杜國(guó)明，張 燕，于佳興

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，哈爾濱 150030）

一、引 言

長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村貧困化問(wèn)題備受世界各國(guó)關(guān)注（劉彥隨等，2017；龔娜等，2010）。我國(guó)堅(jiān)持政府主導(dǎo)推動(dòng)減貧事業(yè)，在實(shí)踐中不斷推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)理論創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，走出一條中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)道路，為全球減貧事業(yè)做出巨大貢獻(xiàn)（劉彥隨等，2016；劉彥隨等，2012）。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)。政府針對(duì)新時(shí)期農(nóng)村貧困化特征與問(wèn)題，創(chuàng)新性提出精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，并將建立健全精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制作為扶貧開(kāi)發(fā)工作六大機(jī)制之一（王介勇等，2016；劉彥隨等，2017）。其要義是通過(guò)針對(duì)性幫扶貧困實(shí)體，從根本上消除致貧因素和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧目標(biāo)（汪三貴等，2014）。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略的實(shí)施，極大促進(jìn)了貧困落后地區(qū)發(fā)展和貧困人口脫貧。

貧困問(wèn)題通常具有區(qū)域性，貧困程度、貧困人口規(guī)模、致貧原因、貧困地域特征均具有顯著區(qū)域差異（杜國(guó)明等，2017；王介勇等，2016）。正因如此，各地通過(guò)大量探索，因地制宜地構(gòu)建多種精準(zhǔn)扶貧區(qū)域模式，學(xué)術(shù)界也取得大量精準(zhǔn)扶貧區(qū)域理論成果（丁建軍等，2018；邢蘭芹，2017；周侃等，2016；李裕瑞等，2016）。

黑龍江省和吉林省是向中央簽署脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)的中西部22個(gè)省區(qū)市中的東北省份。遼寧省15個(gè)省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣、80余萬(wàn)貧困人口，是未向中央簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)省份中減貧任務(wù)最重的省份。東北三省脫貧攻堅(jiān)進(jìn)展與成效直接關(guān)系全國(guó)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成進(jìn)度與質(zhì)量。本文立足東北地區(qū)農(nóng)村貧困地域性特征（杜國(guó)明等，2016；王士君等，2017），在大量實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，分析東北地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作難點(diǎn)與誤區(qū)，提出東北地區(qū)精準(zhǔn)扶貧應(yīng)堅(jiān)持原則、節(jié)奏和對(duì)策建議，為完善以政府為主導(dǎo)的減貧事業(yè)，解決區(qū)域性整體貧困，為“脫真貧、真脫貧”提供參考。

二、精準(zhǔn)扶貧工作難點(diǎn)

（一）農(nóng)戶支出明顯偏高

日常生活支出方面，東北地區(qū)冬季寒冷、漫長(zhǎng)，大部分區(qū)域取暖期長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月以上，農(nóng)戶取暖、穿衣花費(fèi)顯著高于南方。且農(nóng)戶越貧困，越缺少作物秸稈（土地少，或缺少農(nóng)機(jī)無(wú)法搬運(yùn)秸稈），取暖主要靠購(gòu)置煤炭，取暖成本高于一般農(nóng)戶。如黑龍江省貧困戶取暖戶均成本多為500～1 000元（杜國(guó)明等，2016）。東北地區(qū)冬季蔬菜供應(yīng)主要源于關(guān)內(nèi)省份，由于運(yùn)輸距離長(zhǎng)、儲(chǔ)存難度大，蔬菜價(jià)格偏高，導(dǎo)致農(nóng)戶飲食成本提升。

住房支出方面，由于保暖需要，東北地區(qū)農(nóng)戶建房成本顯著高于南方。建房成為很多農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民生活大事，需多年積累和籌劃。

教育支出方面，東北地區(qū)大部分村小學(xué)撤銷(xiāo)，集中至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中撤銷(xiāo)，集中至縣城，導(dǎo)致義務(wù)教育成本加大；此外由于學(xué)校離家遠(yuǎn)，農(nóng)村孩子上學(xué)大多只能寄宿或家長(zhǎng)陪讀，明顯增加求學(xué)負(fù)擔(dān)，收入低、支出高，加重家庭負(fù)擔(dān)。

醫(yī)療支出方面，東北地區(qū)貧困人口重病、慢性病人比例高（個(gè)別省份貧困戶家中有重病或慢性病人比例高達(dá)85%以上），很多疾病在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣醫(yī)院無(wú)法醫(yī)治，需要外出就醫(yī)，既增加醫(yī)療費(fèi)用，又降低報(bào)銷(xiāo)比例，部分農(nóng)戶放棄治療或僅采取止痛措施而未采取實(shí)質(zhì)性醫(yī)治措施。在家庭支出結(jié)構(gòu)中，醫(yī)療保障是70%以上貧困群體家庭的首要支出（王士君等，2017）。

在風(fēng)情民俗方面，相比南方省份，東北農(nóng)村人口呈顯著聚居性特征，農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模相對(duì)較大。幾代人共同居住，已形成“熟人社會(huì)”，定親、結(jié)婚、生子、祝壽、建房、升學(xué)等各種事項(xiàng)均需隨禮，且禮金數(shù)額不斷增加，嚴(yán)重?cái)D占吃穿、醫(yī)療、教育、住房等支出。

（二）農(nóng)戶收入核算難精準(zhǔn)

無(wú)論識(shí)別貧困戶、返貧戶還是脫貧戶，均需逐戶評(píng)判農(nóng)戶“兩不愁、三保障”和收入情況。不愁吃，是根據(jù)居住地飲食習(xí)慣，農(nóng)戶有能力通過(guò)自產(chǎn)或自購(gòu)，滿足口糧需求及補(bǔ)充一定肉、蛋、豆制品等必要營(yíng)養(yǎng)食物，且飲水有保障。不愁穿指根據(jù)居住地環(huán)境，農(nóng)戶有能力自主購(gòu)買(mǎi)或通過(guò)親屬購(gòu)買(mǎi)衣物，滿足換季、日常換洗需求?？可鐣?huì)捐贈(zèng)、接濟(jì)不屬于穿衣有保障。“兩不愁”判斷雖具一定主觀性，但較易認(rèn)定。對(duì)于義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，相關(guān)部門(mén)均有明確標(biāo)準(zhǔn)。

精準(zhǔn)難度主要在于農(nóng)戶收入計(jì)算難精準(zhǔn)。一是部分農(nóng)戶參與精準(zhǔn)識(shí)別積極性不高，對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作認(rèn)識(shí)不深刻、不具體、不到位，對(duì)扶貧政策存在“看客”和“等、靠、要”心態(tài)，既可能記不準(zhǔn)各項(xiàng)收入，也可能瞞報(bào)收入，特別是外出務(wù)工收入和贍養(yǎng)費(fèi)。二是農(nóng)戶收入難核算，農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量難以精準(zhǔn)核定、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)等影響收入核算。三是收入核算涉及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入，各收入類(lèi)型內(nèi)部涉及較多內(nèi)容。收入核算專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，對(duì)于文化素質(zhì)不高的村干部而言，準(zhǔn)確核算農(nóng)戶收入成為挑戰(zhàn)。農(nóng)戶收入核算需經(jīng)過(guò)入戶調(diào)查、鄉(xiāng)村復(fù)核、錄入數(shù)據(jù)庫(kù)等多個(gè)環(huán)節(jié)。在實(shí)際操作中，往往由村會(huì)計(jì)或駐村工作隊(duì)員獨(dú)自完成，調(diào)查與核實(shí)程序缺失，難免主觀臆測(cè)。

（三）“三保障”政策落實(shí)難到位

“三保障”政策是針對(duì)貧困戶和貧困人口在醫(yī)療、教育和住房方面實(shí)際困難制定的保障性政策，是農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)“三保障”的重要途徑，但各項(xiàng)政策在執(zhí)行中難以充分落實(shí)。

醫(yī)療保障政策方面，目前仍存在醫(yī)療保障和救助政策宣傳不到位情形，個(gè)別農(nóng)戶認(rèn)為“小醫(yī)院治不了病，大醫(yī)院治不起病，有病不敢看”。一些地方標(biāo)準(zhǔn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、行政村衛(wèi)生室由個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，門(mén)診費(fèi)用需自理，個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高，大病、重病必須到定點(diǎn)診所或醫(yī)院接受治療，交通不便、成本高，住院費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)比例低且程序繁瑣，仍有不少貧困人口“看不起病”。

教育保障政策方面，部分地區(qū)義務(wù)教育貧困學(xué)生資助對(duì)象、范圍和方式等宣傳不到位，學(xué)生資助申請(qǐng)、資格認(rèn)定、審核、公示等環(huán)節(jié)不規(guī)范，教育扶貧政策受益率仍有提升空間。

住房保障政策方面，東北地區(qū)部分村屯危房改造補(bǔ)助申請(qǐng)難度大，且補(bǔ)助資金額度有限，無(wú)法充分保證貧困戶修繕或翻新舊房；部分縣市危房改造補(bǔ)貼款發(fā)放不及時(shí)，貧困戶前期墊付資金壓力大；部分村鎮(zhèn)采取集中修繕、打包使用補(bǔ)助資金方式，統(tǒng)一為村民更換彩鋼瓦、塑鋼窗、安裝入戶門(mén)，實(shí)施住房外墻保溫工程，但存在工程質(zhì)量差、施工拖拉等現(xiàn)象。

（四）扶貧政策難統(tǒng)籌

精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略實(shí)施以來(lái)，在國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)層面，頒布眾多扶貧開(kāi)發(fā)政策與條例，圍繞精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)考核等內(nèi)容，涉及醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通、水利、金融、住建、國(guó)土、社會(huì)保障、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、發(fā)改、畜牧、林業(yè)、漁業(yè)等行業(yè)部門(mén)。各級(jí)政府扶貧主管部門(mén)較難全面掌握各行業(yè)部門(mén)扶貧政策，難以全面管控各個(gè)涉及扶貧的行業(yè)部門(mén)，難以解決各政策在疊加執(zhí)行、組合執(zhí)行中的協(xié)調(diào)與融合問(wèn)題。特別是東北地區(qū)鄉(xiāng)村干部文化素質(zhì)相對(duì)較低，中青年干部比例不高，僅注重最低生活保障、危房改造等保障性政策使用，運(yùn)用國(guó)家政策特別是組合運(yùn)用多種扶貧政策能力較低。

（五）扶貧產(chǎn)業(yè)難發(fā)展

由于地下水質(zhì)差、不合理飲食（偏咸、油膩、食用動(dòng)物油比例高，喜歡飲酒，冬季普遍兩餐）、不良生活習(xí)慣（尤其是吸煙，農(nóng)村婦女吸煙比例顯著高于南方各?。⑥r(nóng)藥污染（戶均耕地面積多，接觸、噴灑農(nóng)藥次數(shù)多）等原因，東北地區(qū)心腦血管疾病、呼吸系統(tǒng)疾病及各種腫瘤疾病發(fā)病率較高。貧困人口中殘疾人及重病、慢性病病患、智障比例明顯高于全國(guó)平均水平。

東北地區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，城市地域占比低、農(nóng)村地域面積廣闊，交通、水利、電力、信息等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。作為老工業(yè)基地，東北地區(qū)城市產(chǎn)業(yè)以重工業(yè)為主，對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力較弱。因此，各地發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)時(shí)，大多局限于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，同質(zhì)化、低端化嚴(yán)重，在自然災(zāi)害和市場(chǎng)波動(dòng)雙重風(fēng)險(xiǎn)下，各種扶貧產(chǎn)業(yè)增收難度大、發(fā)展緩慢。

三、精準(zhǔn)扶貧應(yīng)堅(jiān)持原則和節(jié)奏

（一）精準(zhǔn)扶貧應(yīng)堅(jiān)持原則

充分認(rèn)識(shí)東北地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作難點(diǎn)，結(jié)合東北地區(qū)地域特點(diǎn)，在精準(zhǔn)扶貧工作中應(yīng)堅(jiān)持以下原則。

1.農(nóng)戶幫扶與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合

在扶貧工作中，既要通過(guò)多種幫扶措施幫助貧困戶脫貧，為貧困村和貧困縣脫貧創(chuàng)造條件，也要促進(jìn)貧困區(qū)域發(fā)展，為貧困戶脫貧致富創(chuàng)造良好區(qū)域環(huán)境，構(gòu)建農(nóng)戶脫貧與區(qū)域發(fā)展相互激勵(lì)機(jī)制。

2.全面統(tǒng)籌與部門(mén)發(fā)力相結(jié)合

扶貧開(kāi)發(fā)工作是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程，應(yīng)加強(qiáng)各級(jí)政府統(tǒng)一謀劃，各部門(mén)積極配合，共同搭建精準(zhǔn)扶貧平臺(tái)，助力貧困戶和貧困區(qū)早日脫貧。

3.依靠外力與激發(fā)內(nèi)力相結(jié)合

充分利用上級(jí)政策，用好外部支持資金、技術(shù)、人才，通過(guò)外部幫扶在短時(shí)間內(nèi)補(bǔ)齊制約區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展短板，同時(shí)，激發(fā)貧困區(qū)域干部群眾內(nèi)生動(dòng)力，提高自身發(fā)展能力，從根本上改變貧窮面貌。

4.時(shí)間計(jì)劃與空間部署相結(jié)合

制定明確脫貧時(shí)間表，瞄準(zhǔn)靶向、倒排工期，同時(shí)各地區(qū)擬定區(qū)域精準(zhǔn)幫扶規(guī)劃，提升各種扶貧措施可行性、高效性。

5.任務(wù)分解與責(zé)任分擔(dān)相結(jié)合

遵循分級(jí)負(fù)責(zé)、分工負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，明確省、市、縣、鄉(xiāng)等各級(jí)政府、各職能部門(mén)扶貧責(zé)任和扶貧任務(wù)。

6.加快脫貧與抑制返貧相結(jié)合

加快脫貧的同時(shí)，著力構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)防止返貧，不斷鞏固和提升扶貧開(kāi)發(fā)成果。

7.增加收入與減少支出相結(jié)合

通過(guò)多種措施增加農(nóng)戶收入并減少支出，扭轉(zhuǎn)收入微薄、入不敷出貧困狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)收入達(dá)標(biāo)及“兩不愁、三保障”。

8.物質(zhì)脫貧與精神脫貧相結(jié)合

扶貧先扶志，扶貧必扶智，將物質(zhì)脫貧與精神脫貧結(jié)合、相互促進(jìn)，最終推動(dòng)貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）精準(zhǔn)扶貧應(yīng)把控節(jié)奏

實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，即要通過(guò)外部力量逐步幫助貧困戶解決最基本剛性需求，直至其可通過(guò)自身勞動(dòng)和努力獲取必要收入。對(duì)于收入微薄、剛性需求較多的貧困人口而言，應(yīng)從低至高逐步滿足其需求。由此而言，貧困戶面臨困難可概括為生命之患、生活之困和生產(chǎn)之憂。針對(duì)實(shí)際情況，應(yīng)采取“除生命之患、脫生活之困、解生產(chǎn)之憂”階段性扶貧方式（杜國(guó)明等，2017）。

對(duì)于患病、缺乏醫(yī)療保障的貧困戶，精準(zhǔn)脫貧首要環(huán)節(jié)是除生命之患，要求各級(jí)衛(wèi)生部門(mén)加強(qiáng)貧困人口病患調(diào)查，查找致病原因、發(fā)病規(guī)律，并采取切實(shí)有效干預(yù)措施。首先，對(duì)未確診因病致貧家庭患病人員提供免費(fèi)健康檢查，摸清病因，建立健康檔案；其次，通過(guò)提高醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)比例特別是慢性病醫(yī)藥報(bào)銷(xiāo)比例，降低農(nóng)戶醫(yī)療費(fèi)用支出；再次，通過(guò)大病救助等措施讓貧困戶病有所醫(yī)，減輕痛苦直至恢復(fù)身體健康和勞動(dòng)能力；最后，可集中供養(yǎng)無(wú)勞動(dòng)能力人員。此外，可通過(guò)印制慢性病管理手冊(cè)、對(duì)各級(jí)鄉(xiāng)村健康管理人員開(kāi)展慢性病預(yù)防干預(yù)培訓(xùn)，及時(shí)對(duì)慢性病患者做出健康干預(yù)指導(dǎo)，并積極引導(dǎo)患者就醫(yī)治療，幫助其改變不健康生活習(xí)慣，防止慢性病發(fā)展為大病。通過(guò)這些措施，減少甚至消除病患家庭病人陪護(hù)需求，增加家庭勞動(dòng)力或提升勞動(dòng)能力，為勞動(dòng)者專(zhuān)心從事生產(chǎn)活動(dòng)、增加經(jīng)濟(jì)收入奠定基礎(chǔ)。

生活的艱難給貧困戶生產(chǎn)和生活造成嚴(yán)重影響，必須采取有力措施讓貧困戶擺脫生活困苦和無(wú)奈：以貧困村幫扶及鄉(xiāng)村振興為契機(jī)，促進(jìn)自來(lái)水、硬化道路、電力、有線電視等基礎(chǔ)設(shè)施和衛(wèi)生室、圖書(shū)室、幼兒園等公共設(shè)施建設(shè)；將科學(xué)規(guī)劃的新型村落或農(nóng)村社區(qū)作為脫貧解困、發(fā)展生產(chǎn)的重要載體，通過(guò)空房置換、舊房修繕、幸福大院、宜居社區(qū)等多種形式改善貧困戶住房條件，消除無(wú)房、危房等住房問(wèn)題；通過(guò)優(yōu)化幼兒園和中小學(xué)布局、運(yùn)營(yíng)校車(chē)，減免學(xué)雜費(fèi)、發(fā)放營(yíng)養(yǎng)餐等方式，減輕教育負(fù)擔(dān)；通過(guò)改造鄉(xiāng)風(fēng)民俗、推動(dòng)農(nóng)村文化建設(shè)，減少隨禮名目，降低隨禮標(biāo)準(zhǔn)，改變婚禮、建房、賀壽等攀比心理，減少不必要經(jīng)濟(jì)支出。通過(guò)以上具體措施，緩解貧困戶生活壓力，改善生活條件，營(yíng)造美好生活氛圍，為安心生產(chǎn)活動(dòng)、鞏固收入水平創(chuàng)造條件。

通過(guò)激發(fā)貧困戶內(nèi)生動(dòng)力實(shí)現(xiàn)多種途徑發(fā)展生產(chǎn)、提高收入，是精準(zhǔn)脫貧核心要義。解生產(chǎn)之憂即因地制宜、對(duì)癥下藥解決貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的障礙與問(wèn)題，積極發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)，不斷拓展增收渠道。具體而言，通過(guò)勞動(dòng)技術(shù)培訓(xùn)、提供就業(yè)信息，增加貧困戶家庭就業(yè)機(jī)會(huì)和工資性收入；通過(guò)推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、發(fā)布農(nóng)產(chǎn)品供銷(xiāo)信息、開(kāi)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提供經(jīng)營(yíng)貸款等，提升貧困戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能和經(jīng)營(yíng)水平，提升經(jīng)營(yíng)性收入和財(cái)產(chǎn)性收入；對(duì)缺乏資金但有勞動(dòng)積極性和擴(kuò)大生產(chǎn)意愿的扶貧對(duì)象，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、提供種苗、提供小額貸款或貼息等形式，鼓勵(lì)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、提升收入水平。積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，以“公司+基地+農(nóng)戶”“企業(yè)+農(nóng)戶”“合作組織+農(nóng)戶”等模式，動(dòng)員扶貧對(duì)象以耕地、山林、水面生產(chǎn)資料入股或務(wù)工形式參與扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體中，提高貧困群眾組織化水平和抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力。通過(guò)一系列措施，解除貧困戶生產(chǎn)憂慮，為增加其收入提供保障。

四、推進(jìn)東北地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策建議

當(dāng)前東北地區(qū)個(gè)別縣市精準(zhǔn)扶貧工作中存在一些誤區(qū)，如放眼于扶貧項(xiàng)目而非群眾需求、著力于上級(jí)檢查而非扶貧措施、忙碌于被動(dòng)落實(shí)而非主動(dòng)謀劃、聚焦于文件編寫(xiě)而非具體落實(shí)、局限于物資救濟(jì)而非人文關(guān)懷。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作中出現(xiàn)一些不良現(xiàn)象，低保、五保、危房改造、產(chǎn)業(yè)分紅等成為部分村干部權(quán)力尋租工具，基層腐敗現(xiàn)象有所顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響黨在農(nóng)民群眾心中形象，嚴(yán)重?fù)p害部分貧困人口利益；農(nóng)村分戶現(xiàn)象突出，貧困人口大多為60歲以上老年人，兒女贍養(yǎng)不足；部分縣市過(guò)度扶貧，導(dǎo)致貧困戶與非貧困戶、貧困村與非貧困村出現(xiàn)新的不平衡，激發(fā)新的社會(huì)矛盾。針對(duì)上述難點(diǎn)、誤區(qū)及東北貧困區(qū)域特征（王士君等，2017；杜國(guó)明等，2016），為提高東北地區(qū)精準(zhǔn)識(shí)別準(zhǔn)確性、精準(zhǔn)施策針對(duì)性、幫扶組織保障性、幫扶工作有序性，改善落后基礎(chǔ)設(shè)施條件和文化建設(shè)，完善扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，提出以下建議。

（一）大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面落實(shí)保障性政策

各級(jí)政府和部門(mén)出臺(tái)并落實(shí)有利于貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的包容性政策，為大規(guī)模減貧奠定基礎(chǔ)與條件。因地制宜地加強(qiáng)貧困村、貧困縣和貧困片區(qū)交通、水利、自來(lái)水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推進(jìn)貧困地區(qū)城鄉(xiāng)體系優(yōu)化及公共設(shè)施建設(shè)，為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧奠定基礎(chǔ)。加大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民普惠政策的支持，對(duì)貧困人口實(shí)施特惠政策，做到應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保，壘實(shí)“三保障”。著力加強(qiáng)教育扶貧，阻斷貧困代際傳遞，開(kāi)展醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助扶貧，加快農(nóng)村危房改造和人居環(huán)境整治。通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和加大社會(huì)保障力度，奠定大規(guī)模減貧基礎(chǔ)。

（二）精準(zhǔn)實(shí)施開(kāi)發(fā)式扶貧，穩(wěn)步提升脫貧質(zhì)量

開(kāi)發(fā)式扶貧是持續(xù)性脫貧的有效措施和長(zhǎng)效機(jī)制。發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)、勞務(wù)輸出和金融扶貧是開(kāi)發(fā)式扶貧的主要方式。產(chǎn)業(yè)扶貧是開(kāi)發(fā)式扶貧的核心內(nèi)容，注重扶貧參與面和受益度，扶貧產(chǎn)業(yè)與項(xiàng)目選擇要精準(zhǔn)定位，尋找適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，立足新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)，突顯“產(chǎn)業(yè)+扶貧”本質(zhì)，避免扶富不扶貧、產(chǎn)業(yè)不帶貧。勞務(wù)輸出扶貧注重有效對(duì)接，是貧困戶短期內(nèi)增收脫貧最直接有效的辦法，提供勞務(wù)輸出基礎(chǔ)與條件，提高勞務(wù)輸出組織化程度，確保勞務(wù)輸出精準(zhǔn)管理。金融扶貧立足于開(kāi)發(fā)式扶貧，依托產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，探索開(kāi)發(fā)適合貧困地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)的貸款產(chǎn)品和服務(wù)模式。金融扶貧同時(shí)注重資金投入與風(fēng)險(xiǎn)防控，走保本微利發(fā)展之路，同時(shí)還應(yīng)著力增強(qiáng)扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化建設(shè)，提高脫貧精神動(dòng)力

通過(guò)多樣化形式加強(qiáng)鄉(xiāng)風(fēng)民俗與農(nóng)村文化建設(shè)，逐步提高貧困人口思想觀念、道德規(guī)范、知識(shí)水平、素質(zhì)修養(yǎng)。特別是注重農(nóng)村孝義宣傳，樹(shù)立尊老敬孝、贍養(yǎng)老人的典型，提高年輕一輩贍養(yǎng)老人的覺(jué)悟，促成以養(yǎng)老盡孝為榮的良好風(fēng)氣，降低分戶老人貧困戶比例；加強(qiáng)勞動(dòng)致富觀念宣傳，擯棄消極落后因素，形成“脫貧光榮”積極、健康、向上的農(nóng)村社會(huì)風(fēng)氣和精神風(fēng)貌，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生產(chǎn)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步提供智力支持和精神動(dòng)力。

（四）嚴(yán)格規(guī)范精準(zhǔn)識(shí)別程序，提升識(shí)別準(zhǔn)確率

精準(zhǔn)扶貧貴在“精準(zhǔn)”，嚴(yán)格規(guī)范精準(zhǔn)識(shí)別程序，采取自上而下和自下而上結(jié)合的貧困識(shí)別方法，確保貧困識(shí)別過(guò)程公平、公正、公開(kāi)。精確計(jì)算家庭收入，規(guī)范確定家庭常住人口，嚴(yán)格檔案管理，對(duì)于扶貧手冊(cè)、扶貧檔案、扶貧薄、扶貧系統(tǒng)等定期更新，動(dòng)態(tài)掌握貧困信息，實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象有進(jìn)有出，確保扶貧信息真實(shí)、可靠、有效。準(zhǔn)確判斷各貧困戶脫貧欠缺條件，按收入、教育、醫(yī)療、住房四類(lèi)脫貧短板統(tǒng)計(jì)不同行政區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)戶短板清單，將政府“扶”的供給側(cè)和農(nóng)戶“貧”的需求側(cè)相統(tǒng)一，為因村因戶精準(zhǔn)施策指明方向。特別要考慮將長(zhǎng)期居住在本地的外地戶籍貧困人口納入精準(zhǔn)識(shí)別和幫扶對(duì)象。

（五）加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧組織保障，落實(shí)扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制

貧困人口相對(duì)較多的縣市黨委、政府要切實(shí)履行好精準(zhǔn)扶貧主體責(zé)任，做到“真扶貧、扶真貧”。政府應(yīng)高度重視扶貧工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步健全扶貧工作保障機(jī)制，做到機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能調(diào)整、人員編制、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、監(jiān)管檢查與扶貧工作任務(wù)相適應(yīng)，不斷提高干部服務(wù)群眾能力。健全脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，強(qiáng)化基層扶貧精準(zhǔn)責(zé)任主體，精準(zhǔn)考核扶貧開(kāi)發(fā)工作成效機(jī)制，加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧宣傳工作，提升精準(zhǔn)管理水平。特別是加強(qiáng)和規(guī)范駐村工作隊(duì)派出與管理，明確駐村工作隊(duì)職責(zé)，并給予駐村工作隊(duì)必要組織保障、物資保障、資金保障，以充分發(fā)揮駐村工作隊(duì)在精準(zhǔn)扶貧工作中的重要作用。

（六）精簡(jiǎn)精準(zhǔn)扶貧檢查評(píng)估，提升精準(zhǔn)扶貧工作效率

檢查與評(píng)估是推進(jìn)扶貧工作的基本方法和手段?？茖W(xué)適量的檢查與考核評(píng)估可發(fā)揮對(duì)地方政府的約束和導(dǎo)向作用，是上級(jí)政府及扶貧辦指導(dǎo)基層政府正確開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧、促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作落到實(shí)處的有效手段，有利推進(jìn)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)工作。在扶貧工作檢查與評(píng)估機(jī)制中，應(yīng)從以下方面改進(jìn)：精簡(jiǎn)檢查、考核與評(píng)估，減輕地方迎檢、迎評(píng)壓力；增強(qiáng)檢查、考核與評(píng)估針對(duì)性、系統(tǒng)性；提升檢查、考核與評(píng)估的效率、手段、公信力，真正發(fā)揮檢查、考核與評(píng)估的應(yīng)有作用。

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