張蔓容

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610200）

一、引言

市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中居主導(dǎo)地位，起決定作用，自由開(kāi)放亦是當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本屬性和首要特征。為增強(qiáng)市場(chǎng)發(fā)展活力，行政監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)充分尊重民間市場(chǎng)的力量，盡量擴(kuò)寬市場(chǎng)主體的活動(dòng)空間。在市場(chǎng)準(zhǔn)入上，行政部門要減少對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的強(qiáng)制干預(yù)、直接干預(yù)，真正做到“非禁即準(zhǔn)”、“寬進(jìn)嚴(yán)管”，其主要職責(zé)也應(yīng)由“重審批、輕過(guò)程”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤拜p審批、重過(guò)程”。

因此，在取消市場(chǎng)進(jìn)入審批后，“黑名單”制度作為一種新式而又頗具成效的市場(chǎng)規(guī)制手段受到了行政部門的高度關(guān)注，并逐步成為我國(guó)政府在放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻后，來(lái)代替行政審批程序的不二選擇。這就意味著，政府部門可充分利用“黑名單”制度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)主體的信用監(jiān)督和管理，對(duì)存在嚴(yán)重失信行為、違法行為，并納入“行政黑名單”的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行公開(kāi)披露、審慎監(jiān)督、權(quán)利制約、資格剝奪乃至驅(qū)逐市場(chǎng)。

二、“黑名單”制度的基本概述

（一）“黑名單”制度的概念

“黑名單”制度是失信懲戒機(jī)制的具體應(yīng)用和核心體現(xiàn)之一，其旨在通過(guò)正當(dāng)方式公開(kāi)披露和曝光企業(yè)或個(gè)人的失信記錄，對(duì)嚴(yán)重失信者和違法者施以限制和懲罰，重塑誠(chéng)信意識(shí)，營(yíng)造“不敢失信、不愿失信、不能失信”的良好氛圍，形成“失信者恥、守信者榮”的社會(huì)風(fēng)尚。實(shí)施“黑名單”，用制度來(lái)保障守信者的利益，讓失信者暴露于陽(yáng)光之下，正是擊中了失信者的要害，更是根治信用缺失這一社會(huì)頑疾的不二良方。[1]

（二）“黑名單”制度的內(nèi)容

在我國(guó)的行政監(jiān)管中，“黑名單”制度的實(shí)施主要分為以下幾個(gè)步驟：

首先，建立黑名單檔案，即首先由政府或相關(guān)部門制定規(guī)章或者規(guī)范性文件，明確將某種行為作為黑名單的上榜條件，再將符合上榜條件的相關(guān)主體納入黑名單之中，這是運(yùn)用“黑名單”進(jìn)行信用監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)。其次，公開(kāi)披露黑名單，即對(duì)有嚴(yán)重不良記錄、失信記錄的主體進(jìn)行公布和曝光。“上榜”者的信用信息既可以通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的名單數(shù)據(jù)庫(kù)在互聯(lián)網(wǎng)上向社會(huì)公布，亦可以利用通告欄、報(bào)刊、周刊、有線電視、廣播電臺(tái)和新聞發(fā)布會(huì)等形式發(fā)布和公開(kāi)，還能進(jìn)行定向通報(bào)，即將失信者的不良記錄向有關(guān)的行政部門、承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的事業(yè)單位、市場(chǎng)金融管理機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)等進(jìn)行定向輸送，實(shí)現(xiàn)對(duì)上榜者不良信息的全方位披露和共享。再次，對(duì)納入“黑名單”的市場(chǎng)主體進(jìn)行審慎監(jiān)督和嚴(yán)格管理。市場(chǎng)主體一旦“榜上有名”，就意味著其有了不良記錄的存在，該企業(yè)或個(gè)人也就理所當(dāng)然地成為了政府部門重點(diǎn)關(guān)注和考察的對(duì)象。然后，權(quán)利約束機(jī)制，即資格限制。在完善市場(chǎng)主體信用信息、完善社會(huì)信用體系的基礎(chǔ)上，對(duì)榜上有名的企業(yè)或個(gè)人施以信用懲戒，在行政管理、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、日常生活等方面對(duì)失信人實(shí)施強(qiáng)制性限制[2]。最后，剝奪失信主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)權(quán)利，將嚴(yán)重違法違規(guī)的企業(yè)或個(gè)人永久地驅(qū)逐市場(chǎng)。這是終極懲罰，也是對(duì)“上榜”者最嚴(yán)厲的懲罰。

（三）“黑名單”制度的價(jià)值

1.信用懲戒是第一種價(jià)值。

當(dāng)今社會(huì)，信用就是一個(gè)企業(yè)或個(gè)人的形象和聲譽(yù)。對(duì)于每一個(gè)市場(chǎng)主體而言，其存在的價(jià)值不僅僅局限于人格上的利益，更有經(jīng)濟(jì)上的潛在效益。形象受損、信譽(yù)掃地，必定會(huì)給市場(chǎng)主體造成難以估量的物質(zhì)損失，長(zhǎng)此以往，也會(huì)成為破壞我國(guó)誠(chéng)信、和諧市場(chǎng)氛圍的罪魁禍?zhǔn)?。?shí)施“黑名單”制度的首要任務(wù)是利用社會(huì)信用懲戒的巨大威懾力和輿論壓力，將失信行為扼殺在搖籃之中，做到防患于未然。其次，對(duì)于已然發(fā)生的失信行為，其目的是在一定的懲戒期限內(nèi)，將違法違規(guī)主體劃入市場(chǎng)交易的“黑名單”，增加失信主體的社會(huì)交易成本和個(gè)人生活成本，使其難以在當(dāng)今社會(huì)站穩(wěn)腳跟，進(jìn)而達(dá)到從源頭上防范和遏制不良行為和不良信用的效果[3]。

2.權(quán)益保障是第二重價(jià)值。

“有獎(jiǎng)有懲、獎(jiǎng)懲合一”才是失信懲戒機(jī)制的完整運(yùn)行模式。因此，除了對(duì)失信主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)懲戒和法律規(guī)制之外，它還具有相應(yīng)的權(quán)益保障功能，是一種正向的信用激勵(lì)制度。讓失信者付出代價(jià)，守信者才不會(huì)覺(jué)得孤單?！昂诿麊巍敝贫鹊臉?gòu)建和完善旨在拉大失信行為和守信行為的現(xiàn)實(shí)差距，讓其他社會(huì)成員充分分享社會(huì)信用資訊。在面對(duì)市場(chǎng)信用危機(jī)時(shí)，能夠迅速地想出對(duì)策、做出反應(yīng)，并采取更加主動(dòng)的自救措施，從而降低交易風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地保障自身權(quán)益不受損失，鼓勵(lì)良好信用的成長(zhǎng)，創(chuàng)造誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)氛圍。

三、我國(guó)“黑名單”制度的實(shí)施現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）“黑名單”制度的實(shí)施現(xiàn)狀

1.“黑名單”制度的實(shí)施概況。

目前，我國(guó)各地區(qū)政府以及多個(gè)部委均設(shè)立了行政黑名單制度。由于各地區(qū)的規(guī)章、規(guī)范性文件存在差異，不同地區(qū)公布的黑名單的種類也有所不同。“黑名單”制度的地方化特色日益明顯。

就全國(guó)的施行現(xiàn)狀來(lái)看，“黑名單”的設(shè)置主要集中在：行賄犯罪、社會(huì)組織、主觀故意違章乘車、消防安全、餐飲服務(wù)、重點(diǎn)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)失信、地稅國(guó)稅重大稅收違法、拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪、產(chǎn)品質(zhì)量失信、旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)失信等相關(guān)領(lǐng)域。同時(shí)，黑名單的種類也多種多樣，主要包括：食品安全黑名單、稅收黑名單、違章乘車黑名單、網(wǎng)絡(luò)違法經(jīng)營(yíng)黑名單、旅行經(jīng)營(yíng)失信黑名單、工程建設(shè)黑名單、航天黑名單、環(huán)境污染黑名單等等[4]。

2.“黑名單”制度的實(shí)施效果。

實(shí)際上，“黑名單”一經(jīng)披露和曝光就展現(xiàn)出強(qiáng)大的震懾作用和社會(huì)效應(yīng)，成效十分顯著。信用記錄是現(xiàn)代公民的“形象代言人”和“社會(huì)通行證”，其存在的核心性和關(guān)鍵性毋庸置疑。為此，企業(yè)和個(gè)人都將遵紀(jì)守法、誠(chéng)實(shí)守信等原則，當(dāng)作立足社會(huì)和為人處世的根本，那些蔑視法律、踐踏誠(chéng)信的現(xiàn)象，將受到有效遏制。

“黑名單”作為懲治市場(chǎng)違規(guī)失信者的重要工具，因其運(yùn)行方式的簡(jiǎn)易性、適用范圍的普遍性、實(shí)施效果的突出顯著性，得到社會(huì)各方尤其是政府部門的采納和運(yùn)用，并獲得了良好成效。但在實(shí)際操作中“黑名單”制度仍然存在許多問(wèn)題。

（二）“黑名單”制度存在的問(wèn)題

1.“黑名單”制度的實(shí)施缺乏法律依據(jù)。

從概念上看，“信用”一詞可以解釋為誠(chéng)信度，其是用于評(píng)判某一主體遵守約定、履行諾言的情況和程度。所謂“一千個(gè)讀者眼中就有一千個(gè)哈姆雷特”，就某種行為而言，不同的判斷者因其參照角度和思維方式的不同，對(duì)該行為是否屬于失信行為的判斷會(huì)得出完全不同的結(jié)論；對(duì)于市場(chǎng)主體是否可信以及可信程度的評(píng)判，也存在“仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智”的狀況。

在行政監(jiān)管領(lǐng)域，行政部門設(shè)立“黑名單”，并把作有某種行為的市場(chǎng)主體列入“黑名單”，實(shí)際上是對(duì)該類市場(chǎng)行為的信用評(píng)估作了同一化、系統(tǒng)化的規(guī)定，把主觀化、多元化的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)閱我欢魑慕y(tǒng)一化評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，從而也最終確立了“失信行為”的踏入門檻。與此同時(shí)，行政機(jī)關(guān)以將“黑名單”納入征信體系之手段，強(qiáng)制性地要求各市場(chǎng)主體均遵循這一判斷模式和標(biāo)準(zhǔn)，該行為是否妥當(dāng)，仍需細(xì)細(xì)斟酌。

從行政機(jī)構(gòu)設(shè)立強(qiáng)制性法律規(guī)范的視角來(lái)看“黑名單”制度，主要有以下兩方面的問(wèn)題：

（1）“黑名單”制度的設(shè)置依據(jù)問(wèn)題。

道德與法律在某些情況下是可以相互轉(zhuǎn)換的。社會(huì)是不斷變化和發(fā)展的，某些原本歸屬于社會(huì)道德范疇的原則也隨之顯現(xiàn)出來(lái)。因其對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有巨大作用力和影響力并有被輕松逾越和肆意踐踏的風(fēng)險(xiǎn)，立法者就有權(quán)力將它歸入我國(guó)法律的保護(hù)范圍，即“最低限度的道德”。我國(guó)的“誠(chéng)信原則”就符合這種轉(zhuǎn)化形式。立法者經(jīng)過(guò)相關(guān)的立法行為和立法程序，將“誠(chéng)信原則”由普遍的道德規(guī)范上升為強(qiáng)制性法律規(guī)范。比如，《民法通則》、《合同法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律規(guī)范均明確地將“誠(chéng)信原則”納入條文所規(guī)定的內(nèi)容。但是，“誠(chéng)實(shí)信用原則”的概念范圍是相當(dāng)廣闊的，“黑名單”制度只是規(guī)制市場(chǎng)秩序，體現(xiàn)誠(chéng)實(shí)信用原則的冰山一角。從我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)范來(lái)看，立法者基于某種程度的考量，對(duì)于哪些行為屬于違背誠(chéng)信原則之判斷，法律均未作出具體明確的規(guī)定。換而言之，我國(guó)國(guó)家層面并未制定和出臺(tái)專門用于規(guī)制“黑名單”制度的配套性法律規(guī)范，而僅僅存在一些概括性、模糊性的間接規(guī)定，國(guó)家級(jí)別的專門立法呈現(xiàn)出空缺狀態(tài)。

然而，現(xiàn)目前“黑名單”的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)大多是參照地區(qū)政府或者部委制定的規(guī)章或者規(guī)范性文件，現(xiàn)存針對(duì)“黑名單”制度的規(guī)定也多分散于各部門立法和地區(qū)政府立法之中，“黑名單”制度的地方化問(wèn)題日益突出。從行政機(jī)關(guān)的自身角度來(lái)看，以規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式來(lái)設(shè)立“黑名單”，對(duì)違反其相關(guān)行政管理要求的市場(chǎng)主體實(shí)施懲戒，著重落實(shí)本地方或者本部門的監(jiān)管職責(zé)，固然有其存在的合理意義。但從整個(gè)全局角度看，列入“黑名單”意味著市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)懲戒警報(bào)的拉響，這會(huì)給社會(huì)主體的交易活動(dòng)和日常生活帶來(lái)實(shí)際的負(fù)面效應(yīng)，具有極大的威懾力。如果在缺乏國(guó)家層面對(duì)“黑名單”制度之統(tǒng)一立法的情況下，隨意由地方政府或者政府部門以是否遵守本級(jí)政府或者本行政部門的監(jiān)管需要作為判斷市場(chǎng)主體是否違規(guī)失信的標(biāo)準(zhǔn)，將是否失信的評(píng)價(jià)直接交由規(guī)章或者規(guī)范性文件進(jìn)行設(shè)定，會(huì)造成“黑名單”制度在具體操作過(guò)程中缺乏統(tǒng)一的評(píng)判尺度，出現(xiàn)“同案不同判”的情況[5]。即同一行為在部分地區(qū)可能被記入失信檔案，留下社會(huì)不良記錄，而在其他地區(qū)卻不被納入“黑名單”的管理范圍，由此便出現(xiàn)了法律實(shí)施和制度應(yīng)用上的混亂。

（2）“黑名單”制度的設(shè)置主體問(wèn)題。

“市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)，政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)”是行政干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般模式。政府或相關(guān)部門作為“黑名單”的設(shè)置主體，要求其在行政管理中率先使用“黑名單”，對(duì)“上榜”主體實(shí)施強(qiáng)制性懲戒。這表明，在信用監(jiān)管的實(shí)施過(guò)程中，“黑名單”的設(shè)立與適用均由行政部門自行著手，行政機(jī)關(guān)同時(shí)扮演著信用主體評(píng)定者與評(píng)定結(jié)果適用者的雙重角色，這無(wú)疑會(huì)使得行政機(jī)關(guān)的職責(zé)定位出現(xiàn)交叉和混亂。此外，將“黑名單”制度的設(shè)置者和使用者歸于一人，也極易導(dǎo)致政府或部門在行政管理中違背處罰的“比例原則”。列入失信“黑名單”，意味著政府對(duì)某市場(chǎng)主體的信用作出了負(fù)面評(píng)價(jià)，留下了“不良污點(diǎn)”，這將使得該主體在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、方方面面均受到約束，而其中多數(shù)的約束內(nèi)容，均超出了設(shè)立“黑名單”的地方政府或行政部門自身的權(quán)限范疇。

因此，在國(guó)家層面的專門立法缺位的情況下，將黑名單的設(shè)定權(quán)交由地區(qū)政府或者相關(guān)部門掌控，可能會(huì)同行政法所強(qiáng)調(diào)的“法無(wú)授權(quán)即禁止”之基本原則背道而馳，長(zhǎng)此以往，也不利于行政監(jiān)管的良好有序發(fā)展。

2.“黑名單”制度的實(shí)施缺乏程序性規(guī)范。

程序具有其獨(dú)立的價(jià)值。行政機(jī)關(guān)在做出具體行政行為之時(shí)應(yīng)當(dāng)時(shí)刻謹(jǐn)記和遵循“正當(dāng)程序原則”，充分維護(hù)行政相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)利。在商業(yè)來(lái)往過(guò)程中，企業(yè)或個(gè)人的信譽(yù)和形象已然成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)交易的“敲門磚”，是市場(chǎng)主體的心臟和命脈所在。而“黑名單”一經(jīng)公布，便會(huì)使社會(huì)大眾產(chǎn)生強(qiáng)烈的“排斥”心理和“逆反”心理，市場(chǎng)主體也將因此被置于孤立無(wú)助之地，對(duì)其造成難以挽回的巨大損失。除此之外，“黑名單”的公布也將不可避免地觸碰和涉及到公民的個(gè)人隱私和企業(yè)的商業(yè)機(jī)密，這就要求相關(guān)政府部門須恪盡職守，進(jìn)一步完善“黑名單”制度實(shí)施的法律程序，保證行政相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)利。

然而在具體實(shí)際中，“關(guān)注實(shí)體、輕視程序”的錯(cuò)誤觀念仍然較為頑固，現(xiàn)存的有關(guān)“黑名單”制度的法律文件大多著眼于實(shí)體問(wèn)題的解決，而忽視了相應(yīng)的程序性規(guī)范，甚至對(duì)此只字未提。經(jīng)過(guò)歸納和整理現(xiàn)有關(guān)于“黑名單”制度的相關(guān)規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)法律規(guī)范都為行為相對(duì)人設(shè)立了執(zhí)行異議程序和退出保護(hù)機(jī)制，而對(duì)行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用和實(shí)行“黑名單”制度時(shí)理應(yīng)遵照的正當(dāng)程序未予重視和提及，再加上現(xiàn)實(shí)生活中的“黑名單”式樣眾多、門類龐雜，又缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的法律程序，這無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致“黑名單”制度在實(shí)際應(yīng)用上的不規(guī)范。

綜上，行政機(jī)關(guān)基于自身管理的需要，設(shè)立和確定了“黑名單”的入圍標(biāo)準(zhǔn)，其后又在缺乏正當(dāng)程序規(guī)范的情況下依照自身意愿進(jìn)行實(shí)際操作，這就不利于政府及相關(guān)部門合理履行行政監(jiān)管職責(zé)，更不利于社會(huì)信用體系的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

3.征信體系不完善致使聯(lián)合懲戒難以實(shí)施。

征信體系是有效實(shí)施“黑名單”制度的前提和媒介，它的建設(shè)與完善是實(shí)現(xiàn)社會(huì)聯(lián)合懲戒的先決條件和物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)的信用體系已取得了較大突破，現(xiàn)今已初步形成了多層次化的征信體系：第一層次是中央銀行建設(shè)和管理的市場(chǎng)主體信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)；第二層次是行政機(jī)關(guān)在各自的分管領(lǐng)域內(nèi)建設(shè)的信用記錄檔案，如商務(wù)部、海關(guān)部門都建立有各自的信息管理系統(tǒng)；第三層次是從事信用信息調(diào)查并有償提供信用信息服務(wù)的專業(yè)征信機(jī)構(gòu)[6]。除此之外，我國(guó)于2013年3月15日實(shí)施的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，彌補(bǔ)了我國(guó)征信行業(yè)的持續(xù)性立法缺位，為征信業(yè)的法律建設(shè)拉開(kāi)了序幕。

但是，我國(guó)征信體系仍處于初級(jí)階段，依然存有諸多問(wèn)題。由于我國(guó)征信體系的多層次化，不同的地區(qū)和部門都建立了相對(duì)獨(dú)立的信息管理系統(tǒng)，“信息割據(jù)”狀況較為嚴(yán)重。再加上多數(shù)地區(qū)信息傳遞和交流技術(shù)的落后，社會(huì)共享機(jī)制無(wú)法運(yùn)行，分散信息難以歸集和整合，從而拉低了社會(huì)信用資源的利用率，嚴(yán)重影響了聯(lián)合懲戒機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

再者，有關(guān)我國(guó)征信業(yè)的立法建設(shè)仍需繼續(xù)，法律制度仍待完善。2013年公布的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)征信業(yè)僅作了抽象性、模糊性的規(guī)定，具體細(xì)節(jié)仍需建立相應(yīng)的配套性立法予以規(guī)范。而“黑名單”制度是社會(huì)信用體系建設(shè)的細(xì)化成果，我國(guó)現(xiàn)行的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》缺乏專門針對(duì)“黑名單”制度的法律規(guī)定。這就阻礙了我國(guó)征信業(yè)的前進(jìn)步伐，不利于我國(guó)征信業(yè)的長(zhǎng)足進(jìn)步與發(fā)展。

四、我國(guó)“黑名單”制度的法律完善

（一）“黑名單”制度的實(shí)施需要有法可依

1.明確“黑名單”制度的法律性質(zhì)。

行政部門利用“黑名單”制度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體的信用監(jiān)管，對(duì)存在嚴(yán)重失信行為，并納入“黑名單”的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行公開(kāi)披露、審慎監(jiān)督、權(quán)利制約、資格剝奪乃至驅(qū)逐市場(chǎng)。這是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織作出的具體行政行為[7]。再者，“黑名單”制度的功能就在于通過(guò)曝光和披露市場(chǎng)主體的失信信息和不良記錄，來(lái)達(dá)到約束和制裁失信主體的目的。可見(jiàn)，“黑名單”制度的法律本質(zhì)就是行政處罰。

從學(xué)理分類的角度來(lái)看，行政處罰的具體種類有：①自由罰，主要指治安拘留；②能力罰，包括責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證、執(zhí)照等；③財(cái)產(chǎn)罰，主要形式為罰款和沒(méi)收財(cái)物；④聲譽(yù)罰，如：警告、責(zé)令悔過(guò)、通報(bào)批評(píng)等；⑤資格罰；⑥其他行政制裁。

我國(guó)放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻之后，“黑名單”制度作為行政審批的替代制度，其主要目的是通過(guò)向社會(huì)公眾披露企業(yè)和個(gè)人的失信記錄，使失信者名譽(yù)掃地。這本質(zhì)上屬于行政處罰中的聲譽(yù)罰。同時(shí)，利用社會(huì)“排斥”和社會(huì)“孤立”來(lái)限制甚至剝奪失信者的部分權(quán)利和市場(chǎng)主體資格，這又符合資格罰的相關(guān)定義和表現(xiàn)形式。所以，“黑名單”兼顧和統(tǒng)籌了聲譽(yù)罰和資格罰的雙重屬性，是一種新式的行政處罰行為。就我國(guó)“行政處罰”的細(xì)化種類而言，未找到與“黑名單”制度匹配的具體規(guī)定，但基于《行政處罰法》第八條的兜底性條款，可將“黑名單”制度歸入“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。

2.明確“黑名單”制度的法律依據(jù)。

“依法行政”是政府活動(dòng)的基本原則之一，因此“黑名單”制度的實(shí)施需要有法可依。既然“黑名單”制度的本質(zhì)是行政處罰，那么根據(jù)我國(guó)《行政法》的相關(guān)規(guī)定，“黑名單”制度的設(shè)置權(quán)只歸屬于法律和行政法規(guī)，其他級(jí)別的法律文件只能在此基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化或作出具體規(guī)定。

現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)“黑名單”制度的地方化問(wèn)題十分明顯，相關(guān)立法多交由部門規(guī)章或規(guī)范性法律文件，國(guó)家級(jí)別的專門立法出現(xiàn)空缺。鑒于此，我國(guó)應(yīng)加快立法步伐，盡快制定并公布專門規(guī)制“黑名單”制度的法律或者行政法規(guī)，從根源上改變其立法級(jí)別低、設(shè)置主體混亂的不良狀況，使“黑名單”制度從此告別無(wú)法可依的狀態(tài)。

（二）建立和完善“黑名單”制度的行政程序

程序公正是實(shí)體公正的前提和保障?！昂诿麊巍钡墓贾苯雨P(guān)系到市場(chǎng)主體的既得利益和信用權(quán)利，因此，必須規(guī)范和完善相關(guān)的行政程序，約束和規(guī)制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，保證“黑名單”制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

1.意見(jiàn)征求程序。

“黑名單”的設(shè)置意義重大，因而其內(nèi)容之確定應(yīng)當(dāng)慎之又慎。對(duì)于某行業(yè)、某地域內(nèi)出現(xiàn)的某種行為，如果法律、行政法規(guī)欲將其納入“黑名單”進(jìn)行規(guī)制，則須對(duì)其必要性、可罰性進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)查和論證。例如，可以舉行聽(tīng)證會(huì)的方式公開(kāi)征求和收集公眾意見(jiàn)，并及時(shí)公布征集過(guò)程及結(jié)果，這既是行政工作透明化的基本要求，也是群眾監(jiān)督行政權(quán)力的重要途徑。

2.信息核實(shí)程序。

現(xiàn)實(shí)生活中，“指鹿為馬”、“顛倒錯(cuò)位”的情況比比皆是。這就意味著，建立和完善針對(duì)“黑名單”的復(fù)核程序已迫在眉睫。為避免將無(wú)辜者錯(cuò)誤列入“黑名單”的現(xiàn)象發(fā)生，行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡審慎義務(wù)，對(duì)即將納入“黑名單”的失信主體信息進(jìn)行仔細(xì)對(duì)比、認(rèn)真核查，主要包括個(gè)人身份信息、嚴(yán)重違法違約行為以及相關(guān)的法律依據(jù)等等，防止錯(cuò)誤發(fā)布“黑名單”信息，給當(dāng)事人造成不必要的損失。

3.事先告知程序。

上榜“黑名單”，就意味著企業(yè)或個(gè)人信譽(yù)、形象的貶低，這將直接關(guān)系到市場(chǎng)主體的既得利益。因此，行政機(jī)關(guān)依據(jù)正當(dāng)程序原則，應(yīng)當(dāng)設(shè)立事前告知程序。即在將市場(chǎng)主體列入“黑名單”之前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)告知和闡明其作出該具體行政行為的事實(shí)根據(jù)和法律理由，保證當(dāng)事人享有必要的知情權(quán)。與此同時(shí)，當(dāng)事人還享有辯護(hù)權(quán)，因此還應(yīng)當(dāng)充分征求和聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，盡可能地維護(hù)和保障當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益不受侵犯。

行政機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人闡述的有關(guān)事實(shí)和抗辯理由，理應(yīng)認(rèn)真、審慎地對(duì)待，必要時(shí)可進(jìn)行實(shí)時(shí)記錄并及時(shí)核查。如若相對(duì)人的陳訴符合客觀事實(shí)，或者抗辯理由合法正當(dāng)，行政機(jī)關(guān)就理應(yīng)采納相對(duì)人意見(jiàn)，綜合考慮市場(chǎng)主體實(shí)施違法行為的具體情況、主觀過(guò)錯(cuò)以及對(duì)社會(huì)的危害程度等相關(guān)要素，做出是否對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)施信用懲戒的最終決定。

4.退出解除程序。

人的信譽(yù)并非一定不易的，信用記錄也是一個(gè)動(dòng)態(tài)、變化的過(guò)程。實(shí)施“黑名單”制度的目的不僅僅在于限制和懲戒市場(chǎng)失信者，更重要的是督促失信主體及時(shí)改正錯(cuò)誤行為，主動(dòng)履行社會(huì)責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù)。因此，“黑名單”制度也需設(shè)置解除程序和退出機(jī)制，完善社會(huì)信用恢復(fù)制度。當(dāng)失信企業(yè)和個(gè)人在“黑名單”的懲戒壓力下，充分認(rèn)識(shí)到自身錯(cuò)誤并積極主動(dòng)地進(jìn)行有效補(bǔ)救，便可抹去“信用污點(diǎn)”，改變自身信用狀態(tài)，這就是“黑名單”提供的反向保護(hù)機(jī)制。與此同時(shí)，退出環(huán)節(jié)的設(shè)立要求行政機(jī)關(guān)定期檢驗(yàn)、核查失信企業(yè)和個(gè)人的行為動(dòng)態(tài)，及時(shí)更新市場(chǎng)主體的信用信息，對(duì)于認(rèn)錯(cuò)態(tài)度良好，且已主動(dòng)履行相關(guān)義務(wù)的市場(chǎng)主體，應(yīng)在“黑名單”上予以除名，并中止實(shí)施對(duì)其的懲戒。解除程序的設(shè)立，為市場(chǎng)失信者提供了一個(gè)“悔過(guò)自新”、“重新做人”的機(jī)會(huì)。失信主體可通過(guò)自身努力，消除“不良標(biāo)簽”，重新加入和參與到社會(huì)交往活動(dòng)中。這樣，既有利于提高企業(yè)個(gè)人的履責(zé)的積極性，又對(duì)其他市場(chǎng)主體起到了示警、示范作用?？梢?jiàn)，信用恢復(fù)制度的完善是市場(chǎng)公平原則的體現(xiàn)，納入和退出機(jī)制并存使“黑名單”制度得以保持平衡[8]。

5.救濟(jì)程序。

救濟(jì)程序是實(shí)現(xiàn)正義的最后一道屏障?！昂诿麊巍敝贫葟谋举|(zhì)上來(lái)講，應(yīng)歸屬于具體行政行為中的行政處罰。因此，賦予行政相對(duì)人以申請(qǐng)復(fù)議、提起訴訟、要求賠償?shù)臋?quán)利是行政法治的必然要求，也是現(xiàn)代法治社會(huì)國(guó)家保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益不可或缺的一種制度。

具體來(lái)講，行政機(jī)關(guān)工作人員在“黑名單”制度實(shí)施過(guò)程中，未遵循“依法行政”、“合理行政”和“比例原則”，徇私舞弊、濫用職權(quán)，給市場(chǎng)主體造成損失的，應(yīng)當(dāng)立即追究行政機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員的法律責(zé)任，保障當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益。例如，行政工作人員由于自身紕漏，在未對(duì)市場(chǎng)主體的相關(guān)信息進(jìn)行仔細(xì)核實(shí)的情況下，錯(cuò)誤地給出負(fù)面評(píng)價(jià)和不良記錄，或者在當(dāng)事人已經(jīng)悔改并糾正不良行為之后，未及時(shí)更新信用動(dòng)態(tài)、恢復(fù)當(dāng)事人的信用而給交易主體帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；對(duì)在行政活動(dòng)中侵犯公民隱私、泄漏企業(yè)商業(yè)機(jī)密的違法違規(guī)行為，應(yīng)予以嚴(yán)肅處理。

綜上所述，構(gòu)建和完善相應(yīng)的行政程序是推動(dòng)建設(shè)“黑名單”制度的核心內(nèi)容和重要目標(biāo)。只有對(duì)“黑名單”制度設(shè)立了合法、規(guī)范的程序，才能進(jìn)一步提高行政效率，實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間的“良性互動(dòng)”。

（三）完善我國(guó)的征信體系

1.建立全國(guó)性的公共聯(lián)合征信體系。

作為征信懲戒手段的“黑名單”制度應(yīng)當(dāng)走向制度化、規(guī)范化，這就要求建立一個(gè)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的信用記錄體系，要求信用記錄體系擁有大儲(chǔ)量的信息儲(chǔ)備庫(kù)以及高效的信息共享系統(tǒng)。我國(guó)當(dāng)前的“黑名單”制度仍舊不完善，其中最突出的表現(xiàn)就是征信信息系統(tǒng)破碎、缺乏跨區(qū)域共享。另外由于不同省份加入“黑名單”的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致信息認(rèn)同度不高，阻礙了聯(lián)動(dòng)機(jī)制的進(jìn)一步發(fā)展。因此，政府不僅要設(shè)立黑名單，更要充分保障信用信息匹配的真實(shí)性、同一性和準(zhǔn)確性，進(jìn)一步構(gòu)建全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的信用記錄體系，跨行業(yè)、跨地域地進(jìn)行征信信息的聯(lián)動(dòng)與整合，最終實(shí)現(xiàn)信息的有效共享。在這一過(guò)程中，要求包括司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的多個(gè)部門分工配合，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制對(duì)失信者的有效懲戒。對(duì)這一要求，需要在已有的征信信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，出臺(tái)全國(guó)通用的信用信息管理標(biāo)準(zhǔn)，完成分類和收集的統(tǒng)一[9]。構(gòu)建全國(guó)性的信用記錄體系以及失信懲戒機(jī)制，進(jìn)而達(dá)到對(duì)失信者的有效懲罰，體現(xiàn)國(guó)家法律的強(qiáng)制性和公信力。

2.建立法律法規(guī)的配套制度。

任何一種制度的構(gòu)建都需要相應(yīng)法律法規(guī)以及配套制度的及時(shí)跟上。當(dāng)前，我國(guó)雖然在2003年通過(guò)了《征信業(yè)管理?xiàng)l例》這一行政法規(guī)，但是作為征信業(yè)管理制度所依據(jù)的基本法，它的層級(jí)屬于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，相較于法律而言位階偏低。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)征信業(yè)法律不完善、效力層級(jí)較低的問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快在全國(guó)人大常委會(huì)上通過(guò)相應(yīng)的《征信業(yè)管理法》。同時(shí)，還需要通過(guò)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則的方式完成征信制度的配套制度建設(shè)。

（四）加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)“控權(quán)”規(guī)制，實(shí)施理性懲戒

行政法中有一項(xiàng)基本原則叫做“比例原則”，即政府在進(jìn)行行政行為時(shí)，不得超過(guò)合理的最大限度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府職能主要在于調(diào)控方面，包括構(gòu)建信用管理體系、保障市場(chǎng)公平有序狀態(tài)等。依據(jù)“法無(wú)禁止即自由”的原則，市場(chǎng)可以在自由范圍內(nèi)最大限度地經(jīng)營(yíng)，政府要做到的是提供有效的市場(chǎng)主體信用信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)失信主體的有效懲戒。

就行政職權(quán)而言，對(duì)于法律已經(jīng)明確將某種違法失信行為納入懲戒標(biāo)準(zhǔn)的，政府應(yīng)當(dāng)依法行政，履行法定職責(zé)。對(duì)于缺乏法律明確規(guī)定的，政府可在具體的行政管理活動(dòng)中，將相關(guān)主體的信用信息作為其考核、裁量的因素。此外，在政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)等行政機(jī)關(guān)作為市場(chǎng)主體，享有民事主體資格時(shí)，其可依據(jù)相關(guān)主體的信用信息，自主評(píng)判或選擇是否與其交易及交易內(nèi)容。除此之外，政府應(yīng)當(dāng)把懲罰權(quán)交予市場(chǎng)和社會(huì)，由市場(chǎng)自主發(fā)揮“篩選”和“淘汰”作用，做到適度懲戒、理性懲戒。

事實(shí)上，市場(chǎng)在其運(yùn)行過(guò)程中，會(huì)自主發(fā)揮“篩選”和“淘汰”作用，自發(fā)形成許多能夠規(guī)制主體行為的“非法律懲罰”、“非政府懲罰”。這些制度和措施在不觸及國(guó)家利益、公共秩序的時(shí)候，政府就應(yīng)當(dāng)減少限制。這樣既能夠充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，又可以避免由于盲目介入而承擔(dān)的行政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)信用制度中，政府職能與市場(chǎng)職能適度分離的要求?！?/p>

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