□ 張旭都

全國(guó)第四次經(jīng)濟(jì)普查如約而至，當(dāng)前各級(jí)普查試點(diǎn)正如火如荼地開展，為“四經(jīng)普”普查方案的正式出臺(tái)獻(xiàn)策獻(xiàn)力。本文從“四經(jīng)普”普查對(duì)象的權(quán)益保護(hù)入手，通過對(duì)普查的正外部性、商業(yè)秘密被侵害風(fēng)險(xiǎn)的逐一闡述，從法律完善、隊(duì)伍建設(shè)、培訓(xùn)教育等方面提出了一些具體措施。

當(dāng)前，全國(guó)第四次經(jīng)濟(jì)普查相關(guān)工作已經(jīng)啟動(dòng)，將對(duì)所有二、三產(chǎn)業(yè)單位進(jìn)行調(diào)查。在“三經(jīng)普”期間，全國(guó)約300萬(wàn)名基層經(jīng)濟(jì)普查員和普查指導(dǎo)員對(duì)1000多萬(wàn)戶法人單位和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位、約6000萬(wàn)家個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶進(jìn)行入戶登記，在當(dāng)前新興產(chǎn)業(yè)、新興業(yè)態(tài)層出不窮的趨勢(shì)下，預(yù)計(jì)“四經(jīng)普”的調(diào)查對(duì)象數(shù)量還會(huì)大大高于“三經(jīng)普”時(shí)期，那么，如此大數(shù)量級(jí)的普查對(duì)象，其商業(yè)秘密如何保護(hù)，公共利益與侵害商業(yè)秘密權(quán)之間如何權(quán)衡，將是擺在普查機(jī)構(gòu)面前的一個(gè)重要課題。

在普查實(shí)踐中，我們往往過多地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)普查是一項(xiàng)國(guó)家行政行為，突出公權(quán)力的強(qiáng)制性、普查對(duì)象配合普查工作的義務(wù)性。在現(xiàn)行的《統(tǒng)計(jì)法》、《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》和《全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查條例》中，關(guān)于普查對(duì)象資料的保護(hù)方面的規(guī)定仍顯不足，粗線條的內(nèi)容難保商業(yè)秘密權(quán)在經(jīng)濟(jì)普查中不受侵害。在法治環(huán)境日益完善的大背景下，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)普查對(duì)象商業(yè)秘密權(quán)等私權(quán)保護(hù)力度已經(jīng)顯得迫在眉睫。筆者從以下幾方面進(jìn)行論述和探討。

商業(yè)秘密在經(jīng)濟(jì)普查中的表現(xiàn)形式

商業(yè)秘密是指不為社會(huì)公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益、具有實(shí)用性并經(jīng)權(quán)利人主觀上采取保密措施的各種技術(shù)信息和經(jīng)營(yíng)信息。對(duì)于經(jīng)濟(jì)普查工作來(lái)說，清查摸底、普查登記、數(shù)據(jù)處理過程中涉及的個(gè)體財(cái)務(wù)信息等均屬于商業(yè)秘密。

商業(yè)秘密權(quán)是指商業(yè)秘密持有人依法享有的占用、使用、收益、處分商業(yè)秘密并排除他人非法侵犯的權(quán)利。商業(yè)秘密權(quán)具有排他性,這種私權(quán)和公共利益的沖突，在經(jīng)濟(jì)普查活動(dòng)中也客觀存在，具體表現(xiàn)為個(gè)別普查對(duì)象對(duì)政府普查機(jī)構(gòu)不信任，擔(dān)心政府行為損害其利益，出現(xiàn)拒絕、消極配合調(diào)查的情況。

商業(yè)秘密權(quán)讓渡經(jīng)濟(jì)普查的必然性

經(jīng)濟(jì)普查具有公益性，從國(guó)家層面講，經(jīng)濟(jì)普查是為了更好地加強(qiáng)宏觀調(diào)控、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，通過普查把家底摸清楚，了解國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單位數(shù)量、結(jié)構(gòu)、分布等，黨和政府通過了解這些信息，更好地做出科學(xué)發(fā)展、改善民生、保護(hù)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)決策。從普查對(duì)象角度講，經(jīng)濟(jì)普查能使每一個(gè)普查對(duì)象了解它所在行業(yè)企業(yè)數(shù)量、規(guī)模結(jié)構(gòu)、分布情況，這些信息對(duì)于企業(yè)改善經(jīng)濟(jì)管理、提升經(jīng)營(yíng)質(zhì)量、改進(jìn)投資和銷售決策都有幫助。對(duì)社會(huì)公眾來(lái)講，通過普查摸清家底，國(guó)家的宏觀調(diào)控政策會(huì)更加精準(zhǔn)，直接受益者就是老百姓?？偠灾?，經(jīng)濟(jì)普查利國(guó)家、利企業(yè)、利百姓，具有顯著的正外部性。

因此，當(dāng)公共利益與私權(quán)產(chǎn)生沖突時(shí)，按照公法和公共利益優(yōu)先的原則，這時(shí)的商業(yè)秘密權(quán)應(yīng)該受到限制。雖然我國(guó)法律法規(guī)也非常注重商業(yè)秘密權(quán)的保護(hù)，維護(hù)正常經(jīng)濟(jì)秩序，但商業(yè)秘密權(quán)的保護(hù)不是絕對(duì)的，尤其是在公共利益面前，商業(yè)秘密權(quán)要做出一定的讓步，也就是說在經(jīng)濟(jì)普查活動(dòng)中，對(duì)商業(yè)秘密權(quán)的限制是必然發(fā)生的。

為保證全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查的順利實(shí)施，《統(tǒng)計(jì)法》、《全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查條例》均對(duì)商業(yè)秘密權(quán)進(jìn)行一定限制。如《統(tǒng)計(jì)法》第七條規(guī)定，統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象必須真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地提供統(tǒng)計(jì)調(diào)查所需的資料，不得提供不真實(shí)或者不完整的統(tǒng)計(jì)資料，不得遲報(bào)、拒報(bào)統(tǒng)計(jì)資料。《全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查條例》更加明確的做出具體要求，經(jīng)濟(jì)普查對(duì)象有義務(wù)接受經(jīng)濟(jì)普查機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)普查人員依法進(jìn)行的調(diào)查。應(yīng)當(dāng)如實(shí)、按時(shí)填報(bào)經(jīng)濟(jì)普查表，不得虛報(bào)、瞞報(bào)、拒報(bào)和遲報(bào)經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)。經(jīng)濟(jì)普查對(duì)象應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)普查機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)普查人員的要求，及時(shí)提供與經(jīng)濟(jì)普查有關(guān)的資料。

合理的限制商業(yè)秘密權(quán)最終也是為了更好地維護(hù)商業(yè)秘密權(quán)人的各項(xiàng)權(quán)益。比如企業(yè)讓渡一定的商業(yè)信息給政府普查機(jī)構(gòu)，經(jīng)過一系列的數(shù)據(jù)加工處理，普查機(jī)構(gòu)會(huì)公布一系列的普查數(shù)據(jù)，通過這些加工過的大數(shù)據(jù)，企業(yè)可以得到本行業(yè)和本行業(yè)相關(guān)企業(yè)的總量信息、結(jié)構(gòu)信息、空間布局信息等，對(duì)于他們改善決策、更好地去投資、更好地銷售是大有裨益的。

商業(yè)秘密在經(jīng)濟(jì)普查中被侵害的風(fēng)險(xiǎn)

商業(yè)秘密權(quán)與國(guó)家公權(quán)力相比，雖然為了公共利益的需要可以對(duì)商業(yè)秘密權(quán)進(jìn)行必要的限制，但是值得疑問的是，普查人員在收集、使用、處理普查對(duì)象的商業(yè)信息的同時(shí)，是否需要受到必要的規(guī)范，政府的行政行為是否也會(huì)不正當(dāng)?shù)卦斐蓪?duì)調(diào)查對(duì)象的商業(yè)秘密權(quán)的侵害？筆者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)普查中對(duì)商業(yè)秘密權(quán)的侵害的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在以下方面。

（一）保護(hù)商業(yè)秘密的法律規(guī)范沒有細(xì)化

在現(xiàn)行的《統(tǒng)計(jì)法》和《全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查條例》，以及新頒布實(shí)施的《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》中，關(guān)于普查對(duì)象資料的保護(hù)方面的規(guī)定十分單薄。在《統(tǒng)計(jì)法》第二十五條“統(tǒng)計(jì)調(diào)查中獲得的能夠識(shí)別或者推斷單個(gè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象身份的資料，任何單位和個(gè)人不得對(duì)外提供、泄露，不得用于統(tǒng)計(jì)以外的目的”和第三十九條“縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、有關(guān)部門以及統(tǒng)計(jì)人員泄露統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象的商業(yè)秘密、個(gè)人信息或者提供、泄露在統(tǒng)計(jì)調(diào)查中獲得的能夠識(shí)別或者推斷單個(gè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象身份的資料的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員由任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予處分”的規(guī)定；《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》僅對(duì)“統(tǒng)計(jì)法第二十五條規(guī)定的能夠識(shí)別或者推斷單個(gè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象身份的資料”進(jìn)行了補(bǔ)充；而普查條例中更是沒有關(guān)于保密義務(wù)的細(xì)化。這些粗線條的法律法規(guī)的內(nèi)容難保商業(yè)秘密權(quán)在經(jīng)濟(jì)普查中不受侵害。

（二）普查人員的法律意識(shí)不足

由于經(jīng)濟(jì)普查涉及的面很廣，只依靠政府統(tǒng)計(jì)部門的工作人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要臨時(shí)建立一支數(shù)百萬(wàn)人的普查隊(duì)伍。普查員、普查指導(dǎo)員是普查數(shù)據(jù)的直接采集者，也是PDA的直接操作者。在以往的普查工作中，選聘的村（社區(qū)）普查員、普查指導(dǎo)員一般都是村兩委、社區(qū)干部以及一些熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的群眾，他們是普查隊(duì)伍的主力軍，雖然熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，又有一定工作經(jīng)驗(yàn)，但是大多數(shù)年齡偏大，文化程度不高，法律意識(shí)也不強(qiáng)，整體素質(zhì)難以保障。

（三）登記階段PDA數(shù)據(jù)存在流出風(fēng)險(xiǎn)

近些年的大型普查，諸如第三次經(jīng)濟(jì)普查、第三次農(nóng)業(yè)普查，已逐步采用國(guó)家一套表系統(tǒng)、PDA采集數(shù)據(jù)，這種方式較以往的紙質(zhì)普查登記表，在數(shù)據(jù)安全方面已經(jīng)有了大幅提升。為最大限度保證普查數(shù)據(jù)的安全性，各級(jí)普查機(jī)構(gòu)出臺(tái)了系列措施，形成了較為完善的保密機(jī)制，在第四次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查方案的征求意見稿中，上級(jí)部門也專門針對(duì)數(shù)據(jù)安全進(jìn)行規(guī)定，防止數(shù)據(jù)因各種原因造成篡改、丟失、泄漏、破壞等安全風(fēng)險(xiǎn)，但方案沒有涉及對(duì)登記階段PDA在數(shù)據(jù)采集過程中的隱私保護(hù)?；鶎悠詹闄C(jī)構(gòu)在PDA數(shù)據(jù)采集過程的數(shù)據(jù)安全方面，也只是在意普查數(shù)據(jù)丟失的問題，而忽略了數(shù)據(jù)的保密性。比如在“三經(jīng)普”時(shí)期，為了應(yīng)對(duì)硬件設(shè)備偶發(fā)性的故障導(dǎo)致PDA上的普查資料丟失，一般要求普查員在結(jié)束當(dāng)天普查工作的時(shí)候，除了在PDA進(jìn)行備份，還要在電腦端進(jìn)行一次數(shù)據(jù)備份，直至完成所有普查工作。另外部分普查員的保密意識(shí)不強(qiáng)，在完成一天普查任務(wù)之后往往不注意PDA的保管，隨意放置，容易發(fā)生盜竊、數(shù)據(jù)泄露。因此在普查登記階段的數(shù)據(jù)流出風(fēng)險(xiǎn)依然存在，這一定程度上也加大了調(diào)查對(duì)象商業(yè)秘密權(quán)的受侵害風(fēng)險(xiǎn)。

（四）普查資料的保管、銷毀環(huán)節(jié)存在不足

普查紙質(zhì)資料的日常保管，在整個(gè)數(shù)據(jù)安全體系中，處于被忽視的境遇。由于經(jīng)濟(jì)普查工作歷時(shí)長(zhǎng)，積累資料多，普查人員在使用完各類紙質(zhì)資料后，往往都是簡(jiǎn)單的裝箱堆積在辦公場(chǎng)所的某個(gè)角落。在這個(gè)等待銷毀的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，這些資料會(huì)逐漸被遺忘，甚至丟失。普查資料的銷毀是做好普查資料保密工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。按照慣例，銷毀工作由上級(jí)普查部門發(fā)文進(jìn)行部署，集中統(tǒng)一地點(diǎn)銷毀，但由于缺乏詳盡的制度設(shè)計(jì)，難以確保銷毀過程中不散落、不遺失、不泄密、不漏銷。

在經(jīng)濟(jì)普查中加強(qiáng)商業(yè)秘密權(quán)保護(hù)的幾點(diǎn)建議

（一）充分考慮比例原則，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)

在經(jīng)濟(jì)普查中，比例原則要求在調(diào)查普查對(duì)象相關(guān)信息時(shí)，應(yīng)盡可能使這種對(duì)商業(yè)秘密權(quán)的限制符合必要性、目的性及妥當(dāng)性的要求，這正是出于保護(hù)商業(yè)秘密權(quán)的需要。世界各國(guó)都對(duì)普查數(shù)據(jù)予以立法保護(hù)，確保普查數(shù)據(jù)不被泄露。以美國(guó)為例，按照法律規(guī)定，人口普查局不能把參與者的回答透露給其他機(jī)構(gòu)，其中包括福利機(jī)構(gòu)、美國(guó)移民局、美國(guó)國(guó)稅局、法庭、警察和軍隊(duì)，違反該法律的工作人員最高將被判處5年監(jiān)禁和5000美元的罰款，而且這條法律得到了嚴(yán)格的遵守。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于經(jīng)濟(jì)普查的相關(guān)法律法規(guī)中偏重于調(diào)查對(duì)象的普查義務(wù)，而對(duì)于調(diào)查對(duì)象權(quán)利的保護(hù)比較淡薄，這勢(shì)必使經(jīng)濟(jì)普查容易滑出比例原則的軌道。因此，我國(guó)要盡快完善保護(hù)普查數(shù)據(jù)隱私的法律，盡快制定《普查法》，在立法中貫徹比例原則，細(xì)化懲處條款，并嚴(yán)格執(zhí)行。

（二）優(yōu)化選人用人機(jī)制，進(jìn)一步提高普查隊(duì)伍素質(zhì)

以往的“兩員”選調(diào)，首選就是熱心社會(huì)事業(yè)的村（社區(qū)）干部，這個(gè)群體具有熟悉本地情況、在當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ㄈ嗣}和威望、工作經(jīng)驗(yàn)豐富等得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，但也存在不可忽視的短板，比如年齡偏大、文化程度偏低、工作不夠細(xì)致、法律意識(shí)淡薄等。隨著普查手持終端系統(tǒng)的推廣使用，各地在“兩員”選調(diào)時(shí)也是不斷創(chuàng)新、積極適應(yīng)，比如增加PDA操作員、備用“兩員”等。筆者認(rèn)為在傳統(tǒng)選人的基礎(chǔ)上，應(yīng)該積極發(fā)掘在校大學(xué)生這支“青年軍”參與普查工作，特別是高校較集中的地區(qū)，年輕學(xué)生主動(dòng)接觸社會(huì)意愿強(qiáng)、學(xué)習(xí)新知識(shí)能力突出，能快速掌握普查基本知識(shí)，操作PDA等設(shè)備更是駕輕就熟，也具有一定的法律意識(shí)。對(duì)于高校來(lái)說，這也是一次組織學(xué)生參與社會(huì)實(shí)踐的積極嘗試，只要得到校方的大力支持，普查的質(zhì)量也會(huì)得到較好地保障。

（三）強(qiáng)化保密宣傳教育，進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)保密機(jī)制

普查員的保密意識(shí)至關(guān)重要，在人員選調(diào)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)這些環(huán)節(jié)中，要全程開展保密宣傳教育，印發(fā)數(shù)據(jù)保密宣傳單，并由縣級(jí)普查部門直接與普查員簽訂數(shù)據(jù)保密責(zé)任書，特別是對(duì)泄密的法律后果要著重突出，起到警示和震懾的作用，一定程度上可以避免因普查員思想上不以為然導(dǎo)致的泄密事件。要不斷完善PDA管理制度，專人負(fù)責(zé)，一對(duì)一登記造冊(cè)，強(qiáng)調(diào)專人專網(wǎng)專機(jī)操作的原則，確保每臺(tái)PDA都能夠查到使用者，從根本上維護(hù)數(shù)據(jù)安全，確保不留隱患。強(qiáng)化數(shù)據(jù)備份可靠性，由縣級(jí)普查部門準(zhǔn)備安全性能高的存儲(chǔ)設(shè)備和數(shù)據(jù)線用于操作數(shù)據(jù)導(dǎo)出、轉(zhuǎn)移和備份，督促PDA操作員將備份數(shù)據(jù)存儲(chǔ)于指定的電腦中留存，確保數(shù)據(jù)安全。

（四）規(guī)范紙質(zhì)資料保管，進(jìn)一步保障普查資料安全

針對(duì)普查期間產(chǎn)生的《清查摸底表》、《普查小區(qū)圖》、《普查登記表》等紙質(zhì)資料，建議由市、縣兩級(jí)普查機(jī)構(gòu)分級(jí)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一管理，縣級(jí)普查機(jī)構(gòu)統(tǒng)一收集，市級(jí)普查機(jī)構(gòu)統(tǒng)一處理。在清查摸底結(jié)束后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普查機(jī)構(gòu)以普查區(qū)為單位，收集整理《清查摸底表》，按普查區(qū)和普查小區(qū)編號(hào)順序裝訂、裝盒，交由縣級(jí)普查機(jī)構(gòu)統(tǒng)一保存，并統(tǒng)一送至市級(jí)普查機(jī)構(gòu)指定地點(diǎn)，及時(shí)銷毀。待上級(jí)普查機(jī)構(gòu)事后質(zhì)量抽查、驗(yàn)收完成后，縣級(jí)普查機(jī)構(gòu)及時(shí)收集各普查小區(qū)地圖、紙質(zhì)普查表，整理成冊(cè)，統(tǒng)一保存，并按照要求統(tǒng)一送至市級(jí)普查機(jī)構(gòu)，清點(diǎn)核對(duì)后，統(tǒng)一銷毀，避免因長(zhǎng)期堆放導(dǎo)致的普查對(duì)象信息泄露、遺失。