王曉菲

在大數(shù)據(jù)時代的背景下，預(yù)算績效管理工作也應(yīng)充分利用數(shù)據(jù)資源，充分發(fā)揮和利用各種來源的海量數(shù)據(jù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)的分析與預(yù)測，實現(xiàn)由定性分析、主觀判斷為主的粗放式管理向數(shù)據(jù)統(tǒng)計、定量分析的精細(xì)化管理方式的轉(zhuǎn)變。

一、預(yù)算績效管理的困境

（一）績效與預(yù)算尚未有機(jī)結(jié)合

績效管理不僅僅是項目完成后的績效評價，而應(yīng)貫穿于預(yù)算申報、預(yù)算審批、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及績效評價結(jié)果對次年預(yù)算的指導(dǎo)整個流程。就預(yù)算績效管理目前的應(yīng)用實踐來看，績效與預(yù)算仍然存在一定程度的分離，績效評價、預(yù)算申報與安排、政策調(diào)整三者缺乏有效的掛鉤機(jī)制?？冃Ч芾砩芯窒抻陧椖客杲Y(jié)后的績效評價，且由于績效評價技術(shù)層面的操作體系未得到統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致評價結(jié)果缺乏可比性。

（二）績效管理主體無法明確

在現(xiàn)行的預(yù)算管理機(jī)制下，職能部門負(fù)責(zé)具體的事權(quán)管理和事項辦理，財務(wù)部門對預(yù)算管理側(cè)重于控制超支、串用等，事權(quán)與財權(quán)往往信息不對稱。導(dǎo)致財務(wù)部門限于制度規(guī)定及人力物力，對項目的具體開展情況關(guān)注度受限，而事權(quán)部門對預(yù)算情況關(guān)注度不夠高，績效觀念和責(zé)任意識不強(qiáng)，績效管理主體無法明確。

（三）績效監(jiān)控和評價缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方法

一是缺少統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)則，各基層財政部門目前主要按照自身的工作方式及歷史經(jīng)驗開展績效監(jiān)控與評估。二是監(jiān)控指標(biāo)的科學(xué)性有待加強(qiáng)。三是第三方評價機(jī)構(gòu)缺乏獨立性。目前，由于我國缺乏相關(guān)的社會組織和研究機(jī)構(gòu)，第三方評價機(jī)構(gòu)大多是商業(yè)機(jī)構(gòu)，其評價完全依賴其“雇主”，即被評價方提供的信息和意見，導(dǎo)致評價結(jié)果獨立性和效力受限。

二、大數(shù)據(jù)對預(yù)算績效管理的意義

一是在整個預(yù)算流程實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，增強(qiáng)預(yù)算的績效導(dǎo)向。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的利用，建立預(yù)算績效信息數(shù)據(jù)平臺，在預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行及績效評價等環(huán)節(jié)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，使績效信息得以貫穿整個預(yù)算流程，增強(qiáng)預(yù)算的績效導(dǎo)向。

二是通過大數(shù)據(jù)消除信息不對稱，將財務(wù)部門與事權(quán)部門緊密結(jié)合，促進(jìn)二者共同實施績效管理。大數(shù)據(jù)能夠打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，促進(jìn)各部門的業(yè)務(wù)、財務(wù)、資產(chǎn)等信息互聯(lián)互通，職能部門與財務(wù)部門實現(xiàn)信息共享，為其共同實施預(yù)算績效管理創(chuàng)造條件。

三是有利于建立健全績效評價指標(biāo)體系，推動績效評價由定性分析轉(zhuǎn)向定量分析。通過對大數(shù)據(jù)的有效挖掘和利用，能夠推動建立健全共性的績效指標(biāo)框架和分行業(yè)領(lǐng)域的績效指標(biāo)體系，實現(xiàn)績效指標(biāo)的科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測、動態(tài)調(diào)整、共建共享。使績效指標(biāo)體系更加符合業(yè)務(wù)實際，更能突出結(jié)果導(dǎo)向，重點考核實績。

三、大數(shù)據(jù)在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用路徑

（一）外部環(huán)境

外部環(huán)境是指會對預(yù)算績效產(chǎn)生影響的外部環(huán)境條件，包括績效文化氛圍、法律支持、制度建設(shè)、信息化建設(shè)等。目前社會各方雖已認(rèn)識到將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于績效管理的重要性，但在配套制度、信息化建設(shè)等方面尚待進(jìn)一步完善。

（二）搭建預(yù)算績效數(shù)據(jù)信息平臺，建立預(yù)算績效運行框架

從預(yù)算管理流程上，將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。并積累歷年來預(yù)算流程中的海量信息，搭建預(yù)算績效數(shù)據(jù)信息平臺，將其應(yīng)用于整個預(yù)算流程，強(qiáng)化預(yù)算管理的結(jié)果導(dǎo)向和績效導(dǎo)向。

一是在預(yù)算編制和審批環(huán)節(jié)分析預(yù)算與績效目標(biāo)的相關(guān)性，對有疑問的預(yù)算成本評估結(jié)果直接反饋至項目負(fù)責(zé)人，要求其重新安排預(yù)算；二是在預(yù)算執(zhí)行過程中進(jìn)行績效監(jiān)控，對于與預(yù)定績效目標(biāo)出現(xiàn)偏差的環(huán)節(jié)要求項目負(fù)責(zé)人及時進(jìn)行糾正；三是在項目完結(jié)后進(jìn)行績效結(jié)果評價，評價方法采用量化分析與定性評估相結(jié)合的方法，綜合運用成本效益分析法、比較法、公眾評判法等，提高績效評估評價結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性，績效評價結(jié)果將作為其次年預(yù)算審批的重要參考。

在預(yù)算績效管理框架搭建上，可整合財政系統(tǒng)的績效評估部門，建立起縱向上的職能分工。首先，可在財政部層面建立分布式的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，每一級政府部門在預(yù)算編制和申報期間，將重點項目的指標(biāo)體系錄入到系統(tǒng)中。其次，省級財政負(fù)責(zé)利用模型和指標(biāo)體系對下級項目進(jìn)行成本評估和投入產(chǎn)出評估等。對有疑問的項目成本評估結(jié)果直接反饋至相關(guān)基層財政部門，要求其重新安排預(yù)算。對項目周期較長、跨年度的項目，結(jié)合中期預(yù)算，反饋至項目申報單位，要求其變更下一年度的預(yù)算安排。財政部層面負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)信息平臺的總體收集和維護(hù)，以及對本級和省級項目的評估。省級負(fù)責(zé)對下轄基層財政部門項目的評估。基層財政部門則主要根據(jù)信息系統(tǒng)的反饋提示，對本級項目進(jìn)行細(xì)致的考察和評價。

此外，搭建預(yù)算績效數(shù)據(jù)信息平臺時還需注意以下幾點：一是以預(yù)算信息公開及信息共享為前提，搭建全財政系統(tǒng)共享的預(yù)算績效信息平臺，并形成分類指標(biāo)庫、數(shù)據(jù)庫及配套的專家?guī)臁⒅薪闄C(jī)構(gòu)庫。二是引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理，逐步建立專家?guī)?，?yán)格執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督管理。專家的來源既可以是財政系統(tǒng)內(nèi)部的業(yè)務(wù)人員、熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)工作和績效評價工作的財務(wù)人員，也可是該領(lǐng)域內(nèi)的外聘專家?？梢詮娜珖秶鷥?nèi)匯集專家意見，對項目庫評價指標(biāo)體系進(jìn)行初始設(shè)計，提高評價指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性和可操作性。三是有效利用財政數(shù)據(jù)，降低數(shù)據(jù)分析成本。有效利用財政數(shù)據(jù)信息，如人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)、原材料采購數(shù)據(jù)等，盤活財政部門手中的海量數(shù)據(jù)資源，不僅對于降低預(yù)算績效管理成本、提高預(yù)算績效評價結(jié)果準(zhǔn)確性有重要意義，對于國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)也有重要作用。

（三）預(yù)算績效評價技術(shù)支持

依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，立足多維視角和多元數(shù)據(jù)，運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標(biāo)桿管理法等，提高績效評估評價結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。

四、關(guān)于大數(shù)據(jù)應(yīng)用于預(yù)算績效管理的相關(guān)建議

（一）完善制度及實施細(xì)則

一是完善預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)性制度，將預(yù)算績效管理的原則與責(zé)任主體以制度方式明確，使績效管理觀念深入人心。二是促進(jìn)預(yù)算公開、信息共享。加快預(yù)算績效管理信息化建設(shè)，促進(jìn)各單位和各部門的信息實現(xiàn)互聯(lián)互通。三是繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系研究，實現(xiàn)預(yù)算分配的規(guī)范化，同時可為開展預(yù)算績效評價提供客觀的量化依據(jù)。四是完善數(shù)據(jù)安全保障的相關(guān)制度，保障隱私及數(shù)據(jù)使用的正當(dāng)性。

（二）培養(yǎng)人才，提供技術(shù)保障

應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展績效評價，要求相關(guān)人員一方面熟悉預(yù)算績效相關(guān)業(yè)務(wù)，另一方面要對數(shù)據(jù)分析技術(shù)有所了解，有能力利用各類數(shù)據(jù)分析方法分析預(yù)算績效信息。此外，還需要引進(jìn)專業(yè)技術(shù)性人才分析海量數(shù)據(jù)信息，增強(qiáng)數(shù)據(jù)的可視性和可利用性。

（三）先易后難，分步實施

遵循先易后難、分步實施的原則，可選取部分單位的個別項目支出作為試點，逐步探索出適合整個財政系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集和分析平臺，據(jù)此建立適合中國財政系統(tǒng)的預(yù)算績效管理體系，再逐步擴(kuò)大試點項目和范圍。大數(shù)據(jù)應(yīng)用于預(yù)算績效管理的工作不能一蹴而就，要循序漸進(jìn)、穩(wěn)步開展，以點帶面，逐步建立起預(yù)算績效信息系統(tǒng)。

（作者單位：人民銀行營業(yè)部）