朝 娃

（西安電子科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 陜西 西安 710000）

20世紀(jì)60年代，伴隨著公共服務(wù)的市場化、民營化，非政府組織作為一個社會現(xiàn)象受到了人們的普遍關(guān)注，同時，也在公共服務(wù)領(lǐng)域得到了極大發(fā)展。由于非政府組織有著非營利性、非政府性和志愿性等不同于公共部門和私營部門的特點(diǎn)，因此這種類型的組織又被學(xué)術(shù)界稱為“第三部門”。非政府組織興起后，在人們的生活中發(fā)揮著巨大的作用，逐漸滲透到政府不再承擔(dān)的某些公共服務(wù)領(lǐng)域當(dāng)中，如生態(tài)環(huán)保、公共危機(jī)管理、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧脫貧、教育文化、社會福利等諸多方面，極大地促進(jìn)了社會的發(fā)展。與此同時，政府面臨著越來越多公共服務(wù)的挑戰(zhàn)，這就不僅需要政府進(jìn)行自身能力的提升和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而且需要重新審視并界定政府與市場和社會的關(guān)系。因此，政府需要改變原有認(rèn)知，在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ふ倚碌牧α?，以彌補(bǔ)自身的缺陷和不足。途徑之一便是與非政府組織展開合作，大力推動非政府組織的發(fā)展，積極推進(jìn)非政府組織參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，努力促成二者的良性合作，以達(dá)到提高公共服務(wù)供給效率，提升公共產(chǎn)品質(zhì)量，完善公共服務(wù)供給體系，從而逐步形成良好的社會治理結(jié)構(gòu)。

早在1912年“公共服務(wù)”的概念就由法國學(xué)者萊昂·狄驥(Leon.Duguit)提出，他將公共服務(wù)定義為“任何因其余社會團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動，就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征?！雹佘嚪?《我國公共服務(wù)領(lǐng)域政府與NGO合作機(jī)制研究》,中央民族大學(xué)博士論文,2012.05.01.之后，隨著“公共物品”概念的衍生，公共服務(wù)的概念也得以完善，即通過公共物品的內(nèi)涵和范圍來界定公共服務(wù)的概念。就公共服務(wù)和公共產(chǎn)品其內(nèi)涵和外延來看，公共服務(wù)應(yīng)大于公共產(chǎn)品，但本文研究將對二者不予區(qū)分，建立在承認(rèn)二者在本質(zhì)上的一致性進(jìn)行研究。

由于政府自身存在的缺陷以及公共物品具有的非競爭性和非排他性的特點(diǎn)，使得政府在提供公共服務(wù)時往往出現(xiàn)“失靈”，不能很好的滿足公眾對公共物品復(fù)雜多變的需求。本文基于非政府組織的特點(diǎn)，從公共服務(wù)變革中的效益原則、服務(wù)意識以及主體多元化三個方面對政府與非政府組織在公共服務(wù)領(lǐng)域合作的可能性進(jìn)行如下分析。

一、基于公共服務(wù)變革中效益原則的解釋

由于公共物品自身的特性，同時也為了兼顧公平，避免“尋租”的發(fā)生，使得公共物品不能像私人物品那樣通過市場供給，傳統(tǒng)的公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共服務(wù)只能由公共部門提供，政府是公共服務(wù)的唯一提供者。但由于政府提供公共物品的經(jīng)濟(jì)來源只有依靠財(cái)政支持，因此它不會像企業(yè)那樣為了利潤最大化而降低成本、提高效益，這使得公共物品的供給成本普遍偏高，造成了極大的浪費(fèi)。公共服務(wù)效率低下的根源是政府的壟斷：政府以自身權(quán)力作為后盾，缺乏競爭機(jī)制和績效衡量的標(biāo)準(zhǔn)；組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)層級嚴(yán)明、級別繁多，制度復(fù)雜、苛刻，反應(yīng)相對遲緩；組織內(nèi)人員缺乏創(chuàng)造力、缺乏工作熱情、逃避責(zé)任；官僚主義盛行和追求自身利益最大化使得政府組織嚴(yán)重缺乏效率。這種由政府壟斷性提供公共物品的方式存在的一系列問題使得第三部門即非政府組織供給成為可能。

第一，與政府相比，非政府組織的運(yùn)營成本較低。非政府組織不以營利為目的，其資金主要來源為社會募捐。此外，非政府組織具有較強(qiáng)的資源動員能力，譬如非政府組織通過志愿捐贈等手段動員社會資源投入到公共事務(wù)之中。②馬全中.非政府組織的興起及其治理功能[J].黨政研究,2014.11.08.第二，非政府組織其組織結(jié)構(gòu)有別于政府等公共部門的科層組織體系。非政府組織規(guī)模相對較小，官僚化程度較低，沒有復(fù)雜的層級結(jié)構(gòu)和程序，具有獨(dú)立的決策體系和快速的執(zhí)行力。因此它能夠迅速、靈活的處理突發(fā)事件，及時的應(yīng)對變化并作出調(diào)整，彌補(bǔ)了政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的管理空白。

二、基于公共服務(wù)變革中服務(wù)意識的解釋

新公共服務(wù)理論是由美國著名學(xué)者登哈特提出，他提出了新公共服務(wù)中的七項(xiàng)原則，強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)中的服務(wù)意識而不是對社會的掌控、以公共利益為目標(biāo)而非副產(chǎn)品以及重視人而不只是生產(chǎn)率等。新公共服務(wù)理論逐漸影響著我國公共服務(wù)領(lǐng)域，有利于公共服務(wù)的變革，有利于改變當(dāng)前公共服務(wù)供給現(xiàn)狀，有利于促進(jìn)政府公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，通過政府與市場、與非政府組織的合作，為社會提供更廣泛的服務(wù)。非政府組織在公共服務(wù)提供方面顯現(xiàn)出的優(yōu)勢和良好的效果使得政府與非政府組織二者合作成為可能。

第一，非政府組織以服務(wù)為導(dǎo)向。由于非政府組織是由代表不同利益的社會群體組成，致力于公益事業(yè)，它不以營利為目的，組織內(nèi)成員都本著志愿服務(wù)的使命感加入組織。因此，在一定程度上，非政府組織提供的服務(wù)相比政府和非營利組織更有效、更以人為本。第二，非政府組織具有更廣闊的覆蓋面。隨著社會的發(fā)展，人們對公共物品的需求逐漸傾向多樣化，政府服務(wù)越來越難以滿足多樣多變的社會需求。而非政府組織具有多樣性，代表著社會多方面的利益，分布范圍廣泛，組織數(shù)量眾多，提供的服務(wù)具有針對性和專業(yè)性等特點(diǎn)，便于去完成政府難以去做的事情，擴(kuò)大了公共服務(wù)的覆蓋面。第三，非政府組織具有更強(qiáng)的滲透性。非政府組織的滲透性主要表現(xiàn)在其深入基層、貼近民眾方面。政府在整個社會結(jié)構(gòu)中處于上層位置，有利于把握全局，進(jìn)行戰(zhàn)略部署，但卻不利于其掌握基層社會的真實(shí)情況，從而造成決策的偏差。而非政府組織的成員大多來自民間，具有草根性質(zhì)，使其可以深入社會底層、了解民情，能夠比較客觀的表達(dá)民意，真正發(fā)現(xiàn)并參與解決社會管理中最亟待解決的問題。

三、基于公共服務(wù)變革主體多元化的解釋

與新公共服務(wù)不同，在傳統(tǒng)公共行政中政府在公共服務(wù)領(lǐng)域一直扮演著一元供給主體的身份，隨著中國社會轉(zhuǎn)型步伐的加快，這種單一的治理模式因無法適應(yīng)社會飛速的變化而出現(xiàn)治理失效。公共服務(wù)供給主體逐漸呈現(xiàn)多元化，政府、非政府組織以及營利部門都能夠參與到社會治理當(dāng)中，成為公共服務(wù)的主體。這種多元供給主體的形成則是由于公共需求多元化以及某單一供給模式的失靈而產(chǎn)生的。

第一，公共需求多元化發(fā)展要求供給主體多元化發(fā)展。近年來，隨著社會的變革，我國經(jīng)濟(jì)也逐漸開始轉(zhuǎn)型，公共服務(wù)的對象日益分化，社會大眾的需求日益復(fù)雜，呈現(xiàn)出個性化、多樣化和高要求的特點(diǎn)。這些變化，使得傳統(tǒng)的政府單一供給模式已無法滿足社會的需求，它促使公共服務(wù)主體多元化發(fā)展，這里的多元即指政府、非政府組織、營利部門和個人。因此，公共服務(wù)供給多元化主體是指能夠同時供給多人共同享用的，如公共設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、文化科學(xué)教育、醫(yī)藥、衛(wèi)生、外交、國防等公共產(chǎn)品和服務(wù)的組織或個人，主要包括政府、市場主體、非營利性組織和個人四個部分。③黃耀南.淺析公共服務(wù)主體多元化[J].南方論壇,2008(1)：52-53.營利部門以其具有的高質(zhì)量、高效率和高靈敏度的優(yōu)勢，非政府組織以其非營利性、志愿性的特征，使得二者在提供公共服務(wù)和產(chǎn)品時能夠優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)揮著不可替代的作用。因此，公共服務(wù)多元主體的合作是必然選擇。

第二，某單一供給模式的失靈要求供給主體多元化發(fā)展?，F(xiàn)階段，我國公共物品供給的主體主要是政府、營利部門以及非政府組織。首先，市場失靈理論認(rèn)為資源配置的最佳方式是在完全競爭的市場下實(shí)現(xiàn)的，但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，完全競爭市場只是一種理論假設(shè)，此外由于壟斷的產(chǎn)生、外部性、信息不對稱和公共物品的出現(xiàn)，僅僅依靠市場的價格機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)——帕累托最優(yōu)，從而便出現(xiàn)了市場失靈。④王玲.《綠色供應(yīng)鏈管理中的政府作用研究》,湖南大學(xué)碩士論文,2012.11.06.為了實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu),政府干預(yù)就成了必然選擇；另一方面，市場不能解決的公平問題也需要由政府出面化解,使得政府的調(diào)控邊界進(jìn)一步擴(kuò)大。但是，政府在提供公共物品和服務(wù)方面仍然有其自身固有的缺陷。一是政府提供的公共物品和服務(wù)往往具有壟斷的性質(zhì)，缺乏市場競爭機(jī)制，導(dǎo)致其效率低下；二是政府所提供的公共物品大多時候只能滿足絕大部分人的需求而忽視了少數(shù)群體或特定群體的需求，政府無法滿足社會各個層面的要求；三是由于政府龐大的層級體系，使得部門和機(jī)構(gòu)之間既有權(quán)責(zé)重疊的領(lǐng)域，又有政府管不到的“空白”，繼而出現(xiàn)了政府的失靈。公共服務(wù)供給領(lǐng)域出現(xiàn)的市場失靈和政府失靈，讓人們尋找到公共物品提供的第三種途徑即非政府組織參與提供。非政府組織往往被視為政府和市場以外的第三只手，代表著公私領(lǐng)域二元建構(gòu)基礎(chǔ)上的一種協(xié)調(diào)互補(bǔ)機(jī)制，強(qiáng)化私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域之間的連續(xù)性，從而成為構(gòu)建公民社會的重要組織資源。⑤王淼.我國非政府組織研究疏議[J].消費(fèi)導(dǎo)刊,2009.12.23.但這并不代表非政府組織就是萬能的，慈善不足、家長作風(fēng)、業(yè)余性等缺陷造成了非政府組織失靈，從而出現(xiàn)資源配置低效或者價值取向偏離。政府、營利部門和非政府組織三者在公共服務(wù)領(lǐng)域中承擔(dān)著不同的角色，發(fā)揮著不同的作用，三者優(yōu)勢互補(bǔ)、缺一不可。因此若要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，達(dá)到提升公共服務(wù)的效益和效率，就必須使三者形成緊密的聯(lián)系，建立多元合作供給模式。

在當(dāng)今中國，政府與非政府組織合作治理的新格局是可能的，也是現(xiàn)實(shí)的。黨的十七大報告提出，要健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。要求我們在社會管理中要做到堅(jiān)持黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，激發(fā)以政府為主導(dǎo)、各類社會組織積極協(xié)同、共同治理。黨的十八大進(jìn)一步提出要加快形成“黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”“五位一體”的社會管理體系。黨的十九大報告再次強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持人人盡責(zé)、人人享有，堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要”。⑥決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——習(xí)近平同志代表第十八屆中央委員會向大會作的報告摘登.共產(chǎn)黨人,2017.10.30.按照黨的中國特色社會管理體系構(gòu)建的基本要求，政府與非政府組織合作治理模式的創(chuàng)新與發(fā)展，是我國社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向，也是社會主義和諧社會建設(shè)的必然要求。⑦史云貴,歐晴.社會管理創(chuàng)新中政府與非政府組織合作治理的路徑創(chuàng)新論析[J].社會科學(xué),2013.04.政府與非政府組織在公共服務(wù)領(lǐng)域合作，大大提高了公共服務(wù)效益、增強(qiáng)了公共服務(wù)意識，滿足了社會大眾對公共服務(wù)多樣化的需求，二者各盡所能、各得其所、協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的最優(yōu)共贏。

[1]車峰.《我國公共服務(wù)領(lǐng)域政府與NGO合作機(jī)制研究》,中央民族大學(xué)博士論文,2012.05.01.

[2]馬全中.非政府組織的興起及其治理功能[J].黨政研究,2014.11.08.

[3]陳水生.新公共管理的終結(jié)與數(shù)字時代治理的興起[J].理論導(dǎo)刊,2009.04.10

[4]黃耀南.淺析公共服務(wù)主體多元化[J].南方論壇,2008(1)：52-53.

[5]王玲.《綠色供應(yīng)鏈管理中的政府作用研究》,湖南大學(xué)碩士論文,2012.11.06.

[6]王淼.我國非政府組織研究疏議[J].消費(fèi)導(dǎo)刊,2009.12.23.

[7]決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——習(xí)近平同志代表第十八屆中央委員會向大會作的報告摘登.共產(chǎn)黨人,2017.10.30.

[8]史云貴,歐晴.社會管理創(chuàng)新中政府與非政府組織合作治理的路徑創(chuàng)新論析[J].社會科學(xué),2013.04.