黃少安

(山東大學(xué) 經(jīng)濟(jì)研究院，山東 濟(jì)南 250100)

進(jìn)一步深化改革的重要內(nèi)容之一就是進(jìn)一步理清政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，合理界定政府的職能和選擇行使職能的方式。在一個(gè)相對(duì)完備的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，主導(dǎo)資源配置的是市場(chǎng)機(jī)制。即使如此，市場(chǎng)也不是萬(wàn)能的，也有市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，政府應(yīng)以自身的作為彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足；結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本建立起來(lái)，但是還沒(méi)有完善，還有艱巨的改革和完善市場(chǎng)體系的任務(wù)，政府與市場(chǎng)的職能定位，尤其是政府的作用，既具有一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體之下的一般性，又具有特殊性。首先，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，政府在此基礎(chǔ)上去克服一般意義上的市場(chǎng)失靈。其次，政府針對(duì)改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善過(guò)程的實(shí)際情況，做好進(jìn)一步推動(dòng)改革、建立和完善市場(chǎng)體系的工作。在一定限度內(nèi)，還需要政府依靠非市場(chǎng)的力量推動(dòng)市場(chǎng)化。例如，政府自身觀念的轉(zhuǎn)變、權(quán)力清單的縮小、國(guó)有資產(chǎn)主動(dòng)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出國(guó)有企業(yè)改革、排除利益集團(tuán)對(duì)改革的阻力、在開(kāi)放條件下合法保護(hù)本國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等等。政府的定位和職責(zé)可以分別在封閉經(jīng)濟(jì)和開(kāi)放經(jīng)濟(jì)條件下加以界定，本文旨在界定我國(guó)政府現(xiàn)階段、在開(kāi)放經(jīng)濟(jì)條件下的職責(zé)。

新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序?qū)τ诟鲊?guó)政府和市場(chǎng)的定位和分工提出了新的要求。在開(kāi)放條件下，不能只將一國(guó)經(jīng)濟(jì)考慮成一個(gè)單獨(dú)的市場(chǎng)，還應(yīng)將其放在全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的整體框架中去看，看政府如何在全球競(jìng)爭(zhēng)的條件下扮演合理的角色。開(kāi)放條件下，現(xiàn)階段中國(guó)政府的主要職責(zé)有：

一、國(guó) 防

國(guó)防就是對(duì)國(guó)家領(lǐng)土(廣義的)、所有國(guó)民、所有企業(yè)和機(jī)構(gòu)的安全的保證。我國(guó)現(xiàn)階段，國(guó)防顯得特別重要，政府責(zé)任重大。根據(jù)國(guó)際關(guān)系歷史演變的規(guī)律，每當(dāng)大國(guó)、強(qiáng)國(guó)相對(duì)地位發(fā)生重大變動(dòng)的時(shí)期，戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性就大大增加。尤其是中國(guó)，過(guò)去100多年，長(zhǎng)期落后、被欺辱，近幾十年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，綜合國(guó)力大大增強(qiáng)，引起原來(lái)一些強(qiáng)國(guó)的戒備，他們?cè)噲D抑制中國(guó)發(fā)展。一方面已經(jīng)比較強(qiáng)大而且還要發(fā)展，另一方面要抑制其發(fā)展，矛盾的尖銳化幾乎不可避免。我們必須認(rèn)識(shí)到現(xiàn)階段國(guó)防的重要性和壓力。因此，政府應(yīng)該適度增加國(guó)防支出、進(jìn)行軍事體制改革、懲治軍隊(duì)腐敗、加強(qiáng)軍事訓(xùn)練以提高實(shí)戰(zhàn)能力。如果我們的軍隊(duì)不能戰(zhàn)，現(xiàn)階段爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)而失敗，中國(guó)幾十年改革發(fā)展成果將全失，中國(guó)將重返落后。

二、保護(hù)本國(guó)國(guó)民和企業(yè)以及其它機(jī)構(gòu)在國(guó)外的安全和合法權(quán)益

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)的再平衡，我國(guó)將逐步從資本輸入國(guó)變成一個(gè)資本輸出國(guó)。在這種大背景之下，我國(guó)企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的成功與否，是關(guān)乎我國(guó)經(jīng)濟(jì)能否順利轉(zhuǎn)型的大問(wèn)題。政府是經(jīng)濟(jì)秩序和本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的維護(hù)者，當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜，企業(yè)“走出去”過(guò)程中，會(huì)遭遇各種各樣的摩擦，政府應(yīng)當(dāng)積極維護(hù)海外企業(yè)的合法權(quán)益，積極應(yīng)對(duì)摩擦，努力為我國(guó)企業(yè)的海外投資爭(zhēng)取公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在這方面，海外國(guó)企和民企應(yīng)該得到政府同等的保護(hù)。政府在審批和政策方面，對(duì)國(guó)企和民企一視同仁，給予同等的支持。

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民眾日益富裕，從事出國(guó)經(jīng)商、旅游、訪友等活動(dòng)的公民日益增多，政府有職責(zé)保護(hù)公民在國(guó)外的合法權(quán)益。當(dāng)然，也有責(zé)任督促、引導(dǎo)本國(guó)公民在國(guó)外遵紀(jì)守法、入鄉(xiāng)隨俗，樹(shù)立良好的國(guó)民形象。

三、與行業(yè)組織、企業(yè)協(xié)調(diào)，積極應(yīng)對(duì)貿(mào)易摩擦

由于我國(guó)企業(yè)自身的原因(對(duì)國(guó)際慣例的不熟悉等等)，也因?yàn)轶w制的原因，還有更重要的原因——一些國(guó)家還不習(xí)慣、不樂(lè)意中國(guó)企業(yè)日益增多的國(guó)際商務(wù)活動(dòng)，中國(guó)企業(yè)往往面臨國(guó)外政府較多的反傾銷、反壟斷制裁。此時(shí)，就需要政府為我國(guó)企業(yè)爭(zhēng)取公平合理的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)大國(guó)經(jīng)濟(jì)的興起，必然伴隨著大量的經(jīng)濟(jì)摩擦。舊有的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的背后是舊有的利益分配格局，而新興經(jīng)濟(jì)體的崛起意味著舊國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的打破和新國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的形成。在新國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序中受損的利益集團(tuán)，必然會(huì)制造大量的經(jīng)濟(jì)摩擦。在這種情況下，單單依賴企業(yè)個(gè)體的力量，是無(wú)法順利克服這種摩擦的，只有政府介入其中，通過(guò)各種手段反制對(duì)于我國(guó)企業(yè)實(shí)施不公正歧視政策的國(guó)家，才能有效實(shí)現(xiàn)我國(guó)企業(yè)在海外的機(jī)會(huì)均等。

四、有理有力地推動(dòng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序合理化

1.積極參與國(guó)際自貿(mào)區(qū)談判

隨著次貸危機(jī)和歐債危機(jī)的爆發(fā)，舊有的貿(mào)易格局受到了極大的沖擊，在這種背景之下，新一輪的國(guó)際自貿(mào)區(qū)談判開(kāi)始展開(kāi)，如美歐、歐日自貿(mào)區(qū)談判。如果這些談判成功，將會(huì)在很大程度上改變世界貿(mào)易規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和格局。我國(guó)則面臨著嚴(yán)峻的“二次入世”的威脅，在這種情形下，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)積極采取措施，加快推動(dòng)中日韓自貿(mào)區(qū)和中歐自貿(mào)區(qū)的談判，促進(jìn)自由貿(mào)易，以充分發(fā)揮我國(guó)在制造業(yè)上的比較優(yōu)勢(shì)。

從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)目前的出口導(dǎo)向型發(fā)展戰(zhàn)略是難以為繼的。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，一國(guó)的外貿(mào)順差在長(zhǎng)期內(nèi)將趨于平衡，一個(gè)大國(guó)長(zhǎng)期保持外貿(mào)順差或者逆差更是不可能的。我國(guó)經(jīng)濟(jì)從外需驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向內(nèi)需驅(qū)動(dòng)將是大勢(shì)所趨，現(xiàn)有的歐美出口金融產(chǎn)品、中國(guó)出口工業(yè)品的貿(mào)易格局是難以為繼的。因此，政府應(yīng)該著手重塑國(guó)際貿(mào)易格局，在加快中日韓自貿(mào)區(qū)和中歐自貿(mào)區(qū)談判的同時(shí)，大力推進(jìn)與資源出口型國(guó)家的自貿(mào)區(qū)談判，在積極推動(dòng)平等互惠自由貿(mào)易的同時(shí)，充分發(fā)揮我國(guó)在制造業(yè)上的比較優(yōu)勢(shì)，與資源上有比較優(yōu)勢(shì)的國(guó)家實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

2.積極推進(jìn)人民幣國(guó)際化，促進(jìn)國(guó)際金融秩序合理化

人民幣的國(guó)際地位與我國(guó)制造業(yè)以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不相稱。從歷史上看，隨著一國(guó)資本要素的不斷豐裕，其必然逐步從資本輸入國(guó)變成資本輸出國(guó)，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也逐步從第二產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)向金融等第三產(chǎn)業(yè)。在這一過(guò)程中，其貨幣的國(guó)際化，對(duì)于其資本輸出和產(chǎn)業(yè)升級(jí)有著重要意義。而這一進(jìn)程，并非完全由市場(chǎng)所主導(dǎo)，政府在其中扮演了極其重要的角色。

推進(jìn)人民幣的國(guó)際化，促進(jìn)中國(guó)企業(yè)的海外投資，促進(jìn)以人民幣結(jié)算的對(duì)外貿(mào)易尤其是大宗商品原材料的采購(gòu)，有利于形成更加公平合理的國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序，有利于維護(hù)世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定，有利于發(fā)揮各國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)。具體政策措施方面，應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)人民幣離岸交易市場(chǎng)的構(gòu)建，繼續(xù)與其他國(guó)家簽訂人民幣互換協(xié)議，穩(wěn)步發(fā)展人民幣衍生品市場(chǎng)，穩(wěn)步推進(jìn)人民幣的國(guó)際化。

人民幣的國(guó)際化意味著資本市場(chǎng)的逐步開(kāi)放和金融市場(chǎng)的逐步擴(kuò)大。這一方面有利于我國(guó)金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是，另一方面也會(huì)加劇我國(guó)金融市場(chǎng)的波動(dòng)，對(duì)我國(guó)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定形成沖擊。因此，我國(guó)政府在加強(qiáng)人民幣國(guó)際化的同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)金融市場(chǎng)的廣度和深度建設(shè)，加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，在穩(wěn)步推進(jìn)人民幣國(guó)際化和國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)建設(shè)的同時(shí)，維護(hù)好我國(guó)的金融安全。人民幣國(guó)際化是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要政府的頂層設(shè)計(jì)，因此，人民幣國(guó)際化工作應(yīng)當(dāng)由中央領(lǐng)導(dǎo)人親自負(fù)責(zé)，這樣才可能駕馭和協(xié)調(diào)在人民幣國(guó)際化進(jìn)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，才能在推進(jìn)資本賬戶開(kāi)放和人民幣國(guó)際化的同時(shí)，維護(hù)好金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

五、維護(hù)國(guó)家能源、糧食安全

能源和糧食， 對(duì)于擁有近14億人口、正處于工業(yè)化和城市化過(guò)程中的中國(guó)來(lái)說(shuō)，具有特別重要的意義。因?yàn)槲覀儗?duì)糧食和能源的需求實(shí)在是太大，而且極具剛性。國(guó)際能源和糧食市場(chǎng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的制約性不可低估。因此，在開(kāi)放環(huán)境下，中國(guó)政府現(xiàn)階段必須高度重視和積極維護(hù)糧食、能源安全。這是我國(guó)外交關(guān)系的重中之重。

就能源安全而言，需要同時(shí)從供給端和需求端兩方面入手。從供給端方面看，應(yīng)該增強(qiáng)與基礎(chǔ)能源供應(yīng)國(guó)的外交聯(lián)系和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，同時(shí)應(yīng)該促進(jìn)新能源技術(shù)的開(kāi)發(fā)。從需求端看，我國(guó)應(yīng)該進(jìn)一步推進(jìn)能源價(jià)格的市場(chǎng)化，開(kāi)源的同時(shí)注意節(jié)流。目前我國(guó)的基礎(chǔ)能源價(jià)格還受到政府較強(qiáng)的管制，而這種價(jià)格管制，實(shí)際上是維持較低的能源價(jià)格，助長(zhǎng)了人們對(duì)能源的過(guò)度消費(fèi)，這不利于節(jié)能技術(shù)和新能源的發(fā)展。因此政府在這一方面的作為，應(yīng)該是放松管制，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。同時(shí)政府做好其他相關(guān)工作以緩解能源緊張，例如，政府一方面放開(kāi)能源價(jià)格，另一方面大力發(fā)展公共交通，讓越來(lái)越多的市民不買汽車、不開(kāi)私家車，而坐效率更高、價(jià)格便宜得多的公共交通出行。

同時(shí)要盡快完善我國(guó)的能源儲(chǔ)備體系。

就糧食安全而言，政府能做的事情主要有：

第一， 保護(hù)耕地，以保證糧食的基本生產(chǎn)條件。近14億人口的國(guó)家，不可能高度依賴國(guó)際市場(chǎng)的糧食進(jìn)口。所謂靠國(guó)際市場(chǎng)機(jī)制保障中國(guó)糧食需求的觀點(diǎn)，是對(duì)國(guó)際關(guān)系和中國(guó)國(guó)情的無(wú)知和對(duì)國(guó)家、國(guó)民的不負(fù)責(zé)任，也是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的無(wú)知，充其量算是市場(chǎng)原教旨主義。

第二， 加大對(duì)土壤、水體等的保護(hù)和對(duì)食品質(zhì)量的監(jiān)管，以保障食品的質(zhì)量安全。

第三， 政府通過(guò)推動(dòng)土地制度等方面的變革和技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，以提高糧食產(chǎn)量和質(zhì)量。

第四， 根據(jù)國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，靈活制定和實(shí)施中國(guó)的糧食政策。

第五， 進(jìn)一步完善國(guó)家的糧食儲(chǔ)備體系。

第六， 政府出臺(tái)一些可行的政策，減少運(yùn)輸、儲(chǔ)存和消費(fèi)過(guò)程中的糧食浪費(fèi)，以遏制中國(guó)過(guò)多的糧食浪費(fèi)。

六、量力、適度參與全球治理，提供公共產(chǎn)品

中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)深度融入世界，2013—2016年，中國(guó)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的平均貢獻(xiàn)率達(dá)到30%左右，中國(guó)確實(shí)離不開(kāi)世界，世界也確實(shí)離不開(kāi)中國(guó)。中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政治影響力足可以使中國(guó)成為全球治理的重要成員。為了國(guó)家利益，中國(guó)也有必要參與全球治理。但是，現(xiàn)階段的中國(guó)還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)總量居全世界第二，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還夠不上發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)、科技、軍事、社會(huì)各個(gè)方面與發(fā)達(dá)國(guó)家比較，還有較大距離，是一個(gè)正在崛起但還沒(méi)有完全崛起的國(guó)家。因此，中國(guó)現(xiàn)階段參與全球治理必須量力而行，適度參與，總體上還不可能是全球治理的領(lǐng)導(dǎo)者或主導(dǎo)者。提供全球性或國(guó)際性公共產(chǎn)品也是有限度的、與自身能力相一致的。中國(guó)首先把自己國(guó)家治理好，把自己14億人民的公共產(chǎn)品供給好，就是對(duì)全球治理和人類進(jìn)步的巨大貢獻(xiàn)。

新階段中國(guó)參與全球治理和提供公共產(chǎn)品，主要是以下幾個(gè)方面：

1.維護(hù)世界貿(mào)易規(guī)則的公平性和開(kāi)放性，盡力遏制貿(mào)易保護(hù)主義。例如，成為維護(hù)WTO規(guī)則的力量。要想主導(dǎo)制定新的貿(mào)易規(guī)則，還不具備條件。

2.向國(guó)際尤其是發(fā)展中國(guó)家實(shí)施帶有一定援助性的、互惠互利的、基礎(chǔ)性的投資，促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展。我國(guó)主導(dǎo)的“亞投行”和“一帶一路”倡議，都在以不同方式做這一類事情。

3.積極參與國(guó)際組織的活動(dòng)，擴(kuò)大在其中的話語(yǔ)權(quán)。例如，世界衛(wèi)生組織、世界銀行、世界氣候大會(huì)和巴黎協(xié)議等等。

4.量力參與國(guó)際維和活動(dòng)和打擊恐怖活動(dòng)、海盜活動(dòng)。

5.積極參與遏制世界核擴(kuò)散的行動(dòng)，維護(hù)核安全。