施新州

（國家法官學院 行政審判與綜合理論教研部，北京 西城 100070）

政黨是國家與社會之間的橋梁。中國共產(chǎn)黨作為具有長期領導和執(zhí)政地位的政治組織，還是實現(xiàn)國家各機關之間協(xié)調統(tǒng)一的樞紐。作為黨的派出機構，黨組則是實現(xiàn)這一樞紐功能的重要組織設置，也是堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的重要關節(jié)點，體現(xiàn)了黨在國家治理體系中的獨特功能及其政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。為了進一步完善黨組制度，提高黨組工作的制度化、規(guī)范化和程序化，2015年5月29日黨的第十八屆中央政治局會議審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》（以下簡稱《黨組條例》），是關于黨組工作的一部基礎主干性質的中央黨內法規(guī)①。2018年2月，中共中央印發(fā)了《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》（以下簡稱《二五規(guī)劃》），明確提出要完善黨的組織法規(guī)，其中涉及修訂《黨組條例》。本文通過對黨組功能的梳理，結合《黨組條例》文本內容，期望對其功能定位及功能實現(xiàn)方式（議事規(guī)則等）方面的修訂提出建議。鑒于論題所限及論述方便，行文中的黨組主要是指中央國家機關中的黨組。

一、角色與功能：黨組作為重要關節(jié)點的一般分析

作為黨的派出機構，黨組就是在國家各機關中黨的小組。其特殊性和重要性在于，小組成員皆為該國家機關中的領導成員，而且是其核心領導成員。客觀上使黨組成為國家各機關中的領導核心。因此，它在組織機構、目標任務、運行方式和工作方法等方面與黨委和其他黨組織有著很大不同。其關鍵性作用體現(xiàn)在其對人大、政府、政協(xié)、法院和檢察院等諸國家機關重大事項具有決定權。黨組在基本功能上的共性與在具體功能上的個性，［1］統(tǒng)一于黨組在國家各機關中領導和執(zhí)政的具體實踐。因此，黨組是實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的關節(jié)點。所謂關節(jié)點，從一般意義上說，就是起關鍵性作用的環(huán)節(jié)。依法治國是黨領導人民進行治國理政的基本方略，依規(guī)治黨是從嚴治黨的重要依托。從黨的領導和執(zhí)政角度來說，“中國共產(chǎn)黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，必須有堅強有力的組織制度保障”，黨組“是確保黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實的重要途徑?！保?］在中央和地方國家機關和其他非黨組織的領導機關中，“凡是有黨員領導成員3人以上的，經(jīng)批準可以設立黨組?！保?］《黨組條例》第5條第2款也規(guī)定了中央和地方國家機關設立黨組的范圍，即包括縣級以上人大常委會、政府及其工作部門、政協(xié)、法院、檢察院等應當設立黨組。同時還規(guī)定了縣級以上人大常委會機關、政府機關、政協(xié)機關可以設立機關黨組，代表黨在中央和地方國家機關中發(fā)揮領導核心作用。這是黨組在角色與功能上的共性體現(xiàn)。然而，黨組的差異性也是明顯的，這主要是基于其所在單位作為國家機關不同構成部分在組織屬性、工作目標和具體職責上的不同，因此各黨組在工作屬性、工作內容和領導方式上亦有很大差異性，即在其角色與功能上表現(xiàn)出各自的個性。我們不妨以中央國家機關中的黨組為例進行分析。

全國人民代表大會常委會黨組是黨的中央委員會在全國人民代表大會常務委員會中設立的領導機構并發(fā)揮領導核心作用，其角色和功能一方面由其作為黨中央派出機構的一般政治性質所決定，另一方面是由全國人大常委會的最高權力機關工作屬性決定的。就全國人大常委會而言，根據(jù)憲法第57條規(guī)定，它是最高國家權力機關——全國人民代表大會的常設機關。憲法第67條規(guī)定了其22項職權，其中包括“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”的權力，同時具有“監(jiān)督國務院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”等權力。黨組作為黨中央派駐全國人大常委會的機構，并起到領導核心作用，目的是在保證黨的政治領導和人大工作政治方向正確的前提下，保障全國人大工作正常有效運轉，實現(xiàn)其既定工作目標。這就需要黨組在貫徹落實黨的路線方針政策的同時，遵循最高國家權力機關關于國家立法權、人事任免權、重大事項決定權和派生權力的監(jiān)督權等國家權力運行的基本規(guī)律和特點，這自然就構成了全國人大常委會黨組工作之個性方面。

國務院黨組是黨的中央委員會在國務院設立的領導機構并發(fā)揮領導核心作用，其角色和功能一方面由其作為黨中央派出機構的一般政治性質所決定，另一方面是由國務院的行政管理屬性決定的。國務院就是中央人民政府，是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，是在國家政權組織中執(zhí)行國家法律，從事國家政務、機關內部事務和社會公共事務管理的最高國家行政機關。憲法第89條規(guī)定了其18項職權，其中包括統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關的工作。全國地方各級人民政府都是國務院統(tǒng)一領導下的國家行政機關，服從國務院的領導。同時，地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作。國務院黨組是黨中央派駐最高國家行政機關的黨組織，同樣起著領導核心的作用。國務院黨組同樣需要遵循其政府管理與行政運行之基本規(guī)律。

最高人民法院黨組是黨的中央委員會在最高人民法院設立的領導機構并發(fā)揮領導核心作用，其角色和功能一方面由其作為黨中央派出機構的政治性質所決定，另一方面由最高人民法院的司法工作屬性決定。人民法院是國家審判機關，依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。最高人民法院黨組工作的運行同樣需要遵循國家最高審判機關的工作規(guī)律和特點。

最高人民檢察院黨組是黨的中央委員會在最高人民檢察院設立的領導機構并發(fā)揮領導核心作用，其角色和功能一方面由其作為黨中央派出機構的政治性質所決定，另一方面由最高人民檢察院的檢察工作屬性決定。檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。最高人民檢察院是最高檢察機關，領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作。最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。最高人民檢察院是國家最高法律監(jiān)督機關，最高人民檢察院黨組則要遵循法律監(jiān)督機關的基本規(guī)律和特點開展工作。

可見，就全國人大常委會、國務院、最高人民法院和最高人民檢察院而言，它們各自屬于不同性質的國家機關，履行著不同的國家職能②。因此，在其中建立的黨組自然會在工作內容和工作方式上存在差異性。除此之外，還有一個因素會導致黨組在結構功能上的差異性——所在單位上各自上下級機關之間的關系。也就是說，在國家機關中與其下屬機關之間的關系狀況也會引起黨組的這種差異性。全國人大常委會作為最高立法機關，地方人大常委會之間并無直接的領導與被領導關系，而國務院和最高人民檢察院與下級機關之間明確存在著直接領導的上下級關系，但是，最高人民法院與下級法院之間則是審級的指導監(jiān)督關系，并不存在行政層級上的領導關系。那么，其各自黨組所面臨的工作屬性、工作內容和范圍以及上下級黨組之間的工作關系等必然也存在著個性化差異。當然，在同一系統(tǒng)單處于不同層級的黨組之間是不發(fā)生直接領導與被領導關系的，這一原則早已確定③。事實上，《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱“黨章”）第15條規(guī)定了上級領導機關一般不干預下級組織的原則④，之所以實行不干預的限定，是充分考慮到下級黨組織所面臨具體情況的差異性，并使其保持相對的適應性。上下級黨組之間更是如此，但其職責的范圍、具體內容和實現(xiàn)方式還是會因這種層級關系的差異性產(chǎn)生各自功能及其實現(xiàn)方式上的差異性。

二、共性與個性：黨組功能差異性的規(guī)范分析

黨組功能是指黨組的職責或黨組的職能和責任，由其具體角色（即其地位）所決定。《黨組條例》在第3章共9條對黨組的功能進行了明確規(guī)定［3］，基本上包括五項內容：（1）關于政治領導職責；（2）關于本單位重大問題的討論和決定；（3）關于干部隊伍建設；（4）關于對本單位統(tǒng)戰(zhàn)工作和工會、共青團、婦聯(lián)等群團工作的領導；（5）關于黨的建設和從嚴治黨的職責。這些職責描述了國家各機關黨組在功能上共性方面的規(guī)定性，我們可以稱之為“一般功能”，即指作為黨的中央委員會指派的組織機構所承載的基本功能，根據(jù)前述規(guī)定，具體包括政治領導功能、重大事項的決策功能、干部管理功能、領導群團工作功能、黨的建設等自我管理功能等五個方面。

黨組的政治領導功能，是指黨組代表黨的中央委員會在所在國家機關中的領導和執(zhí)政功能。《黨組條例》第3條規(guī)定了黨組工作的原則，其中第4個原則就是“堅持黨組發(fā)揮領導核心作用與本單位領導班子依法依章程履行職責相統(tǒng)一，把黨的主張通過法定、民主程序轉化為本單位領導班子的決定”［3］。具體表現(xiàn)為：（1）黨組將黨的指導思想與所在國家機關工作的實際有機結合，明確其工作目標和方向，能夠完成黨在本領域所提出的目標和任務；（2）在政治領導過程中形成能夠集中反映黨中央的路線、方針、政策并符合所在國家機關工作規(guī)律的工作原則、工作程序和工作方法；（3）在所在國家機關工作實踐中不斷檢驗黨的路線、方針和政策，及時總結經(jīng)驗并充實完善。這一功能集中體現(xiàn)了黨組功能的共性特征。

黨組的重大事項決策功能，是指黨組作為決策主體對所在國家機關重大事項作出最后決定的權力和職責，目的是保障黨中央路線方針政策的貫徹落實和所在國家機關具體功能的實現(xiàn)。正確的決策，能夠引導所在國家機關各項工作的順利開展，促進國家立法機關、行政機關和司法機關各自目標和任務的實現(xiàn)。比較而言，黨組的此項功能在不同國家機關中表現(xiàn)出較大差異性，具體表現(xiàn)在決策內容、決策程序和決策方法等各層面。

黨組的管理干部功能，是指黨組作為管理主體對所在國家機關重要干部進行管理的權力和職責，目的是保障黨管干部原則的實現(xiàn)和促進所在國家機關干部隊伍的優(yōu)化。干部是任何組織實現(xiàn)其功能的重要組織者、領導者，黨的干部是黨的事業(yè)的骨干?？茖W有效的管理，可以實現(xiàn)干部隊伍在素質能力上的提升和隊伍構成、梯隊建設等各方面的最優(yōu)化。因為國家各機關對干部的專業(yè)性上有不同的要求，黨組的干部管理功能也呈現(xiàn)出相應的差異性，具體表現(xiàn)在通用型干部和專業(yè)型干部的配備、使用和培養(yǎng)等諸方面。

黨組領導統(tǒng)一戰(zhàn)線和群團工作的功能，是指黨組作為領導者對所在國家機關的統(tǒng)戰(zhàn)工作和工會、共青團、婦聯(lián)等群團工作的管理權力和職責。這一功能是為了保障所在國家機關目標和任務的實現(xiàn)，也旨在體現(xiàn)黨的根本宗旨和加強黨群關系。但客觀而言，國家機關本身的行政層級設置及其管理上層級性設置及其運行原則要求在相當程度上遮蔽了其初衷。

黨組關于黨的建設等在內的自我管理功能，是指黨組作為責任主體對所在國家機關黨組織的建設及其具體管理的權力和職責?！饵h組條例》第3條規(guī)定的黨組工作原則之第二條就是“堅持全面從嚴治黨，依據(jù)黨章和其他黨內法規(guī)開展工作，落實黨組管黨治黨責任”［3］。國家各機關黨組自然都會按照十九大關于新時代黨的建設總要求⑤來加強此項功能。這也是黨組功能共性方面的內容，但在具體管理方式上有相應的差異性要求。

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，《黨組條例》關于黨組的職責規(guī)定是黨組較為共性方面的功能。黨組的功能根本上在于體現(xiàn)黨在國家機關中的領導和執(zhí)政地位，正如黨章總綱中所指出的：“中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！保?］這是由當代中國政治發(fā)展的內在邏輯所決定的。但是，共性中又包含著個性差異。國家各機關中的黨組功能基于四個方面的原因而具有差異性。第一，因國家各機關政治地位不同，其政治功能也有所不同，例如，全國人大是國家最高權力機關，而全國人大常委會是其常設機構并在全國人大閉會期間行使國家最高權力機關職責，其他國家各機關是其派生機關、行使不同權力并向其負責，因此它們之間所存在的這種政治上的上下級關系決定了其功能上的差異性；第二，是國家各機關權力屬性不同，全國人大常委會、國務院、最高人民法院和最高人民檢察院分別行使著不同的國家權力，在權力的保障、行使等方面存在不同要求，因而各自黨組會相應發(fā)揮不同的功能以滿足這種要求；第三，是國家各機關的工作目標、工作屬性、工作原則、工作程序及工作方法不同；第四，是國家各機關的權力之間存在相互依賴或相互制約關系。這種差異性促使黨組在行使自身權力實現(xiàn)其功能時需要相應遵循不同的規(guī)則或方式。這也是國家政治在法治化轉型過程中所要求的，亦如黨章總綱中所指出的：“黨必須保證國家的立法、司法、行政、監(jiān)察機關，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調一致地工作。”［4］這就對黨組提出了基本的政治要求，要滿足這種要求，就必須通過各黨組具體功能的個性化差異來實現(xiàn)并保障。

黨組功能上的差異性是一種客觀存在，隨著其功能的擴展，這種差異性也會相應增強。黨的十九大修訂通過的黨章在第48條規(guī)定了黨組的七項任務⑥，與之前的規(guī)定相比，增加了兩項內容：一是加強對本單位黨的建設的領導，履行全面從嚴治黨責任；二是討論和決定基層黨組織設置調整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項。同時，對于機關和直屬單位黨組織的工作，由過去的“指導”改為“領導”，從而進一步強化了所在國家機關中黨組的領導責任和管理權限。這在突出黨組共性功能的同時，因國家機關工作屬性的不同而突顯了其個性差異。尤其是在不同領域上下級國家機關黨組之間的關系上，根據(jù)《黨組條例》第15條第1款規(guī)定：“實行垂直管理或者實行雙重領導并以上級單位領導為主的單位黨組，可以討論決定本系統(tǒng)工作規(guī)劃部署、機構設置、干部隊伍管理、黨風廉政建設等重要事項?！保?］全國人大常委會和地方人大常委會之間不存在行政層級上的領導與被領導關系，其上下級黨組在具體功能上與其他國家機關黨組就存在很大不同。而國務院及其相應部委和最高人民檢察院在本系統(tǒng)中實行的是垂直管理，其黨組就具有決定本系統(tǒng)工作規(guī)劃部署、機構設置、干部隊伍管理、黨風廉政建設等重要事項的職責。法院系統(tǒng)在層級上僅有審級上的指導監(jiān)督關系，而不存在領導關系，上下級黨組之間的關系就與前者大為不同了⑦。上述各種差異性對黨組功能的實現(xiàn)方式也提出了相應要求。

三、功能轉型：黨組的發(fā)展歷程及其法治化要求

黨組功能的實現(xiàn)決定著國家政治的整體效能，其功能實現(xiàn)方式的科學性則反映著國家政治運行的規(guī)范化程度。當代中國政治實現(xiàn)法治化轉型的一個基本特點就是以黨內法治化帶動國家法治化。［5］而黨組在其中起著非常關鍵的作用，因為它是中國共產(chǎn)黨設在國家治理體系各環(huán)節(jié)中一個獨特的組織存在，并在現(xiàn)實政治生活中形成了以黨組為中軸的“雙重嵌套”的政治整合結構。［6］因此，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先要求實現(xiàn)黨組在結構與功能上的優(yōu)化，即其在自身組織結構設置的科學化與在履行職責行為上的法治化。當前的這一要求，當然是相對于過去而言的。為充分說明這種法治化和科學化要求的現(xiàn)實性，還需要簡單回顧一下黨組及其功能實現(xiàn)方式的歷史演進。

黨組的前身是黨團，最早出現(xiàn)在黨的四大通過的《對于組織問題之議決案》中，明確規(guī)定：“吾黨在國民黨及其他有政治性質的重要團體中，應組織黨團，從中支配該黨和該團體的活動。此種團體應與社會主義青年團同志合組之，按其性質隸屬于各級執(zhí)行委員會。”［7］黨的五大通過的《對于組織問題議決案》要求：“在黨面前，將來又有一個問題，即集中各方面的指導，在工會，在農(nóng)會，在國民黨及其他團體。為著這個，必須明顯組織黨團，嚴密服從黨的指導?！蓖瑫r，黨的第五屆中央政治局會議通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》在第十章專門規(guī)定了黨團的兩項功能：一是擴大黨的影響，二是推行黨的政策。另外，《關于組織問題草案之決議》也明確要求：“地方支部應在工農(nóng)群眾組織中組織黨團，以聯(lián)結這些組織?！蓖瑫r指出：“支部是群眾中的核心，黨團是受支部指導在群眾中發(fā)生核心作用的組織。”黨的六大通過的《組織問題決議案提綱》規(guī)定了黨團組織問題，黨團的目的是“爭取該組織內的大多數(shù)分子在自己影響之下”，同時要求“一切黨團工作必須在各該非黨的勞動群眾組織章程與決議范圍之內進行”⑧，這就提出了黨團與非黨的勞動群眾組織之間的關系處理原則，即：黨團的工作不能超然于所在的群眾組織之上。黨的六大通過的黨章專門規(guī)定了黨團，進一步明確了其具體任務，即：“加強黨的影響，實行黨的政策，并監(jiān)督黨員在非黨組織中之工作。”這就擴展了黨團的功能，即加強對非黨組織中黨員的管理。當然，黨團的任務決定了黨團的工作原則、工作內容和工作方式。

除了組織目標和任務的要求，黨團的結構與功能及其具體運行方式還受到社會政治環(huán)境的客觀影響。經(jīng)過抗日戰(zhàn)爭時期的艱苦歲月，黨在惡劣環(huán)境中形成了一元化領導方式，其基本點是：“黨的中央局及地方黨委為各該地區(qū)的最高領導機關，統(tǒng)一各地方黨政軍民工作的領導；中央局及各級黨委的決定、指示，同級政府的黨團（后為黨組）、軍隊的軍政委員會以及民眾團體的黨團及黨員，均須無條件地執(zhí)行?！保?］這就決定了其職責的履行完全是行政命令式的。到了黨的七大，黨在局部執(zhí)政方面已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗，黨團的運行方式也要相應變化。在名稱上，黨團改為黨組，七大通過的黨章在第九章專門規(guī)定了《黨外組織中的黨組》，對黨組設立的條件和范圍進行了規(guī)定，對黨組的任務則表述為：“在各該組織的領導機關中指導黨員為加強黨的影響，實現(xiàn)黨的政策而工作?！雹崾聦嵣嫌只謴偷近h的五大時的規(guī)定，更加強調黨組的領導功能而非其管理功能了。同時，對于如何處理黨組與相關黨的支部的關系，劉少奇在《關于修改黨章的報告》中作了進一步說明，明確了黨組任務的特殊性，并指出在“必要時，并得指導該機關中的黨的支部，動員該機關中一切黨員來協(xié)助自己的工作”⑩?？梢?，當時黨組的工作方式是按照黨內傳統(tǒng)和慣例進行的。

新中國成立后，黨實現(xiàn)全面執(zhí)政，為了盡快建立國家政治體系并克服各種困難，中央在1949年11月作出《關于在中央人民政府內組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》和《關于在中央人民政府內建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》，要求“國家各機關的領導人員中包括許多非黨民主人士，按照黨組系統(tǒng)向黨中央請示報告工作，通過黨組在政府部門實現(xiàn)黨的政策和決定，并加強黨員干部和非黨干部的團結”［8］174，首次在全國政權機關中設置黨組，客觀上促進了新生政權的成長和發(fā)展。隨著第一屆全國人民代表大會的召開、“五四憲法”的頒布，新中國的社會主義法制建設掀開了新的篇章。同時，新生政權在建設過程中也面臨官僚主義等不同層面的問題需要克服，這需要黨組的任務及其工作方式與之相適應。八大黨章在第九章專門規(guī)定了《黨外組織中的黨組》，其中第59條規(guī)定了黨組的五項任務○11，把“鞏固黨和國家的法律”作為黨組的任務，表明黨組在履行職責時開始在治國理念上朝著法治化的方向發(fā)展。

經(jīng)過歷史挫折，黨的十二大通過的黨章在第九章專門規(guī)定了黨組的設立、地位、構成和任務○12，其中第46條規(guī)定了黨組的任務，“主要是負責實現(xiàn)黨的方針政策，團結非黨干部和群眾，完成黨和國家交給的任務，指導機關黨組織的工作?！盵4]關于黨組的設立，規(guī)定“在中央和地方國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織或其他非黨組織的領導機關中成立黨組”。到黨的十三大修改黨章時修改為“可以成立黨組”，即將這一強制性規(guī)定改為建議性規(guī)定。原因在于黨的十三大報告提出了政治體制改革的設想，其中核心思想是黨政分開即黨政職能分開，并提出，“黨應當保證政權組織充分發(fā)揮職能，應當充分尊重而不是包辦群眾團體以及企事業(yè)單位的工作?！睘榇?，明確“政府各部門現(xiàn)有的黨組各自向批準它成立的黨委負責，不利于政府工作的統(tǒng)一和效能，要逐步撤銷”[9]。其本義是希望通過拋開黨組織傳統(tǒng)運行習慣和方式來實現(xiàn)國家各機關自身工作的規(guī)范化和科學化。但是，這顯然是削弱了黨的領導原則，不僅不符合中國政治發(fā)展的內在規(guī)律及其要求，也客觀制約了國家機關功能的實現(xiàn)。于是在1989年之后，黨組又陸續(xù)得到恢復。在此基礎上，黨組又經(jīng)歷了一個不斷加強和完善的階段。具體表現(xiàn)在其功能的不斷增強和領導核心作用的強化。1992年黨的十四大修改的黨章恢復了十二大黨章對黨組的規(guī)定，對黨組的任務增加了兩項內容：一是“負責實現(xiàn)黨的路線、方針、政策，討論和決定本部門的重大問題，團結非黨干部和群眾”；二是“指導直屬單位黨組織的工作”，并明確“對下屬單位實行集中統(tǒng)一領導的國家工作部門可以建立黨委”[4]。黨的十六大修改的黨章強調了“黨組發(fā)揮領導核心作用”，同時強調了黨組管理干部的職能?！?3黨的十七大、十八大修改的黨章沿用了十六大黨章的表述。

黨的十八屆四中全會對全面依法治國作出戰(zhàn)略部署和具體實施規(guī)劃，極大促進了黨組在結構與功能上的優(yōu)化（即其科學化與法治化）。因為，“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。全會決定圍繞加強和改進黨對全面推進依法治國的領導提出‘三統(tǒng)一’、‘四善于’，并做出了系統(tǒng)部署?！盵10]在國家政權體系中居于重要關節(jié)點的黨組在目標任務、結構功能、運行原則和行為方式上都需要進一步法治化。于是，《黨組條例》應運而生，第一次用基礎主干性中央黨內法規(guī)的形式對黨組的設立、職責、組織原則、議事決策和責任追究等進行了具體規(guī)定，初步滿足了黨組及其運行法治化與科學化的規(guī)范性要求。黨的十九大修改的黨章進一步強化了黨組的功能，在新時代對黨組提出了新要求，也體現(xiàn)了對《黨組條例》進行修改的緊迫性。

四、功能定位及其依據(jù)：對《黨組條例》修訂的建議

優(yōu)化黨組織的結構與功能，目的是實現(xiàn)黨的目標和任務，保障黨的路線方針政策的落實。當然，面對不同的社會政治環(huán)境和具體條件，黨組需要結合實際情況增強自身的適應性。因此，《黨組條例》在修訂時應注意到這種原則性和靈活性兩方面的客觀要求。據(jù)前述分析，黨組的功能是由其作為黨組織體系（黨中央）派出組織和所在國家機關的領導核心這一雙重角色所決定的。黨組功能定位就需要建立在黨組織運行原則和所在國家機關運行原則基礎之上，因而，黨組作為黨中央的派出機關，在外代表黨中央不折不扣地貫徹執(zhí)行黨中央業(yè)已確定的路線方針政策。同時，作為所在國家機關的領導核心，首先要確保所在國家機關各項工作的正常開展和既定目標的實現(xiàn)，并遵循所在國家機關工作屬性所決定的工作原則和基本規(guī)律?；诖?，修訂《黨組條例》時應考慮以下三個方面。

（一）明確不同國家機關黨組應遵循的工作原則

黨組的設置集中體現(xiàn)了黨的領導這一政治原則，黨組的組織執(zhí)行力和運行狀況直接體現(xiàn)著黨在各領域的領導形象和執(zhí)政能力。加強和改善黨的領導，鞏固黨的領導地位，提升黨的執(zhí)政能力，就要加強黨組建設并提升其工作效能。為此，黨組就要結合所在領域實際運行情況和基本特點及其要求有效開展工作，既要將黨的大政方針路線政策貫徹到位，又要保障本單位本部門工作目標的實現(xiàn)。如前所述，全國人大常委會、國務院、最高人民法院和最高人民檢察院等分別履行著國家的最高權力（包括立法權、任免權、決定權等）、行政權和司法權等不同權力，遵循著立法、行政和司法等不同工作規(guī)律，因而其工作運行機制亦不同○14。相應地，黨組要發(fā)揮領導核心功能，就需要結合其所在領域或部門的工作實際及其規(guī)律要求開展工作，明確自身職責范圍，總結工作經(jīng)驗，因地制宜地確定工作內容和方法。在全面深化改革和全面依法治國背景下，黨在領導人大工作、政府工作和司法工作以及群團工作和社會工作等各方面都積累了豐富經(jīng)驗，對人大工作規(guī)律、政府工作規(guī)律和司法工作規(guī)律等有了深刻認識，應該在總結這些規(guī)律認識和工作經(jīng)驗的基礎上，對不同黨組的工作規(guī)定出各自具體的工作原則和工作方式。

因此，黨組的工作原則和工作方式是由其工作內容決定的，它們所要決定的若干重大問題分屬于不同工作類型并具有不同工作性質，其解決方式也就存在不同的原則要求。這些原則要求要體現(xiàn)在黨組會議與所在單位工作會議的關系處理上。例如，全國人大常委會黨組要處理好黨組會議與全國人大常委會委員長會議之間的關系，委員長會議由常務委員會的委員長、副委員長、秘書長組成，處理常務委員會的重要日常工作○15。而黨組的領導和執(zhí)政功能直接體現(xiàn)在對這些重要日常工作中重大問題的決定權上。國務院黨組、最高人民法院黨組和最高人民檢察院黨組都要通過處理好黨組會議和機關業(yè)務工作會議的關系來展現(xiàn)其領導地位、能力和水平。就二者的關系而言，堅持黨的領導是政治原則，做好本職工作是基本要求，二者相輔相成。為了做到這一點，黨組需要因地制宜。因此，應在對第10條第（二）項所規(guī)定的重大事項、重要人事任免、重大項目安排等進行專業(yè)化區(qū)分，進而明確規(guī)定專業(yè)化而且針對性的決定方式。哪些需要按照黨內民主集中制原則，哪些需要多數(shù)原則，哪些需要黨組進行決策，哪些需要擴大范圍進行決策。這就需要建立相關規(guī)章制度，保障處理好黨組會議與相關工作會議之間的關系?；诖?，建議在《黨組條例》第3條增加一項內容，即：“堅持實事求是，尊重本單位工作所遵循的基本規(guī)律?！?/p>

（二）明確授權黨組制定黨內法規(guī)權限及其效力位階

上述黨組所制定的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，當然屬于黨內法規(guī)范疇。但是，它們在效力等級上，究竟是屬于哪個層級的黨內法規(guī)呢？在具體類型上，又屬于哪一類型的黨內法規(guī)呢？例如，在現(xiàn)實政治生活中，2016年5月最高人民檢察院就曾頒布《中共最高人民檢察院黨組工作規(guī)則（試行）》，對最高檢黨組的工作職責、原則、制度、程序、監(jiān)督、責任和黨組自身建設作出了明確規(guī)定。這是“最高檢全面系統(tǒng)規(guī)范黨組工作的首個文件”○16。全國人大設立有全國人民代表大會常務委員會黨組和全國人大機關黨組，其機關黨組也于2017年6月28日通過了《全國人大常委會機關黨組理論學習中心組學習規(guī)則》、《全國人大機關黨建工作領導小組工作規(guī)則》、《全國人大常委會機關黨組關于貫徹〈中國共產(chǎn)黨問責條例〉的實施辦法》等。根據(jù)其基本屬性，它們當然屬于黨內法規(guī)范疇，但若問它們是否屬于中央黨內法規(guī)？這就首先需要明確中央黨內法規(guī)的內涵與外延。

按照《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第2條對黨內法規(guī)的概念界定○17，黨內法規(guī)可以分為三個效力層級，即：中央黨內法規(guī)、中紀委和各部門黨內法規(guī)以及地方黨內法規(guī)，構成了“1+4”縱向上的效力位階。［11］可見，黨內法規(guī)的制定主體包括黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委，而中央黨內法規(guī)制定主體就是黨的中央組織。因此，要搞清楚全國人民代表大會常委會、國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等各黨組所制定的黨內法規(guī)是否屬于中央黨內法規(guī)，就要搞清楚黨組本身是否可以稱為黨的中央組織。根據(jù)黨章第3章的規(guī)定，黨的中央組織包括黨的全國代表大會、黨的全國代表會議、中央委員會、中央政治局及其常委會、黨的中央軍事委員會。而第2章規(guī)定了黨的組織制度，其中第13條第3款規(guī)定：“黨的中央和地方各級委員會可以派出代表機關?！鄙鲜龈鼽h組屬于黨的中央委員會的派出代表機關形式之一，它們在具體結構與功能上顯然不能與黨的中央委員會相提并論，并不具有中央黨內法規(guī)制定主體資格。因此，上述任何一部黨內法規(guī)也自然不屬于中央黨內法規(guī)。

但是，上述各黨組工作所輻射的領域則是全方位的，其黨內法規(guī)的實際約束力在范圍上又是全覆蓋的。鑒于黨組制度直接關乎黨的領導執(zhí)政方式及其能力水平，這就需要通過制度的完善以保障黨組的領導核心功能及其實現(xiàn)。因此，應明確授權黨組制定自我管理和所屬領域黨內法規(guī)的權限。建議《黨組條例》第10條增加一項內容，即：“可根據(jù)單位工作屬性、規(guī)律和特點制定符合黨組織建設需要的黨內法規(guī)”。這一規(guī)定的目的是為黨組制定自身范圍內的黨內法規(guī)提供直接依據(jù)。當然，此類黨內法規(guī)既不屬于中央黨內法規(guī)，也不屬于中紀委和中央各部門諸如中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部、中央對外聯(lián)絡部、中央政法委等中央部委機構所制定的黨內法規(guī)，更不是地方黨內法規(guī)，我們可以稱之為“派出機構黨內法規(guī)”，其效力僅限于其派出機構及其所在單位系統(tǒng)之內，這一點可以在《制定條例》修訂時呼應一下。

（三）明確黨組職責及黨組會議的議事內容與范圍、議事程序規(guī)則與方法

黨組的職責包括總的政治領導責任和其他具體職責兩部分。因為黨組是中央設立的領導機構并發(fā)揮領導核心作用，其首要職責當然是履行好政治領導責任，即：“發(fā)揮好把方向、管大局、保落實的重要作用。”［3］同時，《黨組條例》第10條至第16條所規(guī)定的具體職責，諸如領導并加強人才隊伍建設、領導統(tǒng)戰(zhàn)工作和群團工作、領導從嚴治黨的職責，等等。都是其共性方面的要求，而忽略了其個性化差異。我們以黨管干部原則和人事任免決定權的關系為例，《黨組條例》第11條強調黨管干部原則，第24條第2款規(guī)定：“黨組討論決定人事任免事項，應當嚴格按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》執(zhí)行?！保?］盡管現(xiàn)有規(guī)定隱含著關于“人才”的專業(yè)化要求，但在部分領域的具體實踐中對其專業(yè)性的要求往往會因各種原因被忽略掉了，這與專業(yè)化分工的現(xiàn)實工作需要是相背離的。如何在堅持干部管理的政治原則時，還能根據(jù)現(xiàn)實需要強調干部隊伍的專業(yè)化要求，這一點需要在《黨組條例》中進行明確。國家各機關相應的立法工作、執(zhí)法工作和司法工作都有很強的專業(yè)性要求，對其工作者也就有了專業(yè)性限制。鑒于此，建議在《黨組條例》第11條關于加強人才隊伍建設的規(guī)定中明確對人才的政治性要求和專業(yè)性要求并重原則，將黨管干部原則和專業(yè)化原則有機結合起來。

《黨組條例》在第5條、第6條、第7條規(guī)定了黨組的設立和對黨組書記的要求，第17條則對黨組書記職責進行了規(guī)定。從上述規(guī)定的具體內容來看，對黨組書記這一“關鍵中的關鍵”角色僅規(guī)定了一般性要求，而缺乏基于相應工作和職務專業(yè)屬性上的限定性要求，諸如在工作經(jīng)歷、知識背景等方面的限定。為有利于所在單位開展工作及其工作目標的實現(xiàn)，建議在第7條增加如下內容，即：“黨組書記應具有相關專業(yè)的工作閱歷和教育背景?！?/p>

黨組是所在單位的決策中樞，討論并決定所在單位重大問題，黨組的決策程序和議事規(guī)則就顯得十分重要。盡管《黨組條例》對此也進行了規(guī)定，例如第23條至第27條規(guī)定了議事決策的基本程序和原則。然而，這些規(guī)定也僅是總體性要求，忽略了黨組在立法工作、行政工作、執(zhí)法工作和司法工作中決策的特殊性。因此，建議在相應條規(guī)中增加如下表述：“根據(jù)具體工作的基本屬性、規(guī)律和特點要求進行科學決策”，以保障其單位工作運行的連續(xù)性和穩(wěn)定性。同時，建議在第10條增加一款：“對于不同類型的重大問題，應采取不同的討論和決定方式?！边@樣就可以兼顧到黨組決策的一般性和特殊性要求，以適應其功能實現(xiàn)的一般性與特殊性要求。

綜上所述，黨組在結構與功能上的優(yōu)化，需要在總結實踐經(jīng)驗的基礎上逐步推進。《黨組條例》的制定本身就是這一優(yōu)化過程的階段性成果，不僅促進了黨組在領導和執(zhí)政方式上科學化和法治化，還增強了其領導和執(zhí)政的能力和水平。黨的十九大報告提出要堅持“依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”，并要求“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系”［12］。我們知道，《黨組條例》既屬于黨的建設（主要是黨的組織建設）方面的中央黨內法規(guī)，又屬于黨的領導法規(guī)制度。因此，對《黨組條例》進行修改，一方面體現(xiàn)了國家政治在實現(xiàn)法治化轉型的過程性要求，為實現(xiàn)全面依法治國提供基礎性支撐；另一方面也是加強黨組建設進而推進黨內民主和黨內法治的要求，為實現(xiàn)依規(guī)治黨提供制度性保障。兩個方面相輔相成，統(tǒng)一于當代中國政治發(fā)展的具體實踐和法治化進程之中。

注釋：

①《黨組條例》規(guī)定了黨組設立的條件、范圍、原則和職責等內容，是黨組設立和運行的總依據(jù)總遵循。其中第2條界定了黨組的概念，即：“黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領導機關中設立的領導機構，在本單位發(fā)揮領導核心作用?！币姟吨袊伯a(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，載《人民日報》2015年6月17日，第2版。

②另外，還有在國有企業(yè)、社會組織中設立的黨組，其角色和功能有著不同的要求，也充分體現(xiàn)著黨的領導功能。本文僅討論國家政治體系中的黨組。

③例如，鄧小平曾在《黨和抗日民主政權》一文中指出：“上下級黨團不發(fā)生關系?！眳⒁姟多囆∑轿倪x》，第1卷。

④具體表述是：“黨的各級領導機關，對同下級組織有關的重要問題作出決定時，在通常情況下，要征求下級組織的意見。要保證下級組織能夠正常行使他們的職權。凡屬應由下級組織處理的問題，如無特殊情況，上級領導機關不要干預?！币姟吨袊伯a(chǎn)黨章程》（中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會部分修改，2017年10月24日通過），載《人民日報》2017年10月29日第1版。

⑤“以黨的政治建設為統(tǒng)領，以堅定理想信念宗旨為根基，以調動全黨積極性、主動性、創(chuàng)造性為著力點，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中?！绷暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告（2017年10月18日）》，《人民日報》2017年10月27日，第1版。

⑥第48條規(guī)定：黨組的任務，主要是負責貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；加強對本單位黨的建設的領導，履行全面從嚴治黨責任；討論和決定本單位的重大問題；做好干部管理工作；討論和決定基層黨組織設置調整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項；團結黨外干部和群眾，完成黨和國家交給的任務；領導機關和直屬單位黨組織的工作?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》（中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會部分修改，2017年10月24日通過），載《人民日報》2017年10月29日，第1版。

⑦但是，關于人財物省級統(tǒng)管司法改革就要求上下級法院的省內垂直管理，高級法院的黨組就有了相應類似的職責。同時，當前司法改革正在攻堅階段，上下級法院的關系還應根據(jù)改革需要在不同工作領域進行細致劃分。

⑧“黨團乃是隸屬于各該級黨部的一種組織，受各該級黨部的指導機關指揮，他沒有自己組織的系統(tǒng)和指揮系統(tǒng)，上級機關中黨團決不能直接指揮同一團體中下級機關的黨團（如鐵總的黨團決不能直接指揮各鐵路工會的黨團，全總的黨團不能指揮各省總各全國產(chǎn)總的黨團等），但決不因此而妨礙工農(nóng)會的獨立的組織和指揮系統(tǒng)，就是說工農(nóng)會上級機關可以受該黨團的影響而指揮下級工農(nóng)會，然并不能由上級黨團直接出面指揮下級黨團。同時下級黨部對于其所管轄的黨團指導，必須根據(jù)于上級黨部對各項工作的方針，使其能與上級黨團的行動相合?！眳⒁?/p>

《組織問題決議案提綱》（黨的六大通過）。

⑨七大黨章第60條規(guī)定：“在政府、工會、農(nóng)會、合作社及其他群眾組織的領導機關中，凡有擔任負責工作的黨員三人以上者，即成立黨組。黨組的任務，是在各該組織的領導機關中指導黨員為加強黨的影響，實現(xiàn)黨的政策而工作?！?/p>

⑩劉少奇《關于修改黨章的報告》（一九四五年五月在中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會上報告）中明確指出：“各級政府機關及其他機關中黨的支部，應直接由同級黨的委員會來領導。這種機關支部，不應該代替黨組的工作。黨章規(guī)定這種機關中的黨組，由在該機關中負責的黨員來組織，有其特殊的為黨的機關支部所不能代替的任務。黨組在實現(xiàn)自己的任務有必要時，并得指導該機關中的黨的支部，動員該機關中一切黨員來協(xié)助自己的工作。”

?《中國共產(chǎn)黨章程》（一九五六年九月二十六日中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會通過）第59條規(guī)定：“在這些組織中負責實現(xiàn)黨的政策和決議，加強同非黨干部的團結，密切同群眾的聯(lián)系，鞏固黨和國家的法律，同官僚主義作斗爭?！?/p>

?黨的九大和十大在黨章中取消了黨組的規(guī)定，直到黨的十一大通過的黨章才重新恢復了關于黨組的規(guī)定。第14條第2款規(guī)定：“在國家機關和人民團體中，應設立黨組。中央一級國家機關和人民團體的黨組成員由黨中央指定。地方各級國家機關和人民團體的黨組成員由相當?shù)狞h委指定?！币姟吨袊伯a(chǎn)黨黨章》（中國共產(chǎn)黨第十一次全國代表大會一九七七年八月十八日通過）。

?第四十六條規(guī)定：“在中央和地方國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中，可以成立黨組。黨組的任務，主要是負責貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；討論和決定本單位的重大問題；做好干部管理工作；團結非黨干部和群眾，完成黨和國家交給的任務；指導機關和直屬單位黨組織的工作?！币姟吨袊伯a(chǎn)黨章程》（中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會部分修改，2002年11月14日中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會通過）。

?另外，在國有企業(yè)、社會組織中設立的黨組，其角色和功能也有不同的要求。

?全國人大常委會所處理的常務委員會重要日常工作包括四項：（一）決定常務委員會每次會議的會期，擬定會議議程草案；（二）對向常務委員會提出的議案和質詢案，決定交由有關的專門委員會審議或者提請常務委員會全體會議審議；（三）指導和協(xié)調各專門委員會的日常工作；（四）處理常務委員會其他重要日常工作。參見《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》，載中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000- 12/06/content_4425.htm，2018年8月29日最后瀏覽。

?《中共最高人民檢察院黨組工作規(guī)則（試行）》專章明確了更合黨組工作要求和內容的7項工作制度，細化了議事決策、決策執(zhí)行、決策復議、事項督辦、文稿審簽5個方面的工作程序，規(guī)范了更具最高檢特色的及時備案監(jiān)督、黨組集體監(jiān)督、領導親自監(jiān)督、建立臺賬監(jiān)督、群眾評議監(jiān)督等5個方面的工作監(jiān)督。參見《最高檢頒布黨組工作規(guī)則 黨組職責范圍內事項個人無權決定》，載《法制日報》2016年5月19日，第1版。

?《制定條例》第2條規(guī)定：“黨內法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱?！币姟吨袊伯a(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》（中共中央2012年5月26日印發(fā)），載《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)選編（2007-2012）》，法律出版社2014年版，第37頁。