郭磊，羅軍濤

（1.淮南師范學(xué)院，安徽 淮南 232001；2.江西廣播電視大學(xué)，江西 南昌 330046）

2016年，《教育部關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》（教職成〔2016〕2號，以下簡稱《意見》）出臺，為國內(nèi)開放大學(xué)建設(shè)帶來戰(zhàn)略機遇。但遺憾的是，《意見》對長期以來困擾開放大學(xué)的管理體制和運行機制改革，并沒有給予方向性的指導(dǎo)［1］。面對世界遠程開放教育的蓬勃發(fā)展以及國內(nèi)開放大學(xué)建設(shè)的蓄勢而發(fā)，從組織架構(gòu)的視角，探討地方開放大學(xué)（省級開放大學(xué)）體制機制改革問題，是一項創(chuàng)新性工作。

一、思維切點：明確組織架構(gòu)的內(nèi)涵

大學(xué)，是一種有重大公共影響力和推動力的教育機構(gòu)或?qū)W術(shù)組織。這種具有特定功能的組織構(gòu)成一般有四大要素，即目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、成員和制度。對辦好大學(xué)來說，教育質(zhì)量是目標(biāo)所在，大學(xué)文化是動力基礎(chǔ)，制度創(chuàng)新是法制保障。唯有管理好大學(xué)的組織架構(gòu)，大學(xué)才能彰顯其使命和責(zé)任，才能在追求真理、引導(dǎo)社會價值觀、規(guī)范社會行為、改善和提高人類素質(zhì)、推動社會文明發(fā)展和進步等方面真正實現(xiàn)“人才培養(yǎng)、知識創(chuàng)新、社會服務(wù)和文化引領(lǐng)”的四大功能。對于開放大學(xué)的建設(shè)來說，亦是如此。為此，我們以“組織架構(gòu)”為切入點來探討地方開放大學(xué)的建設(shè)問題。

所謂組織架構(gòu)（Organizational Structure），從字面意義上來說是指一個組織的整體結(jié)構(gòu)。從管理學(xué)的角度看，就是要對組織的各種信息資源以及信息流程進行界定，并對組織人員的權(quán)責(zé)關(guān)系進行約定，以保障組織的正常運轉(zhuǎn)。

從高等教育的角度看，就是要通過探討大學(xué)的使命和價值取向，明確大學(xué)政治權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)系，界定大學(xué)資源和信息流動的程序，從而更好地實現(xiàn)人才培養(yǎng)，推動科學(xué)研究，促進學(xué)術(shù)發(fā)展，并服務(wù)社會，推動社會政治經(jīng)濟發(fā)展。

從地方（省級）開放大學(xué)建設(shè)的角度來看，組織架構(gòu)，一方面要探討與國家開放大學(xué)的關(guān)系，明晰地方開放大學(xué)信息資源和信息流動的程序；另一方面要研究地方開放大學(xué)各組成部分之間的關(guān)系性質(zhì)，使地方開放大學(xué)的各組成部分地位明了、作用清晰、權(quán)責(zé)分明。

通過組織架構(gòu)約定而成的框架，首先可以避免信息資源流動的無序和混亂，提高信息資源的利用效率，優(yōu)化實現(xiàn)組織目標(biāo)的路徑選擇；其次可以合理地分配組織權(quán)力，促進各種權(quán)力之間的協(xié)同互動，從而保障組織自治與民主；最后還可以對組織的活動行為進行及時的引導(dǎo)和規(guī)范，從而促進組織文化和精神的培育和發(fā)展。組織架構(gòu)是建設(shè)地方開放大學(xué)的關(guān)鍵。無論是處于新建、重組改制還是存續(xù)狀態(tài)下的大學(xué)，要實現(xiàn)新的發(fā)展戰(zhàn)略，都必須把建立和完善大學(xué)組織架構(gòu)放在首位或重中之重，否則，其他方面都無從談起。

然而，地方開放大學(xué)組織架構(gòu)需要面對的是一個復(fù)雜的利益群體。它涉及到政府、各省電大、市電大以及各縣級教學(xué)點、各類成人教育機構(gòu)、教職員工等多方面的利益博弈。就政府來說，地方開放大學(xué)的組建需要政府的經(jīng)費投入，組織架構(gòu)需要考慮政府對開放大學(xué)的目標(biāo)和期望；就地方開放大學(xué)本身來說，必須重視學(xué)術(shù)發(fā)展，將教學(xué)和科研放在第一位，因為這是大學(xué)之所以稱為大學(xué)的本質(zhì)特征；就各級電大以及各類成人教育機構(gòu)來說，涉及人、財、物等方面的資源分配，需要思考重新組織后的行政管理、教學(xué)管理等問題；就教職員工來講，他們關(guān)心自己所任學(xué)科的發(fā)展，需要一定的學(xué)術(shù)自由，也需要一定的學(xué)術(shù)資源作保障。如何平衡這些群體的利益關(guān)系到組織架構(gòu)的穩(wěn)定與發(fā)展。

二、和而不同：把握組織架構(gòu)的方向

縱觀國內(nèi)外開放大學(xué)的組織架構(gòu)框架，一般呈現(xiàn)三級設(shè)置的特征。如英國開放大學(xué)按照“本部-高級中心-學(xué)習(xí)中心”的三級設(shè)置［2］，其中高級中心和學(xué)習(xí)中心分布在全國各地。印度的英迪拉·甘地國立開放大學(xué)和英國類似，按照“總部-地區(qū)中心-學(xué)習(xí)中心”的三級設(shè)置［3］。國內(nèi)如上海開放大學(xué)按照“總部-二級學(xué)院-基層辦學(xué)點”的組織架構(gòu)［4］，廣東開放大學(xué)按照“廣東開放大學(xué)-市級廣播電視大學(xué)（開放大學(xué)）-縣級（開放大學(xué)）”的組織架構(gòu)［5］，也都呈現(xiàn)出明顯的三級設(shè)置特征。

但三級之間的內(nèi)在聯(lián)系又有所不同。英國開放大學(xué)的高級中心、學(xué)習(xí)中心，都是英國開放大學(xué)的派出機構(gòu)，高級中心和一般的學(xué)習(xí)中心是管理與被管理的關(guān)系，每個中心管理制度的制定、執(zhí)行以及人員聘任都實行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，三級連接呈現(xiàn)簡明清晰的自上而下和中央核心特征［6］。英迪拉·甘地國立開放大學(xué)的地區(qū)中心和學(xué)習(xí)中心雖然也有管理與被管理的關(guān)系，但學(xué)習(xí)中心并不是依托地區(qū)中心成立的，而是由當(dāng)?shù)氐慕逃姓C構(gòu)設(shè)立，學(xué)習(xí)中心的人員聘任也不歸地區(qū)中心負(fù)責(zé)，一般是當(dāng)?shù)仄渌鼘W(xué)校的教師兼任，三級連接呈現(xiàn)出與我國電大系統(tǒng)相似的分級式的政府層級對應(yīng)結(jié)構(gòu)特征，地區(qū)中心與學(xué)習(xí)中心的關(guān)系既像是校中校，又像是校外校。這種連接方式曾在我國廣播電視大學(xué)辦學(xué)初期發(fā)揮了重要作用，有利于積極調(diào)動各種信息資源，實現(xiàn)電大辦學(xué)規(guī)模的迅速擴張。但隨著我國遠程教育深入發(fā)展，“泛系統(tǒng)”“嫁接式”組織結(jié)構(gòu)顯然有諸多不適應(yīng)［7］，一味的追求規(guī)模擴張會造成混亂無序、惡性競爭、唯利是圖、資源質(zhì)量低劣，已然不能適應(yīng)新時期國家對開放大學(xué)新的戰(zhàn)略部署。

可見，組織架構(gòu)是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，同時也是一個相當(dāng)敏感的組織話題。從教育的視角來看，首要要明確的是地方開放大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，這點在《意見》中已有定論；其次要進行戰(zhàn)略定位。定位即特色、特點和核心競爭力。最后要落實到專業(yè)和課程建設(shè)，教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控與保障，信息技術(shù)支持等具體的教學(xué)運行各個環(huán)節(jié)。如何保證組建后地方開放大學(xué)比普通高等教育更具有校園開放化、系統(tǒng)運作化、環(huán)境泛在化、資源身邊化、學(xué)習(xí)生活化和學(xué)習(xí)工作化的優(yōu)勢；比高校網(wǎng)絡(luò)教育具有資源整合化、系統(tǒng)運作化和服務(wù)人性化的系統(tǒng)優(yōu)勢；比成人函授教育更具有資源多樣化、學(xué)習(xí)個性化和師生互動化的個性優(yōu)勢，需要我們以“和而不同”的態(tài)度，從客觀的角度把握地方開放大學(xué)組織架構(gòu)方向。我們認(rèn)為，兩塊牌子即“國家開放大學(xué)地方分部”+“地方開放大學(xué)”，既可以保證和睦相處，但也不隨便附和，便有助于實現(xiàn)組織的穩(wěn)定與發(fā)展。

1.保障平穩(wěn)過渡。一方面，經(jīng)過30多年的發(fā)展，以廣播電視大學(xué)為主體、覆蓋全國城鄉(xiāng)的遠程高等教育辦學(xué)系統(tǒng)初步建成，地方電大在這個系統(tǒng)中可以實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源共享，優(yōu)勢互補、協(xié)同運作［8］，既享受了系統(tǒng)辦學(xué)的諸多優(yōu)勢，又發(fā)展了自己的開放教育文化，也為解決我國高等教育的地域發(fā)展不均衡等突出問題作出了巨大貢獻。因此，地方開放大學(xué)在組織架構(gòu)過程中，脫離電大系統(tǒng)是不現(xiàn)實的，“國家開放大學(xué)地方分部”這塊牌子有助于沿襲地方電大與中央電大的系統(tǒng)辦學(xué)關(guān)系，發(fā)揮橋梁作用，保障地方電大平穩(wěn)地過渡到地方開放大學(xué)。另一方面，雖然地方電大多年來辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)基本完善、技術(shù)條件基本實現(xiàn)、政策環(huán)境也逐步改善，但目前縣級電大力量還很薄弱，社會化服務(wù)和社區(qū)教育等還相對滯后，在構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會和終身教育體系中的自我創(chuàng)新能力不足，尤其是地方電大乃至中央電大的大學(xué)屬性并不完整，這些都表明地方電大邁向地方開放大學(xué)的歷程仍然曲折。國家開放大學(xué)地方分部這塊牌子將對建設(shè)地方開放大學(xué)起到警示和保障作用，避免大躍進式的建設(shè)。

2.緩解無謂之爭。在國家啟動開放大學(xué)建設(shè)以來，便存在“一所”與“多所”之爭，如果建設(shè)一所開放大學(xué)即國家開放大學(xué)，那么便談不上地方開放大學(xué)的架構(gòu)問題，地方開放大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)更就無從論之，這顯然有悖政策的導(dǎo)向和現(xiàn)實的需求。如果建設(shè)多所開放大學(xué)，那又存在國家開放大學(xué)與地方開放大學(xué)之間的利益博弈。其實，《國家開放大學(xué)建設(shè)方案》中明確提出，各省級廣播電視大學(xué)設(shè)立“國家開放大學(xué)分部”，但并沒有對分部辦何種類型和層次的學(xué)歷教育給予指導(dǎo)，而在先行試點的幾所開放大學(xué)中，如上海開放大學(xué)、廣東開放大學(xué)都明確了本科專業(yè)設(shè)置權(quán)以及學(xué)士學(xué)位的授予權(quán)，這本身也體現(xiàn)了兩者之間的利益博弈，就其本質(zhì)，“一所”和“多所”爭的還是辦學(xué)自主權(quán)［9］。因此，國家開放大學(xué)地方分部這塊牌子可以起到緩解無謂之爭的作用，即地方電大可先掛國家開放大學(xué)地方分部的牌子，根據(jù)各地社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，探索各地特色的辦學(xué)模式，逐步向地方開放大學(xué)邁進。

3.理順關(guān)系職責(zé)。地方開放大學(xué)與國家開放大學(xué)的關(guān)系定位可以有三種形式：一是仿照英國開放大學(xué)的模式，國家開放大學(xué)對地方開放大學(xué)全面承擔(dān)起人、財、物的責(zé)任，地方開放大學(xué)直接隸屬于國家開放大學(xué)管理，這與我國的行政管理體制、財政體制等都不相符；二是仿照印度開放大學(xué)的模式，地方開放大學(xué)與國家開放大學(xué)沒有隸屬關(guān)系，各級政府將承擔(dān)人、財、物并對地方開放大學(xué)行使管理職能，地方開放大學(xué)獨立自主辦學(xué)，這樣電大長期形成的辦學(xué)系統(tǒng)將不復(fù)存在；三是設(shè)立地方開放大學(xué)與國家開放大學(xué)“統(tǒng)分結(jié)合”的兩級辦學(xué)體制：即國家開放大學(xué)為“政策管理型”的開放大學(xué)，地方開放大學(xué)為“教學(xué)服務(wù)型”開放大學(xué)［10］，兩者的主要職責(zé)按照《國家開放大學(xué)建設(shè)方案》中的規(guī)定執(zhí)行。顯然，第三種形式有利于明確管與辦的職責(zé)，理順地方開放大學(xué)與國家開放大學(xué)的關(guān)系，但問題是如何將兩個都擁有辦學(xué)自主權(quán)的辦學(xué)實體“連為一體”？我們認(rèn)為，國家開放大學(xué)地方分部這塊牌子使開放大學(xué)之間有了文化認(rèn)同感，并且可以繼續(xù)發(fā)揮或光大電大系統(tǒng)辦學(xué)的優(yōu)勢。

三、體制機制改革：保障組織和諧運轉(zhuǎn)

任何組織架構(gòu)要產(chǎn)生預(yù)期效果，關(guān)鍵在于實際的運行，在于明確堅定的運行理念，在于創(chuàng)新和遵循適應(yīng)的體制和機制，在于強效的執(zhí)行力，否則所謂的組織藍圖不過是畫餅充饑或紙上談兵的游戲罷了。

（一）制定大學(xué)章程，規(guī)范辦學(xué)制度

1.國際開放大學(xué)架構(gòu)的成功經(jīng)驗表明，良好的法律環(huán)境起到至關(guān)重要的作用。從法律意義上來看，英國開放大學(xué)正式成為獨立自治大學(xué)的標(biāo)志是開放大學(xué)憲章獲得了樞密院通過，并頒發(fā)了皇家特許狀［11］。“皇家特許狀”以及“大學(xué)章程”的頒發(fā)執(zhí)行，為英國開放大學(xué)法律保障體系的完善發(fā)揮了重要作用［12］，也是英國開放大學(xué)取得巨大成功的重要原因。韓國、日本、泰國的開放大學(xué)雖然稱謂不同，但其共同點也都是高度重視通過法律保障體系建設(shè)，來促使開放大學(xué)的穩(wěn)定運行。而架構(gòu)中的地方開放大學(xué)作為一個大學(xué)實體，制度層面的建構(gòu)，與形式上的掛牌和改名相比，顯然更為本質(zhì)和迫切［13］。長期以來，我國遠程教育制度缺陷與缺失明顯，例如制度建設(shè)中缺乏創(chuàng)新意識、對制度的供給不足、制度體系不夠健全、制度結(jié)構(gòu)的比例失調(diào)等，這些明顯的制度缺陷與缺失容易導(dǎo)致系統(tǒng)辦學(xué)缺乏積極主動的思考，上馬后再備鞍、先做后再糾錯，總是依賴于政策，自我發(fā)展的長效機制缺乏［14］［15］。因此，我們認(rèn)為當(dāng)前需要設(shè)計一部類似章程或憲章的基本制度，作為地方開放大學(xué)架構(gòu)的制度基礎(chǔ)。

2.地方開放大學(xué)章程是地方開放大學(xué)建立現(xiàn)代大學(xué)制度的保障?，F(xiàn)代任何一所大學(xué)，都需要用國家、省市立法機構(gòu)批準(zhǔn)的學(xué)校章程，來對其組織架構(gòu)、職能職責(zé)、體制機制、人員聘任，以及大學(xué)與政府、社會、市場的關(guān)系等予以保障［16］，這也是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心。地方開放大學(xué)章程將是為保證組織架構(gòu)和自主管理等，按照特定程序制定的，對地方開放大學(xué)的重點事項和一些根本性的問題進行規(guī)范的憲章性文件。對內(nèi)而言，地方開放大學(xué)章程將為開放大學(xué)、開放大學(xué)學(xué)院以及學(xué)習(xí)中心提供明確的共同參照的價值取向，各成員單位根據(jù)共同的價值取向建立起規(guī)范的行動體系，形成地方開放大學(xué)組織權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的整體框架，從而建構(gòu)起地方開放大學(xué)自我發(fā)展、自我約束的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。對外而言，地方開放大學(xué)章程將明確地方開放大學(xué)的獨立法人地位以及“大學(xué)”資格，確保地方開放大學(xué)在參與處理與社會外界、政府等關(guān)系時，堅持獨立、自治的大學(xué)品性，確保地方開放大學(xué)在教學(xué)、科研以及服務(wù)社會等方面擁有社會經(jīng)費投入的同時，堅持按照自身的邏輯發(fā)展［17］。

3.制定地方開放大學(xué)章程的程序需要合法合理。章程的合法性是指章程的建設(shè)必須在實行充分的民主制基礎(chǔ)上進行，無論是章程的制定和出臺，還是章程的執(zhí)行、修改或廢止都要經(jīng)過嚴(yán)格的調(diào)研、規(guī)劃立項、論證、公示征求意見、立法聽證、審查修改、審議通過、公布等一系列程序。章程的合理性是指要明確地方開放大學(xué)是章程建設(shè)的主要力量，并有政府部門和社會公眾的參與，避免一家獨大、一言定論和暗箱操作。

（二）改革管理體制，提高管理效率

體制是制度外在的具體表現(xiàn)和實施形式，是一個以權(quán)力的配置為中心，以結(jié)構(gòu)、功能、運行為主體，由各種設(shè)施和相應(yīng)的規(guī)范所構(gòu)成的體系［18］。推進教育管理體制改革，既有利于公共教育服務(wù)水平的提升以及教育公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實現(xiàn)，同時也有利于教育管理體制中的問題解決［19］。

1.實現(xiàn)以二元結(jié)構(gòu)的管理體制向扁平化的管理體制轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，全國電大系統(tǒng)的辦學(xué)體制呈現(xiàn)垂直管理的特征，由中央電大到省級電大、地市級電大、縣工作站，直至教學(xué)點，但各級電大的人、財、物都由所在政府和教育行政部門投入和管理。這種典型的二元結(jié)構(gòu)在電大補償教育時期發(fā)揮了很大作用，但如今已經(jīng)落后教育事業(yè)的發(fā)展，對系統(tǒng)帶來諸多不利影響。例如上級電大向下級電大收取開放教育管理費致使上下級之間存在經(jīng)濟利益上的矛盾，縣級電大認(rèn)為地市電大收取多，地市電大認(rèn)為省級電大收取多，而省級電大認(rèn)為中央電大收取多，長期如此，矛盾大了。上級電大制定的制度和要求，到基層電大貫徹難，下級電大認(rèn)為自己一直在為上級電大打工，沒有自主權(quán)限，沒有安全感，這樣一來，雖然表面上和和氣氣，但卻存在多種隱憂，顯然不利于開放大學(xué)整體合力的匯聚以及市場核心競爭力的提高［20］。因此，地方開放大學(xué)的教育管理體制需要在傳統(tǒng)的電大二元結(jié)構(gòu)體制基礎(chǔ)上有所突破和創(chuàng)新，打破過去只根據(jù)行政區(qū)劃為基準(zhǔn)來設(shè)置辦學(xué)、教學(xué)的行政管理模式，逐步探索適應(yīng)學(xué)校教育功能需要以及適應(yīng)地方經(jīng)濟社會發(fā)展需要的新的管理模式，最終讓體現(xiàn)教育現(xiàn)代化、信息化特點的扁平式管理模式取代傳統(tǒng)的層級式、條狀式的行政管理模式，提高管理水平，優(yōu)化管理效益［21］。

2.實現(xiàn)以供給為驅(qū)動的管理體制向以需求為驅(qū)動的管理體制轉(zhuǎn)變。一直以來，電大系統(tǒng)實行的是“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級辦學(xué)、分級管理”的管理體制，在運作上嚴(yán)格按照“五統(tǒng)一”的原則（對教學(xué)計劃、課程標(biāo)準(zhǔn)、教材、考試、評分標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一）。這種集中管理模式的最大特點是以供給為驅(qū)動，在電大的辦學(xué)歷史上發(fā)揮過巨大作用，但隨著辦學(xué)的深入和發(fā)展，隨之而來的負(fù)面影響也與日俱增，如不利于對教育資源的優(yōu)化配置，不利于充分發(fā)揮省級電大自主辦學(xué)的主動性、能動性和創(chuàng)造性，給電大系統(tǒng)管理增加了難度，減少了效益，降低了質(zhì)量；影響師資隊伍的整體規(guī)劃，無法形成合力。在地方高校發(fā)展的決策視野中，電大無法得到相應(yīng)的政策支持和體制保障［22］。因此，辦好地方開放大學(xué)，需要改革傳統(tǒng)的管理體制，建立以需求為驅(qū)動的新的管理體制。一方面要積極面對當(dāng)前開放大學(xué)建設(shè)的大環(huán)境，并做出主動的反應(yīng)，例如，做好地方開放大學(xué)的組織架構(gòu)，制定地方開放大學(xué)的建設(shè)方案等；另一方面根據(jù)各地經(jīng)濟、社會、文化和教育發(fā)展水平先行先試，積極探索地方開放大學(xué)發(fā)展模式，在實踐中總結(jié)經(jīng)驗，調(diào)整需求，再以需求明確方向，以需求調(diào)動各方工作的積極性，以需求為驅(qū)動實現(xiàn)管理體制的創(chuàng)新。

3.實現(xiàn)剛性的管理體制向剛?cè)嵯酀墓芾眢w制轉(zhuǎn)變。長期以來，電大的工作都以政策為依托，如自由政策（1979）、招收普通專科生政策（1986）、大學(xué)基礎(chǔ)教育免試入學(xué)政策（1993）、?？谱栽嚶犐撸?995）、計劃內(nèi)專升本教育試點政策（1996）、高職教育試點政策（1988）和“中央電大人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”政策（1999）等，這種以政策為依托的工作方式造成了管理上官本位、行政化的剛性執(zhí)行傾向，具有高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟烙印，容易導(dǎo)致管理的惰性和路徑依賴［23］。因此，地方開放大學(xué)建設(shè)必須避免這種僵硬的管理模式，積極探索科學(xué)型、精細化、人性化、共贏型的管理模式［20］，牢固樹立服務(wù)是管理的目的這種主流意識，要明確管理責(zé)任就是要確立大學(xué)的方向，管理職責(zé)是為規(guī)范并為大學(xué)提供秩序，管理要給科學(xué)研究、人才培養(yǎng)等中心工作提供條件和保障。這種主流意識的最終落腳點就是要為學(xué)校的中心工作服務(wù)，讓學(xué)習(xí)者有充分的自豪感，教師有充分的尊嚴(yán)感，各類管理人員有充分的成就感?？傊?，要給管理體制注入柔性的因素，剛?cè)嵯酀?，?chuàng)建有利于教育、教學(xué)的活躍氛圍，有利于文化融合和交流的新的開放大學(xué)管理體制。

（三）創(chuàng)新運行機制，健康和諧運轉(zhuǎn)

開放大學(xué)運行機制是指開放大學(xué)的各個構(gòu)成要素之間，以及與開放大學(xué)運行密切相關(guān)的外部要素之間的相互聯(lián)系、相互作用、相互制約、相互整合而形成的穩(wěn)定系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)并發(fā)揮特定教育功能的運行狀態(tài)、運轉(zhuǎn)方式、活動規(guī)則的總和［24］。我們可以從準(zhǔn)入退出機制、系統(tǒng)控制機制、錯位互補機制、投入保障機制、內(nèi)部激勵機制以及綜合評級機制等方面來探討地方開放大學(xué)的機制改革。

1.準(zhǔn)入退出機制。地方開放大學(xué)學(xué)院、學(xué)習(xí)中心以及屬于地方開放大學(xué)的各類學(xué)校、機構(gòu)等的設(shè)置需要遵循地方開放大學(xué)章程，滿足一定的條件和標(biāo)準(zhǔn)后才獲正式批準(zhǔn)。但更為關(guān)鍵的是，要用退出機制來約束地方開放大學(xué)的各種辦學(xué)序列，對不遵守章程，不認(rèn)真履行職責(zé)的，應(yīng)堅決予以退出。其一，準(zhǔn)入與退出機制可以規(guī)范地方開放大學(xué)辦學(xué)市場，抵御辦學(xué)風(fēng)險；其二，增強地方開放大學(xué)對學(xué)院、學(xué)習(xí)中心以及各類學(xué)校、機構(gòu)等的反哺功能；其三，明確自身運行和發(fā)展的條件，據(jù)此調(diào)整辦學(xué)狀況，形成自我約束的意識。

2.系統(tǒng)控制機制。適應(yīng)教育市場競爭的形勢，形成整體合力，是電大建設(shè)開放大學(xué)、提高教育質(zhì)量和管理效率刻不容緩的任務(wù)［25］。無論是地方開放大學(xué)的學(xué)院和基層辦學(xué)點，還是整合過來的社會各類遠程高等教育資源，都將納入地方開放大學(xué)的框架，按照辦學(xué)合約規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)實行集團化的管理，同時，有效控制系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，強化內(nèi)部約束，重視地方開放大學(xué)系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮，以形成地方開放大學(xué)一體化辦學(xué)的控制機制。

3.錯位互補機制。錯位（differentiation）是指“差異”或“不相雷同”。當(dāng)差異或不相雷同的事物呈互補狀態(tài)，互補有無，構(gòu)成一個完整的社會體制時，這種差異就可以被稱為“互補性差異”，以其來描述相應(yīng)的社會管理機制稱為“互補性錯位機制”，即一種你中有我、我中有你、各為一體卻又互相補充的格局。［26］其一，地方開放大學(xué)在專業(yè)建設(shè)和課程建設(shè)上要形成自己的特色，避免與國家開放大學(xué)進行專業(yè)、課程的重復(fù)建設(shè)；其二，地方開放大學(xué)要堅持地方性、應(yīng)用型的辦學(xué)定位，形成自己的辦學(xué)特色，尤其要發(fā)揮在非學(xué)歷教育領(lǐng)域的優(yōu)勢特色；其三，創(chuàng)新整合模式，既可以采用合并單位建制、人事編制和資產(chǎn)的合并模式，又可以選擇不發(fā)生建制、人事和資產(chǎn)關(guān)系，只通過協(xié)議明確職責(zé)的加盟關(guān)系，還可以實行組織設(shè)置、人員力量和資產(chǎn)關(guān)系等內(nèi)容由各方協(xié)議而定的共建模式，做到各具特色，相互補充。

4.投入保障機制。地方開放大學(xué)作為帶有公益性質(zhì)的高等院校，同級財政部門要按照相應(yīng)的編制和標(biāo)準(zhǔn)，撥付學(xué)校各級機構(gòu)的人員、設(shè)施設(shè)備、基本建設(shè)等經(jīng)費；同級財政部門還要按照高等教育在校學(xué)生人數(shù)總和，來撥付辦公以及業(yè)務(wù)經(jīng)費。一般來說，政府還應(yīng)保證開放大學(xué)投入的標(biāo)準(zhǔn)略高于普通高校，并且設(shè)立終身教育專項經(jīng)費和提供專項資金用于終身教育支持服務(wù)體系建設(shè)。成本分?jǐn)偧纫戏?，也要合理，即政府財政投入、對學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)費用的收取以及開放大學(xué)各層級之間的經(jīng)費分配等都要合法合理。地方開放大學(xué)向?qū)W習(xí)者收費的項目和標(biāo)準(zhǔn)需要經(jīng)過各地物價部門的核定。

5.內(nèi)部激勵機制。其一，對于堅定搞開放教育且自愿加盟開放大學(xué)序列的學(xué)校、機構(gòu)或行業(yè)，地方開放大學(xué)將給予一定的指導(dǎo)和幫助；其二，出臺一些針對學(xué)院、學(xué)習(xí)中心、各類加盟機構(gòu)、企業(yè)辦學(xué)積極性的激勵政策，調(diào)動他們工作的積極性，鼓勵其進一步提升管理能力與辦學(xué)實力；其三，建立長期的業(yè)績評價、獎勵表彰等規(guī)章制度，凝聚人心，增強開放大學(xué)系統(tǒng)活力。

6.綜合評價機制。開放大學(xué)運行機制的建成和完善并非能一蹴而就，它受到很多因素的干擾，因此，有必要在機制運行的過程中實施全面系統(tǒng)的評價。一方面，評價的主體要多元，可以采取自我評價與社會評價相結(jié)合等多種方式進行；另一方面，評價的維度要多元，具體可以從辦學(xué)理念的踐行程度、辦學(xué)過程的規(guī)范程度、辦學(xué)功能的發(fā)揮程度、辦學(xué)質(zhì)量的達標(biāo)程度、辦學(xué)系統(tǒng)的穩(wěn)定程度、辦學(xué)目標(biāo)的實現(xiàn)程度以及辦學(xué)特色的彰顯程度等七個方面予以評價，［27］促進地方開放大學(xué)運行機制的進一步改革和完善。

前加利福尼亞大學(xué)校長克拉克·克爾計算過，1520年前建立的85個組織，“至今還以同樣的方式、使用同樣的名字、做著同樣的事情”，其中70個是大學(xué)，其他是宗教組織［28］?？梢?，大學(xué)組織的墨守成規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重，組織變革艱難。我們在地方開放大學(xué)組織架構(gòu)的過程中要探索適應(yīng)不同地區(qū)開放大學(xué)的辦學(xué)體制和運行模式，避免千校一面，只有這樣，才能保證這項重大的高等教育工程順利的推進和發(fā)展。