◇黃征學(xué) 王旭陽

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。作為“三塊地”改革試點(diǎn)之一，宅基地改革受到理論界和實(shí)踐界的廣泛關(guān)注。農(nóng)村宅基地制度改革關(guān)系農(nóng)民切身利益。不斷完善農(nóng)村宅基地的權(quán)能，加快盤活農(nóng)村存量資產(chǎn)，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興具有十分重要的意義。從各地區(qū)開展試點(diǎn)的情況看，取得了諸多經(jīng)驗(yàn)，但也面臨許多需要進(jìn)一步予以解決的問題。

總體進(jìn)展

改革開放以來，我國宅基地制度改革一直在積極推進(jìn)。1986年的《土地管理法》對(duì)宅基地用地規(guī)模、審批機(jī)關(guān)做了原則性規(guī)定。為減少土地浪費(fèi)，推進(jìn)土地集約節(jié)約利用，1990年國務(wù)院批轉(zhuǎn)原國家土地管理局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請(qǐng)示的通知》認(rèn)為，“1998年以來，山東省德州地區(qū)和全國二百多個(gè)縣的部分鄉(xiāng)、村試行了宅基地有償使用，取得了明顯效果”，據(jù)此提出進(jìn)一步搞好農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)。但后來在清理農(nóng)村稅費(fèi)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)過程中，農(nóng)村宅基地有償使用被叫停。1998年修訂的《土地管理法》首次以法律形式規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。2008年1月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》將新增農(nóng)村宅基地納入年度計(jì)劃管理。2008年10月，十七屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。20世紀(jì)末以嚴(yán)禁“小產(chǎn)權(quán)房”的方式管控農(nóng)村房屋和宅基地交易，發(fā)展到目前探索宅基地有償退出及集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，可謂“一波三折”。（魏后凱、劉同山，2016）

黨的十八大以來，中央穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，出臺(tái)了許多政策措施。黨的十八屆三中全會(huì)提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”，吹響了農(nóng)村宅基地改革的沖鋒號(hào)。2014年12月，中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)進(jìn)入加快推進(jìn)階段。該意見也對(duì)宅基地權(quán)益保障和取得方式的完善、農(nóng)民戶有所居的多元化實(shí)現(xiàn)方式、進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地提出了具體要求。2015年2月，天津薊縣、四川瀘縣、云南大理等15個(gè)縣（市區(qū)）被依法授權(quán)開展宅基地制度改革試點(diǎn)，標(biāo)志著試點(diǎn)由制度設(shè)計(jì)走向?qū)嵺`。根據(jù)中央統(tǒng)一部署，宅基地制度改革的基本思路是探索有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。2017年中央一號(hào)文進(jìn)一步明確提出處理好宅基地“所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán)”的關(guān)系。同年11月，為探索不同區(qū)域宅基地改革的路徑，為接下來的法律修改提供更多樣本支撐，中央深改組同意將宅基地改革試點(diǎn)擴(kuò)展到33個(gè)試點(diǎn)縣（市區(qū)）。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，除嚴(yán)守“三條底線”（土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損）外，還為宅基地制度改革劃出兩條“紅線”，即不得以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。2018年中央一號(hào)文首次提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，穩(wěn)妥推進(jìn)相關(guān)改革”，這無疑為宅基地制度改革試點(diǎn)劃定好前進(jìn)方向。

主要成效

相比集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和土地征收制度改革，宅基地在全國范圍內(nèi)體量大、影響廣泛。目前已在宅基地有償使用、有償退出、強(qiáng)化管理和抵押貸款等方面取得了較大成效。截至2017年9月，云南大理等15個(gè)宅基地管理制度改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)）已退出宅基地約7.6萬戶，退出面積約4000公頃。

（一）探索有償使用。根據(jù)相關(guān)試點(diǎn)縣（市區(qū)）的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村宅基地有償使用主要包括超占宅基地有償使用、新增宅基地有償使用、新增宅基地市場(chǎng)配置3種情形，但以第一種情形居多。計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)按超占面積和按宅基地基準(zhǔn)地價(jià)兩種方式。收取方式主要有按年度收取、按時(shí)間段收取和一次性收取等三種。收取的費(fèi)用主要用于宅基地退出補(bǔ)償、舊村改造、村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)、村內(nèi)公益事業(yè)發(fā)展等。試點(diǎn)縣（市區(qū)）中，浙江義烏的有償使用具有典型意義。它探索的宅基地有償調(diào)劑和有償選位，效果顯著。截止到2017年6月，義烏市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織累計(jì)收取有償選位費(fèi)已達(dá)110億元，選位費(fèi)大部分用于更新改造區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套和經(jīng)濟(jì)困難戶建房補(bǔ)助。

（二）探索有償退出。各試點(diǎn)縣（市區(qū)）結(jié)合易地移民扶貧搬遷、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目、農(nóng)村危舊房改造等平臺(tái)，整合涉農(nóng)資金、民間投資和宅基地有償使用費(fèi)，將其作為宅基地退出的回購資本，積極開展宅基地自愿有償退出試點(diǎn)。從各地實(shí)踐看，大部分試點(diǎn)縣（市區(qū)）允許集體內(nèi)有償調(diào)劑和流轉(zhuǎn)，江蘇武進(jìn)和湖南瀏陽還建立了內(nèi)部流轉(zhuǎn)相應(yīng)的平臺(tái)與機(jī)制。大多數(shù)試點(diǎn)縣（市區(qū)）都把農(nóng)民自主自愿、補(bǔ)償合理到位作為有償退出的基本原則。而對(duì)于宅基地有償退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各地差異較大。如，淮南市，每畝補(bǔ)償5萬元；宜城市，每平方補(bǔ)償25—50元；西安市，每畝補(bǔ)償22—25萬元。

（三）探索優(yōu)化審批流程。

結(jié)合國土部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》，各試點(diǎn)縣（市區(qū)）都詳細(xì)規(guī)定了宅基地依法取得的審批程序，并將存量農(nóng)村宅基地審批權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。如浙江義烏按照“戶申請(qǐng)、村審查、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）審批”的流程，完善了宅基地審批制度，明確了村（居）、鎮(zhèn)街和職能部門職責(zé)分工。同時(shí)，各地都積極發(fā)揮村民事務(wù)理事會(huì)的作用，強(qiáng)化宅基地審批、有償使用費(fèi)管理、收益分配等方面的監(jiān)管。如，云南大理、安徽金寨和湖南瀏陽在試點(diǎn)村成立了宅基地管理村民理事會(huì)。

（四）探索抵押貸款。結(jié)合國家六部委印發(fā)的《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，各試點(diǎn)縣（市區(qū)）都積極開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)，探索宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和路徑。為預(yù)防不良貸款的發(fā)生，多數(shù)試點(diǎn)縣（市區(qū)）都建立了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。如，四川郫都區(qū)區(qū)政府注入1億元資本金，搭建起政策性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保融資平臺(tái)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押融資提供信用擔(dān)保。同時(shí)，設(shè)立郫都區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金500萬元，實(shí)行“專戶存儲(chǔ)、專賬管理，封閉運(yùn)行”。對(duì)發(fā)生的不良貸款，按照貸款本金8：2比例，分別由風(fēng)險(xiǎn)基金與發(fā)貸金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行分擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)基金按年根據(jù)上年各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資余額的4%進(jìn)行補(bǔ)充。應(yīng)該說，農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款取得積極成果。以浙江義烏為例，截至2017年底，義烏本地24家金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款6763筆，貸款金額32.23億元，貸款余額30.30億元，占全國試點(diǎn)地區(qū)總量的三分之一以上。

主要問題

農(nóng)村宅基地改革對(duì)盤活農(nóng)村存量土地資產(chǎn)的作用不容小覷，取得的成效也不容忽視，但由于宅基地歷史遺留問題太多、利益關(guān)系太復(fù)雜、管理方式太粗放，其面臨的問題也不容回避。

（一）歷史遺留問題多。農(nóng)村宅基地歷史遺留問題多、情況復(fù)雜、權(quán)屬界定難。如，有些宅基地使用權(quán)證界址不清、宅基地重疊、權(quán)屬登記有誤；有些農(nóng)村基層組織違反“一戶一宅”的規(guī)定，擅自多分配土地；有的農(nóng)戶未批先建、少批多建；有些違反規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)等。如不處理到位，確權(quán)登記頒證難以推進(jìn)，流轉(zhuǎn)和抵押都會(huì)受到影響。有些試點(diǎn)地區(qū)已出臺(tái)文件處理歷史遺留問題。如，義烏市先后出臺(tái)了《農(nóng)村宅基地歷史遺留問題處理暫行辦法》《農(nóng)村住房歷史遺留問題處理細(xì)則（試行）》等文件，明確了對(duì)“一戶一宅”的界定、戶控面積標(biāo)準(zhǔn)、違反規(guī)劃建設(shè)等認(rèn)定條件的細(xì)則，分類推進(jìn)宅基地歷史遺留問題的解決，效果明顯。實(shí)施農(nóng)村住房歷史遺留問題處理的12個(gè)試點(diǎn)村中，游覽亭村126戶全部繳納了有償使用費(fèi)，100%完成歷史遺留問題處理；曹道、高橋等村繳納使用費(fèi)的比例也達(dá)到90%以上。但如果全面鋪開，把握不當(dāng)，可能會(huì)造成負(fù)面示范效應(yīng)，產(chǎn)生不良的社會(huì)導(dǎo)向。

（二）有償使用推進(jìn)困難。

長(zhǎng)期以來，宅基地?zé)o償使用都被認(rèn)為是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的福利。雖然歷史上曾有過宅基地有償使用試點(diǎn)，但最終以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為由取消。開展宅基地改革試點(diǎn)以來，中央文件明確要求探索宅基地有償使用，不過，因?qū)τ袃斒褂玫臉?biāo)準(zhǔn)、方式、對(duì)象等沒有明確的規(guī)定，地方對(duì)改革的目標(biāo)取向理解不一，各方面分歧較大。試點(diǎn)地區(qū)普遍反映歷史遺留問題復(fù)雜，有償使用費(fèi)收取難度大，農(nóng)民繳納土地使用費(fèi)的意愿不高。此外，作為收取宅基地有償使用費(fèi)的主體，村集體缺乏行政執(zhí)法手段，村民自治約束不強(qiáng)，缺少有效的制約措施。即便有些地方開征了有償使用費(fèi)，但標(biāo)準(zhǔn)過低。以義烏游覽亭村為例，該村目前宅基地市場(chǎng)價(jià)20000元/平方米，但在處理歷史遺留問題中對(duì)農(nóng)戶收取的有償使用費(fèi)戶均2萬元。

（三）退出機(jī)制不順暢。從目前各地試點(diǎn)的情況看，宅基地退出主要有兩種方式：集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)和集體經(jīng)濟(jì)組織回購。前一種方式只限于在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，非集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員購買宅基地身份受限，受眾范圍較小，結(jié)果造成私下交易、長(zhǎng)期租賃等隱性交易行為大量存在。后一種方式受集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)力影響非常大。特別是中西部的農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力不強(qiáng)，形成于稅費(fèi)時(shí)期的村級(jí)債務(wù)尚未化解，基本沒有多余的資金用于支持宅基地有償退出。即便是集體經(jīng)濟(jì)比較強(qiáng)的義烏，在開展宅基地退出試點(diǎn)中，政府仍然根據(jù)宅基地退出后是復(fù)墾，還是在集體組織內(nèi)部再分配兩種情況，分別按40萬元/畝的“集地券”兜底價(jià)回購或每平方米給予1000元的補(bǔ)助。國家級(jí)貧困縣安徽金寨宅基地退出的資金來源，主要是通過交易城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的指標(biāo)，獲得來自省政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移。

（四）管理基礎(chǔ)比較薄弱。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村住宅建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村民建房隨意性較大，違法占地、一戶多宅等現(xiàn)象較為普遍，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地面積大、利用效率低、閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。同時(shí)，由于歷史遺留問題多、時(shí)間跨度較大、權(quán)屬界定困難等原因，導(dǎo)致宅基地確權(quán)登記緩慢，土地管理落地困難，管理成本居高不下。盡管村干部代表村集體管理宅基地，但由于缺乏執(zhí)法手段，在農(nóng)民違法用地中，往往睜一只眼閉一只眼，基層管理嚴(yán)重缺失。

政策建議

農(nóng)村宅基地改革事關(guān)重大。要在及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)出現(xiàn)的問題，采取強(qiáng)有力的措施，確保改革取得更多成果。

（一）妥善處理農(nóng)村宅基地歷史遺留問題。解決歷史遺留問題，是釋放宅基地權(quán)能、促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。針對(duì)改革開放以來，農(nóng)村宅基地政策歷經(jīng)多次變化，建議以重要法律法規(guī)實(shí)施的時(shí)間點(diǎn)為重要節(jié)點(diǎn)，劃分不同階段，分情況提出解決歷史遺留問題的舉措。同時(shí)，細(xì)分違法類型細(xì)分、違法程度、處理措施、基準(zhǔn)地價(jià)、有償使用標(biāo)準(zhǔn)等諸多措施，扎實(shí)推進(jìn)歷史遺留問題處理。強(qiáng)化兩委負(fù)責(zé)人的職責(zé)，廣泛發(fā)動(dòng)群眾，最大限度就歷史遺留問題處理達(dá)成共識(shí)，共促改革。進(jìn)一步發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，將有償使用收益納入村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理，主要用于本集體公益事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)民通過改革有更多獲得感。

（二）積極推進(jìn)宅基地有償使用。推進(jìn)宅基地有償使用，是提高農(nóng)村集體建設(shè)用地集約節(jié)約利用水平的有效手段。堅(jiān)持“一戶一宅、建新拆舊、法定面積”的前提下，探索級(jí)差排基、選位等有償使用分配方式，有償使用所得實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ谩Ｗ裱翱卦隽?、活存量”的思路，結(jié)合城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的大背景，嚴(yán)格控制新增宅基地審批，鼓勵(lì)和支持宅基地流轉(zhuǎn)，顯化宅基地市場(chǎng)價(jià)值。以“一戶多宅”的宅基地有償使用為突破口，捆綁有償使用和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款兩項(xiàng)試點(diǎn)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與有償使用的積極性。把處理宅基地歷史遺留問題與確權(quán)登記頒證結(jié)合起來，讓農(nóng)民享受各類權(quán)能帶來的收益，激發(fā)農(nóng)民推進(jìn)宅基地有償使用的自覺性。先期低標(biāo)準(zhǔn)起步，并制定靈活多樣的費(fèi)用收取方式，視情況給予一定優(yōu)惠，提高農(nóng)民的參與度。

（三）創(chuàng)新宅基地退出機(jī)制。以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡、土地綜合整治、宅基地收儲(chǔ)、地票交易等模式為重點(diǎn)，在尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，搭建宅基地退出平臺(tái)，疏通宅基地退出渠道。借鑒國有土地收購儲(chǔ)備制度，在有條件的地方建立農(nóng)村集體建設(shè)用地儲(chǔ)備中心，對(duì)農(nóng)民自愿退出的宅基地和其他集體建設(shè)用地統(tǒng)一收購，編號(hào)儲(chǔ)備，化零為整，統(tǒng)一打捆整治，盤活零散宅基地。鼓勵(lì)市、縣探索建立農(nóng)村宅基地收貯再利用專項(xiàng)資金，專項(xiàng)用于宅基地收貯再利用的啟動(dòng)資金、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助及復(fù)墾工程。在繼續(xù)整合各類涉農(nóng)資金的基礎(chǔ)上，通過實(shí)施稅費(fèi)減免的政策，積極引入社會(huì)資本參與宅基地退出、整理、指標(biāo)交易等工作，做大宅基地退出的資金池。鼓勵(lì)采取“留權(quán)不留地”、頒發(fā)地票期權(quán)等方式，保留農(nóng)民一定時(shí)期的宅基地申請(qǐng)權(quán)利，打消有意愿退出宅基地農(nóng)戶的疑慮。

（四）夯實(shí)農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)工作。結(jié)合各地開展的“多規(guī)合一”試點(diǎn)，加快組織編制覆蓋全國的鄉(xiāng)村規(guī)劃，明確農(nóng)業(yè)空間的布局和開發(fā)時(shí)序，嚴(yán)格控制農(nóng)村居民點(diǎn)無序發(fā)展。借鑒農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)固化的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合開展農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證，探索將宅基地固化到戶，實(shí)行生不增、死不減，入不增、出不減，從根本上解決宅基地只增難減的矛盾。強(qiáng)化農(nóng)村基層組織建設(shè)，發(fā)揮村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的主體作用，區(qū)分不同情形，妥善處理好歷史遺留問題，加快將宅基地和農(nóng)房納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。