(1.2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)北京100081；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所北京100839；3.山東省人民政府發(fā)展研究中心250014)

一、引言

“明末清初三大思想家”之一的黃宗羲在其《明夷待訪錄》“田制篇”中認(rèn)為我國(guó)古代歷次賦稅改革都是將新出現(xiàn)的雜派稅收并入已有的正項(xiàng)稅收之中，乃至形成“積累莫返之害”。[注]黃宗羲在其《明夷待訪錄》中“田制篇”對(duì)古代改革進(jìn)行了梳理，認(rèn)為古代的賦稅征收只是以田土為征收對(duì)象，至魏晉時(shí)代有了戶、調(diào)之分，以田地為基準(zhǔn)征收租賦，以戶口為基準(zhǔn)征收布帛，此即田外有戶。至唐代行租庸調(diào)法，以田征租，以戶征調(diào)(戶稅)，以身征庸(人頭稅)，租則田谷，庸則捐，調(diào)則繒纊布麻，此時(shí)又在戶外征收丁身。唐中葉，楊炎行兩稅法，所有租庸調(diào)都并為一項(xiàng)，以家庭財(cái)產(chǎn)為征收賦稅的標(biāo)志。此時(shí)雖然沒(méi)有了調(diào)、庸之名，但調(diào)、庸都已經(jīng)計(jì)算在了租之中。至宋代，又在兩稅法征租的基礎(chǔ)上加征丁身錢米，丁身錢米相當(dāng)于戶稅與人頭稅，又成為了租外之賦稅。明初在兩稅之外，又有力差(勞役)、銀差(折銀勞役)，嘉靖末，行條鞭法，將兩稅、丁口、差役、各項(xiàng)雜派歸并，這實(shí)際上是將力差與銀差又增加到了兩稅之中，但事實(shí)上，每到輪值之年，各種雜役又會(huì)派下來(lái)，實(shí)際上這又是重復(fù)征收的勞役。此后朝廷加征新餉、練餉，倪元璐在擔(dān)任戶部尚書時(shí)又提出將舊稅和新餉、練餉合并為一，一起征收。黃宗羲認(rèn)為人們只是知道兩稅是正項(xiàng)賦稅，卻不知道這些雜派并入正項(xiàng)的改革才是引起明朝滅亡的原因，于是他發(fā)出“稅額之積累至，此民之得有其生也亦無(wú)幾矣”之嘆。秦暉(2000、2003)[1-2]以黃宗羲關(guān)于古代賦稅改革的論述為基礎(chǔ)，提出了“黃宗羲定律”，其可表示如下

兩稅法=租庸調(diào)+雜派

王安石免役錢法=兩稅法+雜派

=租庸調(diào)+雜派+雜派

一條鞭法=王安石免役錢法+雜派

=兩稅法+雜派+雜派

=租庸調(diào)+雜派+雜派+雜派

倪元璐稅法=一條鞭法+雜派

=王安石免役錢法+雜派+雜派

=兩稅法+雜派+雜派+雜派

=租庸調(diào)+雜派+雜派+雜派+雜派

地丁合一=……

=租庸調(diào)+雜派+雜派+雜派+雜派+雜派[注]王家范、謝天佑在《中國(guó)封建社會(huì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)試析——兼論中國(guó)封建社會(huì)長(zhǎng)期停滯問(wèn)題》最早提及這個(gè)公式。

以上公式可總結(jié)為：bn=a+nx，其中bn是n次改革后的新稅額，a為原始稅額，x為雜派，n為改制次數(shù)。在這個(gè)公式中可以看到，改革后的賦稅實(shí)際是改革前的賦稅與當(dāng)時(shí)各項(xiàng)雜派的總和，由于雜派不斷，以至于改革后的賦稅總是大于改革前的賦稅?！包S宗羲定律”所揭示的我國(guó)古代賦稅改革又稱之為“并稅式”改革。

“黃宗羲定律”一經(jīng)提出，便引起了極大地反響。陳光焱(2002)[3]在此基礎(chǔ)上提出了“李黃定律”。[注]陳光焱認(rèn)為南宋思想家李心傳在黃宗羲之前已經(jīng)對(duì)歷史上財(cái)稅改革中的現(xiàn)象(每次對(duì)賦稅進(jìn)行的改革都是將以往的雜稅變?yōu)檎悾歉母锖笥謺?huì)出現(xiàn)其他名目的雜征，而賦稅的總體負(fù)擔(dān)卻一直在加重)進(jìn)行了研究?！疤浦苟悾瑮钛滓丫硕?，而后差役復(fù)不免焉，是力役之征既取其二也。本朝王安石令民輸錢已免役，而紹興以后，所謂首戶長(zhǎng)、保長(zhǎng)雇錢不復(fù)給焉，是取其三也。合丁錢論之，力役之征蓋取其四也。而一有邊事，則免夫之令又不得免焉，是取其五也。”很多學(xué)者以“黃宗羲定律”為據(jù)呼吁徹底廢除農(nóng)業(yè)稅。杜恂誠(chéng)(2009)[4]認(rèn)為：在長(zhǎng)時(shí)段中，農(nóng)民的稅負(fù)總體上應(yīng)呈周期性變化態(tài)勢(shì)而非單邊上揚(yáng)，“黃宗羲定律”很難成立。王家范(2010)[5]認(rèn)為研究古代賦稅負(fù)擔(dān)是否增加需要從經(jīng)濟(jì)上升、收入增加、物價(jià)與貨幣變動(dòng)等多項(xiàng)因素入手，而非簡(jiǎn)單的賦稅數(shù)據(jù)的“累加”。除了從賦稅負(fù)擔(dān)的角度探討“黃宗羲定律”以外，張瀚文、尚長(zhǎng)風(fēng)(2006)[6]從特權(quán)利益集團(tuán)與農(nóng)民利益集團(tuán)力量的對(duì)比出發(fā)探討了“黃宗羲定律”形成的原因。[注]在中央與地方財(cái)政擴(kuò)大財(cái)政收入的需求產(chǎn)生了雜派，而地方上擁有土地較多的地主和官僚集團(tuán)卻可以將雜派轉(zhuǎn)移給農(nóng)民集團(tuán)，在農(nóng)民集團(tuán)無(wú)力承擔(dān)賦稅時(shí)，中央就會(huì)推動(dòng)并稅制改革，以此解決兩大集團(tuán)的矛盾，但是一旦政府需要擴(kuò)大財(cái)政則又會(huì)額外加派，由是引起下一輪的財(cái)政改革。盧洪友、張楠(2016)通過(guò)對(duì)并稅式改革、稅收思想以及稅制制度安排的研究，解讀了我國(guó)古代國(guó)家治理邏輯。[注]他們認(rèn)為古代稅收制度在國(guó)家治理中存在三種困境：黃宗羲定律下的并稅制改革是王朝更迭的原因，統(tǒng)治者絕對(duì)的權(quán)力是重稅形成的原因，“明稅”和“暗稅”是國(guó)家默認(rèn)的制度安排。稅收制度之所以存在這三種困境，主要是因?yàn)椋航y(tǒng)治者的權(quán)力不受制約，稅制在央地關(guān)系上表現(xiàn)為集權(quán)與放權(quán)的周期性波動(dòng)，名義的正式稅收制度與實(shí)質(zhì)的非正式稅收制度相輔相成。

隨著我國(guó)新一輪稅制改革的開(kāi)始，很多學(xué)者從央地關(guān)系出發(fā)對(duì)黃宗羲定律進(jìn)行解讀。周雪光(2014)[7]從黃宗羲定律現(xiàn)象出發(fā)分析了帝國(guó)治理邏輯，即中央通過(guò)并稅式改革來(lái)強(qiáng)化向上集中的權(quán)力，而集權(quán)又引發(fā)“有效治理”困難，迫使中央政府不得不默許地方政府雜派舉措。謝星紅(2017)[8]認(rèn)為，雜派多是出自于地方政府而非中央，雜派的出現(xiàn)是中央對(duì)地方財(cái)政過(guò)度擠壓造成地方經(jīng)費(fèi)不足的必然成果，“黃宗羲定律”揭示的傳統(tǒng)中國(guó)正稅外雜派屢禁屢生的周期性歷史現(xiàn)象是中央對(duì)地方持續(xù)財(cái)政擠壓的結(jié)果。付志宇(2017)[9]則明確指出：黃宗羲所列舉的歷次賦稅改革并非簡(jiǎn)單的賦稅累加，其本質(zhì)上是中央與地方之間的稅權(quán)之爭(zhēng)。

“黃宗羲定律”所揭示的我國(guó)歷史上的“并稅式”改革誠(chéng)然是賦稅改革過(guò)程中各類賦稅疊加的歷史史實(shí)。更重要的是，“并稅式”改革實(shí)質(zhì)上是中央在財(cái)政上一次次的擴(kuò)權(quán)過(guò)程。本文擬明清時(shí)期“并稅式”改革為例，揭示“并稅式”賦稅改革的三種表現(xiàn)形式及其實(shí)質(zhì)，分析歷次“并稅式”改革得以成功推行的原因，以及探討“并稅式”改革給國(guó)家治理帶來(lái)的困境。

二、“并稅式”賦稅改革的三種表現(xiàn)形式

我國(guó)古代，田賦與徭役分別征收，田賦以土地大小貧瘠為準(zhǔn)征以米麥，徭役以丁身或丁戶多寡為準(zhǔn)征發(fā)勞動(dòng)力，[注]明史.卷七十八.就明代而言：“一以黃冊(cè)為準(zhǔn)，冊(cè)有丁、有田。丁有役，田有租。租曰夏稅、曰秋糧，凡二等，夏稅無(wú)過(guò)八月，秋糧無(wú)過(guò)明年二月。役曰里甲、曰均徭、曰雜泛，凡三等，以戶計(jì)曰甲役，以丁計(jì)曰徭役，上命非時(shí)曰雜役，皆有力役、有雇役，府州縣驗(yàn)冊(cè)丁口多寡、事產(chǎn)厚薄以均適其力”。在“并稅式”改革的過(guò)程中，田賦的稅糧開(kāi)始折銀征收，徭役也從征發(fā)勞動(dòng)力向征收役銀轉(zhuǎn)變，并最終將役銀并入田賦銀與田賦一樣照田征收，同時(shí)中央通過(guò)“耗羨歸公”將地方政府私派的火耗并入正項(xiàng)田賦?！安⒍愂健备母锝沂玖宋覈?guó)歷史上賦役制度改革過(guò)程中不斷將雜派并入正項(xiàng)賦役的歷史過(guò)程，此為“并稅式”改革第一個(gè)表現(xiàn)形式。除此之外，歷次賦役改革還表現(xiàn)出了貨幣化與均平化的兩種表現(xiàn)形式。貨幣化指的是：在賦役改革的過(guò)程中，政府從賦稅以征收實(shí)物稅為主與徭役以征發(fā)勞動(dòng)力為主轉(zhuǎn)向賦稅與徭役都直接征收貨幣；均平化指的是：在賦役改革的過(guò)程中，賦稅的征收與徭役的征發(fā)都以土地的大小來(lái)衡量納稅的多少和服役的輕重。

1. 雜派的正項(xiàng)化

黃宗羲在“田制篇”中對(duì)明代之前的各項(xiàng)雜派并入正項(xiàng)的過(guò)程進(jìn)行了梳理，而清代在賦役改革的過(guò)程中將雜派并入正項(xiàng)的改革舉措則在一定程度驗(yàn)證了黃宗羲的對(duì)古代賦役改革的總結(jié)，對(duì)此可以清代改革之史實(shí)承接黃宗羲的總結(jié)。

明末，由于國(guó)家財(cái)力不足，政府先后加征了“遼餉”、“剿餉”以及“練餉”，至倪元璐擔(dān)任戶部尚書時(shí)又提出將舊稅和新餉、練餉合并為一，一起征收。清軍入關(guān)后，統(tǒng)治者認(rèn)為“惟此三餉數(shù)倍正供，苦累小民”，[注][清]王先謙.東華錄.”順治三”.清光緒十年刻本。于是下令：自順治元年開(kāi)始，所加遼餉、剿餉與練餉等盡數(shù)蠲免。但是此后政府又以財(cái)用不足恢復(fù)了遼餉加派，為避其名，將其改稱為九厘銀，并成為了法定的賦稅收入。再如耗羨歸公改革，稅糧在運(yùn)送過(guò)程中亦產(chǎn)生損耗，稱為“雀耗”、“鼠耗”，稅銀在熔鑄的過(guò)程中也會(huì)產(chǎn)生耗損，稱為“火耗”，為了彌補(bǔ)這些損失地方往往征收耗羨。耗羨一項(xiàng)，出于正項(xiàng)賦稅之外，屬于地方私派，由地方官員私自征收，自唐代以來(lái)，屢禁不止。清朝鼎定之時(shí)，宣布盡除“正額外加派”，但是各地依舊征收如故。雍正時(shí)期，政府推行“耗羨歸公”改革，認(rèn)為:“州縣征收錢糧，銀色傾銷，不免耗折。且解送需費(fèi)，故舊例許于正項(xiàng)之外征收耗羨。原以耗羨屬格外之項(xiàng)，與其聽(tīng)地方官私行征取，不如明定分?jǐn)?shù)，使有節(jié)制?！盵注][清]趙慎畛.榆巢雜識(shí).”隨征耗羨”.中華書局.2005。于是中央下令各地將私征的耗羨按照一定稅率進(jìn)行征收，并逐漸成了另外一項(xiàng)法定的賦稅收入。

2. 賦役的貨幣化

賦役的貨幣化包括田賦貨幣化與徭役貨幣化兩個(gè)方面。在田賦貨幣化的過(guò)程中，政府或是先將稅糧按照一定比例折算為布帛(折布)征收，再將布帛折算為白銀(折銀)征收，或是直接將稅糧按照一定比例折算為白銀征收(折銀)。明代初年延續(xù)唐宋以來(lái)的兩稅，征收“夏稅”、“秋糧”，前者以小麥為主，后者以米為主，皆屬實(shí)物。早在洪武年間，政府便對(duì)田賦進(jìn)行了貨幣化，洪武九年，“天下稅糧，令民以銀、鈔、錢、絹代輸。銀一兩、錢千文、鈔一貫，皆折輸米一石，小麥則減直十之二。棉苧一疋，折米六斗，麥七斗。麻布一疋，折米四斗，麥五斗。絲絹等各以輕重為損益，愿人粟者聽(tīng)。”[注]大明會(huì)典.卷二十.明萬(wàn)歷內(nèi)府刻本。時(shí)制“以一百一十戶為里。一里之中，推丁多糧者十人為長(zhǎng)，余百戶，為十甲，甲凡十人，歲役里長(zhǎng)一人，甲首十人，管攝一里之事”。宣德年間，周枕巡撫江南，提出了征收“金花銀”，即將應(yīng)征的稅糧折征為白銀或者布帛進(jìn)行征收，如金銀花一兩一錢準(zhǔn)平米四石六斗，或四石四斗每?jī)杉榆嚹_鞘匭銀八厘；闊白二梭布一疋準(zhǔn)平米二石五斗，或二石四斗，至二石每疋加車腳船鞘錢米二斗，或二斗六升；闊白棉布一疋準(zhǔn)平米一石，或九斗八升，每疋加車腳船錢米一斗，或一斗二升。[注]金銀花一兩一錢準(zhǔn)平米四石六斗，或四石四斗每?jī)杉榆嚹_鞘匭銀八厘；闊白二梭布一疋準(zhǔn)平米二石五斗，或二石四斗，至二石每疋加車腳船鞘錢米二斗，或二斗六升；闊白棉布一疋準(zhǔn)平米一石，或九斗八升，每疋加車腳船錢米一斗，或一斗二升。至正統(tǒng)年間，戶部尚書胡濙奏請(qǐng)將各地所征布、絹、米麥折征白銀，“米麥一石折銀二錢五分，南畿、浙江、江西、湖廣、福建、廣東、廣西米麥共四百余萬(wàn)石，折銀百萬(wàn)余兩，入內(nèi)承運(yùn)庫(kù)，謂之金花銀，其后概行于天下?！盵注]明史，食貨志。至清代，除了江蘇、安徽、江西、浙江、湖南、湖北、河南以及山東八省(明代江蘇、安徽為南直隸，湖南、湖北為湖廣)每年“額征漕糧四百萬(wàn)石”以外，其余田賦收入皆以折銀征收，稱之為“折色”。

徭役的征發(fā)或是以丁為單位、或是以戶為單位，服役人需要到政府應(yīng)差或者按照政府要求提供勞動(dòng)力，徭役貨幣化指的是政府通過(guò)向服役人征收役銀而不再直接征發(fā)勞役。早在唐代“租庸調(diào)”制中，每丁需要每年向國(guó)家賦役二十天，稱之為正役，每丁可以通過(guò)每天交納一定的絹或者布來(lái)代役服役，即稱之為“庸”。自宋以后的財(cái)稅改革多次提出征收免役錢來(lái)代替丁身直接服役，王安石變法中“募役法”規(guī)定：州縣政府向差役征收役錢再募人應(yīng)役。明初徭役分里甲正役與雜役兩類，前者由長(zhǎng)和甲長(zhǎng)當(dāng)差，雜役則由里長(zhǎng)在各甲人戶中臨事點(diǎn)派，服役人多在衙門當(dāng)差，亦負(fù)責(zé)營(yíng)建、浚河等勞役。此后各地都開(kāi)始實(shí)行徭役折銀的改革，如江西推行“均徭法”，分銀、力二差，銀差者可納銀代役，又如江南地區(qū)“以二事定均徭，曰銀差、曰力差，定為賦役冊(cè)。自是民間輸納，止分本、折二色，里甲及均徭應(yīng)納官者并入折色徵之。”[注](嘉慶)松江府志，卷二十，清嘉慶松江府學(xué)刻本。通過(guò)這些改革后，地方政府改征發(fā)徭役為征收役銀，并用這些役銀雇傭民戶充任各項(xiàng)差役。明代徭役中雖然實(shí)現(xiàn)了部分徭役的折銀征收、雇人差役，但是一些大型徭役，如布解、北運(yùn)、收兌、收銀等仍舊按照里甲點(diǎn)差，清朝初年將這些徭役一律折銀征收，“承充仍照田均編經(jīng)費(fèi)，以為解官、經(jīng)承、吏役傾銷諸項(xiàng)公費(fèi)”，[注](光緒)重修奉賢縣志，卷三，清光緒四年刊本。完成了自明代以來(lái)所有的徭役折銀過(guò)程。

田賦折銀與徭役折銀使得地方賦役收入統(tǒng)一折算成了白銀形式的收入，實(shí)現(xiàn)了田賦與徭役的統(tǒng)一，這為將地丁田賦銀(田賦與役銀的統(tǒng)稱)攤征到土地上實(shí)現(xiàn)負(fù)擔(dān)的均平化奠定了必要的基礎(chǔ)。

3. 負(fù)擔(dān)的均平化

歷次“并稅式”改革都有一個(gè)共同的目的便是均平賦稅負(fù)擔(dān)。唐代“兩稅法”規(guī)定：兩稅依戶等納錢，依田畝納米粟，均平征收。宋代王安石征收免役錢亦是按照戶等征收役錢。在明清“并稅式”改革中，實(shí)現(xiàn)賦役負(fù)擔(dān)的均平一直是一個(gè)重要目標(biāo)，即將田賦與徭役的征收標(biāo)準(zhǔn)從田地的大小貧瘠、丁(戶)多寡統(tǒng)一為二者都以田地的數(shù)量與質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)征收稅銀。

明立朝之初，田賦雖然是以田地為準(zhǔn)，但是在部分州縣官田與民田的稅率相差懸殊，如常州府“官田畝科四斗有奇，民田畝科一斗七升有奇，輕重相去懸絕”，[注](光緒)靖江縣志，卷十，清光緒五年刻本。官田稅率幾乎是民田的三倍，因此均平官田與民田的稅率便是財(cái)政改革重要內(nèi)容。洪武、宣德年間，中央政府先后多次下令降低官田稅率，如宣德年間，“每田一畝舊納糧自一斗至四斗者各減十分之二，自四斗一升至一石以上者各減十分之三”。[注][清]顧炎武. 日知錄，卷十，清乾隆刻本。此外，折征也是均平官田與民田稅率的重要方式，在田賦貨幣的過(guò)程中，對(duì)官田等稅率較重的田地可以少折布帛或者白銀征收，對(duì)民田等稅率較輕的田地可以多折布帛或白銀征收。再有，加耗也是一種均平田賦的方法，對(duì)田賦較重的地方加耗較少，對(duì)田賦較少的地方加耗較多，如李秉所定加耗例：“六斗以上田止征糧、五斗以上田每石加一斗五升、四斗以上田每石加三斗、三斗以上田每石加六斗、二斗以上田每石加八斗、一斗以上田每石加一石五升、五升以上田每石加一石一斗五升”，時(shí)論以為“此法據(jù)文而觀最為平均”。[注](正德)松江府. 卷七，明正德七年刊本。此后地方官又對(duì)加耗辦法做了調(diào)整，[注]天順二年巡撫右副都御史崔恭復(fù)舊例：華亭縣正糧一石，征平米一石七斗，或減至五斗；上?？h正糧一石，征平米一石九斗；金銀花一兩準(zhǔn)平米三石四斗，或三石八斗；闊白三梭棉布一疋準(zhǔn)平米一石五斗，或一石四斗至三斗；闊白棉布一疋準(zhǔn)平米七斗五升，或八斗至七斗。弘治八年巡撫右副都御史朱瑄始定分鄉(xiāng)論田加耗例，華亭縣東鄉(xiāng)每畝加耗斗一升，中鄉(xiāng)斗三升，西鄉(xiāng)斗五升。后中鄉(xiāng)畝加斗四升，西鄉(xiāng)加斗五升。東鄉(xiāng)又分沿海、不沿海，沿海畝加一斗。不沿海加斗一升。上?？h東鄉(xiāng)畝加斗一升，中鄉(xiāng)斗三升，西鄉(xiāng)斗五升，后又分東鄉(xiāng)沿海畝加一斗，不沿海加斗一升，中鄉(xiāng)畝加斗三升，西鄉(xiāng)斗六升。正德二年，巡撫、右副都御史艾璞重定論田加耗例，華亭東鄉(xiāng)每畝加七升，中鄉(xiāng)加一斗，西鄉(xiāng)加一斗三升，上海縣東鄉(xiāng)每畝加七升，中鄉(xiāng)加一斗一升，西鄉(xiāng)加一斗四升。改革將官田的重賦均攤到民田上面，使得官田與民田田賦均平。

碟式太陽(yáng)能熱發(fā)電系統(tǒng)如圖1所示，主要由聚光器、接收器、斯特林發(fā)動(dòng)機(jī)、發(fā)電機(jī)組成。聚光器由拋物面反射鏡組成，聚焦點(diǎn)位于接收器的開(kāi)口處。接收器將聚光器匯聚的光能轉(zhuǎn)化為熱能產(chǎn)生高溫，驅(qū)動(dòng)斯特林發(fā)動(dòng)機(jī)帶動(dòng)發(fā)電機(jī)轉(zhuǎn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)太陽(yáng)能轉(zhuǎn)換為電能。該系統(tǒng)使用雙軸跟蹤太陽(yáng)，晚上當(dāng)輻照度變得太低而不能產(chǎn)生電力時(shí)，返回到起始收集位置。本系統(tǒng)的部件尺寸及其技術(shù)規(guī)格如表1所示。

除了田賦上的均平以外，徭役制度改革也以實(shí)現(xiàn)均平為目的。徭役最初的征發(fā)標(biāo)準(zhǔn)是丁身或戶，即每丁或每戶按照規(guī)定輪流出勞動(dòng)力，這里雖然看起公平，但是由于服役人之間貧富不一，如丁少地多者服役少而丁多地少者服役多，同時(shí)部分具由一定功名的士人還擁有免役權(quán)，因此徭役的分配實(shí)際上是不公平的。徭役的均平化過(guò)程主要包括廢除免役權(quán)，同時(shí)將徭役折算為銀兩攤?cè)胪恋刂邪凑胀恋卮笮∝汃みM(jìn)行征收，而不再以丁身或丁戶為標(biāo)準(zhǔn)。明中期開(kāi)始推行了“均徭法”，以丁糧多寡作為征發(fā)雜役的標(biāo)準(zhǔn)?！熬娣ā敝笥钟小笆五\法”，將全縣土地分為十段，一年的徭役編入一段內(nèi)編差，十段錦法“專以田地為主,不以人戶推收為主”。此后，全國(guó)推行推行“一條鞭法”，通計(jì)一省丁糧，均派一省徭役，將均徭、里甲銀與田賦合并，賦稅解收解于政府，再由政府募集一歲的徭役。清初，因一縣之內(nèi)各里甲之間徭役分配不均，進(jìn)行了均田均役改革，同時(shí)廢除了士紳階層的免役權(quán)。[注]王文素、龔浩。王朝更迭下的地方財(cái)政改革，人文論叢，2017(2)。一條鞭法之后，部分役銀被攤?cè)肓送恋刂姓魇?，仍然還有部分役銀以丁銀的形式保存了下來(lái)，丁銀隨著“丁”的增減而增減?？滴跷迨荒辏滴趸实坌肌笆⑹雷躺硕?，永不加賦”，丁銀的定額化為攤丁入畝的展開(kāi)提供了必要的條件。雍正年間，政府推行“攤丁入畝”，即所有丁銀按照土地征收，“有田者有丁銀，無(wú)田者無(wú)丁銀”，實(shí)現(xiàn)了徭役上的均平，“丁隨田辦，而貧民得以安枕，為自古未有百世不易之良法也”。[注](乾隆)江南通志，卷六十八。自此完成了所有徭役折銀后的役銀全部照田征稅的改革。

三、“并稅式”改革的實(shí)質(zhì)：中央在財(cái)權(quán)與財(cái)力上的擴(kuò)張

明清時(shí)期“并稅式”改革實(shí)現(xiàn)了雜派的正項(xiàng)化、賦役的貨幣化以及負(fù)擔(dān)的均平化，這些改革措施增加了中央的財(cái)政收入，提高了中央對(duì)財(cái)政的控制力，其實(shí)質(zhì)是中央在財(cái)權(quán)和財(cái)力上的擴(kuò)張。

就雜派的正項(xiàng)化而言，從明末加征“三餉”到清初最終確立“九厘銀”，這直接增加國(guó)家的稅收收入。再如耗羨歸公，耗羨一項(xiàng)，出于正項(xiàng)賦稅之外，由地方官吏私自征收，各地輕重不一，其中如山西省者每正銀一兩加耗至三、四錢者，甚至多大四錢五六分而不至，再如陜西省者每?jī)擅髡鞫X，而暗征三、四錢，再如山東其火耗亦有三、四錢。[注]莊吉發(fā)，清世宗與賦役制度的改革，臺(tái)北學(xué)生書局，1985:111。耗羨歸公規(guī)定地方必須按照一定稅率征收耗羨銀，如江蘇按照田賦的十分之一加征稅銀，江蘇每年田賦銀為三百四十余萬(wàn)，即可加征三十四萬(wàn)耗羨銀，并由省布政使司衙門統(tǒng)一管理。此后中央政府逐漸將耗羨納入中央正項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理體系，乾隆年間，中央制訂了《耗羨章程》，對(duì)耗羨稅率、征收、管理、支出都做了規(guī)定。[注]各省額征各款耗羨，均隨同正項(xiàng)錢糧統(tǒng)計(jì)分?jǐn)?shù)，一疏具題，以定考成。如正、耗全完,方準(zhǔn)議敘。各項(xiàng)耗羨，除已完未完分?jǐn)?shù)考成冊(cè)造報(bào)外，仍一面將動(dòng)存各款，聲明有無(wú)侵挪虧空，專折奏報(bào)，一面分析造具四柱款冊(cè)送部，戶部于年終匯核具題。征收耗羨，如止解正項(xiàng)，不解耗羨，即系官吏侵挪。藩司一面勒追，一面究參。若該司瞻徇容隱，經(jīng)部查出，一并參處。各項(xiàng)著落分賠。仍將是否隨正完解之處，該督撫于報(bào)部?jī)?cè)內(nèi)聲明，以憑稽核。各省額征耗羨銀兩，概同正項(xiàng)錢糧，隨時(shí)征收，其應(yīng)支各官養(yǎng)廉、吏役工食，準(zhǔn)其在于征收銀內(nèi)坐支。其余仍隨正項(xiàng)錢糧盡數(shù)解司。每屆歲底，各省督撫查明，一年之內(nèi)額征完欠及動(dòng)用存留確數(shù)，并節(jié)年積存數(shù)目，年清年款，造冊(cè)報(bào)部，由部匯奏。這也就意味著，原來(lái)能由地方政府獨(dú)立控制的部分雜派形式的耗羨銀成為了由中央控制的正項(xiàng)財(cái)政收入。

賦役的貨幣化加強(qiáng)了中央對(duì)各項(xiàng)財(cái)政收入的控制。較之于貨幣收入，田賦所能帶來(lái)的實(shí)物收入(米麥谷等)在保持與運(yùn)輸上需要耗費(fèi)大量成本。同時(shí)，部分地區(qū)因?yàn)樘镔x過(guò)重而往往很難每年足額向中央上繳賦稅收入，通過(guò)田賦折征(包括折布、折布后再折銀以及直接折銀)的方式，在這改折的過(guò)程中，地方政府往往將白銀或布帛兌換糧食的比例提高，這樣原來(lái)無(wú)法征收到的糧食變成了可以征收到的白銀或布帛，將原來(lái)無(wú)法獲得的財(cái)政收入轉(zhuǎn)化為了可獲得的財(cái)政收入。徭役本身具有一定的時(shí)效性，同時(shí)徭役多由地方政府征發(fā)并成為地方政府的服役人員，而徭役折銀后，即不存在了原來(lái)的時(shí)效性，且役銀較之于勞役來(lái)說(shuō)更好管理，而役銀本身還多次被中央削減，成為了上繳中央的財(cái)政收入。

負(fù)擔(dān)的均平化提高了中央對(duì)地方賦稅的汲取能力。在明初時(shí)，官田與民田稅率相差懸殊，此為田賦上的不均。同時(shí)，徭役又以丁、戶為賦役標(biāo)準(zhǔn)，這也就意味著丁多而地少的家庭不能不承擔(dān)更多地徭役，而那些丁少而地多的家庭卻只需要承擔(dān)較輕的徭役，加之國(guó)家規(guī)定了一批擁有功名身份的人可以免除徭役，這就更加造成了徭役負(fù)擔(dān)的不均。政府通過(guò)調(diào)整稅率、折征以及加耗等方式提高了民田的負(fù)擔(dān)、降低了官田的負(fù)擔(dān)，這實(shí)際上是對(duì)地方納稅能力的一種重新分配，提高了地方的納稅能力。對(duì)于徭役制度而言，政府的改革實(shí)現(xiàn)了徭役從以丁身為準(zhǔn)向以土地標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變，廢除了免役權(quán)，使得人人都要繳納役銀，而役銀的征收以土地的多寡為標(biāo)準(zhǔn)，這也就意味著土地較多收入較多的人役銀負(fù)擔(dān)多，土地較少收入較少的人役銀負(fù)擔(dān)也少，在均平徭役負(fù)擔(dān)的同時(shí)增加了政府的役銀收入。

四、“并稅式”改革的動(dòng)力：中央“加賦”與地方“減負(fù)”

從明清時(shí)期推動(dòng)的“并稅式”改革來(lái)看，政府通過(guò)均平官田與民田稅率(又稱為田賦均一)、田賦折征、徭役折銀、一條鞭法、均田均役、攤丁入地、耗羨歸公等一系列改革舉措完成了雜派的正項(xiàng)化、賦役的貨幣化以及負(fù)擔(dān)的均平化，這些改革措施增加了中央的財(cái)政收入，增強(qiáng)了中央對(duì)地方財(cái)政的控制，但是這并不意味地方負(fù)擔(dān)的加重，在一定程度上可以說(shuō)，并稅式改革對(duì)于地方而言起到的是“減負(fù)”的作用，這里的“減負(fù)”有兩層含義：其一，降低了國(guó)家法定的地方整體的賦稅負(fù)擔(dān)水平；其二，均平了地方不同納稅主體之間的負(fù)擔(dān)水平。

田賦折征將稅糧改折白銀或者布帛，由于本色麥改折為銀兩和布匹的過(guò)程中，官定的折征價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)格，這也就意味著減輕了納稅人的負(fù)擔(dān)。范金明就指出：“本色米麥改折銀兩或布匹，官定折價(jià)又低于市場(chǎng)價(jià)格，因此實(shí)際上不僅減輕了納稅人戶的正額負(fù)擔(dān)，而且也免除了正額以外的消耗和勒索?！盵注]范金民，明清江南重賦問(wèn)題述論，中國(guó)經(jīng)濟(jì)史，1996(3)。

再如徭役折銀，對(duì)于百姓而言，實(shí)際上繁役比重賦的負(fù)面影響更大，因?yàn)獒嬉鄣恼靼l(fā)是以成年勞動(dòng)力為對(duì)象，有的徭役還需要到異地，如在京城進(jìn)行服役，服役的過(guò)程中產(chǎn)生的往返資費(fèi)、生活開(kāi)銷無(wú)一不由納稅人自己承擔(dān)。同時(shí)，服役還會(huì)造成大量的機(jī)會(huì)成本，因此將徭役改折為銀征收雖然增加了百姓的負(fù)擔(dān)，但是卻解放了這部分勞動(dòng)力，使得納稅人有時(shí)間從事其他可獲得收入的活動(dòng)。從這個(gè)角度而言，我們也不能簡(jiǎn)單地說(shuō)徭役折銀只是單純地增加了百姓的負(fù)擔(dān)。明代推行里甲制度，每年政府從里長(zhǎng)、甲長(zhǎng)中點(diǎn)充經(jīng)催、該年、總甲、總催、塘長(zhǎng)等正役，這些徭役大都特別繁重。如里長(zhǎng)經(jīng)催，負(fù)責(zé)催辦一里賦稅，常有“有分身催比之難，有上城下郭衙門押保之難，有代人賠補(bǔ)之難，遠(yuǎn)之有幾年征欠之難，有十查盤納罪之難。是以承此役者，身家多喪。”[注](崇禎)松江府志，卷十一。如塘長(zhǎng)，“苦在調(diào)撥遠(yuǎn)區(qū)，其開(kāi)河動(dòng)經(jīng)數(shù)十里，工費(fèi)動(dòng)及數(shù)十金，……今歲不已，而復(fù)明歲，此河不已，而復(fù)彼河，有名無(wú)實(shí)，勞費(fèi)不貲?！盵注][清]顧炎武. 天下郡國(guó)利病書，”蘇下”，上海古籍出版社，2012。此外還有其他類型的雜役，如斗級(jí)、庫(kù)子、齋夫、膳夫、門子、皂隸、禁子、館夫、遞運(yùn)所防夫、遞運(yùn)所水夫、弓兵、各鋪司兵、鐘夫、民快、應(yīng)捕等。明清兩代實(shí)現(xiàn)了“徭役折銀”改革，所有徭役一律征收役銀，由政府雇人服役?！搬嬉壅坫y”的推行大大降低了百姓的徭役負(fù)擔(dān)，部分徭役銀攤?cè)胩锏卣魇?，在一定程度上減輕了那些土地占有額較少的百姓的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了徭役的均平。

“并稅式”改革給地方帶來(lái)的第二“減負(fù)”作用便是均平了地方納稅主體之間賦稅負(fù)擔(dān)。如江南地區(qū)，一直存在“官田”與“民田”稅率相差懸殊的弊端，洪武初年，官田每畝科五升三合，民田每畝科三升三合，官田田賦較之民田為重。江蘇南部地區(qū)，官田與民田負(fù)擔(dān)的差距更大，如蘇州府震澤縣“官田畝一斗至七斗五升，民田畝三升至三斗三升，后籍沒(méi)豪有田，照私租起科，畝五斗至一石二斗，名曰抄沒(méi)官田”。[注](乾隆)震澤縣志，卷四，清光緒重刊本。田賦均一提高了原本稅率較低的民田的稅率、降低了原本稅率較高的官田的稅率，這就使得地方田賦的稅率趨于公平。

在田賦實(shí)現(xiàn)均平的同時(shí)，徭役制度改革也逐步實(shí)現(xiàn)了均平。明初時(shí)期的徭役按照民戶或人頭來(lái)征發(fā)，這也就意味著無(wú)論這戶納稅人還是單體的納稅人所擁有的資產(chǎn)多寡，他們承擔(dān)的徭役是一樣的。同時(shí)，明代對(duì)具有功名的人還規(guī)定了優(yōu)惠的徭役減免辦法，這又加深了徭役負(fù)擔(dān)不公平。明清時(shí)期的徭役制度改革實(shí)現(xiàn)了所有徭役從以按照人戶或者人頭的多少為標(biāo)準(zhǔn)向以土地的大小多寡為標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)型，這就使得資產(chǎn)較多的人多繳納役銀，而資產(chǎn)較少的人則可少繳納役銀。其中包括：一條鞭法初步實(shí)現(xiàn)了田賦與役銀的統(tǒng)一，并將田賦與部分役銀按照土地大小來(lái)進(jìn)行征收；均田均役將一縣之內(nèi)大圖(土地較多)與小圖(土地較少)之間役銀分配進(jìn)行了均平化處理；攤丁入地則完全實(shí)現(xiàn)了將所有役銀攤?cè)胪恋兀凑胀恋卮笮≌魇疹~目?？梢哉f(shuō)，徭役制度的改革實(shí)現(xiàn)了從丁、戶的多寡為準(zhǔn)轉(zhuǎn)向以土地的大小為準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了“有田者有役，無(wú)田者無(wú)役”的改革目標(biāo)。

“并稅式”改革的實(shí)質(zhì)是中央在財(cái)權(quán)的擴(kuò)張與財(cái)力上的增強(qiáng)，是中央的“加賦”行為。同時(shí)，“并稅式”改革在實(shí)際上降低了地方的法定賦稅負(fù)擔(dān)，均平了地方不同納稅主體之間的賦稅負(fù)擔(dān)，對(duì)于地方而言，是一種“減負(fù)”行為。“并稅式”改革并不是非此即彼、或中央“加賦”引起地方負(fù)擔(dān)加重、或地方“減負(fù)”引起中央財(cái)政減少的舉措，而是使得中央與地方共同得益、共同受利的舉措，這也是促使中央與地方共同推動(dòng)財(cái)政改革的動(dòng)力。

五、“并稅式”改革帶來(lái)的國(guó)家治理問(wèn)題

“并稅式”改革其實(shí)質(zhì)是通過(guò)雜派的正項(xiàng)化、賦役的貨幣化以及負(fù)擔(dān)的均平化增加中央的財(cái)政收入，增強(qiáng)了中央對(duì)財(cái)政的控制，這也就意味著，中央將部分原本屬于地方的、由地方控制的收入變?yōu)榱酥醒肟刂频氖杖?。如徭役一?xiàng)，徭役本身以征發(fā)勞動(dòng)力為主，而且服役人員大都是要在地方衙門應(yīng)差，或者在地方政府的安排下參與地方工程的事務(wù)，這其中服役的時(shí)間與人員安排只能由地方政府管理，中央則顯得鞭長(zhǎng)莫及。但是徭役折銀之后，中央控制了役銀，并對(duì)每一項(xiàng)收支役銀做了詳細(xì)的安排，這樣也就意味地方無(wú)法自主安排這部分原本屬于地方政府的徭役收入了。再如耗羨歸公一項(xiàng)，耗羨原本是由地方政府私自派征的，稅率由地方規(guī)定，收支由地方自主管理，但是耗羨歸公后，這部分收入也變成了中央控制的收支行為，甚至變成了地方政府的另一種法定的負(fù)擔(dān)。中央通過(guò)一次次的“并稅式”改革將地方可以獨(dú)立管理的財(cái)政收支變成了由中央統(tǒng)一管理的財(cái)政收支，地方的財(cái)政經(jīng)費(fèi)被一次次壓縮，由是帶來(lái)以下幾點(diǎn)問(wèn)題。

第一，地方政府私征私派屢禁不止。所謂“私征”、“私派”指的是地方政府或官吏在國(guó)家法定稅收之外私自通過(guò)各種方式征收的賦稅。在“并稅式”改革的影響下，由于中央一次次的擠壓地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)，使得地方財(cái)政收入嚴(yán)重不足，以清代乾隆年間為例：全國(guó)地丁田賦收入總額為2 963萬(wàn)兩，其中需要將2 322萬(wàn)兩起運(yùn)中央，其余的640萬(wàn)兩則存留地方，前者占了收入的78.38%，后者占了收入總額的21.62%。[注](乾隆)大清會(huì)典則例，卷三十五。這里存留在地方的財(cái)政收入并不是完全用于地方事務(wù)，其中由中央工部管理的驛站經(jīng)費(fèi)支出就占了地方財(cái)政支出的一大部分，以江蘇為例，當(dāng)時(shí)江州縣平均賦稅總收入為50 809.2兩，其中存留銀僅4 863兩，占全部收入的9.72%，如果將驛站經(jīng)費(fèi)劃歸中央，則存留銀只剩下2 210兩，占全部收入的5.03%。從這一點(diǎn)可以看出，當(dāng)時(shí)中央政府獲得絕大比重的財(cái)政收入，地方僅獲得很小的財(cái)政收入。由于地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足，因此，地方政府不得不通過(guò)私派、加征等方式獲得收入，同治年間，中央下令清理地方私征行為，江蘇所屬蘇、松、常、鎮(zhèn)、太五府就減去了地方私征的米374 000余石、漕折銀1 676 000余串，地漕項(xiàng)下共減去浮收條銀折價(jià)錢40余萬(wàn)兩[注][清]李鴻章. 減漕未盡事宜折，李文忠公奏稿，卷十。，而當(dāng)時(shí)這五府每年所有的稅銀也不過(guò)200萬(wàn)兩左右。可以說(shuō)，雖然“并稅制”改革在一定程度上降低了國(guó)家法定的地方的賦稅負(fù)擔(dān)，但是“并稅制”改革之后的“私征”、“私派”行為卻增加地方百姓在法定賦稅之外的負(fù)擔(dān)。

第二，政府之間形成了以陋規(guī)架構(gòu)起的利益鏈直接導(dǎo)致吏治的腐敗。由于中央對(duì)地方自省、府、州、縣各級(jí)衙門的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了壓縮，因此各級(jí)政府機(jī)關(guān)的財(cái)政收入都不足，對(duì)于州縣一級(jí)直接可以征收賦稅的政府而言，他們可以通過(guò)浮收加征等方式獲得額外的收入，但是對(duì)于省、府這樣一種無(wú)法直接征收賦稅的政府而言，他們只能通過(guò)向下級(jí)不能索取陋規(guī)來(lái)維持政府的運(yùn)作。如覺(jué)羅·石麟擔(dān)任了一年布政使，他每年可從所屬各州縣獲得火耗銀、飯食銀、掛號(hào)監(jiān)費(fèi)等各類名目的陋規(guī)收入34 560兩，[注][清]覺(jué)羅·石麟。奏報(bào)剩余公用銀數(shù)折，中國(guó)第一歷史檔案館編，雍正朝漢文朱批奏折匯編，第七冊(cè)，江蘇古籍出版社。1989；858。而當(dāng)時(shí)一個(gè)布政使的俸銀不過(guò)155兩。雖然中央政府曾先后多次下令禁止陋規(guī)，康熙三十九年(1700年)規(guī)定：直省府州縣陋規(guī)雜派，有遇差役，因公濟(jì)私，以一派十者，有年節(jié)派送禮儀者，有郡守之交際派之各屬者，有府縣衛(wèi)所官出門中火路費(fèi)及跟役食用派之里民者，有上官差使徃來(lái)派送規(guī)禮下程者，有起解餉銀派出解費(fèi)者，又道府有開(kāi)征奏銷之陋規(guī)，征漕有監(jiān)兊，下縣及差人坐催之規(guī)例，凡此陋習(xí)一律革除。直省督撫嚴(yán)飭州縣官凡供應(yīng)上司藉端橫斂一應(yīng)陋規(guī)，盡行革除，倘仍蹈前轍督撫指參按律處分。[注](乾隆)大清會(huì)典則例，卷三十六。但是終清一代，陋規(guī)都無(wú)法完全清除，最終使得地方官員之間盤根錯(cuò)節(jié)，其結(jié)果就是吏治的腐敗。

第三，國(guó)家財(cái)政監(jiān)督體系失效。清王朝實(shí)行的是中央集權(quán)的財(cái)政體制，在這種體制下，其財(cái)政監(jiān)督主要是政府內(nèi)部中央對(duì)地方的監(jiān)督、上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，因此自地方以至于中央，下級(jí)官員所做的更多是應(yīng)付上級(jí)官員乃至于皇帝。由于清代財(cái)政收支體系中中央拿走了絕大部分的收入，以至于地方存留經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，因此地方州縣級(jí)官員主要通過(guò)加征火耗、私派賦稅等手段獲得非正項(xiàng)收入，而省、府級(jí)官員則更多的靠的是從下級(jí)官員那里獲得陋規(guī)來(lái)增加收入，陋規(guī)將上下級(jí)官員緊密聯(lián)系在了一起，上級(jí)官員對(duì)下級(jí)官員的監(jiān)督作用也必然會(huì)受到削弱，時(shí)論就以為“凡州縣之與府廳，府廳之與司道，司道之與督撫按……假執(zhí)贄為行賄之快捷方式，甚或曠廢職業(yè)，專務(wù)逢迎，饋節(jié)賀壽，百計(jì)結(jié)歡，上官樂(lè)其趨承，每至曲為徇庇?！盵注][清]柯聳. 清治源疏，皇清奏議，卷十，民國(guó)景印本。如財(cái)政交代制度，前任官員離任前需要將財(cái)政收入、倉(cāng)庫(kù)盈虧情況向后任交代清楚，但事實(shí)上，地方官員在交接過(guò)程中對(duì)于出現(xiàn)的財(cái)政虧空往往視若無(wú)睹，而上級(jí)政府對(duì)此則監(jiān)管不力，甚至于縱容和幫助下屬完成交接，以至于虧空情況任任存在、且任任相傳，最終形成了尾大不掉之勢(shì)。

其四，地方政府公共服務(wù)能力弱化?！跋虮镜鼐用裉峁┕伯a(chǎn)品是地方政府的基本職能，與財(cái)政分權(quán)有著緊密的聯(lián)系”，[注]馬海濤、任致偉，財(cái)政分權(quán)理論回顧與展望，財(cái)政監(jiān)督，2017(24)。由于中央拿走了絕大比重的財(cái)政收入，地方上財(cái)政收入嚴(yán)重不足，加之中央對(duì)每一項(xiàng)財(cái)政收支都做了詳細(xì)的規(guī)定，地方官員對(duì)僅有的財(cái)政收入也沒(méi)有自主權(quán)，因此地方政府難以履行正常的政府職能。以江蘇為例，每年僅有10%不到的收入存留在地方，地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，各州縣支出結(jié)構(gòu)基本相似，都是以薪俸經(jīng)費(fèi)占了絕大比重，約占了所有支出的60.11%，其次是文教經(jīng)費(fèi)(18.12%)、郵驛經(jīng)費(fèi)(13.09%)、社保經(jīng)費(fèi)(5.14%)、辦公經(jīng)費(fèi)(3.18%)以及工程經(jīng)費(fèi)(0.37%)。由于地方存留銀太少，地方官員很難履行地方政府公共物品提供的職能，當(dāng)時(shí)的封疆大吏不得不嘆息：“惟念工費(fèi)，斷難措給于公帑?！盵注][清]慕天顏. 興水利疏，[清]戴肇辰，學(xué)仕錄，卷一，清同治六年刻本。由于地方存留銀的不足，地方官員不得不通過(guò)私征、加派等方式獲得收入，由是造成了政府與百姓之間尖銳的矛盾，各級(jí)政府之間又被陋規(guī)綁架起來(lái)，由是也引起吏治的腐敗，這些最終影響到了整個(gè)國(guó)家的治理能力。

六、結(jié)語(yǔ)

“黃宗羲定律”解釋了我國(guó)古代財(cái)稅改革過(guò)程中不斷將雜派賦稅并入正項(xiàng)賦稅的歷史進(jìn)程。這一“并稅式”改革通過(guò)雜派的正項(xiàng)化、賦役的貨幣化以及負(fù)擔(dān)的均平化實(shí)現(xiàn)了中央在財(cái)權(quán)和財(cái)力的一次次擴(kuò)張，中央的“加賦”與地方的“減負(fù)”是“并稅式”改革得以成功推行的動(dòng)力。

從歷史上來(lái)看，“并稅式”改革實(shí)質(zhì)是中央財(cái)權(quán)和財(cái)力的擴(kuò)大，因此中央政府在推動(dòng)“并稅式”改革的同時(shí)需要充分重視地方財(cái)政的建設(shè)。就我國(guó)古代而言，“并稅式”改革在實(shí)現(xiàn)中央在財(cái)權(quán)和財(cái)力上擴(kuò)張的同時(shí)給國(guó)家治理帶來(lái)了諸多問(wèn)題，中央財(cái)政與地方財(cái)政的一增一減使得地方財(cái)力嚴(yán)重不足，進(jìn)而地方上私征賦稅的行為屢禁不止，地方各級(jí)官員之間形成了以陋規(guī)為主的利益鏈最終導(dǎo)致了吏治的腐敗以及國(guó)家財(cái)政監(jiān)督體系的失效，地方政府無(wú)法有效的履行其提供公共服務(wù)的職能，這一切最終影響到了當(dāng)時(shí)的國(guó)家治理能力的建設(shè)上。