衛(wèi)德佳，張依靜

西南石油大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610500

引 言

立法目的，是指立法者按照統(tǒng)治階級的利益與需要，提前設(shè)置立法所需達(dá)到的目標(biāo)，并自發(fā)地遵循這個目標(biāo)設(shè)計出相應(yīng)的立法方略，明確規(guī)定立法調(diào)整的對象與方式，制定相關(guān)政策，擇選出最優(yōu)的立法技術(shù)與策略[1]。由此可見，立法目的貫穿于整個立法過程始末，是立法的出發(fā)點，又最終落腳于立法的實效中。

目前對于世界上多數(shù)國家而言，石油天然氣供給安全及其行業(yè)的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展早已成為普遍面臨的難題，而怎樣通過法律制度框架來解決上述問題，包括美國、英國、挪威、加拿大、俄羅斯、日本在內(nèi)的許多國家早已進(jìn)行了系統(tǒng)有益的探索，形成了不少具有參考價值的立法經(jīng)驗。2018年1月31日，美國能源部下屬的能源信息署（EIA）稱，2017年中國的日均原油進(jìn)口量首次超過美國，成為全球第一大原油進(jìn)口國；之前，中國在2013年已超過美國成為世界第一大汽油和其他液體燃料進(jìn)口國①數(shù)據(jù)來源于華爾街見聞官網(wǎng)，“張一葦：中國首次超越美國成全球第一大原油進(jìn)口國”，https://wallstreetcn.com/articles/3061637.，這說明中國已經(jīng)成為世界原油市場的一支中堅力量。這些情況表明，在今天的中國，石油已成為與水資源和糧食并列的、關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)安全和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要資源[2]。

習(xí)近平總書記在2014年6月中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上，首次系統(tǒng)闡釋了能源生產(chǎn)和消費革命，提出了“四個革命、一個合作”②推動能源消費革命，抑制不合理能源消費；推動能源供給革命，建立多元供應(yīng)體系；推動能源技術(shù)革命，帶動產(chǎn)業(yè)升級；推動能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道；全方位加強(qiáng)國際合作，實現(xiàn)開放條件下的能源安全。的要求?！八膫€革命、一個合作”戰(zhàn)略思想，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央，為化解能源資源和環(huán)境約束的世界性難題而提出的“中國方案”[3]。2017年10月，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會召開，在習(xí)近平總書記長達(dá)三萬字的報告里，能源占據(jù)著不小的篇幅。毫無疑問，對于作為經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)與社會建設(shè)之基石的能源行業(yè)來說，十九大將是又一座里程碑。從習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上的講話到十九大報告，黨中央對能源的重視可見一斑。石油天然氣作為我國重要能源，其立法監(jiān)管絕然不能滯后。然而，當(dāng)下我國國內(nèi)尚無專門的石油天然氣法,只是在《礦產(chǎn)資源法》中部分涉及石油天然氣的內(nèi)容,且主要是關(guān)于資源開發(fā)、管理和保護(hù)。石油天然氣與其他礦產(chǎn)資源相比，具有上中下游的整體性、替代剛性強(qiáng)等特征[4]，是十分特殊的戰(zhàn)略資源，其貫穿行業(yè)的法律規(guī)范遠(yuǎn)非一部《礦產(chǎn)資源法》所能囊括。目前，我國石油天然氣立法研究實踐未能跟上，從而導(dǎo)致整體立法目的的指引存在偏差。本文擬對我國石油天然氣相關(guān)法律立法目的研究現(xiàn)狀、國外相關(guān)立法的立法目的進(jìn)行分析，并以此基礎(chǔ)，對我國《石油天然氣法》立法目的之確立進(jìn)行探討。

1 我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對《石油天然氣法》立法目的的基本要求

當(dāng)前，我國石油天然氣需求持續(xù)的增長對能源供給造成的壓力與日俱增，而我國石油天然氣資源的相對短缺也在一定程度上制約著石油天然氣相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。與此同時，國際能源市場供求關(guān)系的巨大變遷也對我國石油天然氣的供應(yīng)影響甚大。目前，面對復(fù)雜多變的國際能源形勢，我國現(xiàn)有立法已然不能提供足夠的制度保障。為了更好地規(guī)范石油天然氣開發(fā)過程中的管理和利用行為，建構(gòu)清潔、經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)的石油天然氣供應(yīng)及服務(wù)體系，提高資源利用率，推動能源、經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國亟待明確《石油天然氣法》的立法目的。

1.1 符合國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的需要

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，能源問題已然成為制約社會乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一。今天，石油天然氣作為我國的主要能源，其開發(fā)利用的效率低下，相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，安全保障程度較低，與當(dāng)前環(huán)境資源和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日趨凸顯，監(jiān)管體制亟待通過立法予以理順。

為了進(jìn)一步保障我國社會經(jīng)濟(jì)安全，推動我國能源戰(zhàn)略的實施，完善我國石油天然氣相關(guān)立法工作，促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，十九大報告指出，要貫徹落實新發(fā)展理念，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在綠色低碳等領(lǐng)域加快培育新增長點、促進(jìn)形成新動能；同時盡快推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，強(qiáng)調(diào)鼓勵引導(dǎo)綠色發(fā)展，盡快構(gòu)建綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導(dǎo)向，建立完善綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系；支持構(gòu)筑以市場為導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，進(jìn)一步推動能源消費和生產(chǎn)革命，構(gòu)建低碳清潔、高效安全的能源體系；協(xié)同促進(jìn)資源能源的全面循環(huán)和節(jié)約利用，大力降低物耗、能耗，實現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接[5]。因此，我國應(yīng)盡快將制定石油天然氣法、明晰立法目的提上日程，用以統(tǒng)籌規(guī)制石油天然氣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.2 保障我國能源供應(yīng)安全

石油天然氣產(chǎn)業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。伴隨著我國石油天然氣對外依存度的不斷提高，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)愈發(fā)趨向一體化，我國石油天然氣安全模式早已由“生產(chǎn)—供應(yīng)”型的供給安全模式轉(zhuǎn)向“貿(mào)易—金融”型的價格安全模式[6]。譬如，盡管我國石油進(jìn)口量占世界石油貿(mào)易總量6%以上，但從來都是國際油價的被動接受者，影響國際石油定價的權(quán)重微乎其微，沉于國際石油市場上“高買低賣”的價格陷阱，繼而給國家經(jīng)濟(jì)帶來重大損失[7]。當(dāng)前，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已逐步健全的大環(huán)境下，國家石油資源的穩(wěn)定供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)安全，應(yīng)當(dāng)載入《石油天然氣法》的立法目的條款。

依據(jù)我國憲法、礦產(chǎn)資源法、物權(quán)法及相關(guān)法律法規(guī)，石油天然氣資源隸屬國家所有，除非經(jīng)過國家專項許可或授權(quán)，其他法人、自然人不得擅自開展石油天然氣的勘探、開采業(yè)務(wù)。然而實踐當(dāng)中，從相關(guān)調(diào)查掌握的資料來看，在全國有石油天然氣田的十八個省、自治區(qū)、直轄市中，至少有七個省、自治區(qū)、直轄市存在著不同程度的非法開采石油天然氣的情況[8]。甚至在個別地區(qū)，嚴(yán)重侵犯礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的現(xiàn)象，例如霸占強(qiáng)搶油田、油井等仍舊普遍。這些問題頻頻顯現(xiàn)卻遲遲未能得到妥善處置，更進(jìn)一步地反映了我國相關(guān)立法的缺失。盡快制定統(tǒng)一的石油天然氣法，明晰立法目的，能夠確實有效地抑制這些違法行為，維護(hù)國家和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。

基于石油天然氣在一國政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的重要地位，世界上多數(shù)國家不僅紛紛制定石油天然氣法律，而且還通過貿(mào)易、外交甚至軍事手段，調(diào)整和推進(jìn)其能源發(fā)展戰(zhàn)略部署。與此同時，多數(shù)國家都非常重視石油天然氣資源戰(zhàn)略儲備，以法律的形式建立石油天然氣儲備體系來保障石油天然氣資源供應(yīng)的穩(wěn)定，減少能源風(fēng)險。我國作為石油天然氣消費大國，可以充分探析各個國家不同類型的石油天然氣相關(guān)立法模式和經(jīng)驗，盡早制定出適合我國國情的石油天然氣法律，明晰立法目的與宗旨，用專項法律的形式規(guī)范國內(nèi)石油天然氣行業(yè)的經(jīng)營行為，繼而保障發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)所需要的石油天然氣資源，這在當(dāng)下日益必要且緊迫。

1.3 促進(jìn)石油天然氣產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

作為中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，要深入推進(jìn)建設(shè)生態(tài)文明，就必須遵循保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源的基本國策，切實踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，大力推動形成綠色發(fā)展模式和生活方式，進(jìn)一步推進(jìn)文明發(fā)展之路，繼而為人民營造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境[9]。

作為一種新的發(fā)展模式，如今可持續(xù)發(fā)展理念已為社會大眾所普遍接受，它一改從前高投入、高消耗、高排放的粗放型發(fā)展模式，講究代內(nèi)公平和代際公平，注重協(xié)調(diào)和諧的、可持續(xù)的發(fā)展[10]。而反映在能源相關(guān)立法領(lǐng)域，貫徹可持續(xù)發(fā)展理念就是要降低生活和工業(yè)用能消耗，提高傳統(tǒng)能源利用效率，降低對外能源資源依存度，保障代內(nèi)、區(qū)域間的能源使用合理公正，促進(jìn)能源開發(fā)利用安全和生態(tài)安全，保障能源的合理循環(huán)持續(xù)利用，繼而推動能源產(chǎn)業(yè)整體上的良性發(fā)展。

當(dāng)前，一方面，我國面臨經(jīng)濟(jì)高增長與能源供應(yīng)不足的矛盾，另一方面，由于長期能源利用效率低下，所付出的巨大代價就是我國能源的高消耗，這又進(jìn)一步加劇了我國石油天然氣資源的緊缺。長期以來，存在于個別地區(qū)的亂開濫采，嚴(yán)重阻礙了國家對石油天然氣資源的合理開采、科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)一監(jiān)管，致使不可再生的石油天然氣資源難以得到合理開發(fā)與充分利用，造成能源資源的極大浪費。因而亟需通過立法確定立法目的，合理科學(xué)地配置石油天然氣資源，促進(jìn)提高石油天然氣利用效率，節(jié)約資源，繼而推動實現(xiàn)我國能源利用的可持續(xù)發(fā)展。

2 我國與石油天然氣相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章的立法目的

雖然我國《石油天然氣法》長期缺位，但存在相當(dāng)數(shù)量的與石油天然氣相關(guān)的法律法規(guī)。據(jù)初步統(tǒng)計，當(dāng)前我國與石油天然氣相關(guān)的有效法律文件有十幾個、行政法規(guī)有七十多個、部門規(guī)章超過一千個、地方性法規(guī)接近兩千個。在我國石油天然氣產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展過程中，這些法律法規(guī)一直扮演著重要的角色，所以在制定《石油天然氣法》時需要我們充分重視這些法律、法規(guī)和規(guī)章，從中汲取經(jīng)驗。

2.1 以《礦產(chǎn)資源法》為主體的法律體系對立法目的的闡述

《礦產(chǎn)資源法》的立法目的由其第1條規(guī)定：“為了發(fā)展礦業(yè)，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用和保護(hù)工作，保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的當(dāng)前和長遠(yuǎn)的需要?！痹诤荛L一段時間內(nèi)，我國石油天然氣產(chǎn)業(yè)的法律僅僅以《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》為主體，其他關(guān)于石油天然氣產(chǎn)業(yè)的行政法規(guī)主要有《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理條例》《石油天然氣管道保護(hù)條例》《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費暫行規(guī)定》、國務(wù)院《關(guān)于與外商合作勘探開發(fā)石油工作統(tǒng)一歸口問題的批復(fù)》、財政部頒布的《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》、能源部頒布的《石油地震勘探損害補(bǔ)償規(guī)定》，此外，還有國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開征石油特別收益金的決定》《關(guān)于嚴(yán)格限制發(fā)展小煉油廠和取締小土煉油爐的通令》等[11]，另有國務(wù)院相關(guān)部門規(guī)章及部門規(guī)范性文件超過五十個。這些法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件涵蓋石油天然氣資源礦權(quán)授予與轉(zhuǎn)讓、對外合作、安全管理、對外補(bǔ)償、稅收、土地、環(huán)保等領(lǐng)域，對促進(jìn)石油天然氣工業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，這些法律法規(guī)立法目的條款的表述存在諸多不足之處。一是法律規(guī)范之間不協(xié)調(diào)，立法根本目的不夠明晰。除《礦產(chǎn)資源法》外，其他法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件都是基于某一時期的特定需要而制定，缺乏系統(tǒng)而整體的設(shè)計和規(guī)劃。二是行政管制色彩濃厚，導(dǎo)致立法目的表述帶有局限性。石油天然氣作為自然資源，其最佳的配置手段應(yīng)當(dāng)是通過市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，體現(xiàn)在國內(nèi)法律制度上就是民商事法律制度。盡管在一定程度上，上述法律法規(guī)強(qiáng)調(diào)了市場規(guī)律的理念，但其出發(fā)點仍舊是行政管理，行政色彩理念濃厚。三是除《礦產(chǎn)資源法》以外，其他皆是龐雜的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，所體現(xiàn)的立法目的各自為政，明顯不具有代表性和權(quán)威性。更為值得注意的是，這些法律法規(guī)皆從利用國內(nèi)石油天然氣資源角度出發(fā)，對于促進(jìn)資源的保護(hù)、提高利用效率、推進(jìn)良好處理資源利用與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系等目的性問題，這些法律規(guī)范的目的條款并未體現(xiàn)。由此，有必要結(jié)合自然資源法相關(guān)法律理論與立法理念，對我國現(xiàn)行的石油天然氣法律制度進(jìn)行探究和反思，立足于當(dāng)下國情，確立統(tǒng)一的《石油天然氣法》立法目的。

2.2 石油天然氣儲運(yùn)工程領(lǐng)域相關(guān)法律對立法目的的闡述

石油天然氣儲運(yùn)工程中的法律主要以《石油天然氣管道保護(hù)法》為主，以上文提及的法律法規(guī)為輔。2010年10月，《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》開始實施，其主要內(nèi)容包括新建、改建、擴(kuò)建石油天然氣管道及其防護(hù)設(shè)施，使下游已經(jīng)建成的管道防護(hù)設(shè)施充分發(fā)揮其功能，不受不良影響。

國務(wù)院法制辦公室曾指出，公布施行《石油天然氣管道保護(hù)法》，目的是為了進(jìn)一步保障石油天然氣輸送安全和公共利益。這是我國能源法律制度建設(shè)邁出的重要一步，對維護(hù)國家能源戰(zhàn)略安全具有重要的現(xiàn)實意義。其一，隨著城鄉(xiāng)建設(shè)速度的加快，經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展過程中管道保護(hù)與城市發(fā)展之間的沖突繁冗復(fù)雜、日趨尖銳，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃與管道建設(shè)相協(xié)調(diào)制度的建立具有急迫性。其二，管道安全運(yùn)行的外部環(huán)境嚴(yán)峻，相關(guān)違法犯罪行為（如打孔盜油盜氣等）肆意橫行，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)管道運(yùn)行中的防護(hù)措施。其三，管道與大量河道、鐵路、公路存在交匯，相互間的交叉關(guān)系異常復(fù)雜，同時管道與管道沿線設(shè)施或土地所有權(quán)人或使用權(quán)人也會發(fā)生各種民事法律關(guān)系，這些都亟待通過法律予以規(guī)范。另外，國際石油天然氣管道系統(tǒng)陸續(xù)建成，管道在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用愈發(fā)重要，而我國缺乏專門的法律規(guī)范對石油天然氣管道進(jìn)行保護(hù)，這與我國能源大國的地位不符。因此有必要專門制定有關(guān)管道保護(hù)方面的法律，而修訂《石油天然氣管道保護(hù)法》的目的①《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》第一條規(guī)定：“為了保護(hù)石油、天然氣管道，保障石油、天然氣輸送安全，維護(hù)國家能源安全和公共安全，制定本法?！本褪菫榱私鉀Q上述問題，繼而從根本上推動并改善管道保護(hù)工作。管道保護(hù)法實則將一系列實踐中行之有效的保護(hù)油氣管道的措施通過法律的形式確定下來，其內(nèi)容范圍涵蓋甚廣。

2.3 石油天然氣行政監(jiān)管領(lǐng)域相關(guān)法律對立法目的的闡述

在城市輸氣、配送氣環(huán)節(jié)，主要的適用法規(guī)是2011年3月起施行并于2016年修訂的《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》以及各地區(qū)依據(jù)該法規(guī)制定出的地方性法規(guī)。該條例主要針對天然氣在城市的配送和使用環(huán)節(jié)，著重致力于安全問題和政府對城市燃?xì)獾闹苯颖O(jiān)管。該條例的立法目的是將城市配氣系統(tǒng)納入公用服務(wù)事業(yè)，除了對安全等問題的重點關(guān)注外，在天然氣市場的準(zhǔn)入、定價等方面強(qiáng)調(diào)政府的直接管制。條例規(guī)定，相關(guān)環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體是自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部、人力資源和社會保障部及其下屬機(jī)構(gòu)。各環(huán)節(jié)監(jiān)管的對象既包含天然氣設(shè)施的建設(shè)者、產(chǎn)品的運(yùn)輸者，也囊括產(chǎn)品的使用者，以直接規(guī)定權(quán)利義務(wù)的形式為天然氣的銷售和使用安全提供行為準(zhǔn)則。

值得注意的一點是，在2012年10月，為減緩天然氣的供需矛盾，國家發(fā)展改革委員會第15號令頒布實施了《天然氣利用政策》。該政策旨在通過激勵、指引和規(guī)范天然氣利用的下游領(lǐng)域，統(tǒng)籌兼顧推動節(jié)能減排工作，繼而優(yōu)化天然氣使用結(jié)構(gòu)，最終促進(jìn)天然氣市場的有序發(fā)展①資料來源于中央政府門戶網(wǎng)站，“法律法規(guī)：部門規(guī)章：中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第15號”，http://www.gov.cn/flfg/2012-10/31/content_2254647.htm.。盡管這樣，在石油天然氣監(jiān)管方面，相關(guān)管理辦法和政策所起到的作用相對于全局而言仍舊是微不足道的，其中對立法目的的表達(dá)也無法滿足我國對于監(jiān)督管理石油天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。

綜上所述，不難看出，我國有關(guān)石油天然氣立法的目的，分散于大量的相關(guān)法律、法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件當(dāng)中。這些法律法規(guī)和行政規(guī)章也許略有不妥甚至有些滯后，但卻是石油天然氣立法的重要參考資料。目前，我國處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，石油天然氣行業(yè)發(fā)展中種種問題和矛盾日益凸顯，即便現(xiàn)有的法律、規(guī)章可供參考，我國終究沒有體系化的石油天然氣法律制度。從整體上來說，我國現(xiàn)有的石油天然氣相關(guān)立法中對立法目的的闡述無法充分表達(dá)我國對于規(guī)制及促進(jìn)石油天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，因此應(yīng)加快天然氣行業(yè)立法，明確其立法目的，為我國石油天然氣行業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的法律環(huán)境。

3 國外石油天然氣法立法目的之啟示

實踐證明，石油天然氣立法是石油天然氣產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的重要保證，是規(guī)范市場的最佳手段。因此，學(xué)習(xí)和借鑒他國經(jīng)驗，加快推進(jìn)立法進(jìn)程，盡早明晰我國石油天然氣立法的目的，有助于更好地完善國有資源管理，規(guī)范石油天然氣行業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營,促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的安全運(yùn)行和長遠(yuǎn)發(fā)展。

3.1 國外石油天然氣法律對立法目的的闡述

當(dāng)前，世界各主要國家基于各國擁有的石油天然氣資源儲量、需求狀況乃至產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段都存在較大差異，英美法系國家與大陸法系國家石油天然氣法律中所表述的立法目的也不盡相同。

3.1.1 英美法系國家石油天然氣法律的立法目的

美國的《石油天然氣法》是關(guān)于石油天然氣勘探前后的所有權(quán)以及裁定這些權(quán)利的相關(guān)法律。美國的石油天然氣法律與其他國家的法律有很大差異，因為美國的石油天然氣大多歸私人所有。開采石油天然氣一般受各州的法律法規(guī)以及憲法的約束。美國屬于判例法國家，因而石油天然氣法相關(guān)法律法案的具體內(nèi)容最能凸顯其立法目的[12]，即充分強(qiáng)調(diào)保障私權(quán)、維護(hù)公共安全、限制壟斷、鼓勵和保護(hù)競爭等市場價值理念。英國作為西歐重要的石油天然氣資源國和生產(chǎn)國，坐擁豐富的石油天然氣資源。英國同樣作為判例法國家，在石油天然氣立法上采用了分列領(lǐng)域的立法模式，其現(xiàn)行石油法律主要有《1934年石油（生產(chǎn)）法案》《1963年大陸架法》《1987年石油法》及其他關(guān)于石油管道、稅收、環(huán)保、安全、許可的法律規(guī)定[13]。關(guān)于天然氣的法律主要是1986年的《天然氣法案》。英國石油天然氣法律法規(guī)注重限制壟斷、保護(hù)競爭、維護(hù)石油天然氣安全的理念。加拿大關(guān)于石油天然氣的國家級法律主要有《石油資源法》《石油和天然氣操作法》以及屬于行業(yè)性法規(guī)的《加拿大石油天然氣經(jīng)營法案》等。同屬于判例法國家，加拿大石油天然氣立法的價值取向與英美法系國家的立法目的基本一致，強(qiáng)調(diào)保障石油天然氣市場自由與公平競爭，尤其注重對國有礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘探開發(fā)時采用市場方式。例如《阿爾伯塔省油氣資源占有權(quán)》規(guī)定，省政府采取招標(biāo)的方式，按照招標(biāo)結(jié)果與中標(biāo)人簽訂相關(guān)協(xié)議來實現(xiàn)行政授權(quán)[14]。

3.1.2 大陸法系國家石油天然氣法律的立法目的

對于俄羅斯而言，石油天然氣資源對國家的發(fā)展至關(guān)重要，不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面，更體現(xiàn)在政治層面。國家經(jīng)濟(jì)資源政治化的理念在俄羅斯十分盛行，該理念也深深浸透在俄羅斯政治人士的國際政治、經(jīng)濟(jì)思維之中，對立法界的影響也不言而喻。所以，俄羅斯《石油天然氣法》立法的首要目的是強(qiáng)調(diào)維護(hù)俄羅斯聯(lián)邦國家及公民的權(quán)益，通過對礦產(chǎn)資源的科學(xué)保護(hù)、綜合合理利用等工作，保障礦產(chǎn)所有人與使用人的利益不受侵害。挪威于1996年通過的《石油法》取代了1985年的石油法，給挪威政府奠定了關(guān)于石油勘探、開采及后續(xù)運(yùn)行的立法基礎(chǔ)和法律原則，其中還提出增加國家的收入等內(nèi)容[15]。挪威石油天然氣法的立法目的基本體現(xiàn)在保障石油天然氣安全供給、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)國家整體利益方面。日本在石油天然氣方面的法律主要有《石油業(yè)法》與《石油供求適當(dāng)化法》?！妒蜆I(yè)法》的立法目的是“通過規(guī)范石油產(chǎn)品的精制等行業(yè)活動，力圖確保國家整體石油穩(wěn)定而持續(xù)的供給，繼而推動國民生活品質(zhì)的提高和社會政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”；《石油供求適當(dāng)化法》的立法目的表述為“在國內(nèi)發(fā)生石油供給大幅度不充足的情況下，依托保持石油的適當(dāng)供給及節(jié)約使用的措施，確保石油供給的適當(dāng)化，維系國民生活的安全穩(wěn)定和社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)運(yùn)行”[16]。

3.2 國外石油天然氣立法的主要目的

在上述相關(guān)國家中，雖然各自的立法目的不盡相同，但是從總體上看，其最終目標(biāo)趨于一致，即：皆注重擴(kuò)大國內(nèi)石油天然氣生產(chǎn)，營造穩(wěn)定和有吸引力的投資環(huán)境，保障國內(nèi)石油天然氣供應(yīng)和增加國家收入等?；蛘哒f，上述主要國家石油天然氣立法目的的表述在以下幾個方面是共通的。

第一，提高國家石油天然氣收益繼而維護(hù)國家利益。上述國家的石油天然氣立法中,毫無例外都通過專門法律或章節(jié)強(qiáng)調(diào)了石油天然氣產(chǎn)業(yè)對國家財政稅收的重要性。在石油天然氣資源較豐富、國民經(jīng)濟(jì)對石油天然氣產(chǎn)業(yè)依賴性較大的國家，這一點在其石油天然氣立法中尤為突出，如俄羅斯、挪威等。

第二，保障整個行業(yè)有效運(yùn)行及長遠(yuǎn)發(fā)展。依托專項立法，調(diào)整和維系石油天然氣行業(yè)利益主體之間的關(guān)系，繼而促進(jìn)整個行業(yè)的良性運(yùn)行。在行業(yè)的上游，石油天然氣立法所調(diào)整的關(guān)系涵蓋了石油天然氣資源所有權(quán)人和從業(yè)公司在礦權(quán)授予與獲取的關(guān)系，國家和從業(yè)公司在石油天然氣既得利益上的分配關(guān)系，政府部門和從業(yè)公司之間行政上監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，石油天然氣勘探開采作業(yè)和土地占用的關(guān)系，項目順利作業(yè)和工人安全健康、井田周邊環(huán)境生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系等等；在行業(yè)的下游，石油天然氣立法調(diào)整的關(guān)系涵蓋了從業(yè)公司同行之間的競爭關(guān)系，從業(yè)公司和消費者的關(guān)系等等[17]。通過立法對這一系列關(guān)系進(jìn)行規(guī)范制約，謀求整個行業(yè)在各個領(lǐng)域的經(jīng)營運(yùn)作井然有序,繼而確保行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。

第三，確保國內(nèi)經(jīng)濟(jì)整體平穩(wěn)運(yùn)行。各國石油天然氣法的首要目的乃至終極目的，是通過立法維持石油天然氣供給，滿足國內(nèi)資源需求，繼而保障國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行。一是通過法律強(qiáng)調(diào)國家對石油天然氣資源的主權(quán)，切實保障政府對石油天然氣資源在行政層面的監(jiān)管權(quán)力，這是保證國內(nèi)石油天然氣供應(yīng)的前提要件。二是通過法律確定行業(yè)管理體制和市場競爭體制，營造穩(wěn)定多元的投資環(huán)境，大力扶持國內(nèi)勘探開發(fā)活動，進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放，引進(jìn)國外資本，提升國內(nèi)石油自供給能力。三是通過法律鼓勵國內(nèi)企業(yè)在國外的石油天然氣勘探開發(fā)，從而進(jìn)一步確保國內(nèi)石油供應(yīng)。

第四，維護(hù)公共安全兼顧保護(hù)環(huán)境資源。無一例外，上述國家的石油天然氣立法中都涉及環(huán)境保護(hù)和公共安全的專項章節(jié)或條款，涵蓋石油天然氣勘探、開發(fā)、提煉、運(yùn)輸、儲存和銷售各個領(lǐng)域，甚至涵蓋石油天然氣作業(yè)完成之后資源循環(huán)利用效率的提升、各種污染損害責(zé)任劃分及賠償、土地修復(fù)歸還等方面[18]。這表明在推進(jìn)石油天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，各國都十分注重生態(tài)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。

通過對國外石油法律體制方面的研究不難看出，對石油天然氣進(jìn)行統(tǒng)一立法，確立立法目的是規(guī)范我國石油天然氣市場的最有效手段，是我國石油天然氣產(chǎn)業(yè)健康長遠(yuǎn)發(fā)展的重要保證。

4 我國《石油天然氣法》立法目的的法律表述及理由

4.1 我國《石油天然氣法》立法目的的法律表述

根植于我國石油天然氣行業(yè)發(fā)展的本土化探究以及對我國石油天然氣相關(guān)法律法規(guī)中立法目的條款部分內(nèi)容的采納吸收，是明確我國《石油天然氣法》立法目的條款的重要前提和基礎(chǔ)。同時，外國石油天然氣法立法目的條款中與我國石油天然氣行業(yè)發(fā)展相契合的部分，也對我國《石油天然氣法》立法目的條款的確立具有重要的參考價值。

不容忽視的一點是，作為國家根本大法的憲法，其上位法的地位毋庸贅述。然而，當(dāng)下因為《能源法》與《石油天然氣法》之間的關(guān)系尚待商榷，也基于立法目的條款在對上位法位階的問題進(jìn)行明確時存在爭議，因此筆者認(rèn)為，為了增強(qiáng)法律的可操作性，我國《石油天然氣法》在立法目的的表達(dá)中回避《憲法》《能源法》作為上位法的問題較為合理也更加妥當(dāng)。

綜上，我國《石油天然氣法》立法目的可以具體表述為：為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)石油天然氣資源，保障石油天然氣供應(yīng)安全，實現(xiàn)石油天然氣資源的可持續(xù)利用，適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，制定本法。

4.2 我國《石油天然氣法》立法目的法律表述的理由

4.2.1 合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)石油天然氣資源

這實質(zhì)上指的是我國石油天然氣的科學(xué)開發(fā)利用問題。首先，按照我國《憲法》《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)法律的規(guī)定，國家對石油天然氣資源擁有絕對主權(quán)，石油天然氣資源的占有、使用、收益、處分權(quán)能隸屬于國家，任何未經(jīng)國家許可或授權(quán)的法人、自然人都不得從事相關(guān)勘探開采業(yè)務(wù)。其次，發(fā)生在個別地區(qū)的侵犯礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的問題仍舊嚴(yán)重，侵占區(qū)塊搶占油田油井和霸占儲備的現(xiàn)象時有發(fā)生，礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益亟待得到根本保障。再次，近年來相關(guān)石油天然氣田和管道附近地區(qū)生態(tài)環(huán)境日趨惡化。我國各個石油天然氣田和輸油輸氣管道時常出現(xiàn)盜氣、打孔盜油、開井放油、盜竊油田物資、破壞油氣設(shè)施，繼而擾亂生產(chǎn)作業(yè)秩序等涉油涉氣案件[19]。這些問題遲遲得不到有效解決，反映出我國現(xiàn)行法規(guī)無法有效維護(hù)國家石油天然氣資源所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，立法不足。

4.2.2 保障石油天然氣供應(yīng)安全

這實質(zhì)上指的是我國石油天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題。一方面我國經(jīng)濟(jì)的高增長以能源的高消耗為代價，另一方面經(jīng)濟(jì)高速增長與能源供給不足矛盾日益凸顯。存在于我國個別地區(qū)對石油天然氣的亂開濫采，嚴(yán)重阻礙了國家對石油天然氣資源的合理規(guī)劃和統(tǒng)一管理，導(dǎo)致石油天然氣這種不可再生資源無法得到充分開發(fā)和合理利用，繼而造成能源資源的極大浪費。在日趨成熟的市場經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展石油天然氣產(chǎn)業(yè)的前提之一是營造良好的法律環(huán)境。石油天然氣是不可再生的重要戰(zhàn)略資源，為了保障國家石油天然氣資源安全，就必須加強(qiáng)勘探開發(fā)，推動石油天然氣資源的科學(xué)開采和合理利用，建立穩(wěn)固的石油天然氣儲備和供應(yīng)體系；為了構(gòu)筑與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相契合的石油天然氣產(chǎn)業(yè)格局，就必須鼓勵與保障市場的公平有序競爭，完善石油天然氣行業(yè)監(jiān)管體制，力保相關(guān)行業(yè)上中下游統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長遠(yuǎn)發(fā)展。當(dāng)前，為了逐步構(gòu)建完善以石油天然氣法等法律為主，諸多法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件為輔的法律制度框架，制定出一部專門的石油天然氣法律已屬箭在弦上不得不發(fā)。

4.2.3 實現(xiàn)石油天然氣資源的可持續(xù)利用，適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要

這實質(zhì)上指的是石油天然氣對我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展影響的問題。在新的歷史背景下，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展作為時代性的發(fā)展理論和戰(zhàn)略，要求以保護(hù)自然資源生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，以鼓勵社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展為條件，以改善和提高國民生活質(zhì)量為目標(biāo)。推動與實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，不僅是人們對法律的普遍需求，更是時代的要求。對于石油天然氣立法而言，可持續(xù)發(fā)展不僅是《石油天然氣法》所追求的目標(biāo)，更是能源法律制定的基本立足點。法律的價值在于公平和正義，而可持續(xù)發(fā)展本身更加因應(yīng)了對公平和正義的追求，即在發(fā)展的同時注重經(jīng)濟(jì)增長、社會利益和環(huán)境保護(hù)三者之間的平衡。從形式上講，在立法目的條款中明確規(guī)定“可持續(xù)發(fā)展”，表述盡管簡單卻內(nèi)涵豐富，既遵循了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律又彰顯了當(dāng)下時代進(jìn)步的特性，同時能夠被社會大眾普遍理解和接受。因此實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展可以作為普遍的立法目的而存在，將其明確并用文字固定下來也賦有宣誓和強(qiáng)調(diào)法律傾向與立場的意義。

4.2.4 根據(jù)礦產(chǎn)資源法，制定本法

這實質(zhì)上指的是明晰石油天然氣法的上位法的問題。在立法的過程中，對于是否在立法目的表述中明確規(guī)定上位法，我國在制定一部法律時有兩種選擇。其一是明確規(guī)定上位法，例如我國《土地管理法》立法目的就表述為“為了……根據(jù)憲法，制定本法”。其二是不明確規(guī)定上位法，例如我國《森林法》立法目的表述為“為了……特制定本法 ”。雖然對于上位法進(jìn)行明確規(guī)定并非立法目的條款的必要內(nèi)容，但筆者認(rèn)為，《石油天然氣法》與《礦產(chǎn)資源法》之間的關(guān)系基本不存在爭議，因此在明確我國《石油天然氣法》立法目的條款的表述上，《礦產(chǎn)資源法》是不言而喻的上位法。類比《環(huán)境保護(hù)法》和其他環(huán)保法之間的關(guān)系，將礦產(chǎn)資源法定位于礦產(chǎn)能源領(lǐng)域的基本法，在立法位階上高于其他礦產(chǎn)資源立法，相對其他礦產(chǎn)資源立法而言能夠更好地發(fā)揮其作為基本法的統(tǒng)領(lǐng)作用。由此，我國《石油天然氣法》在確定立法目的時應(yīng)對將《礦產(chǎn)資源法》作為其上位法進(jìn)行明確表述。

5 結(jié) 語

《石油天然氣法》的制定是一項艱巨而又細(xì)致的系統(tǒng)工程。隨著我國石油天然氣產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，為保護(hù)中國石油天然氣資源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定和安全，《石油天然氣法》立法目的的確立勢在必行。只要擬定出符合我國國情的立法目的條款，正確認(rèn)識《石油天然氣法》的性質(zhì)地位和原則宗旨，科學(xué)而又合理地根據(jù)立法目的條款設(shè)計石油天然氣法律規(guī)范體系和各項法律制度，我國必將制定出契合當(dāng)下國情所需的《石油天然氣法》，構(gòu)建起公平高效完備的石油天然氣法律制度，推動形成利于我國社會主義政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的石油天然氣法律秩序。