)農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣體制(“1+1+N”農(nóng)推聯(lián)盟服務(wù)機(jī)制)、農(nóng)業(yè)科技人才培養(yǎng)模式、長興縣農(nóng)村宅基地用益物權(quán)保障機(jī)制改革和德清的洋家樂模式的創(chuàng)新，德清縣戶籍制度改革、南潯城南城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的改革和安吉縣旅游綜合改革試點(diǎn)等，每個(gè)縣區(qū)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至每個(gè)村都有獨(dú)特的或大或小的改革試點(diǎn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這顯示出湖州市委市政府的改革魄力和人民群眾的創(chuàng)新精神，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果向“經(jīng)營村莊” 的經(jīng)營成果轉(zhuǎn)變，變綠水青山為金山銀山。

各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)從本地實(shí)際出發(fā)，積極探索具有自身特色的建設(shè)路徑，勇于創(chuàng)新突破、不斷積累經(jīng)驗(yàn)，努力形成各具特色的創(chuàng)建模式。湖州市善于把探索實(shí)踐與制度設(shè)計(jì)緊密結(jié)合，做到政策研究與實(shí)踐推動(dòng)并重，同步部署、共同推進(jìn)。注重將探索實(shí)踐過程中形成的具有示范性的經(jīng)驗(yàn)、做法及時(shí)進(jìn)行總結(jié)提煉，上升為制度建設(shè)成果，既探索建立本地生態(tài)文明建設(shè)的長效機(jī)制，同時(shí)也為全省乃至國家層面的制度設(shè)計(jì)提供經(jīng)驗(yàn)，為同類地區(qū)的發(fā)展提供借鑒。

作為美麗鄉(xiāng)村的發(fā)源地，湖州市努力將實(shí)踐成果轉(zhuǎn)化為制度建設(shè)成果，積極制定標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各地實(shí)踐。安吉縣作為第一起草單位制訂的《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》(GB/T32000-2015)于2015年5月正式發(fā)布，成為指導(dǎo)全國美麗鄉(xiāng)村實(shí)踐的國家標(biāo)準(zhǔn)。2015年7月，湖州市政府與中國科學(xué)院地理資源所合作簽署的“湖州市自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制”項(xiàng)目通過驗(yàn)收評(píng)審，湖州市成為全國首個(gè)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的城市。2015年10月，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)批復(fù)同意《湖州市國家生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)創(chuàng)建實(shí)施方案》，湖州市又成為全國首個(gè)創(chuàng)建國家級(jí)生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)的城市。2016年7月1日，《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》正式施行。作為獲得地方立法權(quán)后湖州市出臺(tái)的首部實(shí)體性地方立法，該條例的制訂出臺(tái)也為全國同類地區(qū)提供了重要參照。

三、湖州市生態(tài)文明制度建設(shè)的啟示

經(jīng)過十四年的奮斗歷程，湖州市的生態(tài)文明建設(shè)已完成了爭創(chuàng)示范的初創(chuàng)階段，正邁入成為可復(fù)制可推廣模式的完善階段。結(jié)合湖州市生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)狀，展望未來的發(fā)展目標(biāo)，湖州市在制度建設(shè)方面應(yīng)進(jìn)一步做好以下幾個(gè)方面的示范：

(一)進(jìn)一步完善生態(tài)文明制度體系建設(shè)，著力提高制度的系統(tǒng)性

生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，制度本身也應(yīng)具有系統(tǒng)性。制度建設(shè)既要有前瞻性和目的性，更要有系統(tǒng)性和規(guī)劃性。綜觀這十多年來湖州市的相關(guān)文件，制訂的相關(guān)制度很多，幾乎每年都在出臺(tái)的各種制度中將生態(tài)文明作為其中的一項(xiàng)內(nèi)容，這導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)制度顯得零散，缺乏整體的系統(tǒng)性和規(guī)劃性。

課題組曾去市、縣檔案館以及市委、市政府相關(guān)部門，查詢2003年以來有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的制度匯編，但一無所獲。沒有任何一個(gè)部門收集或整理這方面的制度，甚至湖州市專設(shè)的生態(tài)文明建設(shè)機(jī)構(gòu)——生態(tài)文明辦公室除了國家有關(guān)生態(tài)文明先行示范區(qū)的批復(fù)文件之外，也幾乎沒有其他制度文件可供查詢。課題組只能通過各級(jí)政府官網(wǎng)按照年度從各種公開發(fā)布的文件中去查詢和整理。

沒有可供決策者、執(zhí)行者和遵守者查詢的統(tǒng)一的制度體系，更沒有可以檢索的制度數(shù)據(jù)庫。知法才能守法，讓大眾知曉內(nèi)容是制訂制度的目的也是執(zhí)行制度的首要前提，湖州市生態(tài)文明建設(shè)制度如此散亂，對(duì)于專門研究者而言知悉尚且如此之難，對(duì)于普通百姓而言，要知曉相關(guān)規(guī)定并去遵循更是難上加難，這最終會(huì)導(dǎo)致制度成為無人應(yīng)和的制訂者的獨(dú)唱。因此，首先，制度本身不應(yīng)是各部門根據(jù)自身定位所需孤立形成的制度碎片，而應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)的角度建立起相應(yīng)的生態(tài)文明制度體系，在總的制度體系下再由各部門細(xì)化具體實(shí)施方案。其次，制度出臺(tái)后應(yīng)及時(shí)在固定欄目公布，便于民眾查詢、知曉和遵循。再次，應(yīng)及時(shí)建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，并可利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行檢索和整理，供決策者分析效果、執(zhí)行者快速執(zhí)行、遵守者及時(shí)遵循。

(二)進(jìn)一步增強(qiáng)相關(guān)職能部門在制度建設(shè)中的參與度，著力提高制度的可操作性和指導(dǎo)性

就制訂主體而言，湖州市生態(tài)文明制度絕大部分是由湖州市人民政府和中共湖州市委兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)頒布，環(huán)保等相關(guān)職能部門參與的極少，從而導(dǎo)致操作性不強(qiáng)。應(yīng)積極推動(dòng)相關(guān)職能部門參與到制定生態(tài)文明建設(shè)制度的進(jìn)程中來，改變湖州市人民政府和中共湖州市委兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)單一頒布主體的局面，形成密切配合、協(xié)調(diào)力量、統(tǒng)一行動(dòng)的強(qiáng)大合力，在市政府主持的總體政策框架下發(fā)揮好各部門間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。

湖州市生態(tài)文明建設(shè)制度以“意見”“計(jì)劃”“條例”“通知”等形式居多，更多地從宏觀層面上設(shè)立目標(biāo)和指引的文件，而缺少“方案”“辦法”“預(yù)案”等政策文本形式，缺乏對(duì)于實(shí)施過程中的實(shí)施目標(biāo)、具體要求、實(shí)施步驟等方面具有指導(dǎo)性的內(nèi)容政策文件的重視。因此，湖州市政府及相關(guān)部門在制定生態(tài)文明建設(shè)制度時(shí)應(yīng)兼顧這些文本形式，更好地統(tǒng)籌生態(tài)文明建設(shè)全局工作，從微觀層面發(fā)揮好實(shí)際的指導(dǎo)作用，使政策更具有可操作性。

(三)進(jìn)一步分層次有區(qū)別地選擇不同的環(huán)境政策工具，著力提高制度的區(qū)分度和效用度

在生態(tài)文明制度建設(shè)中，存在著各種類型的政策工具，不同的政策工具因功能不同其使用效果也各不相同。湖州市生態(tài)文明建設(shè)之初所出臺(tái)的制度均以政府直接干預(yù)為主，使用的大部分是以劃分控制區(qū)域，規(guī)定排污、空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等管制措施為主的“管制型政策工具”。這種工具具有強(qiáng)制性高、短時(shí)間內(nèi)見效快的特點(diǎn)，在生態(tài)文明建設(shè)初期有助于制度的快速推進(jìn)。但隨著制度建設(shè)的深入，在制訂和使用制度時(shí)，應(yīng)對(duì)各類政策進(jìn)行準(zhǔn)確的功能定位，區(qū)分政策工具的類型、效用度，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化選擇。政府應(yīng)充分發(fā)揮市場和民眾的作用，讓市場在資源配置中起決定性作用，更多地使用“市場型政策工具”和“自愿型政策工具”。

對(duì)于同一類型的政策工具，也要根據(jù)實(shí)際情況區(qū)分對(duì)待、適度使用。如在治理污染中的政府補(bǔ)貼雖屬于市場型政策工具，適度的政府補(bǔ)貼能顯著改善企業(yè)的市場存活，但政府補(bǔ)貼的過量使用，一方面會(huì)帶來污染產(chǎn)業(yè)過量生產(chǎn)，以及對(duì)公平性的損害。另一方面，可能會(huì)弱化企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)。清華大學(xué)公共管理學(xué)院許家云、毛其淋利用《中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫》數(shù)據(jù)系統(tǒng)考察了政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)生存的影響。研究發(fā)現(xiàn)，政府補(bǔ)貼在總體上降低了企業(yè)退出市場的風(fēng)險(xiǎn)率，但高額度補(bǔ)貼則提高了企業(yè)退出市場的風(fēng)險(xiǎn)率，會(huì)誘使企業(yè)進(jìn)行尋租和商業(yè)賄賂，最終導(dǎo)致企業(yè)非生產(chǎn)性支出的增加和創(chuàng)新激勵(lì)的弱化。[4] (P132-136)

湖州市制定了首部實(shí)體性地方性法規(guī)《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》，并于2016年7月1日起施行。該法規(guī)作為湖州市生態(tài)文明建設(shè)的“基本法”，重點(diǎn)在于規(guī)范政府的公權(quán)力，而對(duì)自然人、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)規(guī)定較少，其導(dǎo)向性和引領(lǐng)性作用大于規(guī)范性和約束力作用，還不足以對(duì)人們的行為進(jìn)行規(guī)范和約束。立法法賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)的初衷也是為了讓法律制度根據(jù)地方的實(shí)際情況具體化特色化，更具針對(duì)性和可操作性。因此，應(yīng)充分利用法律賦予湖州市的地方立法權(quán)，在已有的《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將與生態(tài)文明緊密相關(guān)的各項(xiàng)政策上升為地方性法律法規(guī)，具體化和細(xì)化為民眾可遵從的行為規(guī)范。唯有讓制度外化于形、內(nèi)化于心，才能形成政府主導(dǎo)、市場主體、公眾參與的生態(tài)文明治理體系，確保生態(tài)文明建設(shè)本身做到可持續(xù)性。

(四)進(jìn)一步完善生態(tài)文明建設(shè)組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制，著力提高制度的統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性

湖州市建立了專門的生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書記、市長擔(dān)任雙組長，政法委書記、宣傳部長、常務(wù)副市長、市委常委秘書長、市人大副主任、分管農(nóng)業(yè)副市長、市政協(xié)副主席擔(dān)任副組長。下設(shè)由市政府副秘書長擔(dān)任主任、市政府辦公室副主任擔(dān)任專職副主任、市委宣傳部、財(cái)政局、國土資源局、水利局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、環(huán)保局、質(zhì)量技監(jiān)局等8家與生態(tài)文明緊密相關(guān)的部門的分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任兼職副主任的生態(tài)文明辦公室。生態(tài)文明辦公室內(nèi)設(shè)建設(shè)處和規(guī)劃處，分別承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)制度體系、建設(shè)方案的設(shè)計(jì)、規(guī)劃工作，以及協(xié)調(diào)落實(shí)專項(xiàng)制度創(chuàng)新、先行先試、實(shí)踐推介和考核評(píng)價(jià)工作。成員涵蓋了市委、市政府和縣區(qū)各主要部門負(fù)責(zé)人，并對(duì)38家成員單位的職能做出明確規(guī)定。

組織機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷是好的，既有統(tǒng)領(lǐng)全局的領(lǐng)導(dǎo)小組，又有覆蓋全局的各職能部門成員，還有承擔(dān)日常工作的辦公室。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，真正承擔(dān)具體工作任務(wù)的是生態(tài)文明辦公室及其內(nèi)設(shè)的兩個(gè)處室，由于沒有設(shè)置各個(gè)組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行的程序性機(jī)制，尤其是未界定辦公室與各成員單位之間權(quán)利義務(wù)的邊界，作為辦公室很難起到統(tǒng)籌、指揮和協(xié)調(diào)的作用。而與生態(tài)文明相關(guān)的制度在實(shí)施過程中不可能事事召開領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，件件由市委市政府領(lǐng)導(dǎo)出面，導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)中制度的實(shí)施和落實(shí)缺乏制度性的約束，制度的剛性不足而彈性有余，有時(shí)領(lǐng)導(dǎo)人的主觀決斷作用大于制度的強(qiáng)制作用。這對(duì)于制度短期內(nèi)的實(shí)施有一定的推動(dòng)工作，但不利于制度的常態(tài)化和可持續(xù)化。

政府應(yīng)進(jìn)一步簡政放權(quán)，在明確承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)中界定自然資源產(chǎn)權(quán)和目標(biāo)責(zé)任的同時(shí)，培育統(tǒng)一開放競爭有序的生態(tài)市場體系，各職能部門要把主要精力從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。強(qiáng)化生態(tài)文明辦公室及其內(nèi)設(shè)的兩個(gè)處室利用市場調(diào)節(jié)的功能和手段，更好地培育創(chuàng)造公平環(huán)境，從政府主導(dǎo)，向政府引導(dǎo)、市場主體轉(zhuǎn)變，“市場做的要盡量還給市場”，充分發(fā)揮市場的決定性作用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)資源優(yōu)化配置。

[1] 安吉：爭當(dāng)“美麗經(jīng)濟(jì)”引領(lǐng)者[EB/OL].2015-06-02.http://zjnews.zjol.com.cn/system/2015/06/02/020679852.shtml.

[2] 趙新峰,袁宗威.區(qū)域大氣污染治理中的政策工具：我國的實(shí)踐歷程與優(yōu)化選擇[J].新華文摘,2016(19).

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StudiesontheDevelopmentHistoryofHuzhou’sEcologicalCivilizationSystemConstruction

SHEN Yuedi，ZHU Cheng

(Human Resource Office, Huzhou University, Huzhou 313000,China)

Under the guidance of the important “beautiful scenery is the gold and silver mines” thought put forward by General Secretary Xi, Huzhou City integrates ecological concepts into the whole process of economic construction and social development, and it has achieved a lot of valuable experience in ecological civilization construction. By historical and quantitative analysis of the system of ecological civilization construction of Huzhou City between the 14 years from 2003 to 2016 this article promotes prospective strategic studies by drawing upon the experience gained on key points, and it provides demonstrative, practical and transferable policy advice for ecological civilization system construction nationwide, especially the relatively developed areas in Eastern China.

ecological civilization; system; Huzhou Mode; going and trying beforehand

C913.6

A

1009-1734(2017)11-0001-09

2017-09-15

國家社科基金項(xiàng)目特別委托項(xiàng)目“全國生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)理論與實(shí)踐研究：以湖州市為例”(16@ZH005)，湖州市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作辦公室、湖州市社科聯(lián)、湖州師范學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究院“三農(nóng)”理論招標(biāo)項(xiàng)目“湖州市生態(tài)文明制度發(fā)展歷程研究”(SNF16007)。

沈月娣，教授，從事生態(tài)文明制度建設(shè)研究。

[責(zé)任編輯楊 敏]