王玉偉 錢亮亮

摘要：隨著經濟的迅速發(fā)展，我國已經成為世界經濟強國，但原有的經濟增長模式導致的生態(tài)危機，已經成為制約我國經濟和社會進一步發(fā)展的主要因素。在此背景下，開展生態(tài)文明建設勢在必行，而政府生態(tài)環(huán)境治理是實現生態(tài)文明建設的關鍵，因為政府是生態(tài)文明建設的主導者和生態(tài)文明理念的倡導者。本文主要從生態(tài)文明建設和政府生態(tài)環(huán)境治理的共同目的性價值向度，來探討和梳理政府的生態(tài)環(huán)境治理，來創(chuàng)新構建一套高效、運轉靈活的政府生態(tài)環(huán)境治理體系。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境；政府治理；機制構建

20世紀60年代以來，全球生態(tài)環(huán)境不容樂觀，氣候變暖、水土流失、草原退化、森林資源銳減、生物多樣化減少、水污染和大氣污染嚴重，這些生態(tài)環(huán)境問題，使人與自然之間的關系緊張，正把人類逼進史無前例的生存困境之中。同樣，生態(tài)環(huán)境問題也是制約我國經濟和社會進一步發(fā)展的重要問題。

自黨的十七大提出生態(tài)文明建設的概念以來，生態(tài)文明建設無論是理論創(chuàng)新領域還是在實踐探索方面，都逐步進入快軌道。十八大提出，生態(tài)文明建設是“五位一體”的總體布局的重要組成部分，要求建立完善的耕地、水和環(huán)境保護制度，健全環(huán)保責任追究制度和損害賠償制度等，將生態(tài)文明指標納入經濟社會發(fā)展評價體系。黨的十九又明確提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”。雖然實踐性工作在不斷的推進中，但是我國的生態(tài)環(huán)境總體狀況并沒有得到扭轉，筆者認為該狀況形成的關鍵還是在政府治理，比如涉及政府管理機制、政策制定以及法規(guī)執(zhí)行方面存在著執(zhí)行不徹底，甚至失敗的境況。因此，我國進行生態(tài)文明建設的關鍵就在于政府生態(tài)環(huán)境治理。

一、生態(tài)文明建設與政府生態(tài)環(huán)境治理的目的性價值向度

生態(tài)文明建設是中國特色社會主義事業(yè)的重要內容，其本質就是就是將可持續(xù)發(fā)展提升到綠色發(fā)展的高度，追求人與自然的和諧、人與社會的和諧以及人自身的和諧。政府是生態(tài)文明建設的主導者，通過制定生態(tài)環(huán)境的法律政策、運用行政調控和行政強制等手段，對自然資源進行合理利用和保護，并減少生態(tài)破壞的行為，實施有效的生態(tài)環(huán)境治理，從而實現人、社會與生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。由此可見，生態(tài)文明建設與政府生態(tài)環(huán)境治理的目的性價值向度是一致的，即都是要實現人的全面發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

1.目的性價值之一：人的全面發(fā)展

隨著生態(tài)危機的加劇，人和社會便開始反思與自然的關系，意識到人類的事務必須與自然協(xié)調一致，開始在責任的基礎上調整自己的行為，按照自然的規(guī)律來開發(fā)和利用自然，實現人的全面發(fā)展。

我國在進行生態(tài)文明建設和政府生態(tài)環(huán)境管理時，首先要樹立正確認識人與自然的關系，要實現人與自然的和諧共同發(fā)展，就必須正確利用、改造和保護自然。若不能正確對待自然，自然會反作用于人類，所以我們科學地處理人與自然的關系。改變原有的消費方式和經濟增長模式實現利用和改造自然，例如倡導綠色消費和發(fā)展循環(huán)經濟；通過公共權力政府制定環(huán)境保護的法律和政策，建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度、生態(tài)保護補償機制、政績考核制度、生態(tài)責任追究制度等實現保護自然。其次，妥善處理人口、資源、環(huán)境和發(fā)展的關系。經濟發(fā)展是基礎，生態(tài)文明是條件，社會公平是目標，三者同時發(fā)展，才能實現人的全面持續(xù)發(fā)展。第三，用邊際效用理論來看，無論是生態(tài)文明建設還是政府生態(tài)環(huán)境治理都是為了提高人民生活質量、促進人的全面發(fā)展，都有利于提升人民的幸福感。但兩者的邊際效用是負相關性的，當物質財富比較匱乏時，物質財富的增加的邊際效用高，相反，當物質財富比較充裕時，生態(tài)環(huán)境改善的邊際效用高。

2.目的性價值之二：可持續(xù)發(fā)展

目前我國的發(fā)展觀是可持續(xù)發(fā)展觀，從生態(tài)文明角度看，包括三個方面意義：首先，發(fā)展的可持續(xù)性，即當代的決策和行為不得危害未來自然資源的需求和整體發(fā)展，保持發(fā)展的連貫性和可持續(xù)性；其次，發(fā)展的協(xié)調性，即大自然提供的資源和環(huán)境等生命支持功能是人類生存和發(fā)展的基礎，保持經濟發(fā)展、社會發(fā)展和人的發(fā)展與自然生態(tài)之間的協(xié)調統(tǒng)一；最后，發(fā)展的公平性，即不僅在當代和后代人之間，還要求國家各地區(qū)之間、國與國之間在自然資源的開發(fā)和利用、環(huán)境保護等方面相互協(xié)作、公平發(fā)展。

可持續(xù)發(fā)展的前提條件就是資源和環(huán)境。發(fā)展的同時必須保護和改善生態(tài)環(huán)境，保證以可持續(xù)的方式使用自然資源和環(huán)境成本，使發(fā)展控制在生態(tài)承載能力之內?？沙掷m(xù)發(fā)展強調了發(fā)展是有限制的，沒有限制就沒有發(fā)展的持續(xù)。生態(tài)可持續(xù)發(fā)展同樣強調環(huán)境保護，但不同于以往將環(huán)境保護與社會發(fā)展對立的做法，可持續(xù)發(fā)展要求通過轉變發(fā)展模式，從發(fā)展的源頭、從根本上解決環(huán)境問題。這些都離不開生態(tài)文明建設和政府對生態(tài)環(huán)境的有效治療。

二、政府生態(tài)環(huán)境治理機制的構建與創(chuàng)新

從目的性價值來看，生態(tài)文明建設與政府生態(tài)環(huán)境治理有著共同的價值向度。我國政府應以這個價值向度為切入點，結合實際情況，構建并運行一套有中國特色的并行之有效的生態(tài)環(huán)境治理機制。

1.優(yōu)化生態(tài)環(huán)境決策機制

在生態(tài)環(huán)境治理中，政府起著決定性作用，所以決策機制直接關系著環(huán)境政策的有效落實，關系著人的全面發(fā)展，關系著社會、經濟的可持續(xù)發(fā)展。首先健全環(huán)境專家咨詢和論證機制。因為環(huán)境政策具有高度的復雜性和不確定性，并且多種價值觀念并存，所以在進行與環(huán)境相關的決策時，通過專家會議法或德爾菲法、或直接邀請具有一定權威的環(huán)境專家進行咨詢，集合各方專家的理論、信息、經驗，以及其不同的價值觀、不同視角和評判標準，可以使決策更科學性和可行性。其次建立嚴格的決策程序。決策過程是一個嚴格、縝密的過程：政策認定與目標確立、項目背景及可行性調查、擬定生態(tài)治理方案、相關專家咨詢及技術論證、評估和優(yōu)化方案、報請政府審批及政策公示、政策執(zhí)行、跟蹤調查和群眾監(jiān)督、根據反饋修改和完善政策。通過制定相關的制度法規(guī)對環(huán)境決策程序加以規(guī)范。并在整個決策過程中，集體決策成員都應充分發(fā)表自己的意見和建議營造一個寬松、平等的氛圍。最后完善決策制約機制。為保證決策的民主性和科學性，減少政府環(huán)境政策的失誤，就要建立及時的糾錯機制，健全政策決策責任認定和追究制度，規(guī)范責任追究的程序。

2.規(guī)范環(huán)境政策執(zhí)行機制

政策執(zhí)行是整個環(huán)境政策實施過程的關鍵，是實現預期目標的基本環(huán)節(jié)，可以體現政策的引導、約束、協(xié)調的功能和政策本身的價值。然而，政策執(zhí)行也是一項極為復雜的社會實踐活動，由于種種原因會導致偏離政策目標的政策失控或者政策執(zhí)行的效果不盡人意。首先要使環(huán)境資源執(zhí)行資源化。環(huán)境政策執(zhí)行過程中，不僅涉及環(huán)境政策制定者和執(zhí)行者的責任、權利及相關利益利問題，還與整個生態(tài)環(huán)境市場直接相關的信息、資金和技術以及投資主體，因此有必要在環(huán)境政策執(zhí)行和落實過程中，對這些政策資源調配和控制。其次要加強環(huán)境政策執(zhí)行的透明度。一般而言，環(huán)境政策是環(huán)境治理的基本理念，都會涉及多數人的當前利益和社會發(fā)展的長遠利益，因此各級政府致力構建開放透明的治理環(huán)境，將所有政策執(zhí)行的內容、標準、程序以及懲戒辦法放在“陽光下”，比如建立負面清單、應用好新媒體，自覺接受來自社會各方面的監(jiān)督，提高政策執(zhí)行的效率和質量。

3.構建生態(tài)績效管理機制

我國以往的政府績效方面偏重于經濟效益的提高，而忽視同等重要的生態(tài)效益。生態(tài)管理績效機制的關鍵在于要改變目前以GDP為衡量指標的績效評價與考核體系，改變經濟增長方式，將生態(tài)文明的關鍵指標納入到整個政府管理的考核體系中。所以應該構建基于生態(tài)文明建設的綠色GDP績效評估指標體系。這個評估指標體系從四個方面進行設計：（1）經濟指標。環(huán)境政策在執(zhí)行的過程中，從生態(tài)治理系統(tǒng)，到每個部門、每個項目，都要考慮成本和效益，要進行成本核算，以盡可能少的投入來維持政府管理和行政服務活動的政策進行。（2）生態(tài)指標。民眾對生態(tài)治理的滿意程度、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定評價、生態(tài)風險評價、生態(tài)環(huán)境承載能力評價、群眾性環(huán)境訴求事件發(fā)生的數量等都是生態(tài)環(huán)境質量指標的重要內容。（3）效果指標。政府生態(tài)環(huán)境治理的效果和作用如何，是衡量政府在該工作中的工作績效的重要標準，能體現政府在進行生態(tài)治理過程中的努力程度。環(huán)境損益減量指標、清潔生產工藝采用率、森林覆蓋率、環(huán)保投資增長率、三廢處理率等都屬于政府生態(tài)治理的效果指標范疇。f41社會公平指標。公平指標是政府生態(tài)治理過程中，就生態(tài)資源的利用和產出利益所質疑其公平性的而言的，包括人與人之間公平、組織之間公平、享受的機會公平和代際之間公平。政府在實施生態(tài)環(huán)境治理過程中要保證不同個人和組織都能夠享受到相應的服務，例如政策和資金對生態(tài)破壞嚴重地區(qū)進行傾斜、保障弱勢地區(qū)和弱勢群體的正當生態(tài)權益等。

4.構建和完善生態(tài)協(xié)商民主機制

生態(tài)環(huán)境治理是人、社會和自然通過合作、協(xié)商，確立認同的共同目標來實施對公共事務管理的良性互動過程；協(xié)商民主機制鼓勵人們積極參與社會建設的各方面，生態(tài)協(xié)商民主的政治維度是環(huán)境治理領域的政治協(xié)商模式，強調的是生態(tài)環(huán)境治理各個主體的平等協(xié)商、生態(tài)資源利用的配置和協(xié)調，通過制度建設和實踐來實現生態(tài)社會利益需求的合理分配。所以要建立和完善我國生態(tài)民主參與機制：要繼續(xù)完善生態(tài)民主參與法律制度；加強環(huán)境信息公開制度；推動非政府環(huán)保組織的發(fā)展。

5.健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)督機制

首先要強化權力機關行政內部的監(jiān)督，減少權力被濫用的危險程度：改變原有的雙重領導制，使環(huán)境監(jiān)察部門具有獨立地位；擴大環(huán)境監(jiān)察部門的職權范圍，給予環(huán)境監(jiān)察部門一定行政處分權和經濟處罰權；擴大環(huán)境監(jiān)察部門的職能范圍，要加強事前、事中和事后三位一體全方位的監(jiān)督體系，不能等生態(tài)事件發(fā)生后才治理。其次是加強社會輿論監(jiān)督：構建輿論監(jiān)督責任制度，以法律和制度的形式來明確輿論監(jiān)督的權利、義務及相關程序；完善各種傳播媒體的輿論自律，提高輿論監(jiān)督的有效性。最后應該整合和健全各種監(jiān)督機制，打破以往各自為政的格局，形成多層次、全方位和強有力的監(jiān)督體系。

6.健全生態(tài)危機管理機制

由于世界人口的增長，工農業(yè)生產的發(fā)展，加上戰(zhàn)爭和社會動亂，人類干預自然界的規(guī)模和強度不斷地擴大和深化，全球多處出現森林覆蓋面積縮小、草原退化、水土流失、沙漠擴大、水源枯竭、環(huán)境污染、環(huán)境質量惡化、氣候異常、生態(tài)平衡失調等等現象。這些現象的出現，增加了事關存亡的危急性事件發(fā)生的概率，由此引發(fā)的沖突事件極易造成社會和政治危機。例如紀錄片《穹頂之下》播出之后，引發(fā)了社會的廣泛熱議和對霧靄背后凸顯的生態(tài)危機的思考。生態(tài)環(huán)境危機實質上是現代文明下的社會經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)之間的矛盾沖突導致的。隨著社會經濟與環(huán)境資源等自然生態(tài)系統(tǒng)之間的關聯性越來越強，誘發(fā)生態(tài)環(huán)境危機的因素增多，擴展速度加快，容易形成“蝴蝶效應”?，F在的生態(tài)環(huán)境危機不只局限于生態(tài)領域，逐步設計到政治、經濟、文化、國家安全等領域，這些都考驗著政府生態(tài)環(huán)境的危機管理水平和能力。面對生態(tài)環(huán)境危機，政府應當首先建立健全一套科學的、可行的生態(tài)預警機制，對生態(tài)事件防患于未然；其次健全生態(tài)危機中的決策與行動機制，發(fā)生危機時，能迅速、及時做出反應，將危害程度降至最低；最后建立客觀、公正的反饋和評估機制，政府及時總結經驗和教訓，以避免類似生態(tài)危機的再次出現。

無論是生態(tài)文明建設還是政府對生態(tài)環(huán)境的治理，兩者有共同的價值向度，反映了人們對生態(tài)文明建設及政府生態(tài)環(huán)境治理的熱切期待，也反映了人類最終所追求的希望和理想、信仰和依托、期待和憧憬。因此，建立健全并運行一套行之有效的政府生態(tài)環(huán)境治理機制，是我國生態(tài)文明建設中政府生態(tài)環(huán)境治理的關鍵和核心，對我國建立高效、運轉靈活的政府生態(tài)環(huán)境治理體系有重要作用和深遠影響。