摘要

冷戰(zhàn)結(jié)束后，由聯(lián)合國倡導(dǎo)和實踐的預(yù)防性外交向全球多個地區(qū)實現(xiàn)了規(guī)范擴散。包括美洲國家聯(lián)盟、非洲國家聯(lián)盟在內(nèi)的多個重要區(qū)域組織對其進(jìn)行地區(qū)“移植”，開展了卓有成效的地區(qū)預(yù)防性外交；在亞太地區(qū)，東盟依托東盟地區(qū)論壇，將預(yù)防性外交規(guī)范引入亞太，并使之逐漸發(fā)展成為實現(xiàn)亞太安全的重要理念和工具之一。然而，與其他區(qū)域組織的地區(qū)“移植”相比，東盟改造規(guī)范、使之與本土規(guī)范相融合的“本土化”進(jìn)程特性尤為突出。“最小制度化”和“東盟方式”為東盟成功的預(yù)防性外交改造提供了基礎(chǔ)和邊界，但由于“弱東盟”的基本特性長期存在，東盟未來塑造亞太預(yù)防性外交規(guī)范和實踐的邊際效用將下降。以中國為代表的地區(qū)大國有意愿也有實力將預(yù)防性外交運用于維持亞太安全，使之發(fā)揮更大作用。

關(guān)鍵詞 預(yù)防性外交規(guī)范擴散與改造最小制度化東盟方式亞太安全

預(yù)防性外交規(guī)范緣起于聯(lián)合國，擴散至全球各大地區(qū)，日益成為國際社會防止暴力沖突、抵御安全風(fēng)險的重要理念和工具。東盟，一個由中小國家組成的行為體聯(lián)盟，成立至今已有五十年，因其維持了地區(qū)國家間的相對和平成為發(fā)展中國家區(qū)域合作和沖突預(yù)防的樣板。不僅如此，東盟早在1994年主導(dǎo)建立了涵蓋27個成員國的東盟地區(qū)論壇（ARF），并將預(yù)防性外交視為實現(xiàn)地區(qū)爭端最終解決的重要的階段性目標(biāo)。盡管在東盟的推動下，預(yù)防性外交的重要性逐漸被亞太國家所接受和認(rèn)可，但在一些根本的問題上，比如預(yù)防性外交的界定范圍、行為規(guī)則、技術(shù)手段等，共識并沒有建立起來。與亞太地區(qū)預(yù)防性外交共識和實踐的緩慢推進(jìn)相比，東盟在2009年發(fā)布的《政治與安全共同體藍(lán)圖》中首次使用“預(yù)防性外交”并對之進(jìn)行描述和構(gòu)想，大大推進(jìn)了東盟自身的預(yù)防性外交進(jìn)程。東盟國家政治精英不斷在公開場合闡述“東盟作為一個地區(qū)合作組織的建立和發(fā)展過程本身就是一種預(yù)防性外交實踐”

Busadee Santipitaks， “Development of ASEAN Preventive Diplomacy Cooperation and the ASEAN Way，” Paper Presented by the Deputy Director-General of Department of ASEAN Affairs of MFA of Thailand at “The ARF Preventive Diplomacy Training Course，” Beijing， China， 14 October， 2014.的觀點和事實，促使預(yù)防性外交不再只是東盟用以維護亞太總體和平、平衡大國勢力的臨時性工具或“權(quán)宜之計”，而是成為東盟自我規(guī)范體系完善和安全共同體目標(biāo)實現(xiàn)的重要支柱。

為更好地塑造亞太安全未來，我們需要加強對東盟沖突預(yù)防觀念和實踐的認(rèn)識和研究，在重新審視東盟特性和發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握東盟預(yù)防性外交的內(nèi)核與邏輯，及其對亞太安全與和平的作用和影響。通過研究，我們發(fā)現(xiàn)，東盟依托東盟地區(qū)論壇，在亞太地區(qū)注入和改造預(yù)防性外交規(guī)范，使其與本土規(guī)范相融合，構(gòu)建出有別于西方綜合性預(yù)防性外交的地區(qū)預(yù)防性外交；在具體實踐中，弱東盟的“最小制度化”和“東盟方式”為東盟成功的預(yù)防性外交改造提供了基礎(chǔ)和邊界。為闡釋上述觀點，本文擬從規(guī)范擴散和改造的過程視角，在西方預(yù)防性外交規(guī)范的地區(qū)擴散背景下，比照探究東盟規(guī)范引入和改造的過程和結(jié)果，在將東盟規(guī)范清晰化的基礎(chǔ)上分析其實現(xiàn)的條件和限度。最后在結(jié)語部分簡要論述亞太預(yù)防性外交規(guī)范和實踐的發(fā)展前景，尤其是東盟和以中國為代表的地區(qū)大國在其中可能發(fā)揮的作用。

一、預(yù)防性外交規(guī)范的地區(qū)擴散

“預(yù)防性外交”是冷戰(zhàn)初期發(fā)源于聯(lián)合國的一種新安全思維，其最早使用者可追溯到前聯(lián)合國秘書長達(dá)格·哈馬舍爾德，旨在“通過聯(lián)合國外交活動，填補美蘇兩大陣營的中間地帶來防止國際沖突”。Alice Ackermann， “The Idea and Practice of Conflict Prevention，” Journal of Peace Research， Vol.40， No.3， 2003， p.340. 因此，20世紀(jì)50年代的預(yù)防性外交主要聚焦于防止和避免沖突引發(fā)美蘇對抗的加劇。熱線（hotlines）、風(fēng)險降低中心（risk-reduction centres）、增加透明度舉措（transparency measures）等被視為預(yù)防性外交的主要手段。Amitav Acharya， ‘Preventive Diplomacy： Background and Application to the Asia-Pacific Region， in Desmond Ball and Amitav Acharya， eds.， The Next Stage： Preventive Diplomacy and Security Cooperation in the Asia-Pacific Region， Canberra， Australia： Australia National University， 1999， p.17.

冷戰(zhàn)結(jié)束為“預(yù)防性外交”引入了新的活力，其概念和內(nèi)涵也相應(yīng)發(fā)生調(diào)整。1992年，時任聯(lián)合國秘書長加利在題為《和平議程》（An Agenda for Peace）的演講中強調(diào)聯(lián)合國在防止和解決沖突以及和平的維持方面占據(jù)著核心地位，預(yù)防性外交、調(diào)停（peacemaking）和維和（peacekeeping）是實現(xiàn)這一目標(biāo)的核心要素。其中，“預(yù)防性外交”被定義為：“運用外交手段防止?fàn)幎说漠a(chǎn)生，防止現(xiàn)有的爭端升級為暴力沖突，并在發(fā)生沖突時限制沖突的擴大?！盉outros Boutros-Ghali， An Agenda for Peace： Preventive Diplomacy， Peacemaking and Peacekeeping， New York， United Nations， 17 June 1992， pp.11-13， available at http：//www.un-documents.net/a47-277.htm， 2017-5-17. 預(yù)防性外交作為一種沖突預(yù)防手段，既包含用于改變威脅環(huán)境的間接手段，也包括用以積極介入從而達(dá)到防止沖突升級目的的直接手段。endprint

進(jìn)入新世紀(jì)以后，科菲·安南（Kofi A. Annan）將聯(lián)合國預(yù)防性外交的內(nèi)涵和外延加以擴大，提出以“預(yù)防文化”替代“反應(yīng)文化”，開展“綜合性預(yù)防性外交”。預(yù)防性外交手段也由單純的外交手段擴展為政治、維和、裁軍、人權(quán)、發(fā)展、人道主義等多元手段。Kofi A. Annan， Prevention of Armed Conflict： Report of the Secretary-General， New York， United Nations， 7 June， 2001， available at https：//www.un.org/ruleoflaw/files/2001cpreport[1] .pdf， 2017-5-17. 然而，2007年潘基文接任聯(lián)合國秘書長后，將“預(yù)防性外交”的界定范圍進(jìn)行了限制和收縮。2011年，在聯(lián)合國安理會的要求下，潘基文發(fā)布題為《預(yù)防性外交成果》（Preventive Diplomacy： Delivering Results）的報告，將“預(yù)防性外交”特指為“在危機或沖突發(fā)生的早期階段所采取的外交行動”Ban Ki Moon， Preventive Diplomacy： Delivering Results： Report of the Secretary-General， New York， United Nations， 26 August 2011， p.2， available at http：//www.un.org/undpa/sites/www.un.org.undpa/files/SG%20Report%20on%20Preventive%20Diplomacy.pdf， 2017-5-27.，并將“提高機制能力和擴大伙伴關(guān)系，為聯(lián)合國預(yù)防性外交注入新活力”作為聯(lián)合國維護世界和平與穩(wěn)定的優(yōu)先目標(biāo)。Ban Ki Moon， Preventive Diplomacy： Delivering Results： Report of the Secretary-General， p.2.

情況到2017年古特雷斯上任后又發(fā)生了新的變化。古特雷斯在世界經(jīng)濟論壇2017年會上公開表示，“聯(lián)合國的優(yōu)先目標(biāo)應(yīng)是預(yù)防——不僅預(yù)防沖突，還預(yù)防自然災(zāi)害和各種安全威脅。預(yù)防沖突不應(yīng)局限于外交行動，而是要在和平與安全、可持續(xù)發(fā)展、人權(quán)等三個方面采取綜合行動。” António Guterres， “Remarks at the special session on ‘Cooperation for Peace： Tackling the Root Causes of Global Crises”. 另外，他還強調(diào)沖突預(yù)防的最佳途徑是可持續(xù)、包容性發(fā)展。從歷任聯(lián)合國秘書長對預(yù)防性外交的表態(tài)和描述來看，聯(lián)合國在確定預(yù)防性外交的邊界上存在一定的變化性，但無論如何調(diào)整，和平的外交行動始終是聯(lián)合國開展預(yù)防性外交最重要的手段。

古特雷斯將可持續(xù)發(fā)展作為沖突預(yù)防的最佳途徑說明，“預(yù)防性外交”至少包含兩個層次的目標(biāo)和行動：一是操作性預(yù)防（operational prevention），著眼于短期、尋求控制（威懾、避免和解決）暴力對抗；二是結(jié)構(gòu)性預(yù)防（structural prevention），通過建立長期合作和信任根除沖突發(fā)生的根源。但也有一些分析者提出，預(yù)防性外交的重點在于操作性預(yù)防或沖突管理（conflict management），而不是沖突解決（conflict resolution）。著眼短期的沖突管理強調(diào)行動機制的快速反應(yīng)，目標(biāo)在于防止?fàn)幎宿D(zhuǎn)化為暴力沖突，或在暴力沖突已經(jīng)出現(xiàn)的情況下防止其繼續(xù)擴大化。因此，他們認(rèn)為預(yù)防性外交應(yīng)聚焦于暴力主體和阻止暴力對抗的發(fā)生和升級。 J. Michael Tivayanond， Re-evaluating Preventive Diplomacy in Southeast Asia， Working Paper No.3 2004， Centre for East and South-East Asian Studies of Lund University of Sweden， P.5， available at http：//www.niaslin c.dk/gateway_to_asia/nordic_webpublications/x483470022.pdf， 2017-5-20.

基于對操作性預(yù)防的關(guān)注，聯(lián)合國預(yù)防性外交的機制和手段主要包括以下五個方面：信任建立措施（confidencebuilding measures）、事實調(diào)查（factfinding）或早期預(yù)警（earlywarning）、外交調(diào)停（diplomatic good offices）、預(yù)防性部署（preventive deployment）和非軍事區(qū)（demilitarized zone）。 Boutros Boutros-Ghali， An Agenda for Peace： Preventive Diplomacy， Peacemaking and Peacekeeping， pp.6-9； J. Michael Tivayanond， Re-evaluating Preventive Diplomacy in Southeast Asia， p.5. 信任建立措施以培育共同信任和信念為目標(biāo)，被認(rèn)為是減少國家間潛在沖突的基本途徑。 Boutros Boutros-Ghali， An Agenda for Peace： Preventive Diplomacy， Peacemaking and Peacekeeping， p.6. 事實調(diào)查或早期預(yù)警對于及時準(zhǔn)確地搜集和分析信息、開展有效的預(yù)防性外交非常必要。 J. Michael Tivayanond， Re-evaluating Preventive Diplomacy in Southeast Asia， pp.5-9. 第三方開展的外交調(diào)停主要通過引導(dǎo)、斡旋、調(diào)和甚至仲裁的方式達(dá)到避免或結(jié)束暴力對抗的目的。 J. Michael Tivayanond， Re-evaluating Preventive Diplomacy in Southeast Asia， p.9. 預(yù)防性部署和非軍事區(qū)通常需要獲得沖突相關(guān)國家的許可，并在接受聯(lián)合國介入的情況下設(shè)立，以達(dá)到緩和局勢的目的。 Boutros Boutros-Ghali， An Agenda for Peace： Preventive Diplomacy， Peacemaking and Peacekeeping， p.9.endprint

國際社會沖突預(yù)防的利益變化和聯(lián)合國加強與地區(qū)組織的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系共同催生了預(yù)防性外交的地區(qū)化實踐。隨著國際安全威脅的增加和相互交織，沖突發(fā)生的原因和邊界也正悄然改變。當(dāng)今，新的沖突類型正不斷涌現(xiàn)，其中大部分是國內(nèi)政治轉(zhuǎn)型和政權(quán)更迭所造成的緊張局勢，主要表現(xiàn)為：政變，選舉爭議，憲法進(jìn)程，圍繞自然資源、財富、土地所引發(fā)的爭端等。國際社會逐漸意識到，傳統(tǒng)的沖突預(yù)防手段已難以有效應(yīng)對新的沖突，甚至有時候會帶來災(zāi)難性后果。

在此背景下，今天的預(yù)防性外交在經(jīng)歷了預(yù)防性外交概念化、規(guī)范化和制度化的早期發(fā)展階段后，逐漸呈現(xiàn)出兩個方面的差異：一是預(yù)防性外交的實施群體日趨擴大。政府、非政府組織、和其他國際組織等眾多行為體開始發(fā)揮作用。二是國家和地區(qū)性預(yù)防性外交倡議不斷涌現(xiàn)。新的預(yù)防性外交不再以外部驅(qū)動為主，包括中央政府、地方團體、公民社會在內(nèi)的地方行為體開始嘗試通過支持國內(nèi)預(yù)防性外交倡議提升話語權(quán)；國際行為體則更多地聚焦于對國內(nèi)和地區(qū)預(yù)防性外交的能力強化和進(jìn)程支持。 International Peace Institute， Preventive Diplomacy： Regions in Focus， December 2011， pp.1-2， available at https：//www.ipinst.org/wp-content/uploads/publications/ipi_epub_preventive_diplomacy.pdf， 2017-5-10. 另外，聯(lián)合國加強與新興行為體特別是地區(qū)組織的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系也是預(yù)防性外交地區(qū)化實踐的重要動力。潘基文在2011年8月的報告中提出 ，“加強與地區(qū)和次地區(qū)組織在早期預(yù)警機制等方面的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”和“加大對國家機構(gòu)和機制（包括公民社會特別是女性和青年組織）參與斡旋的支持”是聯(lián)合國推動預(yù)防性外交未來發(fā)展的優(yōu)先方向。 Ban Ki Moon， Preventive Diplomacy： Delivering Results： Report of the Secretary-General， p.23. 在聯(lián)合國的積極推動下，非洲聯(lián)盟（AU）、歐盟（EU）、歐洲安全與合作組織（OSCE）、美洲國家組織（OAS）、加勒比共同體（CARICOM）、西非國家經(jīng)濟共同體（ECOWAS）、南部非洲發(fā)展共同體（SADC）、東盟（ASEAN）、伊斯蘭會議組織（OIC）等地區(qū)和次地區(qū)組織加快了預(yù)防性外交實踐的步伐。

二、東盟的規(guī)范引入與規(guī)范改造

東盟主導(dǎo)了預(yù)防性外交在亞太地區(qū)的規(guī)范擴散。與非盟、美洲國家聯(lián)盟等其他區(qū)域組織的地區(qū)“移植”相比，東盟改造規(guī)范、使之與本土規(guī)范相融合的“本土化”進(jìn)程特性尤為突出。其過程大體表現(xiàn)為兩個階段：第一階段，規(guī)范引入，即東盟主導(dǎo)建立東盟地區(qū)論壇，并將預(yù)防性外交作為機制的重要目標(biāo)之一；第二階段，規(guī)范改造，即在規(guī)范爭論和實踐中探索地區(qū)規(guī)范共識，而非照搬聯(lián)合國預(yù)防性外交經(jīng)驗。其結(jié)果是，區(qū)別于西方的預(yù)防性外交規(guī)范，形成了與本土規(guī)范融合的地區(qū)規(guī)范，并廣泛運用于地區(qū)實踐。所謂的本土規(guī)范其實就是東盟主導(dǎo)的規(guī)范和規(guī)則，東盟通過這種方式體現(xiàn)了其在亞太安全塑造中的規(guī)范性作用。

預(yù)防性外交的東盟化始于東盟建立東盟地區(qū)論壇及其對機制內(nèi)預(yù)防性外交議程的設(shè)置和主導(dǎo)。J. Michael Tivayanond， Re-evaluating Preventive Diplomacy in Southeast Asia， p.15. 20世紀(jì)90年代初，東盟意識到冷戰(zhàn)結(jié)束為其在東盟部長擴大會議的基礎(chǔ)上主導(dǎo)建立一個亞太地區(qū)政治安全機制提供了機會。因此，1992年召開的第四次東盟峰會首次正式將開展東盟內(nèi)外的安全合作列入議事日程，明確提出以東盟部長擴大會議為平臺，與域外大國開展政治與安全事務(wù)對話。1993年第二十三次東盟部長會議正式提出建立東盟地區(qū)論壇。1994年7月，首屆東盟地區(qū)論壇在泰國曼谷舉行，會后發(fā)表的《主席聲明》引入冷戰(zhàn)后重新煥發(fā)活力的“預(yù)防性外交”概念，明確提出將“推動亞太地區(qū)的信任建立和預(yù)防性外交”作為東盟地區(qū)論壇的首要目標(biāo)。ASEAN Regional Forum， “The ASEAN Regional Forum： A Concept Paper，” Chairmans Statement of the 1st Meeting of ASEAN Regional Forum， Bangkok， 25 July 1994， available at http：//aseanregionalforum.asean.org/library/arf-chairmans-statements-and-reports.html？id=132， 2017-5-20. 以此為契機，東盟地區(qū)論壇順理成章地成為東盟積極主動地發(fā)展地區(qū)沖突預(yù)防機制的催化劑。 J. Michael Tivayanond， Re-evaluating Preventive Diplomacy in Southeast Asia， p.17.

我們知道，東盟地區(qū)論壇涵蓋了政治制度不同、發(fā)展階段迥異的27個成員方，多元化認(rèn)知和利益導(dǎo)致形成共識的難度很高。在東盟循序漸進(jìn)、照顧各方舒適度、協(xié)商一致的機制運行方式下，各方對于在東盟主導(dǎo)下達(dá)成對預(yù)防性外交的明確性建議都極為謹(jǐn)慎，這就導(dǎo)致分歧長期存在，爭論持續(xù)多年。東盟主導(dǎo)建立的亞太安全合作理事會作為重要的二軌合作機制，在推動聯(lián)合研究和共識建立方面發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。 不少學(xué)者在CSCAP機制中為預(yù)防性外交的東盟化做出了重要貢獻(xiàn)。如Desmond Ball等人主張預(yù)防性外交的外交性，但也有一些學(xué)者如Amitav Acharya認(rèn)為預(yù)防性外交應(yīng)涵蓋外交、政治、軍事、經(jīng)濟、人道主義行動等更多手段。See Amitav Acharya， “Preventive Diplomacy： A Concept Paper”； Desmond Ball， “Principles of Preventive Diplomacy，” paper presented at the Preventive Diplomacy Workshop of the CSCAP-CSBM Working Group， Strategic and Defence Studies Centre， Australia National University， 1999.2001年，東盟地區(qū)論壇年通過了《預(yù)防性外交概念與原則》的重要文件，對亞太預(yù)防性外交的概念、手段和原則進(jìn)行了首次歸納和表述。預(yù)防性外交被界定為：“主權(quán)國家經(jīng)由所有直接相關(guān)各方同意所開展的一致性外交和政治行動，用于幫助防止對地區(qū)和平穩(wěn)定具有潛在威脅的國家間爭議和沖突的產(chǎn)生，幫助防止這類爭議和沖突升級為武力對抗，幫助將此類爭議和沖突對地區(qū)的影響減少到最低程度?！?ASEAN Regional Forum， “ARF Concept and Principles of Preventive Diplomacy，” Adopted at the 8th ARF， 25 July 2001， p.2， available at http：//aseanregionalforum.asean.org/library/arf-chairmans-statements-and-reports/159.html， 2017-5-17. 文件將建立信任、確定規(guī)范準(zhǔn)則、加強溝通渠道和發(fā)揮東盟地區(qū)論壇主席國作用列為預(yù)防性外交的主要手段，將外交方式，非強制性，及時反應(yīng)，信任作為基礎(chǔ)，基于協(xié)商一致，自愿原則，僅適用于國家間沖突，與國際法和《聯(lián)合國憲章》、“和平共處五項基本原則”、《東南亞友好合作條約》等規(guī)范統(tǒng)一作為指導(dǎo)亞太預(yù)防性外交實踐的基本原則。 ASEAN Regional Forum， “ARF Concept and Principles of Preventive Diplomacy，” p.2. 盡管這份帶有明顯“東盟特色”的文件獲得了通過，但對于囊括了眾多西方大國的東盟地區(qū)論壇來說，共識遠(yuǎn)沒有達(dá)成。endprint

在積極推動各方在東盟地區(qū)論壇框架下就預(yù)防性外交達(dá)成共識的同時，東盟并未急于將預(yù)防性外交理念引入東南亞地區(qū)，直到2009年才正式將預(yù)防性外交作為實現(xiàn)東盟政治與安全共同體的重要手段，指導(dǎo)其未來的沖突預(yù)防和安全合作實踐。在此之后的2011年，東盟積極助推東盟地區(qū)論壇通過了《預(yù)防性外交工作計劃》，并同時在東南亞和亞太地區(qū)嘗試救災(zāi)、人道主義救援領(lǐng)域的預(yù)防性外交實踐。至此，東盟基本實現(xiàn)了西方規(guī)范的引入和改造，逐漸發(fā)展出根植于本地區(qū)歷史和特性的預(yù)防性外交。

2009年之前，東盟對于引入預(yù)防性外交概念管控東南亞地區(qū)內(nèi)部危機和沖突是存在疑慮和擔(dān)憂的，原因主要是擔(dān)心西方化、強干預(yù)集體安全觀念對東盟內(nèi)部各成員國國內(nèi)和國家間的潛在沖突產(chǎn)生刺激作用，引發(fā)地區(qū)動蕩，并對已然受到質(zhì)疑和動搖的“東盟方式”形成沖擊；而在東盟地區(qū)論壇中引領(lǐng)各方推進(jìn)預(yù)防性外交共識和進(jìn)程，則是以地區(qū)組織的集體姿態(tài)出現(xiàn)，一方面有助于消解西方觀念對東盟內(nèi)部的直接沖擊，另一方面引進(jìn)國際上廣泛接受和實踐的預(yù)防性外交理念，能拉住各主要大國，在以東盟為中心的地區(qū)機制下探討實現(xiàn)地區(qū)和平的可能路徑。這是一直以來東盟開展選擇性預(yù)防性外交的基本考慮。

2009年6月，東盟公布《政治與安全共同體藍(lán)圖》，首次在官方文件中明確提出：“包括《和平、自由和中立區(qū)宣言》（ZOPFAN）、《東南亞友好合作條約》（TAC）和《東南亞無核武器區(qū)條約》（SEANWFZ）在內(nèi)的東盟現(xiàn)有政治機制在信任建立措施、預(yù)防性外交和沖突的和平解決領(lǐng)域發(fā)揮了中堅作用。” ASEAN， ASEAN Political-Security Community Blueprint， June 2009， p. 2， available at http：//www.asean.org/wp-content/uploads/archive/5187-18.pdf，2017-5-27.為建設(shè)一個團結(jié)、和平、持續(xù)的政治與安全共同體，東盟未來“將致力于開展沖突預(yù)防/信任建立措施、預(yù)防性外交和沖突后和平建立” ASEAN， ASEAN Political-Security Community Blueprint， p. 8.。東盟還在當(dāng)年提出了強化沖突預(yù)防機制的一系列措施，其中包括設(shè)立“糾紛警報系統(tǒng)”，以預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)情況等。 張慧中等：《東盟嘗試提升內(nèi)部協(xié)調(diào)能力》，載《人民日報》，2011年2月14日第3版。 之所以首次在藍(lán)圖文件中使用“預(yù)防性外交”的提法，源于三個方面的考慮：第一，東盟通過在東盟地區(qū)論壇中嵌入“東盟特色”，將預(yù)防性外交引入到亞太地區(qū)語境，并主導(dǎo)和促進(jìn)包括域外大國的各方不斷深化共識，在此過程中，東盟對于西方預(yù)防性外交強加于己的擔(dān)心和疑慮逐步減輕。第二，預(yù)防性外交作為一種重要的、國際上普遍采用的政策工具，有助于東盟實現(xiàn)政治與安全共同體的重要目標(biāo)。第三，近年來東南亞地區(qū)形勢出現(xiàn)了新變化，恐怖主義、難民、自然災(zāi)害、跨國犯罪等非傳統(tǒng)安全威脅層出不窮，南海問題、領(lǐng)土糾紛等傳統(tǒng)安全形勢復(fù)雜性加劇，非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)安全威脅相互交織引發(fā)的潛在沖突和安全風(fēng)險不斷增多，采取更加行之有效的沖突預(yù)防措施勢在必行?；谏鲜隹紤]，東盟加快了在亞太和東南亞的理念探討與實踐探索。

2011年7月，東盟地區(qū)論壇外長會議正式通過《預(yù)防性外交工作計劃》，規(guī)定了預(yù)防性外交的目標(biāo)、定義、原則以及具體工作計劃。文件提到了要加強在人道主義援助與救災(zāi)、反恐與跨國犯罪、海上安全、核不擴散與裁軍以及維和行動等領(lǐng)域的務(wù)實合作；與聯(lián)合國等其他國際機構(gòu)建立伙伴關(guān)系，開展預(yù)防性外交能力建設(shè)項目、經(jīng)驗分享和培訓(xùn)；加強東盟地區(qū)論壇小組的作用；充分發(fā)揮二軌智庫的作用；長遠(yuǎn)目標(biāo)考慮建立“減少地區(qū)風(fēng)險中心”，監(jiān)督地區(qū)的發(fā)展態(tài)勢；發(fā)展包括技術(shù)支持、秘書處、名人小組、事實調(diào)查和觀察員等在內(nèi)的預(yù)防性外交機制；以及探討仲裁、調(diào)解和促進(jìn)對話的潛在可能性。ASEAN Regional Forum， “ASEAN Regional Forum Preventive Diplomacy Work Plan，” in ASEAN Regional Forum at Twenty： Promoting Peace and Security in the Asia-Pacific （A Commemorative Publication for the 20th ARF， World Affairs Press， 2014， pp.175-177. 為推進(jìn)實現(xiàn)上述目標(biāo)，東盟和東盟地區(qū)論壇選擇救災(zāi)作為預(yù)防性外交的重點領(lǐng)域，通過舉行東盟地區(qū)論壇救災(zāi)聯(lián)合演習(xí)、建立東盟災(zāi)害管理與人道主義救援協(xié)調(diào)中心（AHA Centre）等，基本實現(xiàn)了預(yù)防性外交的規(guī)范改造和地區(qū)實踐。

那么，應(yīng)如何界定改造后的地區(qū)規(guī)范呢？通過對照東盟與西方兩種話語和行為，我們可以發(fā)現(xiàn)兩者在概念界定、機制手段、觀念支柱等多個方面都存在差異性。與西方的綜合性預(yù)防性外交相比，東盟主導(dǎo)確立的地區(qū)預(yù)防性外交帶有顯著的本土性和有限性。其特點主要表現(xiàn)為以下五個方面：

第一，過程實踐。東盟的預(yù)防性外交是過程導(dǎo)向的，不預(yù)設(shè)具體目標(biāo)，不針對特定的既有威脅，而是前瞻性的，旨在推動地區(qū)戰(zhàn)略文化朝著對話與合作的方向發(fā)展；魏玲：《小行為體與國際制度——亞信會議、東盟地區(qū)論壇與亞洲安全》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2014年第5期，第96頁。 西方的預(yù)防性外交則是結(jié)果導(dǎo)向的，更關(guān)注沖突預(yù)防的效率和成效。第二，“最小制度化”。東盟的預(yù)防性外交強調(diào)軟性制度建設(shè)，即基于精神和道德的“最小制度化”，更傾向于采用非正式的決策結(jié)構(gòu)和模式，強調(diào)非官方二軌外交機制的作用；西方的預(yù)防性外交則看重基于法律約束力的明示、正式且可證實的制度手段。吳琳：《南海危機與地區(qū)視野下的預(yù)防性外交——兼論中國的戰(zhàn)略選擇》，載《外交評論》，2015年第4期，第52頁。 第三，“弱東盟”介入。東盟看重作為一個地區(qū)機制的沖突預(yù)防作用，但同時遵循不干涉內(nèi)政原則，在沖突介入中不選邊站隊，扮演基本“中立”的角色，因而并不急于發(fā)展其作為“第三方”介入的能力和功能，而是在現(xiàn)有的機制條件下，謀求作為“弱東盟”有限的預(yù)防性外交作用；但西方的預(yù)防性外交秉持的是干涉主義理念，認(rèn)為盡管聯(lián)合國和區(qū)域組織作為第三方的參與和干預(yù)必要且具有優(yōu)勢，但大國的領(lǐng)導(dǎo)力和主導(dǎo)權(quán)仍發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，Michael S. Lund， “Underrating Preventive Diplomacy，” Foreign Affairs， Vol.74， No.4， July-August 1995， p.162； Michael S. Lund， “Preventing Violent Conflicts： A Strategy for Preventive Diplomacy，” Washington D.C.： United States Institute of Peace Press， 1996， pp.37-39； Scott Snyder， “The South China Sea Dispute： Prospects for Preventive Diplomacy，” A Special Report of the United States Institute of Peace， August 1996. 并且在獲取合法性的前提下介入的“強大國”更能有效預(yù)防沖突和解決沖突。第四，強主權(quán)觀念。東盟的預(yù)防性外交關(guān)照了本地區(qū)占主導(dǎo)地位的強主權(quán)規(guī)范，不將國內(nèi)沖突納入預(yù)防性外交的對象范圍中，在沖突介入過程中也尤為重視沖突當(dāng)事國對于東盟介入的同意原則；而西方的預(yù)防性外交弱化了主權(quán)觀念，與干預(yù)主義一脈相承，強調(diào)超主權(quán)的第三方介入作用。第五，傳統(tǒng)外交原則。東盟的預(yù)防性外交僅限于外交手段，主要依賴于包括閉門外交、談判、問詢、斡旋、和解等傳統(tǒng)方式進(jìn)行沖突預(yù)防，其實質(zhì)就是非正式性和靈活性，但隨之帶來的問題是透明度不夠；而西方的預(yù)防性外交則優(yōu)先強調(diào)通過早期預(yù)警、信息共享等制度化方式增加透明度，實現(xiàn)有效的沖突預(yù)防。endprint

三、“弱東盟”規(guī)范改造的基礎(chǔ)與限度

東盟之所以成功地實現(xiàn)了預(yù)防性外交的本土“轉(zhuǎn)換”，不僅是利益驅(qū)動的結(jié)果，更有其作為“弱東盟”天然的實力、制度和觀念條件。盡管預(yù)防性外交在干涉本質(zhì)上與東盟倡導(dǎo)的不干涉內(nèi)政原則相對沖，但在防止沖突發(fā)生和升級的制度安排和理念取向上有很大的關(guān)聯(lián)度。這也是為何東盟能夠?qū)⑵渑c本土規(guī)范進(jìn)行融合，并得到地區(qū)國家基本認(rèn)同的重要原因。從歷史維度看，東盟以其根植于歷史和實踐的“最小制度化”在預(yù)防戰(zhàn)爭和解決沖突上發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，“東盟方式”則在規(guī)則規(guī)范方面框定了東盟決策和行動的邊界。

（一）“弱東盟”

東盟既沒有強大的軍事力量，也沒有足夠的經(jīng)濟實力，而且處在一個大國包圍的環(huán)境中，按照現(xiàn)實主義國際關(guān)系視角看來這幾乎是一個在“強者”大國政治游戲的國際社會中的“弱者”。

張云：《國際政治中“弱者”的邏輯——東盟與亞太地區(qū)大國關(guān)系》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第37頁。 然而，經(jīng)過多年的成長和發(fā)展，東盟不僅生存下來，而且成為其成員國口中的“發(fā)展中國家之間區(qū)域合作最為成功的集團之一”，被公認(rèn)為“在調(diào)解地區(qū)內(nèi)部的沖突以及降低戰(zhàn)爭沖突的可能性方面發(fā)揮了重要的作用?！?/p>

[加拿大] 阿米塔·阿查亞：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，王正毅、馮懷信譯，上海人民出版社，2004年，第7頁。 可以說，東盟改造預(yù)防性外交的事實是國際社會“弱者”主導(dǎo)規(guī)范擴散的一個成功且特殊的案例。

眾所周知，“弱東盟”影響地區(qū)合作和安全的重要方式是“最小制度化”和“東盟方式”，它們分別在制度和規(guī)范上發(fā)揮著地區(qū)影響力。正是因為東盟弱小，所以選擇“最小制度化”，即限度最小的組織化原則，強調(diào)機制的非正式性、靈活性、低約束性，偏愛特定的而非制度化的實踐，區(qū)別于西方重法律、強制性和正式性的“最大制度化”。正是由于東盟成員國都是發(fā)展中小國，所采取的“東盟方式”建立在非連續(xù)性、非正式、一致建構(gòu)和非對抗性交易風(fēng)格基礎(chǔ)上的協(xié)商一致，與西方多邊合作中的對抗性態(tài)度、多數(shù)人投票和其他法律決策程序形成鮮明對比。[加拿大] 阿米塔·阿查亞：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，第89-90頁。 強調(diào)強主權(quán)、不干涉、照顧各方舒適度、自我克制，都與弱東盟的基本特性一脈相承的。在“最小制度化”的原則下，東盟通過有限的制度構(gòu)建防止了地區(qū)沖突爆發(fā)，為東盟成功改造預(yù)防性外交奠定了基礎(chǔ)；基于“東盟方式”，特別是不干涉內(nèi)政原則，東盟改造預(yù)防性外交將更多照顧本土規(guī)范的強勢地位。這一切的基礎(chǔ)都是“弱東盟”的基本特性，且將長期影響東盟的判斷和選擇。

（二）東盟改造預(yù)防性外交的制度基礎(chǔ)：“最小制度化”

東盟對西方預(yù)防性外交的規(guī)范改造過程表明，東盟預(yù)防暴力沖突和維護地區(qū)和平的偏好和實踐有其深刻的歷史根源。隨著“東盟作為一個地區(qū)合作組織的建立和發(fā)展過程本身就是一種預(yù)防性外交實踐”的觀點出現(xiàn)并不斷被論證，東盟的制度特性成為影響和決定東盟預(yù)防性外交理念和實踐的關(guān)鍵因素之一。通過回溯東盟的歷史和發(fā)展進(jìn)程，我們發(fā)現(xiàn)，東盟是通過“最小制度化”實現(xiàn)了作為一個“弱東盟”的有限的預(yù)防性外交作用，具體體現(xiàn)為在多邊、中立、和平、透明、法律等五個方面的制度構(gòu)建。

1. 《曼谷宣言》（1967）與多邊介入

東盟的創(chuàng)立是五個初始成員國試圖創(chuàng)造一種預(yù)防戰(zhàn)爭和解決沖突的多邊機制的愿望的產(chǎn)物。1967年8月8日，由五個東南亞國家（印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國）組成的東南亞國家聯(lián)盟在泰國曼谷宣布成立。在當(dāng)天發(fā)表的《東南亞國家聯(lián)盟成立宣言》（《曼谷宣言》）中，成員國外長們確認(rèn)組建東盟的目的之一是：“通過尊重正義、法治和聯(lián)合國憲章推動地區(qū)和平與穩(wěn)定”，并宣稱“東盟的成立表明了東南亞國家具有聯(lián)合起來開展友好合作，通過共同的努力和犧牲，維護其人民和子孫后代和平、自由與繁榮的政治意愿”。

ASEAN， “The ASEAN Declaration （Bangkok Declaration），” Bangkok， Thailand， 8 August 1967， available at http：//agreement.asean.org/media/download/20140117154159.pdf， 2017-5-17. 顯然，安全在東盟成立之初就是東盟存在的核心，并且發(fā)展至今在很大程度上仍是東盟發(fā)展的意義所在。

魯?shù)婪颉べ惥S里諾：《東南亞共同體建設(shè)探源：來自東盟前任秘書長的洞見》，王玉主等譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第141頁。 與美國主導(dǎo)建立的“東南亞條約組織”不同，東盟是為防范和管控地區(qū)內(nèi)部沖突而成立的內(nèi)向型合作組織，而非針對某一個外部“敵人”的集體軍事聯(lián)盟。通過建立地區(qū)機制、以多邊主義的方式進(jìn)行沖突預(yù)防，東盟對外保證自身免受冷戰(zhàn)和共產(chǎn)主義運動的沖擊，對內(nèi)承諾通過和平方式解決相互之間的領(lǐng)土等糾紛，成功地維持了地區(qū)的相對和平與穩(wěn)定。

2. 《和平、自由和中立區(qū)宣言》（1971）與中立介入

《和平、自由和中立區(qū)宣言》是冷戰(zhàn)時期東盟為確保不卷入大國爭奪和防止大國介入地區(qū)國家內(nèi)部事務(wù)而共同采取的一種沖突預(yù)防措施。對于初生的東盟而言，如何擺脫因身處東西方兩大陣營對抗的前沿地帶而受到的外部勢力干預(yù)和沖突威脅，實現(xiàn)地區(qū)自治和維持地區(qū)安全是首要考慮因素。隨著美國和英國撤離東南亞，馬來西亞借用國際關(guān)系中的“中立”原則，提出大國保證下的東南亞中立化政策倡議，旨在避免東南亞地區(qū)被大國分而治之。1971年11月，東盟五國外長在馬來西亞首都吉隆坡簽署了《和平、自由和中立區(qū)宣言》，又稱《吉隆坡宣言》，宣示了東盟“和平、自由和中立區(qū)”的宗旨在于“獲得東南亞永久和平”。與傳統(tǒng)“中立”思想不同，東盟《和平、自由和中立區(qū)宣言》構(gòu)建的是帶有地區(qū)特色的沖突預(yù)防規(guī)范和原則。所謂“和平”，不僅僅是指不參與戰(zhàn)爭，而且是不介入任何形態(tài)的沖突?！白杂伞痹瓌t主要指主權(quán)獨立和完整?！爸辛ⅰ痹瓌t則是指確?！俺蓡T國免受來自區(qū)域外大國任何形式的干預(yù)” ASEAN， “1971 Zone of Peace， Freedom and Neutrality Declaration，” Adopted by the Foreign Ministers at the Special ASEAN Foreign Ministers Meeting in Kuala Lumpur， Malaysia on 27 November 1971， available at http：//www.icnl.org/research/library/files/Transnational/zone.pdf， 2017-5-15.。顯然，在這一時期，東盟的安全擔(dān)憂主要來自于外部大國勢力，因此通過建立“中立區(qū)”，抵御外部勢力對地區(qū)內(nèi)潛在沖突的干預(yù)，有助于為東盟解決地區(qū)內(nèi)部的安全威脅創(chuàng)造相對和平和自由的環(huán)境。這是東盟預(yù)防性外交實踐的起點和前提。endprint

3. 《東南亞友好合作條約》（1976）與和平介入

《東南亞友好合作條約》是對《和平、自由和中立區(qū)宣言》的補充和發(fā)展，強調(diào)用和平方式解決國家間的糾紛，并制定了原則和成立了高級理事會，為東盟沖突預(yù)防實踐的機制化發(fā)展提供了又一重要支柱。1976年2月，東盟成員國在印尼巴厘島召開的首次東盟首腦會議上，簽署通過了《東南亞友好合作條約》。條約第二條規(guī)定了成員國處理相互關(guān)系的六項原則，即相互尊重獨立、主權(quán)、平等、領(lǐng)土完整和各國的民族特性；任何國家都有免受外來干涉、顛覆和制裁，保持其民族生存的權(quán)利；互不干涉內(nèi)政；和平解決分歧或爭端；反對訴諸武力或以武力相威脅；以及締約各國間進(jìn)行有效合作。

東南亞國家聯(lián)盟：《東南亞友好合作條約》，巴厘島，1976年2月24日。資料來源：http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-08/12/content_5318793.htm，2017-5-28. 該條約對地區(qū)和平與穩(wěn)定的兩大貢獻(xiàn)在于：第一，反對武力。這既意味著當(dāng)事國在處理爭端或分歧時避免使用武力或以武力相威脅，也暗含東盟內(nèi)部在第三方斡旋和調(diào)解時不采取武力方式。這與東盟預(yù)防性外交的外交和和平原則是一致的。第二，和平解決爭端。為通過地區(qū)性程序解決爭端，條約締約方共同成立了一個由部長級代表組成的作為常設(shè)機構(gòu)的高級理事會，通過建議和參與斡旋、調(diào)停、調(diào)查、調(diào)解等，關(guān)注和處理有可能破壞地區(qū)和平的爭端或局勢。

東南亞國家聯(lián)盟：《東南亞友好合作條約》。 盡管該機制從來沒有實施過，但事實上已經(jīng)被東盟領(lǐng)導(dǎo)人作為一種在地區(qū)內(nèi)部關(guān)系中不使用武力的永久承諾而引用，也作為這個集團成功地避免內(nèi)部相互沖突和處理爭端的成功標(biāo)志。

[加拿大] 阿米塔·阿查亞：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，第71頁。 不僅如此，《東南亞友好合作條約》還被作為東盟與域外大國發(fā)展關(guān)系的重要前提和基礎(chǔ)，進(jìn)一步強化了東盟和平解決爭端的地區(qū)規(guī)范。

4. 《東南亞無核武器區(qū)條約》（1995）與透明介入

《東南亞無核武器區(qū)條約》是東盟為防止東南亞地區(qū)潛在的核沖突而簽訂的，旨在通過建立相互信任，擴大地區(qū)的核透明度，減少核危機和核戰(zhàn)爭產(chǎn)生的風(fēng)險。1987年，第三屆東盟首腦會議決定建立“東南亞無核區(qū)”，用以防止超級大國之間在東南亞的軍備競賽升級為核軍備競賽。但由于美國阻攔，該計劃進(jìn)展緩慢。冷戰(zhàn)后，東盟加快了建立“東南亞無核區(qū)”的步伐，并在1995年12月與當(dāng)時尚未加入東盟的老撾、緬甸和柬埔寨三國領(lǐng)導(dǎo)人簽署了《東南亞無核武器區(qū)條約》，宣布簽署國不得在本地區(qū)研發(fā)、制造或控制核武器，也不得儲存、運輸、使用核武器，不得進(jìn)行核武器試驗等，同時謀求美、英、法、俄、中五個核大國聯(lián)合簽署該條約。近年來，五個核大國與東盟就《東南亞無核武器區(qū)條約》議定書問題舉行了磋商，雖未達(dá)成最終協(xié)議，但自條約于1997年正式生效以來，東盟還沒有偵查出東盟成員國任何違反核武器禁令的行為。 柳青：《東盟推遲簽署<東南亞無核武器區(qū)條約>議定書》。資料來源：http：//gb.cri.cn/27824/2012/07/10/2625s3761933.htm，2017-6-8. 可見，該條約在預(yù)防核危機方面是卓有成效的，東盟確保地區(qū)核透明的機制化努力推動了東盟預(yù)防性外交的透明化發(fā)展。

5. 《東盟憲章》（2007）與法律介入

《東盟憲章》所確立的有關(guān)解決爭議的地區(qū)安排具有一定的約束力，為東盟以“最小制度化”實現(xiàn)有效的預(yù)防性外交奠定了法律基礎(chǔ)。2007年東盟首腦會議決定在2015年建成東盟共同體。2009年《東盟憲章》被各成員國批準(zhǔn)生效，東盟被賦予法律人格地位，東盟共同體正式進(jìn)入了制度建設(shè)時代。憲章的第八章對東盟解決爭議的原則、手段、機制等進(jìn)行了規(guī)定。其中提到了一些制度性安排，如“涉及爭議的各方可要求東盟主席或東盟秘書長依據(jù)本身的職權(quán)，進(jìn)行斡旋、調(diào)解或調(diào)?！保弧皷|盟秘書長須在東盟秘書處或任何其他指定的東盟機構(gòu)的協(xié)助下，監(jiān)督東盟爭議解決機制所做的調(diào)查結(jié)論、建議或決定的遵守，并將報告提交給東盟峰會”；“任何成員如果因為某方不遵守東盟爭議解決機制所做的調(diào)查結(jié)論、建議或決定而受到影響，可將此事提交東盟峰會作決定”；“在沒有特別規(guī)定的情況下，須設(shè)立適當(dāng)?shù)臓幾h解決機制（包括仲裁）以解決牽涉到本憲章和其他東盟文件有關(guān)詮釋或運用方面的爭議”；“除非本憲章有規(guī)定，成員國有權(quán)求援于聯(lián)合國憲章第三十三條第一項或其他國際法律文件所包含的和平解決方式，只要涉及爭議的成員國是該憲章或文件的締約國。”

ASEAN， “ASEAN Charter，” Singapore， 2007， pp.23-25. available at http：//www.asean.org/wp-content/uploads/2012/05/11.-October-2015-The-ASEAN-Charter-18th-Reprint-Amended-updated-on-05_-April-2016-IJP.pdf， 2017-6-8. 這些條款從宏觀層面規(guī)制了東盟內(nèi)部涉及爭議解決和沖突管理的方式和途徑，具有法律效力?？梢哉f，東盟在“最小制度化”的基礎(chǔ)上確保了對地區(qū)國家適度的約束和管控，有助于預(yù)防性外交的有效開展和推進(jìn)。

（三）“東盟方式”對預(yù)防性外交的邊界框定：不干涉與軟性外交

通過歷史回溯，我們可以發(fā)現(xiàn)自成立以來，東盟嘗試通過發(fā)表宣言、簽訂條約等為主要形式的“最小制度化”，預(yù)防沖突和維護安全。從總體上說，東盟歷史上的預(yù)防性外交實踐是成功的。制度是影響東盟以多邊、中立、和平、透明、法律的方式有限介入地區(qū)沖突的重要因素之一，另一個內(nèi)生動力來自觀念，即前文提到的以不干涉、靈活性、非正式性、協(xié)商一致、舒適度等為主要特點的“東盟方式”?！皷|盟方式”曾為防止地區(qū)矛盾激化、維持東南亞地區(qū)總體安全發(fā)揮了重要作用，但隨著東盟一體化進(jìn)程的深入推進(jìn)，大國平衡變化所導(dǎo)致的地緣政治轉(zhuǎn)型，“東盟方式”面臨挑戰(zhàn)，導(dǎo)致東盟預(yù)防性外交中的“有限性”更為凸顯，能力和效力受到質(zhì)疑。因此，我們需要以發(fā)展的眼光重新認(rèn)知“東盟方式”在東盟預(yù)防性外交中的關(guān)聯(lián)度與合理性。endprint

1. 不干涉原則：政權(quán)安全、行動困境、內(nèi)部分歧

不干涉成員國內(nèi)政的原則是東盟實現(xiàn)地區(qū)持續(xù)相對和平與穩(wěn)定的最為重要的原則，同時也是最有爭議的。尤其是在預(yù)防和應(yīng)對危機沖突方面，不干涉原則一方面發(fā)揮了“掩蓋”沖突的作用，另一方面也制約了東盟作為一個地區(qū)機制開展預(yù)防性外交、有效解決爭端的行動和作用。具體可從政權(quán)安全考量、行動困境和內(nèi)部分歧三個方面理解這一點。

首先，由政權(quán)安全派生出的“國家抗御力”和“地區(qū)抗御力”的概念及相互關(guān)系詮釋了東盟不干涉主義的內(nèi)在邏輯，也解釋了東盟在地區(qū)沖突預(yù)防中的有限性。阿米塔·阿查亞曾對東盟的不干涉主義做出深入剖析，他認(rèn)為“不使用武力和地區(qū)自治的規(guī)范反映了東盟對國家間沖突以及區(qū)域外威脅的安全關(guān)切，但不干涉原則只能從東盟國家對國內(nèi)安全關(guān)切的背景中去理解。”

[加拿大] 阿米塔·阿查亞：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，第80頁。 換言之，東盟建構(gòu)出不干涉主義的規(guī)范，是出于對成員國內(nèi)部穩(wěn)定的擔(dān)憂，認(rèn)為國內(nèi)威脅遠(yuǎn)超出外部威脅，因此，不干涉所要防止的是國內(nèi)不穩(wěn)定因素在近鄰和域外大國等外部因素干預(yù)之下引起的摩擦和沖突，其根源還是各成員國對本國政權(quán)安全的感知和恐懼。印尼蘇哈托在此基礎(chǔ)上提出“國家抗御力”（national resilience）和“地區(qū)抗御力”（regional resilience）理念，認(rèn)為如果每個成員國都能實現(xiàn)其自身的“國家抗御力”，并克服內(nèi)部威脅，“地區(qū)抗御力”就會自動地、逐漸地以同樣方式產(chǎn)生，就像一根鏈條的整體力量來源于它的組成部分的力量一樣。

Suhartuo， “Address by the President of the Republic of Indonesia，” in Regionalism in Southeast Asia， Jakarta： Center for Strategic and International Studies， 1975， p.8； [加拿大] 阿米塔·阿查亞：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，第81頁。 簡單來說就是認(rèn)為“國家抗御力”能夠自發(fā)導(dǎo)致“地區(qū)抗御力”，從而防止沖突發(fā)生、減少安全風(fēng)險、維護地區(qū)穩(wěn)定。

阿查亞認(rèn)為這并非印尼本意，更精確的解釋是，“除了所有成員都實現(xiàn)了國家抗御力外，地區(qū)抗御力只能通過東盟的合作幫助才能產(chǎn)生”。但這并不妨礙我們得出東盟成員國普遍優(yōu)先關(guān)注“國家抗御力”的結(jié)論。參見[加拿大] 阿米塔·阿查亞：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，第102頁。 該理念得到了東盟成員國的一致響應(yīng)，并寫入1976年發(fā)表的《東盟協(xié)調(diào)一致宣言》。正是基于“國家抗御力”導(dǎo)向“地區(qū)抗御力”、“國家抗御力”優(yōu)先于“地區(qū)抗御力”的單向邏輯，一方面，不干涉主義原則不斷被認(rèn)同和強化，成為東盟處理國家間關(guān)系和地區(qū)安全事務(wù)的核心支柱；另一方面，東盟在實現(xiàn)“地區(qū)抗御力”中的作用長期被忽視，限制了東盟在地區(qū)沖突預(yù)防中作用的發(fā)揮。

其次，在操作層面，不干涉強加于成員國的義務(wù)至少從兩方面導(dǎo)致了東盟預(yù)防性外交的有限性

這里重點分析不干涉對東盟沖突預(yù)防的制約，但不否認(rèn)不干涉原則在維持地區(qū)的相對穩(wěn)定上發(fā)揮的積極作用。：第一，東盟不干涉原則禁止對成員國政府包括違反人權(quán)的行動進(jìn)行批評

[加拿大] 阿米塔·阿查亞：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，第81頁。，導(dǎo)致東盟在面對地區(qū)人道主義危機時缺乏介入的合法性，難以履行“保護的責(zé)任”

所謂“保護的責(zé)任”是指一個國家有責(zé)任保護本國國民免受可以避免的災(zāi)難，具體說就是免遭大規(guī)模屠殺、強奸和饑餓。如果這個國家沒有能力或者不愿意履行它的這種責(zé)任，那么國際社會就應(yīng)當(dāng)對此進(jìn)行干預(yù)，從而代替這個國家履行這種保護的責(zé)任。李斌：《<保護的責(zé)任>對“不干涉內(nèi)政原則”的影響》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》，2007年第3期，第131頁。。2015年5月底緬甸羅興亞難民危機爆發(fā)，由于東盟未及時做出干預(yù)和應(yīng)對措施，危機升級和擴大，導(dǎo)致了嚴(yán)重的人道主義危機事件，對東南亞地區(qū)安全構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。對于緬甸政府針對羅興亞人的國內(nèi)政策，東盟也由于不干涉原則難以做出有效及時的預(yù)防性外交安排。第二，東盟把維護成員國現(xiàn)行體制和政權(quán)的合法性作為不干涉原則強加于成員國的重要義務(wù)之一，禁止認(rèn)可、庇護或支持反叛組織的同時，為成員國的壓制行動提供政治支持和物資援助，這是一種維持現(xiàn)狀、暫時平息動蕩局勢的做法，而非預(yù)防性外交。顯然，這一制度安排制約了東盟以和平對話、斡旋和解等方式的積極介入。

最后，由于不干涉主義本身所具有的模糊性，成員國之間圍繞不干涉原則出現(xiàn)的分歧也是制約東盟預(yù)防性外交能力和作用發(fā)揮的重要因素。一是在運用不干涉作為東盟擴展的“門檻”規(guī)范時，東盟的政策不明確，內(nèi)部分歧明顯，嚴(yán)重制約了東盟預(yù)防性外交的發(fā)揮。比如，面對緬甸軍政府在國內(nèi)的鎮(zhèn)壓行為，東盟選擇了“積極接觸”政策。該政策的目的是反對西方制裁和孤立緬甸，通過改善緬甸的經(jīng)濟狀況，和平地引導(dǎo)緬甸國內(nèi)的政治變化。其前提是接納緬甸為東盟成員國。但對于是否應(yīng)在不干涉的原則基礎(chǔ)上先接納緬甸，然后對其進(jìn)行“積極接觸”，東盟成員國內(nèi)部存在明顯分歧，馬來西亞、印尼等國支持接納，而泰國、菲律賓、新加坡等國持反對態(tài)度。面對緬甸的國內(nèi)危機，東盟討論的不是如何防止危機演變?yōu)楸┝_突以及沖突的擴大化，而是是否根據(jù)不干涉原則接納緬甸，以反擊西方的人權(quán)指責(zé)、證明自己的地區(qū)自治以及阻止所謂緬甸倒向中國。在這種情況下，東盟的預(yù)防性外交作用必然大打折扣。二是東盟內(nèi)部出現(xiàn)了更具“介入性”的觀念，包括馬來西亞前副總理安瓦爾·伊卜拉欣（Anwar Ibrahim）提出的“積極干預(yù)”（constructive interventions）、泰國前外長素林（Surin Pitsuwan）提出的“靈活接觸”（flexible engagement）和“增強互動”（enhanced interaction）等endprint

[加拿大] 阿米塔·阿查亞：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，第164-165頁。，批評過度依從不干涉主義對東盟能力的約束，但這些新觀念遭遇了具有強主權(quán)意識的東盟決策者的冷淡反應(yīng)。

參見陸曉紅：《試析<東盟憲章>中的“不干涉原則”》，載《外交評論》，2009年第2期，第91-92頁。 成員國之間在不干涉規(guī)范上的內(nèi)部分歧導(dǎo)致東盟難以開展統(tǒng)一的預(yù)防性外交行動。

2. 軟性外交原則：非正式性、一致性與靈活性、自我克制

如果說不干涉主義很大程度上導(dǎo)致了東盟預(yù)防性外交的有限性，那么，軟性外交原則作為“東盟方式”中最為獨特的地方，從決策文化上保證了東盟有限介入的有效性，是東盟預(yù)防和管理成員國之間沖突的重要基礎(chǔ)。軟性外交原則在預(yù)防和管理國內(nèi)沖突上具有無力感，但在處理國家間沖突上具有效力，這也解釋了東盟預(yù)防性外交的對象僅限于國家間沖突。所謂軟性外交，有學(xué)者將其理解為一種與殖民和大國的武力恫嚇、炮艦外交等相對比的外交形式，即重在平等、包容、理解的基礎(chǔ)上建立親密關(guān)系和共同利益，而非使用武力或以武力相威脅、制裁等強制性的外交形式。

Fred J. Elizalde and Luis D. Beltran， Of Kingdoms and Brothers： ASEAN Dawn， p.39. 轉(zhuǎn)引自[加拿大] 阿米塔·阿查亞：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，第95頁?！皷|盟方式”中的非正式性、靈活性、協(xié)商一致、照顧成員國各方舒適度等在軟性外交原則的貫徹上是一脈相承的。軟性外交安排為東盟預(yù)防性外交提供了一種有別于西方的思維方式，創(chuàng)造了有利于解決內(nèi)部問題的有效的社會心理背景，也維護了東盟有限介入的有效性和合理性。

首先，東盟的有限介入在于提供一種“中立”的非正式協(xié)商對話平臺，在確保爭端當(dāng)事方溝通聯(lián)系順暢的基礎(chǔ)上營造信任和理解的制度文化和對話氛圍，為爭端的緩和與解決創(chuàng)造條件。東盟的非正式性與“最小制度化”是一脈相承的，即通過培育在低制度、非強制、相對“中立”的環(huán)境下開展協(xié)商對話的制度文化，營造相互信任和理解的氛圍，避免和控制沖突的發(fā)生。盡管東盟不主動提供爭端或沖突解決的具體方案，但通過提供多邊的非正式協(xié)商平臺，沖突當(dāng)事方能夠更加準(zhǔn)確及時地了解和判斷對方的真實利益和敏感問題，在合作和對話的文化氛圍中逐步尋找到照顧各方舒適度的解決途徑。從這個意義上說，東盟的有限介入是一種溫和、間接、情境式的介入，區(qū)別于西方激烈、直接的綜合性介入。

其次，東盟尋求在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上有限介入沖突，同時強調(diào)處理爭端的靈活性。協(xié)商一致是指在討論和磋商的過程中尋求意見統(tǒng)一。其實踐的方式是首先在密集的非正式討論中形成一個基礎(chǔ)性的一致意見，作為正式會議討論的起點，最終在會上形成各方都認(rèn)可和接受的統(tǒng)一決策。

Kamarulzaman Askandar， “ASEAN and Conflict Management： The Formative Years of 1967-1976，” Pacific Review， Vol.6， No.2， 1994， pp.57-69. 與西方“多數(shù)同意”的決策方式相比，協(xié)商一致的優(yōu)勢在于，排除了多數(shù)將意見強加于少數(shù)的可能性；在成員國之間存在爭議甚至有可能產(chǎn)生沖突時，有助于保全各方的面子，避免羞辱，維持國家間的良好關(guān)系。

Hoang Anh Tuan， “ASEAN Dispute Management： Implications for Vietnam and an Expanded ASEAN，” Contemporary Southeast Asia， Vol.18， No.1， June 1996， p.67. 這對于強主權(quán)意識的東南亞國家來說至關(guān)重要。而在協(xié)商無法達(dá)成一致的情況下，東盟選擇在一致性與靈活性之間找到折中方式，即承認(rèn)分歧（agreeing to disagree）并將分歧留待以后解決。承認(rèn)分歧不是無所作為，而是認(rèn)為在缺乏互信和理解的前提下解決分歧是不現(xiàn)實的，只有將爭議性問題從正式的多邊議程中濾出或排除開來，一方面暫時把沖突“掩蓋起來”，轉(zhuǎn)移爭端的視線，為爭端的最終解決贏得更多的時間；另一方面通過在非爭議領(lǐng)域開展合作培育相互信任，促進(jìn)和平解決爭議。

[加拿大] 阿米塔·阿查亞：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，第97頁；Hoang Anh Tuan， “ASEAN Dispute Management： Implications for Vietnam and an Expanded ASEAN，”p.70. 顯然，這種“緩慢但確定”（slow but sure）

Hoang Anh Tuan， “ASEAN Dispute Management： Implications for Vietnam and an Expanded ASEAN，”p.70.的介入方式將預(yù)防和避免沖突而非解決沖突作為首要目標(biāo)，事實上承認(rèn)了東盟預(yù)防性外交的邊界和限度，一方面避免了東盟陷入無休止、無結(jié)果的爭吵，另一方面也降低了因盲目介入有可能帶來的不確定性風(fēng)險。

最后，鼓勵各方在充分溝通和對話的基礎(chǔ)上，保持自我克制的政治和軍事行為。東盟對自我克制的強調(diào)主要體現(xiàn)在三個方面：一是爭議各方對其主張的克制表達(dá)，即在東盟搭建的非正式多邊對話平臺中進(jìn)行坦誠的溝通，而不是運用武力等單邊手段彰顯其爭議主張。二是簽訂行為守則，自覺遵約于東盟的地區(qū)規(guī)范和制度文化。三是將爭議先“掩蓋”或“擱置”起來，確保各方不采取改變現(xiàn)狀、引發(fā)矛盾激化的舉動。自我克制被認(rèn)為是東盟保持生命力的重要因素，其原因在于東盟從建立到擴員，無不暗藏著成員國之間的沖突因子，但正是由于成員國之間的自我克制，摩擦與爭端讓位于友好與合作，東盟得以不斷發(fā)展壯大。

See Hoang Anh Tuan， “ASEAN Dispute Management： Implications for Vietnam and an Expanded ASEAN，”pp.65-66. 盡管一些批評聲音認(rèn)為這種缺少制度強大約束力的自我克制是不可信的，但恰恰是這種道德和精神規(guī)約下的自我克制更符合東南亞的地區(qū)現(xiàn)實。endprint

四、結(jié)語

預(yù)防性外交在防止沖突發(fā)生和升級、應(yīng)對安全威脅中的重要性正日益被國際社會發(fā)現(xiàn)和認(rèn)知。在聯(lián)合國的積極倡導(dǎo)和推廣下，預(yù)防性外交被廣泛“移植”到全球各大地區(qū)。區(qū)域組織在預(yù)防性外交的規(guī)范擴散進(jìn)程中扮演了不可替代的作用。但對比不同的區(qū)域組織，不難發(fā)現(xiàn)，在規(guī)范擴散的過程和結(jié)果上，東盟所主導(dǎo)的亞太預(yù)防性外交帶有明顯的地區(qū)色彩。具體表現(xiàn)為使預(yù)防性外交規(guī)范與本土規(guī)范相融合的“本土化”進(jìn)程特性尤為突出。其過程大體表現(xiàn)為兩個階段：第一階段，規(guī)范引入，即東盟主導(dǎo)建立東盟地區(qū)論壇，并將預(yù)防性外交作為機制的重要目標(biāo)之一；第二階段，規(guī)范改造，即在規(guī)范爭論和實踐中探索地區(qū)規(guī)范共識，而非照搬聯(lián)合國預(yù)防性外交經(jīng)驗。其結(jié)果是，區(qū)別于西方的預(yù)防性外交規(guī)范，形成了與本土規(guī)范融合的地區(qū)規(guī)范，并廣泛運用于地區(qū)實踐。所謂的本土規(guī)范其實就是東盟主導(dǎo)的規(guī)范和規(guī)則，東盟通過這種方式體現(xiàn)了其在亞太安全塑造中的規(guī)范性作用。東盟之所以能夠成功實現(xiàn)預(yù)防性外交的本土“轉(zhuǎn)換”，不僅是利益驅(qū)動的結(jié)果，更有其作為“弱東盟”天然的實力、制度和觀念條件。盡管預(yù)防性外交在干涉本質(zhì)上與東盟倡導(dǎo)的不干涉內(nèi)政原則相對沖，但在防止沖突發(fā)生和升級的制度安排和理念取向上有很大的關(guān)聯(lián)度。“最小制度化”和“東盟方式”為東盟成功的預(yù)防性外交改造提供了基礎(chǔ)和邊界。在“最小制度化”的原則下，東盟通過有限的制度構(gòu)建防止了地區(qū)沖突爆發(fā)，為東盟成功改造預(yù)防性外交奠定了基礎(chǔ)；基于“東盟方式”，特別是不干涉內(nèi)政原則，東盟改造預(yù)防性外交將更多照顧本土規(guī)范的強勢地位。這一切的基礎(chǔ)都是“弱東盟”的基本特性，且將長期影響東盟的判斷和選擇。

放眼未來，預(yù)防性外交將有可能在實現(xiàn)亞太安全上發(fā)揮更大的作用。不僅東盟將謀求在地區(qū)預(yù)防性外交規(guī)范改造中的主導(dǎo)性地位，包括中國在內(nèi)的地區(qū)大國也有意愿和實力爭取更大話語權(quán)和影響力。因此，對于東盟而言，東盟地區(qū)論壇仍是其發(fā)揮規(guī)范主導(dǎo)力的重要舞臺，但“弱東盟”的特性將對其未來主導(dǎo)力的維持帶來更大壓力和挑戰(zhàn)，其當(dāng)前的主導(dǎo)性地位面臨削弱的可能，東盟需要找尋更多策略鞏固這一地位。對于中國等地區(qū)大國來說，亞太地區(qū)安全秩序的重構(gòu)是未來的重要課題，大國的實力、制度和觀念優(yōu)勢決定了它們將在運用預(yù)防性外交維護亞太安全方面發(fā)揮更大更為引領(lǐng)性的作用，這無疑將引發(fā)地區(qū)各方對于預(yù)防性外交的規(guī)范競爭，開啟新一輪的改造進(jìn)程。對于整個亞太地區(qū)而言，預(yù)防性外交將是實現(xiàn)亞太安全的重要途徑之一，加深和推進(jìn)亞太國家對于預(yù)防性外交的共識和實踐有助于維護地區(qū)總體和平與安全。面對日漸復(fù)雜的亞太沖突圖景，通過“反應(yīng)式”的沖突解決方式維系和平難以奏效，只有通過規(guī)范確立、機制構(gòu)建、大國協(xié)調(diào)、機制聯(lián)系培育地區(qū)“預(yù)防文化”，才是實現(xiàn)亞太安全的可行之道。

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（責(zé)任編輯：崔建樹）endprint