摘要：建立京津冀地區(qū)生態(tài)共建共享機(jī)制，是新時(shí)期京津冀解決重大突出生態(tài)環(huán)境問題及區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要保障。京津冀地區(qū)生態(tài)共建共享機(jī)制建設(shè)成效突出，但存在未徹底突破行政分割、注重具體問題的合作、地市級(jí)協(xié)作較少、尚未覆蓋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、生態(tài)惠益共享機(jī)制缺失等問題。應(yīng)進(jìn)一步徹底打破行政分割，增強(qiáng)政府主導(dǎo)作用機(jī)制，提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效力機(jī)制，保障生態(tài)惠益共享，擴(kuò)大和創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，有效促進(jìn)公眾參與機(jī)制，為京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：共建共享;生態(tài)環(huán)境;區(qū)域協(xié)調(diào);京津冀地區(qū)

中國分類號(hào)：F120，3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 - 5381（2018）06 - 0012 - 06

京津冀協(xié)同發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略之一，建立京津冀地區(qū)生態(tài)共建共享機(jī)制，是京津冀地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與脆弱生態(tài)環(huán)境之間尖銳矛盾的客觀訴求，是著力解決重大突出生態(tài)環(huán)境問題的重要保障。因此，梳理京津冀生態(tài)協(xié)作治理進(jìn)程，客觀面對(duì)生態(tài)環(huán)境問題，探討生態(tài)共建共享機(jī)制優(yōu)化，對(duì)于新時(shí)期京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)及其區(qū)域協(xié)同發(fā)展具有重要意義。

一、京津冀生態(tài)共建共享現(xiàn)狀與問題

（一）生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理進(jìn)程

隨著國家推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，相繼提出了大北京、首都經(jīng)濟(jì)圈等概念，京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的理念已形成，建設(shè)生態(tài)共同體將促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展[1]。2014年，京津冀協(xié)同發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略，生態(tài)共建共享也成為重要任務(wù)之一。在2006年國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃中提出了京津風(fēng)沙源協(xié)同治理重大工程;2011年“十二五”規(guī)劃提出繼續(xù)京津風(fēng)沙源治理;2017年“十三五”規(guī)劃明確提出推動(dòng)京津冀環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃中，2005年，國家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃提出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，要求提高京津冀等沿海城市群區(qū)域環(huán)境綜合整治力度;2011年國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃提出加快京津冀環(huán)境管理體制機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)京津冀大氣污染協(xié)同治理提出了具體要求;2016年國家“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要求在京津冀地區(qū)開展環(huán)境污染防治和生態(tài)修復(fù)技術(shù)應(yīng)用試點(diǎn)示范，打造京津冀等區(qū)域環(huán)境質(zhì)量提升和創(chuàng)新科技工程，提出2020年京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制有效運(yùn)行，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。2016年12月，國家發(fā)改委和環(huán)保部發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，從京津冀層面進(jìn)一步推進(jìn)了生態(tài)共建共治的進(jìn)程，京津冀地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展水平不斷提升[2，3]。

在地方層面，北京市、天津市和河北省在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十一五”、“十二五”和“十三五”規(guī)劃中均對(duì)京津冀生態(tài)共建共治形成了共識(shí)。主要從京津冀水源保護(hù)、風(fēng)沙源治理和生態(tài)屏障區(qū)建設(shè)三個(gè)層面探索建立環(huán)境保護(hù)區(qū)、水資源補(bǔ)償、生態(tài)建設(shè)長效合作機(jī)制。2015年12月，京津冀三地環(huán)保廳局簽署《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》，分別制定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，聚焦大氣、水、土壤污染防治，京津冀協(xié)同推進(jìn)環(huán)境污染防治。同時(shí)，出臺(tái)了有針對(duì)性的專項(xiàng)規(guī)劃和地方性政策。2016年，國土資源部、國家發(fā)改委聯(lián)合出臺(tái)《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015-2020）》，提出以空間格局優(yōu)化統(tǒng)領(lǐng)京津冀協(xié)同發(fā)展各項(xiàng)土地利用任務(wù)。水利部出臺(tái)《京津冀協(xié)同發(fā)展水利專項(xiàng)規(guī)劃》，確定了2020年和2030年京津冀水利建設(shè)目標(biāo)和控制性指標(biāo)。同時(shí)，三地也相繼出臺(tái)了一系列生態(tài)環(huán)境治理的地方性政策法規(guī)，從京津冀生態(tài)環(huán)境共建共治的角度提出了要求和措施，有效保障了京津冀生態(tài)共建共治。

（二）生態(tài)共建共享主要內(nèi)容

在京津冀協(xié)同發(fā)展推動(dòng)下，圍繞生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的一些重點(diǎn)領(lǐng)域，京津冀聯(lián)手協(xié)同推進(jìn)了一系列項(xiàng)目，重點(diǎn)圍繞大氣污染、風(fēng)沙源治理、河湖濕地、生態(tài)紅線劃定、耕地體耕、儲(chǔ)備林、土壤污染、生態(tài)清潔小流域等進(jìn)行了項(xiàng)目協(xié)同，取得了良好成效。

1.生態(tài)項(xiàng)目共建。京津冀地區(qū)生態(tài)共建主要集中在水源涵養(yǎng)林的建設(shè)和保護(hù)、風(fēng)沙源治理和大氣污染控制相關(guān)的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。水源涵養(yǎng)項(xiàng)目重點(diǎn)有北京、張家口、承德林業(yè)部門共同制定水源涵養(yǎng)林建設(shè)規(guī)劃，共同設(shè)計(jì)工程布局，在密云水庫和官廳水庫上游開展水源涵養(yǎng)林建設(shè)。北京市在張家口地區(qū)推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)，以國家公園作為區(qū)域生態(tài)紅線劃定的載體，協(xié)同建立國家公園，如河北國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、北京霧靈山自然保護(hù)區(qū)、河北六里坪國家森林公園。風(fēng)沙源防治項(xiàng)目重點(diǎn)由北京市和張家口市雙方共同出資，北京提供技術(shù)支持，張家口負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施，合作共建防風(fēng)固沙林。大氣污染共建項(xiàng)目主要有根據(jù)三地市新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，重點(diǎn)推廣新能源產(chǎn)業(yè)，如北京市八達(dá)嶺新能源產(chǎn)業(yè)基地、天津市綠色能源產(chǎn)業(yè)基地、保定市國家新能源與能源設(shè)備產(chǎn)業(yè)基地。

2.生態(tài)環(huán)境共治。京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境共治主要集中在大氣污染治理和水污染治理方面。2010年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見的通知》，明確將京津冀區(qū)域確定為開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的重點(diǎn)區(qū)域。2013年，出臺(tái)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，三地協(xié)同推進(jìn)淘汰燃煤小鍋爐，燃煤鍋爐清潔能源改造，積極推進(jìn)清潔能源替代，搬遷重污染、重耗能企業(yè)，治理汽車尾氣污染和面源污染為重點(diǎn)。

3.生態(tài)共享。京津冀地區(qū)生態(tài)共享主要體現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償、勞務(wù)合作、人才培訓(xùn)等幾個(gè)方面。比如，針對(duì)水源涵養(yǎng)，京承雙方達(dá)成協(xié)議，對(duì)于額外提供生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)品和服務(wù)提供資金補(bǔ)償;張家口地區(qū)為了保障官廳水庫的水質(zhì)，關(guān)停部分工廠，造成的損失在政府指導(dǎo)下進(jìn)行市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制，京張雙方協(xié)商水源供給量和水質(zhì)修正系數(shù);京張承政府給予水源涵養(yǎng)林建設(shè)企業(yè)一定政策優(yōu)惠，企業(yè)負(fù)責(zé)解決部分勞動(dòng)力就業(yè)問題;北京市選派張家口技術(shù)骨干來京學(xué)習(xí)綠色種植、節(jié)水農(nóng)業(yè)等實(shí)用技術(shù);以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞?，支持張家口和承德市?shí)施“稻改旱”工程;建立京承大學(xué)生村官交流制度，幫助水源涵養(yǎng)地居民轉(zhuǎn)變觀念、轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式。針對(duì)風(fēng)沙源防治，北京市為壩上地區(qū)牧民和農(nóng)民提供就業(yè)崗位，減少當(dāng)?shù)匾阅翗I(yè)和種植業(yè)為主的人口，減輕生態(tài)環(huán)境壓力;針對(duì)大氣污染防治，對(duì)購買清潔能源車型的車主，按一定的標(biāo)準(zhǔn)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼;針對(duì)水環(huán)境污染防治，北京市每年安排資金支持張家口和承德兩市的水資源環(huán)境治理項(xiàng)目，編制了《引灤入津上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案》，共同出資建立引灤人津工程水環(huán)境補(bǔ)償基金。2018年，天津市政府印發(fā)了《天津市水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償辦法》，該辦法提出了對(duì)本市地表水水質(zhì)改善情況的跨區(qū)橫向補(bǔ)償，并作為各區(qū)地表水環(huán)境質(zhì)量的月度評(píng)價(jià)依據(jù)，

二、京津冀生態(tài)共建共享機(jī)制建設(shè)成效與問題

（一）京津冀生態(tài)共建共享機(jī)制建設(shè)成效

生態(tài)環(huán)境是京津冀協(xié)同發(fā)展的三大重點(diǎn)優(yōu)先領(lǐng)域，目前已基本形成了生態(tài)共建共享機(jī)制。2014年8月，國務(wù)院成立了“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，是繼2000年的“西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”、2004年的“振興東北領(lǐng)導(dǎo)小組”之后，國務(wù)院成立的第三個(gè)以特定區(qū)域發(fā)展為指向的“小組”。“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”設(shè)置了相應(yīng)的辦公室，為京津冀生態(tài)共建共享機(jī)制給予了最頂層的設(shè)計(jì)和支持。北京市、天津市、河北省三地成立了相應(yīng)的協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。有些重點(diǎn)領(lǐng)域成立了協(xié)同協(xié)作機(jī)構(gòu)，比如，建立“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”，成立“京津冀協(xié)同發(fā)展林業(yè)生態(tài)率先突破工作領(lǐng)導(dǎo)小組”等。

京津冀生態(tài)共建共享機(jī)制建設(shè)成效顯著，一是打破了過去“一畝三分地”格局，共同推出了生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃、細(xì)則等，實(shí)施跨區(qū)域協(xié)同;二是重點(diǎn)針對(duì)民生最重視的環(huán)境問題、生態(tài)系統(tǒng)突出問題，加大了共建共治力度，實(shí)施了系列跨區(qū)域協(xié)同建設(shè)項(xiàng)目;三是針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目，嘗試構(gòu)建跨區(qū)域的生態(tài)建設(shè)成本共擔(dān)、生態(tài)惠益共享機(jī)制。

（二）京津冀生態(tài)共建共享機(jī)制問題

反思京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理[4]，從區(qū)域生態(tài)創(chuàng)新協(xié)同影響因素來分析[5]，京津冀生態(tài)協(xié)作機(jī)制還尚需完善[6]，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.行政分割仍然制約生態(tài)共建共治進(jìn)程。京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共服務(wù)水平、社會(huì)保障政策差異大，生態(tài)資源條件存在較大差異，行政區(qū)域與生態(tài)區(qū)域不相一致，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與生態(tài)功能存在沖突，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保不能有效平衡，行政分割現(xiàn)狀還未徹底打破，“一畝三分地”思維憒性依然存在。

2.注重具體問題的合作，長效性機(jī)制欠缺。京津冀生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的共建主要以解決大氣污染、水污染等具體的環(huán)境問題為主要導(dǎo)向，聯(lián)防聯(lián)控、聯(lián)合執(zhí)法等措施的成效突出。但是，盡管出臺(tái)了京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃，京津冀地區(qū)環(huán)境質(zhì)量整體改善、生態(tài)服務(wù)功能整體提升的長效機(jī)制仍然缺失，制度化、法制化建設(shè)任務(wù)還比較艱巨。

3.省級(jí)層面協(xié)作較多，地市級(jí)協(xié)作較少。京津冀三省市簽署了大氣污染治理、水環(huán)境應(yīng)急等協(xié)作協(xié)議，明確了生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理的主要內(nèi)容、基本手段，提出了系列的共建措施和共享辦法。但是，這些措施與辦法主要依托北京、天津市級(jí)層面、河北省域?qū)用?，各地市?jí)層面的協(xié)作相對(duì)較少。北京市、天津市的郊區(qū)，冀北、冀西與冀東、冀南，地級(jí)市層面的區(qū)域差異、功能定位差異明顯，地市級(jí)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作較少，生態(tài)共建共享的縱橫向?qū)蛹?jí)聯(lián)動(dòng)均不足。

4.重點(diǎn)領(lǐng)域尚未覆蓋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。京津冀生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)集中在林業(yè)、水資源兩個(gè)領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)集中在大氣污染治理、水污染治理。近年開展了土壤污染治理，但是還很不足。對(duì)于森林保護(hù)、農(nóng)業(yè)面源污染等重點(diǎn)問題的協(xié)同建設(shè)較弱，對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)全域全局性規(guī)劃建設(shè)還亟待加強(qiáng)。

5.著力生態(tài)共建，生態(tài)惠益共享機(jī)制缺失。京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，以及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃頻繁推出，重點(diǎn)領(lǐng)域重大問題項(xiàng)目合作也相繼推進(jìn)。但是，對(duì)于跨區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值測(cè)算、生態(tài)資源保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的直接成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本等理論研究和實(shí)踐探索很不足，京津冀生態(tài)共享長效機(jī)制不夠完善，這影響到區(qū)域發(fā)展的公平與正義，也將制約京津冀生態(tài)共建共享的持續(xù)發(fā)展。

三、健全京津冀生態(tài)共建共享長效機(jī)制

針對(duì)京津冀生態(tài)共建共享機(jī)制問題，當(dāng)前重點(diǎn)應(yīng)增強(qiáng)政府主導(dǎo)作用，提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效力，擴(kuò)大和創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，加快健全京津冀生態(tài)共建共享長效機(jī)制。

（一）徹底打破行政分割，增強(qiáng)政府主導(dǎo)作用機(jī)制

在既有成立的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組體系下，各區(qū)、地級(jí)市相應(yīng)設(shè)立市區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)統(tǒng)籌地級(jí)市層面的生態(tài)共建共享，切實(shí)保障生態(tài)共同建設(shè)、共同擔(dān)責(zé)、共同受益。

1.完善立法及監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制。生態(tài)共建共享需要在政府主導(dǎo)下充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，調(diào)動(dòng)一切積極性。這需要健全法律規(guī)范，有統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的法治作為保障[7]。其一，加快建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法機(jī)制。現(xiàn)已通過了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》（2015）《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域率先突破合作框架協(xié)議》（2015）《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》（2017），明確了三地“聯(lián)合立法”。在此基礎(chǔ)上，積極探索北京、天津、河北和中央的京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法機(jī)制，建立含北京市、天津市、河北省及其設(shè)區(qū)市的協(xié)同立法機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)中央法規(guī)和三地地方法規(guī)，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)政策的和諧一致。其二，科學(xué)合理確定生態(tài)環(huán)境協(xié)同的立法項(xiàng)目。進(jìn)一步理清需要京津冀一致性的法律法規(guī)，對(duì)于不一致的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，對(duì)于缺失的法律法規(guī)要進(jìn)行補(bǔ)充。2015年修訂出臺(tái)了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施?！蹦壳埃┙蚣街饕浴洞髿馕廴痉乐螚l例》為抓手推進(jìn)法治協(xié)同，三地在修訂地方環(huán)保條例，以及大氣污染、水污染治理防治條例中，增加了京津冀協(xié)同發(fā)展內(nèi)容。當(dāng)前，亟待出臺(tái)《京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》，并針對(duì)重要生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域制定出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)條例，如《京津冀大氣污染防治條例》《京津冀水污染防治條例》《京津冀土壤污染防治條例》《京津冀生態(tài)用地保護(hù)條例》《京津冀自然保護(hù)區(qū)條例》《京津冀農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等。

此外，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建設(shè)。在京津冀協(xié)同發(fā)展推動(dòng)下，聯(lián)合推出了《京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，2018年，全國生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《2018-2019年藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)重點(diǎn)區(qū)域強(qiáng)化督查方案》，將持續(xù)開展大氣污染防治強(qiáng)化督查。重點(diǎn)督查“散亂污”企業(yè)綜合整治情況、工業(yè)企業(yè)環(huán)境問題治理情況、工業(yè)爐窯整治情況、露天礦山綜合整治情況、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)及方式調(diào)整情況、揚(yáng)塵綜合治理情況、錯(cuò)峰生產(chǎn)落實(shí)情況、重污染天氣應(yīng)急措施落實(shí)情況等。京津冀地區(qū)大氣污染監(jiān)管執(zhí)法的協(xié)同力度大，機(jī)制相對(duì)比較健全，而水、土壤污染以及林草、耕地等監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同力度較小。應(yīng)制定《京津冀生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法行動(dòng)計(jì)劃》，嚴(yán)格環(huán)境督查執(zhí)法，結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境部門成立，層層設(shè)置生態(tài)環(huán)境協(xié)同監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，落實(shí)監(jiān)管執(zhí)法工作，統(tǒng)一執(zhí)法力度，協(xié)調(diào)區(qū)域之間糾紛。 2.完善生態(tài)建設(shè)協(xié)同規(guī)劃機(jī)制，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性。京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)在區(qū)域?qū)用?、要素層面的專?xiàng)規(guī)劃尚未形成，地區(qū)之間、部門之間的規(guī)劃協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全，還需要加快完善協(xié)同發(fā)展規(guī)劃機(jī)制。重點(diǎn)要健全綜合規(guī)劃與專項(xiàng)要素規(guī)劃銜接機(jī)制。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃基礎(chǔ)上，加快細(xì)化、分解目標(biāo)、任務(wù)、指標(biāo)，擬定分區(qū)分類的標(biāo)準(zhǔn)，保障規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的一致性、協(xié)調(diào)性、差異性。并制定專項(xiàng)要素規(guī)劃、重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃，整體推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃落地。重點(diǎn)針對(duì)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建、耕地資源保護(hù)、水資源保護(hù)等，大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治以及風(fēng)沙源治理、太行山綠化、水源地保護(hù)、流域治理等，制定京津冀要素層面專項(xiàng)規(guī)劃，完善規(guī)劃體系。

流域生態(tài)問題和區(qū)域生態(tài)問題的復(fù)合治理不足，聯(lián)防聯(lián)控的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域仍然較少。當(dāng)前，要加快研究生態(tài)系統(tǒng)功能性的空間格局特征，盡快全面聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域。優(yōu)先開展水污染防治、土壤污染防治、固體廢棄物處理等領(lǐng)域的聯(lián)防聯(lián)控，環(huán)京津生態(tài)過渡帶、京張水源地保護(hù)、永定河和潮白河等重點(diǎn)流域、冀北沙化土地治理、太行山綠化、生態(tài)景區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域加強(qiáng)聯(lián)合治理，加快促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和自然生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)保育。

3.完善環(huán)境評(píng)價(jià)與績效考核機(jī)制。京津冀地區(qū)要更加重視生態(tài)環(huán)境容量的區(qū)域劃定，形成常態(tài)化的京津冀地區(qū)綜合環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。當(dāng)前要進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境承載力、環(huán)境容量研究，明確區(qū)域內(nèi)土地、水、能源等最大消耗量，可排污物種類與其排污量的區(qū)域劃定，嚴(yán)格控制各個(gè)地區(qū)生態(tài)的超標(biāo)占用、超標(biāo)排放，構(gòu)建京津冀地區(qū)綜合環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，定期進(jìn)行評(píng)估，定期將評(píng)估結(jié)果進(jìn)行公報(bào)。同時(shí)，加快建立健全生態(tài)環(huán)境績效考核體系，實(shí)施環(huán)境問責(zé)制度，形成常態(tài)化的地區(qū)發(fā)展及領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境績效考核，實(shí)施京津冀地區(qū)環(huán)境損害協(xié)同問責(zé)機(jī)制。

（二）健全提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效力機(jī)制，保障生態(tài)惠益共享

有效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制是跨區(qū)域生態(tài)共建共享的重要基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)公平與正義的重要保障?？鐓^(qū)域生態(tài)共建共享要充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，形成常態(tài)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

1.完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，形成常態(tài)化補(bǔ)償。一是針對(duì)大氣環(huán)境、水環(huán)境、三北防護(hù)林、北方沙化土地治理、自然生態(tài)保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域，設(shè)計(jì)國家——省市——地市之間的縱向生態(tài)補(bǔ)償，積極爭取國家生態(tài)建設(shè)資金和補(bǔ)償政策支持。二是建立健全跨區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。按照區(qū)域之間生態(tài)關(guān)系，以直接效益、間接效益、發(fā)展權(quán)機(jī)會(huì)成本等為依據(jù)量化生態(tài)惠益，確定區(qū)域生態(tài)角色，制定跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制[8 9]。同時(shí)，在長效機(jī)制框架下，圍繞水資源利用、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、土壤污染防治與保護(hù)等領(lǐng)域，設(shè)計(jì)跨區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。設(shè)立京津生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，優(yōu)先常態(tài)化補(bǔ)助冀北地區(qū)、太行山地區(qū)生態(tài)建設(shè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，補(bǔ)助京津冀南部地區(qū)耕地資源保護(hù)。

2.創(chuàng)建京津冀地區(qū)資源能源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易體系。盡快對(duì)京津冀地區(qū)跨地市行政區(qū)域的森林、草原、河流、湖泊（水庫）、灘涂，以及自然流域等進(jìn)行自然生態(tài)區(qū)域劃分，進(jìn)行統(tǒng)一的確權(quán)登記，總結(jié)天津市排放權(quán)交易所的污染物排放總量有償轉(zhuǎn)讓的經(jīng)驗(yàn)，北京環(huán)境交易所的環(huán)境權(quán)益類綜合交易的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建京津冀地區(qū)資源能源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易體系平臺(tái)。重點(diǎn)優(yōu)先搭建排污權(quán)交易、節(jié)能量交易、跨區(qū)域水權(quán)、林草權(quán)、耕地權(quán)等生態(tài)資源資產(chǎn)權(quán)交易，在鋼鐵、電力、石化等重污染行業(yè)推行排污權(quán)交易。同時(shí)，盡快完善跨區(qū)域的資源能源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易的技術(shù)規(guī)范、交易規(guī)則及實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步強(qiáng)化自然資源產(chǎn)權(quán)與用途管制制度的合理規(guī)范性。

3.建立京津冀地區(qū)環(huán)境保護(hù)稅收協(xié)調(diào)機(jī)制。環(huán)境稅是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、跨區(qū)域生態(tài)共建共享的重要手段。按照環(huán)境稅法要求，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立稅務(wù)機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)主管部門和其他相關(guān)單位分工協(xié)作工作機(jī)制，應(yīng)當(dāng)建立涉稅信息共享平臺(tái)和工作配合機(jī)制。京津冀地區(qū)應(yīng)制定《京津冀地區(qū)環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施條例》，率先建立分工協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)一納稅、統(tǒng)一管理。建立京津冀地區(qū)環(huán)境涉稅信息共享平臺(tái)，定期監(jiān)測(cè)、定期公報(bào)。此外，制定京津冀地區(qū)環(huán)境保護(hù)稅管理辦法，發(fā)揮稅收返還的激勵(lì)作用，充分利用稅收手段促進(jìn)跨區(qū)域的生態(tài)共建環(huán)境共保，保障區(qū)域利益的公平。

（三）擴(kuò)大和創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，有效促進(jìn)公眾參與機(jī)制

京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同，要進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，推動(dòng)全社會(huì)廣泛參與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，形成政、企、公眾合力共治的新局面。

1.健全京津冀地區(qū)生態(tài)建設(shè)社會(huì)組織體系。京津冀協(xié)同發(fā)展推動(dòng)下，2018年由首都文明辦、天津市文明辦、河北省文明辦共同啟動(dòng)并成立了“京津冀志愿服務(wù)聯(lián)盟”，包括“藍(lán)天”志愿服務(wù)行動(dòng)、“清水”志愿服務(wù)行動(dòng)和“冬奧”志愿服務(wù)行動(dòng)在內(nèi)，圍繞城市運(yùn)行、綠色環(huán)保、大型活動(dòng)、應(yīng)急救援等領(lǐng)域開展志愿服務(wù)。京津冀三地司法局（廳）2018年1月12日共同成立了“京津冀服務(wù)北京冬奧會(huì)和冬殘奧會(huì)、雄安新區(qū)法律服務(wù)團(tuán)”。相比較而言，京津冀地區(qū)社會(huì)組織參與生態(tài)建設(shè)的程度、廣度還很不足。當(dāng)前，應(yīng)借京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略、生態(tài)文明建設(shè)國家戰(zhàn)略機(jī)遇，三地民政部門聯(lián)合成立生態(tài)研究會(huì)、綠色企業(yè)家協(xié)會(huì)、社區(qū)環(huán)保協(xié)會(huì)、生態(tài)建設(shè)志愿服務(wù)聯(lián)盟、環(huán)境保護(hù)志愿服務(wù)聯(lián)盟等社團(tuán)組織，形成京津冀地區(qū)——省——市——縣（區(qū)）——鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）——村縱向生態(tài)建設(shè)社會(huì)組織體系，建立政府引導(dǎo)的區(qū)域聯(lián)盟的生態(tài)建設(shè)橫向社會(huì)組織體系，給予鼓勵(lì)和支持政策，著力培育發(fā)展成為京津冀生態(tài)建設(shè)的重要生力軍。

2.健全生態(tài)建設(shè)全社會(huì)多元投入機(jī)制。在發(fā)達(dá)國家，社會(huì)團(tuán)體已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)的重要力量。在生態(tài)建設(shè)社會(huì)組織體系構(gòu)建下，建議設(shè)立京津冀生態(tài)建設(shè)基金，制定基金籌措規(guī)則和基金管理細(xì)則，出臺(tái)企業(yè)、社會(huì)組織生態(tài)投入鼓勵(lì)政策，鼓勵(lì)國內(nèi)外企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人捐助，包括資金、技術(shù)、人力、物力的捐助，形成全社會(huì)共同參與的生態(tài)建設(shè)成本分擔(dān)機(jī)制。

3.強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)公眾參與和監(jiān)督機(jī)制。生態(tài)環(huán)境是關(guān)系民生的重大社會(huì)問題，是民生的優(yōu)先領(lǐng)域，公眾是生態(tài)建設(shè)的責(zé)任者、分擔(dān)者。建議政府完善生態(tài)建設(shè)公眾參與平臺(tái)，通過政府官網(wǎng)、企事業(yè)主管部門、街道社區(qū)主管部門，以及媒體宣傳等，形成健全的生態(tài)建設(shè)公眾參與機(jī)制。如常態(tài)化的重大環(huán)境政策和生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的昕證制度、民意調(diào)查制度，公民或第三方機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督、舉報(bào)制度，完善環(huán)境公益訴訟制度，支持各類生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，加強(qiáng)生態(tài)文化、環(huán)境保護(hù)的宣傳，提高居民的環(huán)保理念和生態(tài)知識(shí)水平。

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