(杭州師范大學(xué) 沈鈞儒法學(xué)院,浙江 杭州 311121)

“法治興,則國(guó)運(yùn)興”,一個(gè)國(guó)家的良性發(fā)展離不開(kāi)法治保障；一個(gè)地方的法治發(fā)展程度在一定意義上也反映出其文明水準(zhǔn)和現(xiàn)代化程度。黨的十八屆四中全會(huì)作出了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,決定指出,要“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理。堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理,提高社會(huì)治理法治化。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”。這些文件精神為基層法治建設(shè)提供了極為重要的指引,即基層法治建設(shè)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)“民主法治”,工作重點(diǎn)是強(qiáng)化“基層社會(huì)依法治理”,創(chuàng)新載體在于“基層自治規(guī)范建設(shè)”。黨的十九大報(bào)告明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,要求加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中,一個(gè)重要的標(biāo)志就是“村民自治章程和村規(guī)民約”現(xiàn)代化。自1977年楓橋當(dāng)?shù)卮迩f制定《治安公約》以來(lái),村規(guī)民約的發(fā)展已成為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要內(nèi)容之一,對(duì)于預(yù)防鄉(xiāng)村糾紛、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、規(guī)范鄉(xiāng)村自治、調(diào)整社會(huì)關(guān)系起到了重要的作用。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化、村民自治、基層法治、平安建設(shè)進(jìn)程的加快,村規(guī)民約隨著時(shí)代的發(fā)展呈現(xiàn)出一定的滯后性,調(diào)整、充實(shí)、提高村規(guī)民約的規(guī)范化和法治化水平,成為新時(shí)代發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要樣本之一。

一、村規(guī)民約的歷史發(fā)展

民間規(guī)約一般都具有較強(qiáng)地域性與多形態(tài)性。“它們可以是家族的,也可以是民族的;可能形諸文字,也可能口耳相傳；它們或是人為創(chuàng)造,或是自然生成,相沿成習(xí)；或者有明確的規(guī)則,或更多表現(xiàn)為富有彈性的規(guī)范；其實(shí)施可能有特定的一些人負(fù)責(zé),也可能依靠公眾輿論和某種社會(huì)亞團(tuán)體”[1]。

所謂民間規(guī)約,實(shí)際上是指人們?cè)陂L(zhǎng)期共同生活之中形成的,存在于人們的觀(guān)念之中或某種特定的文本之中,在一定地域內(nèi)實(shí)際調(diào)整人與人之間權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的非官方行為規(guī)范。劉篤才教授對(duì)中國(guó)古代民間規(guī)范所做的研究證明:“民間規(guī)約是國(guó)家法律的重要補(bǔ)充,它的產(chǎn)生標(biāo)志著公共領(lǐng)域從來(lái)都不是為國(guó)家所獨(dú)占的。唐代后期的社邑規(guī)約、宋明時(shí)期的鄉(xiāng)約、明末清初產(chǎn)生的民間慈善組織規(guī)約和清代晚期的鄉(xiāng)規(guī)等都有著自己的必要生存理由。中國(guó)歷來(lái)是個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì),民間規(guī)約在維護(hù)基層社會(huì)秩序方面具有積極意義”[2]。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”源于浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn),是著名的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前“楓橋經(jīng)驗(yàn)”逐漸從基層綜合治理經(jīng)驗(yàn)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎由鐣?huì)治理現(xiàn)代化的新樣本。一般而言,村莊價(jià)值生產(chǎn)能力強(qiáng)的地區(qū),就是具有強(qiáng)地方性規(guī)范的地區(qū)。地方性規(guī)范是一個(gè)地方關(guān)于應(yīng)該如何行動(dòng)的準(zhǔn)則。強(qiáng)地方性規(guī)范使地方上的人們具有明確的行動(dòng)目標(biāo)和道德標(biāo)準(zhǔn)[3]。楓橋鎮(zhèn)是我國(guó)典型的南方鄉(xiāng)鎮(zhèn),其內(nèi)生性地方性規(guī)范的生產(chǎn)能力明顯較強(qiáng)。2003年前后，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重心逐漸由綜合治理轉(zhuǎn)向基層民主法治建設(shè)。村規(guī)民約的內(nèi)容也從早期側(cè)重村莊治安開(kāi)始延伸到民主治村的方方面面。

二、楓橋等地村規(guī)民約建設(shè)進(jìn)程中存在的問(wèn)題

自1987年《村民委員會(huì)組織法(試行)》頒布實(shí)施以來(lái),保留著我國(guó)鄉(xiāng)治傳統(tǒng)特色的村規(guī)民約重新獲得了生命,并迅速在全國(guó)擴(kuò)展開(kāi)來(lái)。村規(guī)民約最大的特點(diǎn)之一,就在于它作為一種地方性知識(shí),與特定的社區(qū)、地域、人群的風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)緊密相關(guān)。正由于這樣一種“地方性”局限,村規(guī)民約經(jīng)常超出國(guó)家法律的范圍。如何使那些“溢出”部分具備相應(yīng)的合法性,或使其回歸國(guó)家法律,成為我們考慮村規(guī)民約時(shí)必須特別關(guān)注的問(wèn)題。就是說(shuō),正確處理國(guó)家法與地方村規(guī)民約的關(guān)系,成為實(shí)施地方自治過(guò)程中村規(guī)民約體制建構(gòu)的關(guān)鍵所在。因?yàn)榇逡?guī)民約建立在基層社會(huì)的土壤之中,有其獨(dú)特的發(fā)展方式和適用邏輯,而國(guó)家法本身固有的局限性注定無(wú)法將這些發(fā)展邏輯包含在內(nèi)。質(zhì)言之,國(guó)家法不可能巨細(xì)無(wú)遺地體現(xiàn)這些邏輯。國(guó)家法所代表的一般是一套農(nóng)民所不熟悉的邏輯,很多情況下與村民生活邏輯有一定距離。村規(guī)民約是村民自治組織依據(jù)國(guó)家法律法規(guī),結(jié)合本村實(shí)際,為維護(hù)本村社會(huì)秩序和道德風(fēng)俗而制定的一整套約束村民行為的自治規(guī)范。一般說(shuō)來(lái),它是村民自治組織自主制定的,“合法性”仍是對(duì)村規(guī)民約的最基本要求。從自治法理上講,自治規(guī)范的主旨應(yīng)該是在法治框架下,極大增進(jìn)村民福祉。但如果自治規(guī)范中包含侵犯村民合法權(quán)益的條款,即使被表決通過(guò),在法律上也應(yīng)當(dāng)是自始無(wú)效的。這就要求我們非常審慎地看待村規(guī)民約的制定工作,處理好村規(guī)民約與國(guó)家法律的關(guān)系。

(一)村規(guī)民約形式化傾向

當(dāng)前,很大一部分村規(guī)民約基本上是一紙空文,缺乏實(shí)質(zhì)性化解基層矛盾,保護(hù)村民合法權(quán)益的條款[4]。其次,大多數(shù)村規(guī)民約制定程序存在瑕疵,多數(shù)村規(guī)民約由村黨支部、村委會(huì)少數(shù)幾個(gè)村莊政治精英制定,村民參與程度低,認(rèn)同率不高，“貼在墻上”成為形式化標(biāo)志。此外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在這一領(lǐng)域缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范,也缺乏應(yīng)有的重視。另外,近年來(lái)東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,土地資源空前緊張,土地價(jià)值迅速上升,土地補(bǔ)償金分配引發(fā)的矛盾快速上升。同時(shí),由于戶(hù)口管理制度不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,導(dǎo)致各地甚至各村的戶(hù)口管理規(guī)則很不一致,使土地利益分配問(wèn)題更加復(fù)雜化。一些土地被征用的村,在向村民發(fā)放土地補(bǔ)償金時(shí),經(jīng)全體村民代表討論,相繼出臺(tái)了一系列分配方案和辦法。由于這些方案損害了部分有婚姻關(guān)系變化的村民對(duì)戶(hù)口及相關(guān)權(quán)益的選擇權(quán),遂不斷引發(fā)系列上訪(fǎng),成為當(dāng)前農(nóng)村疑難矛盾糾紛的焦點(diǎn)之一。

(二)部分村規(guī)民約的內(nèi)容與法治精神相違背

農(nóng)村社會(huì)具有一定的封閉性，個(gè)人利益、集體利益、國(guó)家利益相互交叉，部分村規(guī)民約的內(nèi)容與法治國(guó)家建設(shè)理念沖突明顯。

第一,村規(guī)民約中最為凸顯的問(wèn)題是婦女權(quán)益的保障問(wèn)題。由于土地的價(jià)值不斷增值以及村莊福利的不斷提升,出嫁女、媳婦、喪偶離婚婦女的權(quán)益在父權(quán)制的村莊政治中始終處于不利狀態(tài)。一方面,村莊精英中婦女過(guò)少,導(dǎo)致婦女在涉及自身利益的相關(guān)意見(jiàn)表達(dá)方面處于失聲狀態(tài),或者表現(xiàn)出忍氣吞聲的狀態(tài)。另一方面,政府在徹底貫徹婦女權(quán)益保護(hù)方面缺乏足夠的意識(shí)和決心,一般習(xí)慣性認(rèn)為涉及村莊婦女權(quán)益保護(hù)的問(wèn)題屬于村民自治范疇而不予以干涉。同樣，基層人民法院也以此為由,將相關(guān)案件列入不予受理的范圍之中。這種體制性的問(wèn)題,導(dǎo)致婦女權(quán)益保護(hù)難以貫徹,其結(jié)果是直接將此類(lèi)問(wèn)題推入到信訪(fǎng)渠道,從而導(dǎo)致更大的公共資源浪費(fèi)。實(shí)際上,關(guān)于出嫁女的村集體經(jīng)濟(jì)分配問(wèn)題,各村幾乎出臺(tái)了一致的方案。一些具體的村規(guī)民約實(shí)施辦法和細(xì)則，影響了村民農(nóng)嫁非、農(nóng)嫁農(nóng)和離婚婦女再婚后的戶(hù)口去留,以及相關(guān)子女教育、生產(chǎn)資料的分配、福利待遇的分享等實(shí)際利益。村民代表會(huì)議制訂的方案與有關(guān)政策、法律、法規(guī)相抵觸,特別是農(nóng)村婦女的實(shí)際利益嚴(yán)重受損。這一方面與“嫁出去的女兒,潑出去的水”這種根深蒂固的傳統(tǒng)觀(guān)念有關(guān)；另一方面與村規(guī)民約缺乏內(nèi)容合法性審查有關(guān)。與此相類(lèi)似的還有大學(xué)生和服刑人員等戶(hù)口關(guān)系較為特殊的人員的利益分配問(wèn)題[5]。

第二,男女事實(shí)上的權(quán)利不平等,在各地村規(guī)民約中進(jìn)一步固化甚至加劇。由于受長(zhǎng)期以來(lái)形成的重男輕女、從夫居等觀(guān)念和習(xí)俗的影響,一些地方在協(xié)商土地承包、征地補(bǔ)償款分配議題時(shí),侵犯了農(nóng)村婦女合法權(quán)益,主要體現(xiàn)在對(duì)于出嫁女、離婚婦女和上門(mén)女婿及其子女不分或者少分土地或者補(bǔ)償款,違反了《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定,也不符合男女平等的基本國(guó)策及相關(guān)法律政策,造成了土地糾紛案件增多,甚至出現(xiàn)集體上訪(fǎng)事件,嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定,引起了各級(jí)政府部門(mén)和婦女組織的高度關(guān)注[6]。由于我國(guó)長(zhǎng)期傳承的“從夫居”傳統(tǒng),使得男姓村民事實(shí)上成為“永久村民”,而女性居民則是“臨時(shí)村民”；女性一旦結(jié)婚,基本上就會(huì)失去村民資格或者失去村莊集體資源分配權(quán)。媳婦、嫁城女、招贅女、上門(mén)女婿及其子女的法定權(quán)益要么被剝奪,要么被減少,要么被漠視。幾乎所有村莊村規(guī)民約中都沒(méi)有保護(hù)婦女土地權(quán)益的單獨(dú)條款；有的地方是公開(kāi)確定招贅女婿的指標(biāo)數(shù),有的地方則一刀切規(guī)定，嫁出去的婦女不論戶(hù)口是否遷出均無(wú)權(quán)享受村莊福利。所有這些現(xiàn)象都與我國(guó)《婦女權(quán)益保護(hù)法》《土地承包法》《婚姻法》的精神嚴(yán)重違背。事實(shí)上,這些“重男輕女”式的村莊制度安排與計(jì)劃生育的基本國(guó)策呈現(xiàn)出深層次的內(nèi)在緊張。這種內(nèi)在緊張表現(xiàn)為村民寧可超生多個(gè)也要生兒子。比如一個(gè)已生育兩個(gè)女兒的村民,其再生一個(gè)男孩就會(huì)獲得宅基地申請(qǐng)、征地拆遷補(bǔ)償、集體福利的種種寶貴機(jī)會(huì),其被罰的幾萬(wàn)元的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)與動(dòng)輒幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)的土地收益和集體福利相比顯得微乎其微。村民觀(guān)念的落后一方面與傳統(tǒng)思維有關(guān),但另一方面與生兒子獲得的強(qiáng)大的集體利益分配直接相關(guān)。如果我們不正視此類(lèi)問(wèn)題，男孩女孩出生的比例會(huì)越來(lái)越失衡,從而帶來(lái)更大的社會(huì)問(wèn)題和挑戰(zhàn)。所以從這個(gè)層面分析,村規(guī)民約的修訂不僅是一個(gè)法治建設(shè)的問(wèn)題,也是一個(gè)重大的社會(huì)問(wèn)題。

第三,不成文的村“老規(guī)矩”“潛規(guī)則”盛行。隨著1998年村民自治的深入開(kāi)展,多數(shù)村莊制定了相應(yīng)的村民自治章程和村規(guī)民約,但是由于形式化傾向過(guò)于嚴(yán)重,大多數(shù)村規(guī)民約成為應(yīng)付村民自治工作檢查的擺設(shè)。盡管貼在墻上的村規(guī)民約各村均有,但是教條主義式樣的村規(guī)民約幾乎很難內(nèi)化為村民的意識(shí)和行為準(zhǔn)則，其中核心的問(wèn)題是真正主導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)生活規(guī)則的恰恰是那些不成文的村規(guī)民約。那些幾乎被干部群眾都習(xí)慣的老規(guī)矩、潛規(guī)則成為人們心目中的“習(xí)慣法”,實(shí)際主導(dǎo)著村民資格認(rèn)定和利益分配等村莊管理中的關(guān)鍵問(wèn)題。部分村規(guī)民約罰則動(dòng)輒采取罰款、寫(xiě)保證書(shū)之類(lèi)的處罰手段,這些處罰規(guī)則多數(shù)是土辦法、老習(xí)慣。如諸暨某村對(duì)于偷挖竹筍的行為,村委會(huì)按照每株100元進(jìn)行罰款。這盡管可以有效遏制偷挖行為,但此處村委會(huì)顯然沒(méi)有法定的行政處罰權(quán)。如果適當(dāng)修訂村規(guī)民約,按照民法中損害賠償?shù)南嚓P(guān)法律規(guī)定,要求其按照市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行賠償,這樣處理就會(huì)變得更加法治化規(guī)范化。

由上可見(jiàn),規(guī)則的制定也許是通過(guò)合法程序的,但有些內(nèi)容明顯背離了相關(guān)法律法規(guī)精神,屬于不合法規(guī)則,類(lèi)似于用“多數(shù)人的暴政”剝奪少數(shù)人的合法權(quán)益。因此,不能因?yàn)榇逡?guī)民約的地域性和相對(duì)獨(dú)立性而忽視其本身的合法性與合理性建設(shè)。1998年的《村民委員會(huì)組織法》第20條以基本法律的形式規(guī)定“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約,并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”,由此奠定了村規(guī)民約建設(shè)的法律基礎(chǔ)[7]。但實(shí)際操作中,幾乎大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒(méi)有建立村規(guī)民約備案審查機(jī)制,導(dǎo)致村規(guī)民約的合法性審查環(huán)節(jié)嚴(yán)重缺失。此外。村規(guī)民約的內(nèi)容和范圍并非無(wú)限,法律明確劃定了它的邊界,即“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表所討論決定的事項(xiàng),不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！币虼?村規(guī)民約建設(shè)必須緊緊圍繞法律的規(guī)定展開(kāi)。

(三)關(guān)于村規(guī)民約內(nèi)容簡(jiǎn)約模糊的問(wèn)題

考察當(dāng)前楓橋等地的村規(guī)民約文本，我們可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)村規(guī)民約的內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單模糊，各種臨時(shí)性辦法、細(xì)則與總綱之間不能協(xié)調(diào)匹配。同時(shí)，部分村規(guī)民約的內(nèi)容顯示出較大的滯后性，未能跟上國(guó)家總體法治建設(shè)的步伐。

此外,前些年由于行政村合并后,部分大村包含多個(gè)自然村,在實(shí)際村莊建設(shè)過(guò)程中,出現(xiàn)了“大村難以領(lǐng)導(dǎo)小村,小村不關(guān)心大村,小村之間互不關(guān)心”的局面。大村統(tǒng)籌全村建設(shè)發(fā)展的能力在下降,小村自我建設(shè)的水平低下。另外,幾乎所有的村規(guī)民約都沒(méi)有配套的執(zhí)行機(jī)制,這也是一個(gè)規(guī)則體系中的顯著缺陷。

三、在傳承和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中進(jìn)一步完善村規(guī)民約

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心要義在于發(fā)動(dòng)和依靠群眾,將矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態(tài),實(shí)現(xiàn)“矛盾不上交”。村民自治中的民主管理,就是發(fā)動(dòng)和依靠村民,通過(guò)制定村規(guī)民約等規(guī)章制度,規(guī)范和約束村民的權(quán)利和義務(wù)?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”在一定意義上指引著村民自治更加依靠群眾,而村民自治則是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)展創(chuàng)新的重要內(nèi)涵,村規(guī)民約則成為村民自治發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要載體。自1990年代以來(lái),發(fā)展和規(guī)范村民自治成為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要內(nèi)容。作為村民自治重要內(nèi)容之一的村規(guī)民約,不僅有助于基層自治制度化水平的提升,也有效引導(dǎo)著村民按照既定的規(guī)則調(diào)整相互之間的生產(chǎn)生活關(guān)系,成為基層社會(huì)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的重要制度基石。自2008年楓橋鎮(zhèn)陳家村村規(guī)民約體系建成后,村規(guī)民約逐漸成為新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要制度樣本,在近年來(lái)完善鄉(xiāng)村治理體系和提升鄉(xiāng)村治理能力方面起到了重要作用。農(nóng)村是我國(guó)社會(huì)治理的重點(diǎn)、難點(diǎn),也是法治建設(shè)的薄弱點(diǎn),建設(shè)現(xiàn)代化的新農(nóng)村除了良好的基礎(chǔ)設(shè)施之外,必須要有良好的軟環(huán)境予以配套發(fā)展。村民自治章程、村規(guī)民約作為農(nóng)村社會(huì)運(yùn)行的主要規(guī)則,其質(zhì)量高低、執(zhí)行好壞直接關(guān)系到農(nóng)村法治建設(shè)的水平。當(dāng)前，以楓橋鎮(zhèn)為代表的東部發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)正處于工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,小城市建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展,但是村莊發(fā)展呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜化趨勢(shì)。部分村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、軟環(huán)境建設(shè)滯后,鎮(zhèn)域內(nèi)部的不均衡性要求我們更加重視鄉(xiāng)村的全面發(fā)展?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的精神實(shí)質(zhì)是以人為本、發(fā)動(dòng)依靠群眾解決基層矛盾,做到矛盾不上交。按照合法、規(guī)范、實(shí)效原則修訂完善村規(guī)民約,是發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要抓手,也是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”形成制度化的重要形式[8]。

(一)以憲法法律為基準(zhǔn),提升村規(guī)民約規(guī)范化水平

村規(guī)民約是村民自治的重要體現(xiàn)，憲法和法律賦予了村規(guī)民約一定的法律效力。村民自治章程、村規(guī)民約是《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》明確賦予村民自治的重要內(nèi)容，其合法性不僅關(guān)系到村民切身利益，也是貫徹落實(shí)現(xiàn)行法律的重要表現(xiàn)。村民自治章程、村規(guī)民約的內(nèi)容必須與國(guó)家現(xiàn)行的法律法規(guī)和黨的方針政策相符合，比如不能違反計(jì)劃生育和國(guó)土保護(hù)等基本國(guó)策[9]。在村規(guī)民約的實(shí)施過(guò)程中，必須嚴(yán)格遵守國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)，不能逾越法律邊界。比如涉及到剝奪人身自由、罰款的，必須及時(shí)廢除，而是采用民法中相關(guān)損害賠償?shù)囊?guī)則進(jìn)行替代。

(二)恪守民主程序,嚴(yán)格按法定程序修訂村規(guī)民約

村民自治的過(guò)程就是按照法律程序進(jìn)行民主治村的過(guò)程。村規(guī)民約是村民自治的具體體現(xiàn)，村規(guī)民約的制定過(guò)程，是村民自治組織通過(guò)村民代表大會(huì)，協(xié)商并確定規(guī)則的過(guò)程。基層社會(huì)的一些治理規(guī)范，由于缺乏程序性的操作規(guī)則，致使憲法和法律所賦予公民的實(shí)體權(quán)利，缺乏實(shí)現(xiàn)權(quán)利的程序和規(guī)則，導(dǎo)致法律權(quán)利被虛置。在完善村規(guī)民約的過(guò)程中，必須明確村民的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)，設(shè)定村民實(shí)現(xiàn)權(quán)利的各項(xiàng)程序和途徑，通過(guò)制定具有針對(duì)性和適應(yīng)性的具體程序性規(guī)則，為村民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供保障。

(三)加強(qiáng)村規(guī)民約保障機(jī)制建設(shè),提升村規(guī)民約權(quán)威性

村規(guī)民約的實(shí)施關(guān)鍵在于有良好的保障機(jī)制。從當(dāng)前村規(guī)民約實(shí)施乏力的現(xiàn)實(shí)情況看,村規(guī)民約的實(shí)施缺乏行政保障和司法保障。盡管村規(guī)民約按照現(xiàn)行法律可以報(bào)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案,但此套機(jī)制缺乏相應(yīng)的保障力度。當(dāng)前村規(guī)民約送鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案的制度設(shè)計(jì),既沒(méi)有配套制度予以跟進(jìn),也缺乏相應(yīng)強(qiáng)制力,故而直接導(dǎo)致村規(guī)民約合法化審查環(huán)節(jié)的缺失和執(zhí)行權(quán)威下降。為了提升村規(guī)民約的權(quán)威性和合法性,必須建立更加科學(xué)合理的備案審查制度。如可將《村民委員會(huì)組織法》中村規(guī)民約“報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案”,修改為“報(bào)縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。這種考慮是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相應(yīng)的監(jiān)督手段和能力,而縣級(jí)人大常委會(huì)則具有合法性的審查權(quán)威和能力,通過(guò)這種改變可以增強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約事后審查的力度[10]。此外,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的司法審查,應(yīng)當(dāng)允許村民對(duì)依據(jù)村規(guī)民約等自治規(guī)范作出的侵犯其合法權(quán)益的具體事項(xiàng)向人民法院提起訴訟。人民法院在審查案件時(shí)既可應(yīng)當(dāng)事人的申請(qǐng),也可以依職權(quán)附帶審查相應(yīng)的村規(guī)民約,如發(fā)現(xiàn)違法的村規(guī)民約內(nèi)容,法院雖無(wú)權(quán)直接作出改變或撤銷(xiāo),但應(yīng)向相應(yīng)的縣人大常委會(huì)提出司法建議,由縣人大常委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作出撤銷(xiāo)和改變的決定。同時(shí)在檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的改革進(jìn)程中,對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重破壞村民集體利益的村規(guī)民約等自治規(guī)范,可依法發(fā)揮其法律監(jiān)督職能,向村民自治組織發(fā)出檢察建議,若村民自治組織不采納，則可向相應(yīng)的縣人大常委會(huì)提出建議,由縣人大常委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作出撤銷(xiāo)和改變的決定。

(四)因村制宜,根據(jù)村情民情完善村規(guī)民約內(nèi)容

村莊因其地理位置、文化傳承、風(fēng)俗習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的千差萬(wàn)別而顯示出其獨(dú)特的個(gè)性化差異。諸暨市的社區(qū)村莊已經(jīng)呈現(xiàn)出現(xiàn)代化小區(qū)、城中村、城郊村、山區(qū)村并行的局面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)這些實(shí)際情況設(shè)計(jì)不同類(lèi)型的村規(guī)民約版本[11]。根據(jù)村莊的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r修訂村規(guī)民約的相應(yīng)內(nèi)容，是保持村規(guī)民約與村莊現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活相適應(yīng)的必然之舉。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”歷經(jīng)55年發(fā)展，其核心內(nèi)容依然是發(fā)動(dòng)和依靠群眾，實(shí)現(xiàn)“矛盾不上交”。村規(guī)民約的制定和完善過(guò)程是發(fā)動(dòng)和依靠群眾提升村民自治水平的重要舉措，也是保障村民權(quán)利義務(wù)的重要制度依據(jù)。村規(guī)民約是直接關(guān)系到村民切身利益的制度依據(jù)，只有充分關(guān)注群眾利益，在實(shí)體和程序上保障村民權(quán)利和義務(wù)，才能走向法治化軌道，為中國(guó)基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)法治奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

村規(guī)民約是我國(guó)傳統(tǒng)法律規(guī)范體系的重要組成部分，也是最具民族精神和文化傳承特質(zhì)的社會(huì)治理規(guī)則之一。在傳統(tǒng)中國(guó)，鄉(xiāng)村社會(huì)自我管理的規(guī)則一般為鄉(xiāng)規(guī)民約，是村民進(jìn)行自我服務(wù)、自我管理、自我教育的一種習(xí)慣。鄉(xiāng)規(guī)民約在中國(guó)古代歷史久遠(yuǎn)，成為宗法社會(huì)中主導(dǎo)鄉(xiāng)民生活的主要規(guī)則。如北宋年間關(guān)中呂氏家族制定的《呂氏鄉(xiāng)約》影響千年。明清時(shí)期，最高統(tǒng)治者對(duì)鄉(xiāng)治極為重視，如明洪武帝、清康熙帝分別頒布過(guò)《教民榜文》《圣諭十六條》，均對(duì)鄉(xiāng)約村規(guī)作出重要導(dǎo)向性規(guī)定。由此,鄉(xiāng)規(guī)民約成為中國(guó)古代基層社會(huì)中鄉(xiāng)治的重要依據(jù)。在古代中國(guó)，既有刻諸碑石的鄉(xiāng)規(guī)民約、族法家訓(xùn)，也有口口相傳的民間習(xí)慣。鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容龐雜，不同的民族、不同的村落都有各具特色的村規(guī)民約體系。世易時(shí)移，村規(guī)民約的內(nèi)容隨著時(shí)代的變遷也在不斷變化。既有維護(hù)治安方面的禁賭博、禁吸毒、禁斗毆、禁欺壓弱小、禁偷盜方面的規(guī)則，也有禁虐待父母的禮教規(guī)則，亦有禁損害莊稼、禁亂伐樹(shù)木等保護(hù)生產(chǎn)生活秩序的規(guī)則，其主要目的是維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)和宗族的日常秩序。近代以來(lái)，在鄉(xiāng)村建設(shè)方面，以河北為著，如河北省定縣翟城村，從1904年開(kāi)始制定了一系列村規(guī)民約，成立了多種自治會(huì)社，以自治方式辦理村中事務(wù)。到1914年，相繼制定《翟城村治組織大綱》《衛(wèi)生所規(guī)約》等一系列近代化村規(guī)民約，開(kāi)啟了村規(guī)民約與現(xiàn)代社會(huì)接軌的先河。陜甘寧邊區(qū)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)鄉(xiāng)村自治建設(shè)過(guò)程中，為鞏固基層民主建設(shè)，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村自治，如綏德縣延家川等地也制定過(guò)一系列村規(guī)民約，得到當(dāng)?shù)厝罕姷臒崃抑С趾蛽碜o(hù)，使村規(guī)民約建設(shè)與黨的群眾路線(xiàn)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，有力鞏固了當(dāng)時(shí)的抗日民主政權(quán)。自1982年憲法確立了中國(guó)特色的基層群眾自治制度以來(lái)，村規(guī)民約取得了長(zhǎng)足發(fā)展，并伴隨著村民自治的廣泛深入，成為基層自治的重要標(biāo)志。黨的十九大確立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，作為中國(guó)基層社會(huì)治理重要制度依據(jù)的村規(guī)民約，必然迎來(lái)新的歷史發(fā)展階段。作為中國(guó)基層社會(huì)治理的樣本，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在新的歷史時(shí)期承擔(dān)的重要?dú)v史使命，就是依靠群眾維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展，從而為鄉(xiāng)村振興提供良好的治理體系和治理能力。因此，以修訂完善自治章程、村規(guī)民約為契機(jī)，完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，理順鄉(xiāng)村治理主體關(guān)系，提升鄉(xiāng)村治理品質(zhì)，將成為新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)新發(fā)展的重要任務(wù)。