吳長劍

“合作網絡”視角下我國公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督＊

吳長劍

行政腐敗是轉型國家最主要的腐敗現(xiàn)象之一。隨著互聯(lián)網時代的到來，公眾網絡參與行政腐敗監(jiān)督呈現(xiàn)出新特質、新問題。首先對我國公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督現(xiàn)狀及問題進行考察；接著對其存在問題的成因進行透視；最后從“合作網絡”視角提出“五位一體”對策，以期推進我國公眾網絡參與行政腐敗監(jiān)督的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

互聯(lián)網；有序參與；行政腐敗；監(jiān)督；合作網絡

行政腐敗是轉型國家最主要的腐敗現(xiàn)象之一。公眾對行政腐敗深惡痛絕，故具有參與監(jiān)督的特殊興趣。隨著互聯(lián)網時代的到來，我國公眾網絡參與行政腐敗監(jiān)督呈現(xiàn)出新特質、新問題。文獻檢索表明：對于公眾參與行政腐敗監(jiān)督，國內學術界從20世紀80年代中期以來展開了諸多探討。大體來說，現(xiàn)有研究主要來自于三種視角：一是從體制視角探討公眾參與行政腐敗監(jiān)督的體系；二是從機制視角考察公眾參與行政腐敗監(jiān)督；三是從互聯(lián)網參與視角分析公眾參與行政腐敗監(jiān)督的問題及對策。應該說，學界對公眾參與行政腐敗監(jiān)督進行了多元視角的探討，價值毋庸贅言。但需要注意的是，目前從公眾網絡有序參與的研究仍比較薄弱，而從“合作網絡”視角對我國公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督的探討，更是呈現(xiàn)出理論的貧困性，亟待深入。基于此，本文首先對我國公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督現(xiàn)狀及問題進行考察；接著對其存在問題的成因進行透視；最后從“合作網絡”視角提出“五位一體”對策，以期推進我國公眾網絡參與行政腐敗監(jiān)督的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、我國公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督：現(xiàn)狀及問題

公眾參與行政腐敗監(jiān)督，是一個既古老又新穎的話題。說它古老，是因為從人類歷史的長河看，公眾一直都在參與行政腐敗監(jiān)督；說它新穎，主要是因為互聯(lián)網時代的到來賦予了公眾參與行政腐敗監(jiān)督的新圖式——網絡參與。作為轉型中的互聯(lián)網大國，我國在這方面呈現(xiàn)得極為明顯。公眾通過網絡參與行政腐敗監(jiān)督無疑給腐敗群體當頭棒喝，但同時也須看到，目前我國公眾在網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督方面存在著諸多嚴峻問題。

（一）公眾自覺有序參與行政腐敗監(jiān)督的意識不強

面對行政腐敗的多樣性和復雜性——如“一把手腐敗”“山頭腐敗”“蒼蠅式腐敗”和“新型腐敗”等，公眾總體上缺乏對行政腐敗監(jiān)督的意識。往往是在媒體報道了腐敗事件后，公眾在一定程度上在網絡空間中充當“鍵盤俠”，展開評論和拍磚等活動?？梢哉f，公眾對行政腐敗的詳細信息了解得并不多，比如對公務員的腐敗形式、腐敗角色、腐敗時間、腐敗地點等重要信息通常是不知情的，因此從這個角度來看公眾的監(jiān)督意識不強。另外現(xiàn)實還表明：行政腐敗事件曝光后，公眾跟風式地網絡參與監(jiān)督持續(xù)時間比較短，由此可見公眾監(jiān)督意識的“激情式”特點。

（二）公眾非理性網絡參與行政腐敗監(jiān)督明顯

公眾在網絡時代背景下參與行政腐敗監(jiān)督既是其權力及義務。但越來越多的跡象顯示：一部分公眾在網絡參與行政腐敗監(jiān)督時，存在著利用互聯(lián)網微平臺宣泄自身不良情緒，非理性參與腐敗監(jiān)督的問題。政府對這個現(xiàn)象若不加以重視，有可能帶來“風險的社會放大”效應[1]。眾所周知，公眾的素質有高有低、辨識真?zhèn)蔚哪芰σ灿袕娪腥?，因此行政腐敗監(jiān)督時部分公眾的網絡非理性參與在一定程度上會誘發(fā)和刺激其他公眾的非理性行為。常見的例子就是：網絡上常常有人以“人肉搜索”的形式，搜集官員的腐敗信息，通過曝光、辱罵甚至恐嚇事件當事人等行為來進行行政腐敗的監(jiān)督。這樣的監(jiān)督參與形式不能說完全不對，但如果完全突破理性的基本邊界，顯然在一定程度上會衍生出許多高度復雜性和不確定性的社會問題。

（三）公眾網絡參與行政腐敗監(jiān)督的無序性突出

在互聯(lián)網飛速發(fā)展的推動下，公眾在各種虛擬平臺上圍繞行政腐敗問題展開了多種形式的監(jiān)督。但總體而言，公眾的網絡參與呈現(xiàn)出明顯的無序性狀態(tài)，且有“裂變式擴散”[2]的趨勢。這具體表現(xiàn)在公眾網絡參與行政腐敗監(jiān)督時的碎片化、混亂化和失序化上。應該說對于行政腐敗的監(jiān)督，政府也出臺了一些相關規(guī)定，這在某種程度上為公眾網絡參與監(jiān)督提供了基本的路徑指向。公眾的無序化網絡參與，既不利于公眾自身觀點和利益訴求的表達，也不利于政府對行政腐敗信息等關鍵要素的“去粗取精”。另外，公眾參與行政腐敗監(jiān)督的無序性還展現(xiàn)出一個新特點：即公眾網絡參與的合法性與非法性疊加。由于我國網絡實名制還未得到真正落實，故網絡空間中藏匿著一些有關腐敗議題的非法性言論、圖片、音頻甚至視頻。公眾網絡參與行政腐敗監(jiān)督的出發(fā)點是好的，但無序參與最終很可能導致腐敗監(jiān)督的“失靈”。

（四）公眾網絡參與行政腐敗監(jiān)督中官僚行為的抵牾

面對網絡背景下公眾參與行政腐敗監(jiān)督的迅猛態(tài)勢，公務員的心態(tài)和行為也呈現(xiàn)出分化之勢。廉潔的公務員對公眾的網絡參與監(jiān)督通常是不怕的，而那些貪腐之人則戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。在這種邏輯驅動下，一部分公務人員對公眾網絡參與持排斥心態(tài)，拒絕溝通與合作。比如面對公眾網絡參與中反映出的腐敗問題，部分官員裝聾作啞、不作為、怕作為，官僚作風明顯。這種情況不僅使得公眾的網絡參與熱情銳減，同時還逆向地致使公眾網絡參與腐敗監(jiān)督的非理性化和無序化。另外還必須注意到這樣一個現(xiàn)象：即不少廉潔官員對于行政腐敗行為總體上處于一種“老好人”心態(tài)，明哲保身，不愿積極回應公眾的網絡腐敗監(jiān)督訴求，唯恐得罪了同僚。

（五）公眾參與行政腐敗監(jiān)督中“合作網絡”的缺失

現(xiàn)狀表明，公眾在網絡行政腐敗監(jiān)督層面呈現(xiàn)出與非政府組織、企業(yè)和媒體等多元主體合作網絡的缺乏。俗話說：“一個籬笆三個樁，一個好漢三個幫。”由于目前行政腐敗鑲嵌著更多的隱蔽性和復雜性，可以說公眾在網絡參與監(jiān)督時僅僅依靠自身“單兵作戰(zhàn)”，很難取得有效的監(jiān)督效果。互聯(lián)網絡信息中心第40次《中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2017年6月我國網民人數(shù)已達7.51億，手機網民占比達96.3%。互聯(lián)網的發(fā)展使得QQ、微博、微信等新媒體已成為人們了解信息、監(jiān)督腐敗的主要途徑。但盡管如此，這樣的網絡參與結構仍無法改變公眾和其他多元主體在行政腐敗監(jiān)督鏈條中的合作闕如現(xiàn)象。

二、我國公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督的問題及成因

客觀地說，公眾在網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督方面存在著一系列問題。這些問題之所以會存在，既有主觀上公眾的原因，也有客觀上其它復雜因素的疊加影響。

（一）公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督的能力不足

公眾在網絡參與行政腐敗監(jiān)督中有序性缺失，其中一個重要原因就是自身能力的不足。從主觀上說，公眾缺乏對網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督技能的自我學習和訓練?？v觀國外發(fā)達國家現(xiàn)代化的網絡參與行政腐敗監(jiān)督的整體情況，可以看到，公眾群體的公民精神彰顯得更好，且有自愿學習和不斷實踐的能力。我國公眾在此方面的短板無疑比較明顯。從客觀上說，我國公眾網絡參與行政腐敗監(jiān)督的起步較晚，同時政府也未設立專門的培訓或公關機構向公眾普及有關行政腐敗網絡有序監(jiān)督的具體形式、路徑、范圍等知識。正是在上述主觀和客觀雙重因素的綜合作用下，公眾在行政腐敗監(jiān)督中才會顯現(xiàn)出網絡有序參與缺失的狀況。

（二）公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督的法律不健全

行政腐敗監(jiān)督從國家層面來看，它主要是一種法治類型的監(jiān)督形態(tài)，故需要規(guī)范的法律法規(guī)進行秩序上的約束。進一步來說，對于網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督，如果缺失了系統(tǒng)、完善的法律設定，那么很顯然會導致公眾網絡參與邊界、路徑等方面的模糊性，進而給網絡有序參與帶來高度不確定性的沖擊。從這個角度切入，可以發(fā)現(xiàn)目前我國在該范疇上的法律規(guī)范呈現(xiàn)出碎片化和遲滯化兩大特點。法律碎片化使得政府相關職能部門缺乏“法約爾跳板”那樣聯(lián)動的深層動力，各自都力圖據守自己職責中的“一畝三分地”，碎片化地“選擇性”回應公眾網絡參與監(jiān)督中的問題。法律遲滯化是在法律碎片化基礎上的進一步變形。與占比較小的高學歷人群相比，我國占比最大的普通公眾群體自覺參與行政腐敗監(jiān)督的意識和能力并不強，因此需要完善的法律規(guī)范進行宏觀指引。由此不難理解，法律遲滯化在一定程度上會誘發(fā)公眾網絡參與行政腐敗監(jiān)督的無序性。

（三）互聯(lián)網相關平臺與行政腐敗監(jiān)督的隱性割裂

盡管近年來互聯(lián)網信息技術得到空前發(fā)展，但從行政腐敗網絡參與監(jiān)督的角度觀察，可以發(fā)現(xiàn)我國目前的互聯(lián)網相關平臺存在著割裂現(xiàn)象。從政府自身的互聯(lián)網平臺看，這些平臺存在著不少阻礙參與的隱性壁壘，公眾很難便捷、有效地參與進去。因為面對公眾網絡參與行政腐敗監(jiān)督的虛擬洪流，政府的網絡參與端口存在著復雜性和形象性兼具的二重功能，在諸多的審核、過濾等規(guī)定動作后，可以說公眾網絡參與腐敗監(jiān)督的真實訴求并未得到充分的展示。從非政府性（主要是商業(yè)性）互聯(lián)網平臺看，在點擊率及流量等利潤驅動下，上述平臺往往存著管理科學程度不一、尺度大小有別的問題。這在很大程度上使得普通公眾甚至一些包裹著公眾身份的網絡“水軍”的行政腐敗監(jiān)督呈現(xiàn)出無序化的特點。特別是在目前網絡平臺種類繁多、實名制未有效落實的情況下，公眾無序化網絡參與更是“如魚得水”。

（四）公務員對行政腐敗網絡監(jiān)督的排斥心態(tài)

公眾未能網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督，一定程度上與部分公務員的推波助瀾有關。對行政腐敗進行監(jiān)督，公務員的心態(tài)不一：有支持的，亦有排斥的。那些持排斥心態(tài)的公務員顯然不愿自覺地接受來自公眾群體的網絡監(jiān)督。其實從根本上說，“千腐敗，萬腐敗，總是思想先腐敗”。既然思想已經腐敗，何談對行政腐敗監(jiān)督有心甘情愿的配合行為。除此之外，也有一些職能部門的行政領導為了自身小團體的利益，怕“自己人”出事而由此“背黑鍋”，所以在網絡空間中往往對公眾舉報的相關腐敗案件“內卷化”地予以壓制和“放一放”。這樣的行政行為無疑助燃了公眾網絡無序參與監(jiān)督的“氣場”。總體觀之，必須承認，我國公務員群體對公眾網絡參與行政腐敗監(jiān)督的服務意識不強，這顯然與服務型政府所要求的服務理念有不小的差距，亟待治理。

（五）公眾等“合作網絡”懸浮主體的看客心理

從全球本地化的現(xiàn)實生態(tài)看，我國公眾在網絡參與行政腐敗監(jiān)督時之所以映現(xiàn)出有序性缺失的問題，某種意義上說，與集體行動中所謂的“合作網絡者”的看客心理有直接的關系。具體來說，在目前的互聯(lián)網時代，公眾可以通過QQ、微博、微信等互聯(lián)網新媒體工具進行直接的監(jiān)督。但媒體層面由于擔心公眾網絡參與的行政腐敗問題可能存在著敏感性、夸大性和虛假性等問題，所以通常并不會直接、全面地給公眾以支持。從企業(yè)層面看，這些腐敗問題無論與企業(yè)是否相關，企業(yè)（家）往往會顧慮涉事官員的打擊報復而不愿拋頭露面。至于非政府組織，也在一定程度上存在著上述諸多的復雜利益考量而不愿全力支持公眾的網絡腐敗監(jiān)督行動。由此不難看到，公眾周圍“懸浮”的合作網絡主體皆嵌入著“自掃門前雪”的看客心理，主體間缺乏深層的信任與合作，都力圖借助別人的網絡監(jiān)督力量，以便實現(xiàn)腐敗監(jiān)督中“搭便車”之目的。

三、我國公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督對策：“五位一體”合作網絡

我國公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督問題比較復雜，因此其治理對策的建構，既需要全球化的視野，更需要本地化的合作行動。鑒于此，“合作網絡”可以擔此重任。理論上說，“合作網絡”在一定意義上整合了政府管理途徑和公民社會途徑的優(yōu)勢，具有網絡治理的整體性和系統(tǒng)性。所謂“合作網絡”，主要是指為了實現(xiàn)和增進公共利益，政府部門和企業(yè)等私營部門、非政府部門甚至公民個人等多元行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。[3]對于我國公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督這一公共問題，可以通過構建如下“五位一體”的合作網絡來予以“精準”治理。

（一）提升公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督的素養(yǎng)

公眾的相關素養(yǎng)不提升，幾乎難以消弭行政腐敗監(jiān)督中網絡有序參與的困境。首先從公眾角度來說，應進一步學習網絡參與腐敗監(jiān)督的相關法律規(guī)定，提升自身法律素質。[4]公眾也應提高基本的道德素養(yǎng)，增強網絡參與行政腐敗監(jiān)督時的理性度和文明度。在此基礎上公眾還應在分析及批判的能力上下功夫，不斷提升網絡參與行政腐敗監(jiān)督中的去偽存真能力。其次從社會整體角度來說，公眾素養(yǎng)的全面提升不僅依賴于公眾的努力，某種程度上也需要社會層面的參與。比如可以通過開設“網絡參與”等多種菜單，優(yōu)化公眾的腐敗監(jiān)督意識、拓展公眾的網絡參與技能，從而真正提升公眾監(jiān)督行政腐敗行為的能力。

（二）健全公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督的法律規(guī)范

公眾在互聯(lián)網背景下走上有序參與腐敗監(jiān)督的軌道，無論如何是離不開完善的法律法規(guī)的。從我國現(xiàn)狀看，亟需從如下兩個層面著力變革：首先，應從整體性面向健全公眾網絡參與行政腐敗監(jiān)督的法律法規(guī)，以破解其碎片化桎梏。由于“條塊分割”的緣故，目前我國關于互聯(lián)網治理的法律規(guī)范主要聚焦在網絡管理、域名管理和網絡安全三個方面?？傮w上看，它不僅缺乏對公眾網絡參與腐敗監(jiān)督的細化規(guī)定，同時僅有的宏觀性規(guī)定還展現(xiàn)出碎片化的困境。為此，亟需加大“供給側”改革，從整體治理的向度推進府際職能部門在法律規(guī)范上的協(xié)調建構。其次，應從前瞻性面向優(yōu)化公眾網絡參與行政腐敗監(jiān)督的法律規(guī)范，以治理其遲滯化瓶頸。必須承認，公眾網絡參與腐敗監(jiān)督是一個嶄新議題，因而我國法律規(guī)范在此領域的遲滯有一定的客觀理由。但考慮到目前我國網絡參與日新月異的狀況，政府亟須加大調適性甚至前瞻性立法的力度。

（三）打造“互聯(lián)網+”行政腐敗監(jiān)督的復合平臺

要想公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督，必須有相關的“互聯(lián)網+”參與平臺作為支撐。首先從互聯(lián)網企業(yè)的角度說，應搭建更多元、更規(guī)范、更健康的“互聯(lián)網+”參與行政腐敗監(jiān)督的虛擬平臺。企業(yè)在搭建這些平臺時不能過于注重利潤取向的設計，而應兼顧公益性方面的考慮。畢竟，公眾網絡有序參與腐敗監(jiān)督是一個公共性事務，企業(yè)也應在利潤和公益之間做到一定的平衡，切實承擔起自身應負的社會責任。其次從政府的角度說，對于企業(yè)搭建互聯(lián)網參與平臺，政府應給予積極支持。當然政府自身也需在其網絡端口進一步健全公眾參與腐敗監(jiān)督的相關平臺，真正向“網絡化政府”（圖1）[5]邁進?？傊?，政府和企業(yè)應協(xié)同打造一種“互聯(lián)網+”公眾參與監(jiān)督的復合平臺，為公眾的網絡有序參與提供堅實的技術保障。

圖1 網絡化政府的形態(tài)

（四）建立抵制行政腐敗監(jiān)督的行政問責機制

從里格斯的“行政生態(tài)”理論來看，本地化下破解公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督的問題，亟需政府進行因應的變革：首先，應提升公務員對行政腐敗監(jiān)督的正確認識。我國在悠長歷史中形塑的“官本位”心態(tài)，使得部分公務員（特別是官員）不適應被監(jiān)督。因此面對公眾網絡參與行政腐敗監(jiān)督的浪潮，不少公務員產生了逆反心理。鑒于此，政府需要有針對性地開展“兩學一做”等培訓活動，通過反思—改進的思路真正重塑公務員的監(jiān)督理念。其次，應建立抵制行政腐敗監(jiān)督的行政問責機制。目前的行政腐敗呈現(xiàn)出系統(tǒng)性塌方的新特點，可以說，行政腐敗在一定程度上并不是傳統(tǒng)意義上的個人腐敗，而是蓮藕式的腐敗。在這種新情況下，行政腐敗甚至還出現(xiàn)了“有組織的不負責任”現(xiàn)象，所以對公務員的腐敗行為進行嚴懲。對那些雖未貪腐但敢于抵制監(jiān)督的公務員也要進行相應的行政問責，以實現(xiàn)反腐敗的善治。這變革起來可能很難，但正如習近平總書記所說的：“改革再難也要向前推進”[6]。

（五）構建行政腐敗監(jiān)督的多元主體“合作網絡”

嚴格來說，公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督問題的深層消弭，僅靠公眾一己之力是難以完成的。因為這是個系統(tǒng)工程，涉及多元利益相關者，必須構建政府、市場、社會三域的“合作網絡”。首先，公眾要認識到其他多元主體的能量和優(yōu)勢，應保持開放的姿態(tài)歡迎多元主體加入到合作共同體中來。特別是對于市場領域的企業(yè)、社會領域的非政府組織，公眾更要秉持合作網絡的初心，擼起袖子共同打造有序參與腐敗監(jiān)督的“連續(xù)統(tǒng)”。其次，政府要以“吸納”的合作結構鼓勵多元主體融入行政腐敗有序監(jiān)督的隊伍中來。這里所說的“合作網絡”并不是羅茲所言的西方意義上那種完全多中心的網絡，而是威權體制下有中國特色的準合作網絡——即政府主導的多中心網絡。

綜上，我國公眾網絡有序參與行政腐敗監(jiān)督的五個方面“合作網絡”對策，是一個有機的整體，只有發(fā)揮“五位一體”的合力，才能從根本上破解行政腐敗監(jiān)督中公眾網絡參與無序的困境，從深層推進行政腐敗監(jiān)督的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

[1]Nick Pidgeon,Roger E.Kasperson,Paul Slovic.The Social Amplification of Risk[M].Cambridge:Cambridge University Press,2003:13-14.

[2]曾維和,楊星煒.寬軟結構、裂變式擴散與不為型腐敗的整體性治理[J].中國行政管理，2017(2).

[3]陳振明.公共管理學[M].北京:中國人民大學出版社,2017.

[4]熊小偉.新形勢下行政腐敗的心理誘因及防治對策[J].人民論壇,2013(1).

[5]斯蒂芬·戈德史密斯,威廉·D·埃格斯.網絡化治理:公共部門的新形態(tài)[M].北京:北京大學出版社,2008.

[6]習近平.習近平談治國理政[M].北京:外文出版社,2014.

D63

A

1671-6531（2017）11-0031-05

*國家社科基金重大項目“社會服務管理體制改革與社會管理創(chuàng)新”；國家社科基金項目“社會組織有序參與公共危機治理研究”；江蘇高校哲學社會科學研究基金項目“全球在地化視角下我國后遲滯型風險溝通研究”

吳長劍/淮陰師范學院法律政治與公共管理學院講師，博士（江蘇淮安223001）。

郭一鶴